专论
创新农村公共产品供给机制
长期以来农村社会公共产品
供给严重缺失，已成为农村社会
发展和城乡公平的主要障碍 ，尤
其是农村税改后 “公益事业怎么
办?”已成为农村经济社会发展亟
待解决的一个突出问题。党中央
提出以科学发展观统筹城乡发展，
建设社会主义新农村 ，构建 “和谐
社会”的战略 ，标志着我党执政水
平的提高 ，是中国现代化模式的
一 个大胆探索和伟大实践。我们
要以科学发展观为指导思想，从
我国的实际出发，逐步建立具有
中国特色的农村社会公共产品供
给机制，落实统筹城乡协调发展
的方针，全面推进社会主义新农
村建设。
一 、 我国农村公共产品供给
现状和问题
从理论上讲公共产品是指 向
全体社会成员共同提供的且在消
费上 “不具竞争性”、收益上 “不
具排他性”的物品和服务，它有纯
公共产品和准公共产品之分，纯
公共产品应由政府提供；而对于
准公共产品 ，使用者应当支付两
方面的费用：一是对其公共品特征
的部分应缴税，二是对其私人品
特征的部分应交租。即市场机制
对该类物品能发挥一定的作用。
就该类公共物品而言，政府提供
与否具有较大的伸缩性。在明晰
产权的前提下，既可以由政府提
供 ，也可以由私人厂商提供 ，还可
以由政府和私人共同提供。按照
这个理论模式，农村公共产品可
分成两大类：一是农村纯公共产
品，包括农村基层政府行政服务、
农村综合发展规划、农村信息系
统、农村义务教育、农村社会贫困
救助体系、农村基础科学研究、大
江大河治理、农村环境保护等，这
些公共产品必须由政府承担；二
是农村准公共产品，包括农村公
共卫生、农村社会保障、农村水利
设施、农村电视、电信、自来水、
农村道路建设等，这些公共产品
的供给，由政府组织、主导后，可
适当引入市场和社会力量发展 。
从农村公共产品的受益面来划分，
农村公共产品又具有多层次性，
既包括中央政府提供的覆盖到农
村的全国性公共产品，又包括地
方政府和农村组织提供的受益范
●陈 少 勇
围局限于本地区，或部分外溢到
周边地域 的地方性公共产品，不
同区域性受益的公共产 品必须由
不同的主体来承担 。
农村社会公共产品供给问题
是 “三农”问题的具体表现，从社
会公共资源的分配角度来分析，
目前我国农村公共产品的供给现
状又集 中表现在三个方面 ：
l、农村公共产品供给总量严
重不足。由于我 国现代化模式的
特殊性，采取城市和工业优先的
发展战略，长期的 “以农补工”使
我国农业基础设施严重不足，农
业基建投 资的数额始终偏低，
1979—1988年国家农业基建投资占
同期 全 民所 有 制基 建 投 资额 的
4．8％：1989-1996年下降到2．13％，
这一 比重的下降，是中央和地方
政府基建投资中用于农业部分共
同减少造成的。建国以来，提供的
公共产品主要是满足城镇居 民的
需求，8亿农民无法充分享受财政
提供的公共产品，如 “农村养老保
险制度”至2003年底，只有 5428
万人参保，积累基金259亿元，198
万农民领取养老金。2 0 0 2年开始
发展研究 ／2006年 第3期 5
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建立以大病统筹为主的新型农村
合作医疗制度，截至20 04年6月，
仅覆盖 9 5 0 4万农业人口，实际参
加人数仅6 8 9 9万人，共筹集资金
仅3 0．2亿元，筹集资金和参保人
数对于我国八亿农村居民来说差
距很大 。
2、农村公共产品供给效率不
高。目前农村公共产品的供给不
仅表现为总量上严重短缺，而且
最主要是供需结构失调。农村公
共产品的供给，对需求的动态适
应性不强，供给过剩和部分短缺
现象并存。这种低效表现需求与
供给的反向逆行：急需的公共产
品缺乏，而暂不需要的公共产品
过剩。如家庭联产承包责任制使
农民的生产分散化，各农户需要
良好的大型水利灌溉设施、大型
农用固定资产以及良种的培育等
等；农民由于交通不便，信息闭
塞，常常因缺乏市场供求信息盲
目生产，提供全国性的市场供求
信息近年来已成为农民的迫切愿
望；涉及到农村可持续发展的公
共产品供给严重短缺，如农民文
化素质低下，无法适应市场经济
改革带来的变化，直接影响到农
村经济的发展。相反，由于乡镇机
构人员膨胀，“吃饭财政”日益严
重，大量财政支出用于养人，一些
部门和工作人员为了树政绩，热
衷于投资一些见效快、易出政绩
的短期公共项目，占用了大量有
限的农村公共资源。
3、农村公共产品供给的不公
平性。社会公共产品供给的最大
特征在于它全体国民的公平性和
6 发展研究 ／2006年 第3期
均益性，而我国农村公共产品供
给的不平衡体现在二个方面：一
是城乡公共产品供给的不公平。
城市居民享受着比较优越的市政
设施条件，发达的交通、整洁的环
境、低廉的基础教育。而农村的基
础设施建设、教育、医疗卫生等公
共产品供给均低于城市。二是农
村各地区问公共产品供给的不公
平性。由于我国各地区经济发展
的不平衡，缺乏健全的中央统筹
调剂机制，出现农村公共产品在
不同地区供给的不公平性。经济
较发达地区有财力提供较多的公
共产品；而经济欠发达 的地区则
呈现短缺的态势。
二、加大农村公共产品供给
力度
农村社会公共产品供给实质
上是为广大农民群众提供公共服
务的问题，它与增加农民收入问
题密切联系，事关农村经济社会
协调 发展，是建设社会 主义新农
村的基础，也是构建 “和谐社会”
的基础。胡锦涛总书记阐述的以
科学发展观统筹城乡发展 ，建设
社会主义新农村，构建 “和谐社
会”的思想 ，是中国传统文化思想
与改革开放二十多年现代化实践
的结晶，是一种具有 强烈中国本
土文化思想 ，又具有 世界现代化
经验和鲜明时代特征的理论模式，
揭示了中国社会转型特点和价值
目标，为我们解决农村社会公共
产品供给提出了指导性意见。其
重大意义在于统筹城乡经济社会
发展，实现从农业支持工业、农村
支持城市到工业反哺农业，城市
支持农村的历史性转变，实现从
“多取少予”到 ．“少取、多予、放
活”的历史性转变。这种转变属于
三个层次和方面：以科学发展观
为指导，根据我国农民的行为文
化特征，按照兼顾效率与公平的
原则，坚持统筹城乡发展的政策
导向；从全面建设小康社会和确
保国家长治久安的高度出发，基
于构建社会主义和谐社会的新方
略，注重改革成果的共享和所有
人的全面发展；从我国新的发展
阶段的阶段性特征出发，即经济
社会发展到今天，我们有能力实
现支持、扶持 “三农”发展，构建
一 个符合我国农村实际情况，切
实满足农民生产、生活需要和农
村可持续发展的公共产品供给模
式，建立多层次的农村社会保障
体系。
从长远 看，应把农村的公共
产品供给纳入全社会的公共产品
供给范围，实行一样的体制，采取
相同的政策。但鉴于历史的欠帐
和国家的经济实力，实现城乡统
一 供给的 目标必须有一个过程，
必须确定农村公共产品的重点和
次序，分步骤来实现，着力解决农
民群众最关心、最急需的困难和
问题，充分发挥农村社会公共资
源 的效益
l、目前政府增加农村公共产
品供给的重点应是：一是建立农村
最低生活保障制度。以省为主体，
中央财政给予支持 各省可以设
立不同的农村最低生活保障线，
发达地区可以高一些，贫困地区
可 以低一些，标准要参照当地居
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民维持最低生活所需要的基本支
出来确定，并制定出相应的实施
细则，增强其可操作性。中央政府
则要加大对贫困地区的转移支付
力度，解决农村贫困问题，促进农
村社会发展；二是建立农村基本
公共卫生保障制度。国家应当建
立和完善农村卫生专项转移支付
制度，加大对农村公共卫生的投
入力度；制订政策鼓励城市医疗人
员下乡，防止农村医疗人才的大
量流失；以大病防治为重点，建立
大病、重病社会统筹救助机制，减
轻农民遭遇的健康风险；要逐步建
立农村公共卫生事件应 急体系 、
农村公共卫生救助体系 、农村公
共卫生责任追究体系；按照国务院
((关于进一步加强农村卫生工作的
决定》，改革农村现行医疗卫生管
理体制。三是建立农村基本的救
济制度。建立农村基本救济制度
应坚持统筹规划、协调兼顾的原
则，通过创新形成个人、政府、社
会多方筹集救济款渠道，满足农
村贫困群体多层次的救济需求，
将救济重点放在遭受 自然灾害后
农村灾民和农村贫困人口的生活
救济上，并将救济制度纳入法制
轨道 ，使之得到切实的法律保障；
四是建立农村义务教育免费制度。
中央要求到2 0 0 7年实现在全国范
围内义务教育阶段学生全部免除
学杂费。建立农村义务教育免费
制度关键是要增加农村义务教育
投入，建立各级政府分担的义务
教育投入体系和农村义务教育投
入保障机制，加大中央和省级财
政对农村义务教育的转移支付，
建立农村义务教育投入的监管机
制，保证该拨的经费及时足额到
位和义务教育经费不被挪用 、侵
占。
2、从农村公共产品供给的次
序上看，我国现有 乡镇 3．9万个，
行政村69．5万个，按 自然村计算，
村数更多。如果依现有乡村布局
和人口分布实现公共财政覆盖农
村，不仅需要庞大的财政支出，而
且组织成本和投入成本都很大。
同时，随着城市化水平的提高，一
些村庄和乡镇将会合并，如果依
现有乡村布局和人口分布实现公
共财政覆盖农村还会造成公共财
政资源的浪费和配置失效。与中
国经济发展程度紧密相连并且受
到客观条件的制约，根据不同的
发展阶段硬件设施的建设又可分
为三个阶段：第一阶段是饮水问
题和供电问题，这些问题已经基
本解决；第二阶段是交通、通讯和
农田水利设施；第三阶段是医疗、
健身和娱乐设施等，然后才是社
会保障等软件设施。从供给的对
象来说，重点是落后地区和贫困
人口。我国现有达 7 5 8 7万人的农
村贫困人口 (包括绝对贫困人口
为2 6 1 O万人，初步解决温饱但还
不稳定的低收入人口为4 9 7 7万
人，如按世界银行以人均收入一
天一美元的标准测算，中国农村
的贫困人口有 2亿人)，首先要为
这些群体提供基本公共产品保障。
三 、创新农村公共产品供给
机制
1、明确各级政府的责任 ，加
大各级财政对 农村公共产品的投
入。目前，我国实行的是分税制体
系和 “分灶吃饭 ”的财政分 配体
制，如各级政府提供公共产品的
责任不明，极易导致农村社会公
共产品供给缺位。因此 ，必须根据
公共产品供应的特点，明确各级
政府提供公共产品的责任，合理
界定中央与地方政府提供公共产
品的责任和范围：受益范围遍及全
国的公共产品，由中央政府提供；
受益范围主要是地方的公共产品，
由相应层次的地方政府提供；具有
外溢性的地方性 公共产品由中央
政府和地方政府或各个受益的地
方政府共同提供。近年来，随着新
一 代中央领导集体对 “三农”问题
的重视和建设社会主义新农村战
略的提出，中央财政和各级财政
支农支出在绝对量上有较大幅度
的增长。但中央财政收入占国民
收入比例较低，各地方财力分配
不均，公共产品均等化难以实现。
中央应进一步加大财政支农力度，
使各级财政支农支出预算的增长
幅度略高于财政支出的增长幅度，
规范地方转移支付制度，并加强
转移支付的法制化管理。将重点
放在促进农村社会发展上，努力
增加农村公共产品供给 ，由政府
承担农村 “文化教育、公共卫生和
医疗、社会保障”等领域公共产品
供给的责任，使农村公共产品的
供给由依靠农民自身向以政府为
主的政策目标过渡，让农民能够
共享经济发展成果。地方财政也
应大力增加投入。支出的重点是
增加农业农村基础设施建设 、生
态建设、粮食综合能力建设及扶
发展研究 ／2006年 第3期 7
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贫等方面的财政投入，逐步缩小
城乡社会保障水平的差距
2、构建农村公共产品供给的
多元体 系，充分调动社会各 界的
力量。根据公共财政学的有关理
论，社会产品序列可以按照消费
竞争性、收益排他性以及外部性
的大小划分为四类，即 ：纯公共产
品、准公共产品、俱乐部产品以及
私人产品。纯公共产 品和准公共
产品由于具有较大的外部性，私
人提供往往缺乏效率，因而必须
由政府扶持。然而，政府扶持并不
就意味着完全由政府提供，正如
萨缪尔森指出的那样，“一种公共
产品并不一定要由公共部门来提
供，也可由私人部门来提供”。我
国是发展中国家，财力有限，农村
人口庞大，决定了中国农村公共
产品供给特点在一个相 当长的时
期内必定是多元并存 的，需要尽
可能地发挥社会各方面的力量。
除了强调政府加大对于全国性公
共产品供给力量外，对于部分准
公共产品可以采用政府与市场混
合的方式来提供，在明确产权的
前提下，积极引进民间资金和外
资，按照 “谁引进、谁收费”，“谁
投资、谁收益”的原则，大力增加
农村公共产品供给。政府还应提
供优惠政策，鼓励经济实体、个人
和其他社会力量投资农村公共产
品，推动多渠道、竞争性供给格局
的形 成 。
3、加快城 乡社会互动，增 强
农村经济活力。农村社 会公共产
品的供给在于发展，只有 “放活”
农村经济，才能最终解决农村公
8 发展研究 ／2006年 第3期
共产品供给，这是根本之策。改革
开放后我国农村和城市经济发展
迅速 ，城乡联系显著增强 ，但城乡
二元结构体制还存在，农村公共
产 品供给差距很大 。尽管城乡社
会公共产品供给特点始终各不相
同，二元结构体系所附属的各项
政策制度是落实城乡统筹发展的
最大障碍。当前，我国已进入一个
新的发展起点，要加快城市反哺
农村，城市支持农村的力度，坚持
城乡协调发展，改变城乡二元结
构体制 ，建立农业与工业、农村与
城市、农民与市民之间的良性互
动与转换机制，实现城乡公共产
品供给的相对 均等化，在制度和
政策的创新上下功夫。实施工业
逐步反哺农业政策， 整合城市工
业和农村工业的发展战略，充分
发挥城市的集聚效应和辐射功能。
城市工业要将劳动密集型产业向
农村转移和扩散，努力开发和生
产 先进适用的农业生产 资料 ，建
立城乡合理流动的市场配置资源
机制，通过城市市场引导和带动
农村市场的发展，提高农产品商
品化程度和农业市场化程度，大
力培育各种以农民为主体的专业
合作经济组织，并鼓励和引导城
市的工商经济组织向农村延伸和
发展，促进农村经济组织化程度
的提高。要根据当前城乡发展不
平衡的状况，调整城乡发展政策 ，
加快构建城乡一体的公交、绿化、
垃圾污水处理等公用设施，形成
有利于城乡协调发展的劳动就业、
户籍管理、社会保障等公共服务
体系，加快农民向市民转换，推行
以吸纳农民为主要内容的城镇化、
城市化战略。首先要尽快改善 1．2
亿农民工的生产生活条件，真正
使农民享受与城市居民同等的劳
动权益和就业机会，取消对农民
工流动的种种限制，提供社会基
本保障及子女教育等方面的服务，
促进城市服务向农村延伸、为农
民提供更多更好的公共产品和公
共服务。
4、加快乡镇社会治理结构创
新 ，扩 大农 民在公共产品供给 中
的决定权。公共产品的效率与民
主机制是密切相关，高效的公共
产品供给机制必须以基层民主为
前提。乡镇政府是我国农村公共
产品供给的实施者，要改革乡镇
治理机制，加快乡镇机构改革，进
一 步转变职能，加强社会管理和
公共服务职能，要加强乡镇基层
民主制度建设，提高民主管理水
平。要完善村民自治制度，使村委
会真正复位到 “村民民主自治机
构”，由村民直接民主表决重大村
务事项，落实 “一事一议”制度，
实施村务公开，保障村民民主参
与、民主管理和民主监督的权利，
建立村民对公共产品偏好的需求
表达机制，能真正参与公共产品
供给决策，提高农村民主的质量
和水平，扩大农民在农村社会公
共产品决策中的发言权，提高农
村公共产品的供给效率。
’(责任编辑：邹建铭)
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