试析国际非政府组织在国际关系中的作用及其局限性
第一章国际非政府组织的概况
一、国际非政府组织的概念与特征
从历史上讲,“非政府组织”这一名称是年在联合国首次使用的,而
最早给出非政府组织详细概念的是联合国经社理事会。1952年,经社理事
会在其 288（X）号决议中将非政府组织定义为“凡是不根据政府间协议
建立的国际组织都可被看作是非政府组织”。1968年的 1296（XLIV）号
决议则在重申这一规定的同时,扩大了非政府组织的适用范围,“包括那些
虽然接受政府官员指派但不影响其观点自由表达的组织”。'对其在实践
中所执行的衡量国际非政府组织一丽,简称的标准作出了进一步的界定它
们必须是“具有代表性并具有被承认的国际地位”组织目标必须符合联合
国宪章的精神、宗旨与原则必须具有国际性,代表不同国家和地区的一大
批人们,必须有自己的领导机构、民主产生的章程以及民主决策的程序。
而国际社团联合会址恤。,则认为国际非政府组织是“有着国际目标、至
少在三个国家从事活动的组织。这样的组织至少有来自三个国家的个人或
集体参与,包括有投票权有永久总部和维持持续行动的储备和供给有相当
的预算,这些预算至少来自三个国家的公民、基金会和政府的捐赠。”
应该说,联合国对国际非政府组织的定义是比较严格和具体的,本文
在研究中所指称的国际非政府组织相对而言也是从比较狭义的角度来理解
的。同时,由于非政府组织在世界各地的表达话语不同,而且不同的国家和
学者之间的定义也存在差异,为统一起见,本文采用联合国的通用说法和概
念。
二、国际非政府组织的发展现状与运作方式
中世纪的罗马天主教会就是最重要的跨国行为体。从 19世纪中叶第
一个国际非政府组织诞生以来,国际非政府组织己经走过了 150多年的发
展历程。但只是在第二次世界大战之后,随着国际关系行为体交往的日益
增多、通讯和交通革命的迅猛发展、全球相互依存度的增大以及全球化导
致的大量跨国问题并因此出现的要求国际合作的呼吁,国际非政府组织才
得以大量涌现。自二战结束一直到年代,国际非政府组织平均每年以 5%的
速度增长。'而自冷战结束以来,国际非政府组织继续保持了高速增长的势
头。1909年,全世界的非政府组织（包括国际和国内的）一共只有 176
个,到 1972年时也只增加到 2173个。1991年冷战结束时,仅国际非政府
组织就已猛增至 万余个,到 2001年则增长到近 个,而 2003年国际
社团联盟统计的国际非政府组织的数量更是达到了 3万个。截至 2004年,
获得联合国经社理事会咨商地位的国际非政府组织的数量比 1992年增长
了 3倍多,也就是说,至 2004年,65%以上的具有咨商地位的非政府组织是
在 1992年以后获得联合国经社理事会认可的。`一些知名的国际非政府组
织如绿色和平、大赦国际、无国界医生,色等不仅与总部设在纽约、维也
纳、内罗毕、日内瓦的联合国各相关机构建立了联系,且与各专门机构展
开了广泛的合作关系,特别是确立了与联合国联系的会议机制和机构机
制。国际非政府组织在联合国活动中地位的显著上升显然是其在国际事物
中的作用和影响日益增强的最深刻和最直接的反映。
如大家所熟知的,政府间国际组织如联合国等,主要根据国家间达成
的一致协议特别是依凭政府间的合作意愿或某种程度上的强制性,通过其
常设机构,按照一定的组织程序和活动章程,在尊重成员国主权的前提下,
来完成其职责范围之内的工作。而显而易见的是,国际非政府组织的民间
性、公益性和协商性特征以及法律地位的不同,决定了其与政府间国际组
织在行为能力、组织模式和运作方式上都必然存在着相当程度的差异。
第二章国际非政府组织在当代国际关系中的作用
一、国际非政府组织在当今国际社会中的重要地位
冷战结束以来,随着国际非政府组织数量上的迅速增长、分布态势的
全球化、活动领域的广泛化、组织联系的制度化和参与方式的多样化,从
而在国际社会引起了越来越多国家和民众的重视。它们广泛活跃于诸如全
球环境保护、扶贫援助开发、人道主义救援、裁军与安全、促进国际合作
等多个领域的国际舞台上,通过集体行动以及利用自身优势,国际非政府组
织奠定了全球治理的价值基础、创造了制度框架,在推动全球治理、完善
全球公民社会和促进全人类共同发展与进步等方面也发挥着越来越显著和
重要的作用,从而为解决一系列事关全人类共同利益的全球问题提供了新
的选择和可能,在世界秩序的新格局中确立了自己的重要地位。国际非政
府组织的重要地位和作用主要表现在以下几个方面：
首先,从事咨询和信息活动,弥补主权国家和政府间国际组织在这一
领域的不足。在全球化时代,民族国家和以联合国为代表的政府间国际组
织之所以愿意吸收国际非政府组织参与其活动并建立联系机制,主要考虑
的就是希望能够充分发挥国际非政府组织在咨询和信息处理方面的作用。
国际非政府组织的组成人员中相当一部分都是具有某种专业优势的知识分
子,尤其是在专业性的组织中更是聚集了大量本行业的专家学者,因此国际
非政府组织一般具有技术和专业知识方面的特长,也搜集了很多与本机构
领域内容相关的各类信息。而国际非政府组织在专题研究、专业知识和特
定信息方面的优势是其发挥对国家和政府间国际组织咨询作用的重要基
础。如美国学者玛格利特·凯克和凯瑟琳·西金克所说“在环境和人权等有
争议的领域,它们通过市民社会、国家和国际组织等行动者之间建立起新
联系,大大增加了各个方面对话和交流的机会,也使国内政治和社会斗争的
行动者能够获得国际资源……。”'在联合国的会议场所、特别是会议的
准备过程中,各国政府可以从非政府组织那里得到有关特定专业领域的知
识。在联合国各机构的文件制定过程中,非政府组织所起的咨询和信息处
理作用同样不可忽视。有些国家的政府缺乏必要的专家、专业知识和能力
去承担本国的国际责任,而国际非政府组织在这方面则具有一定的优势。
有些专业研究机构本身就是非政府组织,他们在一些问题上的专业见解对
联合国有非常重要的参考价值。在许多问题上联合国都不得不寻求非政府
组织的帮助。
二、国际非政府组织在全球治理中的作用
从上述我们介绍的国际非政府组织在当代国际关系中所发挥的重要
作用来看,国际非政府组织一方面确实弥补了国家行为体追求自身国家利
益最大化、跨国公司追求自身商业利益最大化的局限性,对全球化所带的
全球问题日益严重、南北差距扩大以及各国发展的脆弱性等负面效应起到
了一定程度的修正作用另一方面,国际非政府组织又因其本身所具有的专
业性和创新性较强、灵活性、民间性和公益性等结构优势,较好地填补了
政府和市场机制的双重失灵所带来的空白,并通过承担全球责任和提高治
理效率,大大推动了全球治理的进步和发展。
第一,国际非政府组织促进了全球治理的有效性。国际非政府组织虽
然具有非营利性和非政治性的特征,但他们仍然在一定范围和程度上担负
起了政府部门提供公共物品的功能,同时又以类似于现代企业制度的组织
机构进行运作。国际非政府组织一般拥有技术与专业知识方面的专长、组
织形态灵活多变、应变力和创新性都较强,而且国际非政府组织一般来说
都是深深扎根于民众之中,在很多时候反映的都是民众的需求,代表着民众
的呼声。这使得其活动更够深入到社会生活的各个方面,特别是在政府和
市场都不愿或是不能充分发挥作用的公共物品领域中,国际非政府组织基
于强烈的使命感和责任心,以比政府更低的成本和更高的效率参与到了全
球问题的治理和全球公共物品的提供中去。因为国际非政府组织既不具有
国家的政治权力,也不具有跨国公司的雄厚物质力量,能够吸引民众加入其
中并能够在更大范围内动员民众与之呼应的力量来源只能是其所声称的权
利诉求与价值主张。这种建立在公民自觉的共识与认同之上的管理比起政
府所依赖的法律的强制以及跨国公司金钱的诱惑显然要更为持久和有效。
这种渗透着公民自觉的责任与义务观念的全新的权力关系和管理规则显然
在更深远的意义上增加着全球治理的有效性。
第三章国际非政府组织进一步发展所面临的约束.............21
一、国际法主体地位的缺失.............21
二、主权国家态度的不确定性.............24
三、自身组织建设存在的问题.............26
第四章国际非政府组织与中国..........31
一、国际非政府组织在中国的发展历史............31
二、国际非政府组织在中国现代化建设中的作用.........32
三、中国应如何更好地应对国际非政府组织........34
第四章国际非政府组织与中国
一、国际非政府组织在中国的发展历史
作为国际社会中的重要一员,一个正在走向世界的中国无论是在国际
还是在国内事务上都无可避免地与国际非政府组织发生各种各样的联系。
从严格意义上来讲,国际非政府组织进入中国是与国内的改革开放同步
的。20世纪 80年代初,国际非政府组织就开启了进入中国的进程,其中包
括世界宣明会、凯尔国际、救世军、英国救助儿童会等。随着全球化的不
断发展和中国对外开放程度的日益提高,外国机构在我国设立的非政府组
织以及国外非政府组织在华设立的办事处也不断增多。20世纪 90年代
初,一些环保类非政府组织也进入中国,如绿色和平组织、绿色地球网络
等。与此同时,一些卫生保健和扶贫救助类的非政府组织也在进入中国,比
如香港乐施会等。1995年,在中国举办的联合国世界妇女大会及该会非政
府组织论坛的影响和促进下,来华开展活动的国际非政府组织的数量更是
呈现迅猛增长的态势。20世纪 90年代后期,一些关注中国民主发展和政
治体制改革进程的组织,如卡特基金会等也进入中国,并对一些项目进行了
资助。2004年,《基金会管理条例》的正式颁布为国际非政府组织进入中
国提供了一定程度的法律支撑,此后又有一大批国际非政府组织进入我
国。随着国际非政府组织在全球范围内作用的凸显,它们的活动能力以及
对中国的影响力也越来越大,己经成为我国社会发展进程中不可忽视的一
支重要力量。但现在无论是官方还是国内的科研机构都没有提供过关于在
华国际非政府组织的具体准确的统计数据。目前只能根据《中国发展简
报》出版的 The Directory of INCO in China创在中国的国际非政府组
织指南》得出大致的资料。截至 2006年,己有 300多家国际非政府组织在
中国大陆设立了办公室或是开展了活动,另外还有几百家通过各种途径在
中国开展相关工作。经粗略计算,国际非政府组织每年在中国大陆投入的
经费接近 2亿美元。
结论
正如本文所论述的,它们在提供信息与咨询、对国家行为进行监督、
提供特定的公共产品与服务以及缓和紧张局势等方面所起的巨大作用是有
目共睹的。但另一方面,无论在实践还是在理念层面上,国际社会对国际非
政府组织积极作用的认可程度仍远远不能令人满意。这主要体现在国际非
政府组织的法律人格地位一直得不到国际社会的充分承认、各国政府对国
际非政府组织参与国际事务还心存疑虑和担忧以及其自身所暴露出的独立
性被干扰、代表性失衡、协调性不足以及自身组织建设中可信度、透明度
和民主度受到质疑等诸多问题。而克服这些困难则需要整个国际社会长久
而共同的努力一方面国家行为体应以一种更为理性、开放和积极的态度看
待国际非政府组织在全球治理中的地位和作用,在对其进行有效管理和合
理干预的同时也尽力为其未来发展创造一个宽容开放的国际环境,而承认
国际非政府组织的国际法主体地位则是至关重要的另一方面,国际非政府
组织也必须不断加强自身的民主化和透明化建设,保持行为方式的独立性,
争取其代表性的平衡,在多样性中实现协调,以更好的实现其良性的可持续
发展,真正成为国际社会中民间力量的代言人。这更多的取决于国际非政
府自身,也同样任重而道远。而对于我国而言,应充分认识到国际非政府组
织在推动世界和平、发展和人类正义事业以及我国经济、政治和文化建设
事业中的积极作用,一方面加强对在华国际非政府组织的研究、协调、监
督和管理,使其沿着健康、有序、合法和稳定的轨道发展另一方面也应顺
应全球公民社会蓬勃兴起的历史潮流,大力培育本土非政府组织的成长,发
挥其在我国社会主义现代化建设中的积极作用,促进和谐社会的构建和国
家软实力的发展。
参考文献（略）
