“省直管县”财政机制之财政转移付款法律政策分析
1 绪论
选题背景
转移支付制度作为一项重要的改革内容由此开始逐步形成。转移支
付制度在解决外部效应、矫正纵向财政失衡、弥补横向财政失衡、保障公
共服务最低标准、落实国家政策等方面起到至关重要的作用。作为财政体
制中重要的一项内容，转移支付制度从形成到发展至今得到了不断的完
善，财政转移支付制度的规范化程度也正在逐步的得到提高，转移支付制
度的作用得到了更好的发挥，为国民经济与社会健康、和谐发展做出了重
大贡献。2009 年 7 月 9 日，财政部下发了《关于推进“省直管县”财
政改革的意见》，对“省直管县”财政体制改革做出了明确的要求，即在
2012 年底前在全国除民族自治地区外全面推进。实行“省直管县”财政
体制改革就是在收支划分、转移支付、预算等方面，跳过市财政，实行省
财政与市财政、县财政直接联系，开展相关业务工作。“省直管县”财政
体制能够减少转移支付资金链的环节，有效避免地（市）财政对县财政的
资金截留问题，有助于缓解县乡财政困难。
目前，“省直管县”财政体制改革正在全国各地全面推进，相信改
革会取得显著成果，进而推动我国财政体制改革的进程。在“省直管县”
财政体制改革不断推进的背景下，财政转移支付制度的作用将会更加明
显、有效。“省直管县”财政体制减少了转移支付过程中不必要的环节，
直接与县财政开展相关工作，这必将使得转移支付效果显著增强，更有利
于转移支付作用的充分、全面发挥。“省直管县”财政体制改革能促进财
政转移支付的有效发挥，但财政转移支付制度的有效发挥必然也离不开相
关法律制度建设。现行关于财政转移支付的规定，主要是以规范性文件为
主，而规范性文件在我国现行立法权限划分和实践下，不被作为法律体系
的组成部分，其效力层次是相当低的。在这种效力层次现状下，缺少所有
转移支付项目所共同适用的规则，对于财政转移支付中的共性问题、基本
制度等缺少规定，不同项目的财政转移支付规定在某种程度上存在重复，
其效率自不必说，且存在的差异对于财政转移支付制度机制运作的负面影
响也可想而知。为适应社会主义市场经济体制和财政支出制度改革的要
求，规范政府公共资金支付管理，以抑制地区发展差距的拉大，平衡地区
间财政收支差异，实现全国范围内各地政府提供公共产品和服务能力的均
等化，必须加快财政转移支付立法工作的步伐。目前《财政转移支付法》
已列入《十届全国人大常委会立法规划》之中，处于草案起草阶段。“省
直管县”财政体制下财政转移支付法律制度的研究将为财政转移支付法律
制度的构建搭造出科学的理论平台，进而更好指导财政转移支付的实践工
作。本文正是在这一背景下进行的选题与研究。
选题意义
完善的财政转移支付法律制度是我国社会主义公共财政体制体系和
公共财政法律制度建设的必然要求。尤其是在“省直管县”财政体制改革
不断推进的今天，原有的尚不完善的转移支付法律制度会影响“省直管
县”财政体制作用的充分发挥，因此转移支付法律制度的完善必须结合
“省直管县”财政体制的改革。在“省直管县”财政体制下去研究转移支
付法律制度的构建，一是有利于财政转移支付作用的有效发挥，二是为
“省直管县”财政体制充分发挥其作用提供强有力的法律支撑。在全面推
进“省直管县”财政体制改革的今天，选择这样一个问题进行研究，希望
能够为相关部门提供一点参考与帮助，为我国财政体制改革的顺利进行贡
献自己的一点努力。
2 相关基本知识介绍
“省直管县”财政体制的内涵与改革历程
“省直管县”财政体制的内涵
所谓“省直管县”财政体制，是指在财政体制上实行“省——市、
省——县”的二级管理模式，实现省财政与市、县财政直接联系，开展相
关业务工作。即省级财政直接管理市地级和县级财政，地方政府间在事权
和支出责任、收入的划分以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项
结算补助、预算资金调度等方面，都由省级财政直接对市级财政和县级财
政，县财政彻底与市脱钩。通过大大增加省直管的县级财政留成比例，从
而增加县级财政收入，缓解县级财政矛盾，以便集中更多财力加快县域经
济的发展。“省直管县”财政体制改革意义重大：能够将各项拨款直接拨
付到县，避免 “市刮县”问题；减少不必要的中间管理层次，有利于下
放管理权限，提高办事效率；减少中间管理环节，增加省级调控能力。
“省直管县”财政体制的改革
现行“市管县”行政体制缩小了省级管理幅度、打破了市县之间的
行政壁垒、密切了城乡关系、促进了城乡一体化进程，在一定程度上起到
了以市带县的作用，对我国县域经济的发展做出了重大贡献。但是，随着
近年我国县域经济的快速发展，“市管县”体制开始呈现制约县域经济发
展的趋势，市县争资源、争项目、争土地、管理效能低下、行政成本上升
等问题出现。比如在财政方面，由于各财政层级间“事权重心下移、财权
重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显，严重制
约了县乡经济的持续发展。因此，就必须对“市管县”体制进行财政体制
改革，寻找一种适合我国当前县域经济发展需要的财政体制。很明显，
“省直管县”财政体制能够很好的满足县域经济发展的财政需要。
“省直管县”财政体制由来已久。1953 年根据中央取消大区一级财
政，增设市(县)一级财政的决定，浙江省就普遍建立了市、县级财政，实
行“省直管县”财政体制。六十至九十年代，省直管县财政体制研究处于
探索阶段，“省直管县”财政体制全面试点是在 1992 年之后。从 1992
年起，浙江、湖北、安徽、北京、上海、广东、海南、河南、山东等地陆
续开始实施“省直管县”财政体制改革，截止 2010 年底，全国已有 24
个省市陆续进行了试点。2004 年 4 月，湖北省委、省政府决定在全省实
行省管县(市)的财政管理体制。2005 年 6 月，温家宝总理在全国农村税
费改革试点工作会议上指出：县乡财政的管理方式应加快改革，在具备条
件的地方，可以进行“省管县”改革试点。《中华人民共和国经济与社会
发展第十一个五年规划纲要》中提出要“理顺省级以下财政管理体制，有
条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”党的十六届五中全会提出
要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行“省直管县”
的财政体制。2006年中央一号文件《国务院关于推进社会主义新农村建
设的若干意见》中指出有条件的地方可加快推进“省直管县”财政体制改
革。2009 年 2 月一号文件《中共中央国务院关于 2009 年促进农业稳定
发展农民持续增收的若干意见》提出将粮食、油料、棉花和生猪生产大县
全部纳入“省直管县”改革范围。同年 7 月财政部发布了《关于推进省
直接管理县财政改革的意见》，确定 2012 年底全国除民族自治地区外全
面推进省直接管理县财政改革。从各地试点情况看，虽然具体操作方法不
尽相同，但主要围绕政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年
终结算等方面实现省财政与市、县财政直接联系开展工作。在规范省以下
各级政府之间财政分配关系，调动各级发展经济的积极性；减少财政运转
层次，提高财政运转效率；增强县（市）政府对经济社会宏观调控能力，
促进县域经济的快速发展等方面取得了一定的成效，促进了地方经济实力
的平衡与公共服务的均等化。
3“省直管县”财政体制下财政转移...........13
“省直管县”财政体制改革的理论依据............13
扁平化理论............ 13
城乡统筹理论............ 13
财政转移支付法律制度的经济学依据............14
财政转移支付法律制度的法理学依据............15
4 “省直管县”财政体制下财政转移支付制度............17
“省直管县”财政体制下财政转移........... 17
“省直管县”财政体制下财政转移支付制度...........20
小结.............22
5财政转移支付法律制度构建的必要性和可行性............3
财政转移支付法律制度构建的必要性分析............23
财政转移支付法律制度构建的可行性分析............24
结论
“省直管县”财政体制的推广与实施必将对转移支付制度产生一定
的影响，两种制度短时间内可能会产生一些矛盾，阻碍两种制度的有效发
挥。只有通过不断完善相关法律规定，对两种制度加以规范，才能使两项
制度在矛盾中不断磨合，在磨合中不断完善、相容。通过构建“省直管
县”财政体制下转移支付法律制度，能够促进转移支付与“省直管县”财
政体制的充分发挥，促进两项制度相辅相成，共同保证我国经济社会的均
衡、协调、可持续发展。
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