第一章
环境法的内涵
第一节 环境法的概念
一、环境的涵义
环境是一个相对的概念，通常被看成是与居住主体地位的要素相互联系和相
互作用的客体条件。在环境科学中，“环境”一词通常是指生物圈、大气圈、地质
圈以及所有的植物群和动物群。环境是以人类社会为主体的外部世界的总体，是
人类生存和发展的空间场所和物质源泉。因此，对环境的定义包括了各种生命形
式、能源以及物质资源、大气圈的同温层和对流层。环境的各个组成部分相互影
响。我们所研究的环境通常都是相对于人类的生存和发展而言的，主要考察人类
活动与环境之间的相互影响。随着人类社会的发展，环境概念的内涵和外延也在
不断发生着变化，从把环境看成是自然物质要素的简单组合，到真正认识到环境
是人类生存和发展的空间场所和物质源泉。1
与可持续发展观念相联系的环境概念，通常是指自然环境。1998 年联合国国
际会计和报告标准政府间专家工作组第 15 次会议上通过的《环境会计和报告的立
场公告》中，对“环境”的定义是：“环境是指我们周围的自然环境，包括空气、水、
陆地、植物、动物和不可再生资源，如矿物燃料和矿物等。”2从生物学角度看，
环境是由生物部分和非生物部分构成；3从环境科学角度看，自然环境又可分为自
然资源环境和生态资源环境。
自然资源环境是指供人类生存、发展、享受的各种自然物质构成的总和，自
1 原毅军主编：《环境经济学》，机械工业出版社 2005 年版，第 18、32 页。
2 See Environmental Financial Accounting and Reporting at the Corporate Level, adopted by Intergovernmental Working
Group of Experts on International Standards of Accounting and Reporting (ISAR), Fifteenth session, Geneva, 11-13
February 1998. 原文是：“The environment comprises our natural physical surroundings and includes air, water, land, flora,
fauna and non-renewable resources, such as fossil fuels and minerals.”
3 张白玲著：《环境核算体系研究》，中国财政经济出版社 2003 年版，第 40 页。
然资源是自然界长期形成的、人类生存的物质基础和经济发展的前提条件，包括
土地、森林、草原、水域、矿藏等资源要素。自然资源环境具有有用性、有限性、
无限性、多用途、外部性等基本特征。生态资源是指由不同自然资源组合共同发
挥无形功能的生态系统如生物群落、优美的自然风景区等。构成生态资源环境的
中心系统包括植物、动物和微生物，即所谓的生命系统。生命系统是与其环境因
素，大气圈、土壤岩石圈和水圈相互作用、相互适应的产物，即通过与各种环境
因素的物质、能量的转换而维持和发展。生态资源环境具有封闭性、极限性、外
部性、公共性等特征。
大自然作为人类的栖息地，不仅给人类提供了必要的生存条件，同时也为人
类提供了具有经济效益的生产资料和消费资料，例如，土地、森林、矿藏等的直
接开发利用给人们提供了物质资料；新鲜的空气、洁净的淡水，给人们提供了消
费资料。可以说，环境的这些功能给人们带来的效益便是环境价值。环境价值可
分为直接环境价值、间接环境价值、环境存在价值等。4
环境对人类所具有的多方面功能，可以抽象为两项基本功能：第一，满足人
类基本生存和生理需要的功能，称之为“生存性功能”；第二，为人类经济活动提
供生产资料，同时也提供一定的容纳、分解、净化废弃物的空间的功能，称之为
“生产性功能”。环境这两种基本功能，由于环境本身的稀缺性而构成了一对内在
矛盾。而这两种功能的内在矛盾外在地反映在人类自身两种相互冲突的环境权益
上，一种是人类享有适宜生存环境的权益，它为不特定的多数人享有，可称为“环
境公益”；另一种是人类享有利用环境发展生产、改善生活以增进自身福利的权益，
它为特定的少数人享有，可称为“环境私益”。因而，当人们面对环境危机的时候
必须摆脱狭隘自私的观念，除了关注自身的人身权和财产权等环境私益，还应当
把目光投向我们赖以生存的环境公益。5
环境保护的对象是环境和自然资源。自然资源是指在一定的经济技术条件下，
自然界中可以被人类利用的一切物质和能量。6环境和自然资源在很大程度上是
同一对象在不同场合下的称谓。环境强调自然要素的生态功能，自然资源则强调
其在经济链条中的经济功能。一般而言，许多国家的法律对环境分类的角度是环
境的形态，如大气、水、土壤、海洋、森林、矿藏等，而每种环境要素适用不同
的环保单行法保护。7按照环境对人类的满足功能，环境资源可分为物质性资源、
4 徐玖平、蒋洪强著：《制造型企业环境成本的核算与控制》，清华大学出版社 2006 年版，第 38～41 页。
5 周晨：“环境损害概念的内涵与外延——从松花江污染事故说起”，载《学术交流》2006 年第 9 期。
6 参见国务院环境保护委员 1987 年 5 月 22 日发布的《中国自然保护纲要》，它是我国保护自然资源和自然环境
的纲领性文件。
7 胡静著：《环境法的正当性与制度选择》，知识产权出版社 2009 年版，第 93 页。
环境容量资源、舒适性资源以及自维持性资源四类。8环境法选择的环境分类方法，
具有法律意义的常见方法有两种，即按照环境要素形成的原因可分为自然环境和
人工环境；按照环境要素划分为大气环境、水环境、海洋环境、土壤环境、生物
环境等。但是，按照环境是否可以被直接支配的划分方法在法律方法选择上最有
意义。根据环境资源是否可以被支配的标准，将环境资源划分为可以被支配的环
境资源和不能被支配的环境资源。9
那么，环境法上的“环境”概念究竟是什么？环境法上的“环境”和环境科学上
的“环境”是不是同一概念？环境科学是以“人类—环境”系统为对象，研究其发生
和发展、调节和控制以及利用和改造的科学。环境科学上的“环境”主要是指人类
的生存环境，其含义可概括为“作用在‘人’这一中心客体上的、一切外界事物和力
量的总和”。人类的生存环境已经形成一个复杂庞大、多层次多单元的环境系统，
包括自然环境、经济环境和社会环境。根据环境系统与人类生活的密切关系和人
类对自然环境加工改造的程度，可将环境系统由近及远、由小到大分为聚落环境、
地理环境、地质环境和星际环境。10
在我国的环境法学中尚未形成被普遍接受的“环境”概念。环境法很难对“环境”
进行明确的界定，目前比较科学的定义方法是采用概括式和列举式相结合的方法。
例如，1989年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第二
条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造
的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、
自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”该法界定的“环
境”包括自然环境和社会环境两大部分，即我国法律明确规定的“环境”只是“自然
因素的总体”，包括天然的和经过人工改造的自然环境。其中，自然因素是指对人
类的生存和发展有明显影响的自然因素的总体，而不是泛指人类周围的所有自然
因素（如整个太阳系、银河系等）。自然环境是社会物质生产和生活的最基本条
件，由生物圈、大气圈、水圈、土壤圈、岩石圈等非生物因素构成。社会环境由
人类自身活动形成的城市、居民点以及政治、经济、文化等因素构成。
有学者认为，环境法学上的“环境”是指人类自然生存的基础和空间，特别包
括环境媒介物，即土壤、空气、水、生态系统及其相互关联性，以及人类与它们
之间的关联性。环境保护最核心的任务在于确保人类的生存与生活。因此，环境
法中的“环境”概念应包括自然环境和人文社会环境。自然环境是指自然生态、环
境媒介、资源、气候、地形景观、其他值得保护的物与资产，以及彼此间的相互
8 张象枢主编：《环境经济学》，中国环境科学出版社 2001 年版，第 1～5 页。
9 胡静著：《环境法的正当性与制度选择》，知识产权出版社 2009 年版，第 93～97 页。
10 刘天齐主编：《环境保护》（第二版），化学工业出版社 2000 年第 2 版，第 1～3、7 页。
关联性整体；人文社会环境是指由人类所创设，且经过时代演变，已与人类生存
环境相互结合的生活空间与物。11也有学者认为，“环境”概念应包含资源要素。环
境科学和生态科学中能纳入法律调整范围的环境要素，都是环境法学的“环境”概
念的内涵。环境法学中的“环境”概念带有明显的“物”的属性，即它更关心人类所
处的世界的物的方面。同时，随着环境科学和生态科学的发展，环境法学中的“环
境”概念也将不断地丰富和发展。12
二、环境问题
环境问题是指由于自然环境的运动变化而给人类造成的一切有害影响和危害。
广义的环境问题包括第一类环境问题和第二类环境问题。第一类环境问题又称原
生环境问题，主要是指由自然现象如火山爆发、地震、洪水、海啸所引起的环境
问题。由人类活动作用于自然界并反过来对人类自身造成有害影响和危害的环境
问题，是第二类环境问题，又称次生环境问题。这两类环境问题往往交叉发生、
协同作用。环境科学和环境法学所研究的环境问题主要是人为环境问题，即第二
类环境问题或次生环境问题。人为环境问题一般可分为两类：一是不合理开发利
用自然资源，超过环境承载负荷，导致生态环境质量恶化或自然资源枯竭的现象；
二是人口剧增、城市化进程加快和工农业高速发展引起的环境污染和破坏。13
在人与环境之间存在着相互的物质能量交流活动，人类既需要从环境中取出
物质和能量，也需要向环境排放物质和能量，第二类环境问题主要是由于人类在
其生产、生活活动中开展的与环境的物质能量交流活动不适当所引起的。第二类
环境问题又可以分为两大类：一是污染性损害，简称环境污染，即由于人类不适
当地排污活动所造成的对环境和人类的不利影响和危害；二是开发性损害，简称
生态破坏或环境破坏，即由于人类不适当的开发活动所造成的对环境和人类的不
利影响和危害。
自然环境是人类生存和发展的基础和条件。人类经济成果的取得无不伴随着
资源的巨大消耗和环境污染的日益加剧。环境问题也是资源问题，对环境的污染
和破坏也包括对自然资源的污染和破坏。环境问题的实质是由于盲目发展、不合
理开发利用资源而造成的环境质量退化以及资源的浪费、枯竭和破坏。从总体上
看，人类环境问题即第二类环境问题可以大致分为以下三个时期：
第一个时期，即 18 世纪工业革命以前，这是环境问题的萌芽阶段，又称古代
环境问题。这个时期的工业生产不发达，环境污染问题并不突出。人与环境的关
11 陈慈阳著：《环境法总论》，（台湾）元照出版公司 2003 年第 2 版，第 13～14 页。
12 徐祥民主编：《环境法学》，北京大学出版社 2005 年版，第 9～10 页。另可参见王曦编著：《国际环境法》
（第二版），法律出版社 2005 年第 2 版，第 1～7 页。
13 刘天齐主编：《环境保护》（第二版），化学工业出版社 2000 年第 2 版，第 3 页。
系的基本特征是人对自然的依赖、盲从、迷信和崇拜。
第二个时期，即工业革命开始（约 18 世纪 60 年代）至 1945 年第二次世界大
战结束，这是环境问题急剧发展、局部恶化的阶段，又称近代环境问题。这个时
期的环境问题主要是：环境污染主要表现为工业“三废”的点源污染和区域性污染，
以煤烟尘、二氧化硫造成的大气污染和以矿冶、制碱等化学工业造成的水质污染
为主；生态破坏主要表现为开发矿产和自然资源所造成的植被破坏和资源破坏，
以无林化和水土流失为主。这个时期人与环境的关系的基本特征是人对环境的占
有、征服、统治和掠夺。
第三个时期，即从第二次世界大战结束至今，这是环境问题全面发展和局部
被抑制的阶段，又称现代环境问题。第二次世界大战结束之后，由于人口迅速膨
胀，城市化和工业化加速，人类开发利用环境的能力、规模、强度大大提高，人
类活动对环境的冲击逼近环境的承载能力和自净能力，环境污染和生态破坏开始
成为全世界关注的一个严重社会问题；与此同时，环境保护开始成为全人类的事
业，人类防治环境问题的能力日益提高。与此相适应，这个时期的环境问题主要
表现是：因大规模开发、利用、消耗资源能源所形成的水资源、土地资源、石油
资源、矿产资源、生物资源等资源危机；局部环境问题和个别环境问题有所抑制，
整体环境问题继续恶化；环境问题全球化，历史性的环境问题尚未解决，新的环
境问题不断产生和加剧，如全球气候变化、臭氧层破坏、酸雨、核污染、荒漠化、
水资源短缺、跨界环境损害等。
关于环境问题的产生原因，有技术论、制度论和文化论等若干解释。14从表
面上看，环境问题日趋严重的主要原因是社会生产力的提高、工业化和城市化进
程的加快、人口的剧增、贫困化、科学技术的进步和滥用、全球经济贸易的发展
以及战争等。但是，造成环境问题的根本原因是人类对环境价值的认识不足，缺
乏妥善的经济发展规划和环境规划。15环境问题对人类的不良影响是多方面的，
因而需要采用科学技术、行政管理、经济激励、宣传教育、法律规制等综合手段
加强环境保护。所谓环境保护，是指为了防治环境污染和破坏，协调人与自然以
及环境资源开发利用与经济社会发展之间的关系，而采取的各种措施或行为的总
称。16
根据我国环境保护部 2009 年 6 月 4 日发布的《2008 年中国环境状况公报》，
14 参见胡静著：《环境法的正当性与制度选择》，知识产权出版社 2009 年版，第 5～11 页。
15 刘天齐主编：《环境保护》（第二版），化学工业出版社 2000 年第 2 版，第 6 页。
16 另可参见陈慈阳著：《环境法总论》，（台湾）元照出版公司 2003 年第 2 版，第 40～48 页；徐祥民主编：
《环境法学》，北京大学出版社 2005 年版，第 17 页。
17我国面临的环境形势仍十分严峻，具体表现如下：一是地表水污染依然严重。
长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系总体水质与 2008 年持
平；二是全国近岸海域水质总体为轻度污染；三是部分城市空气污染仍然较重；
四是农村环境问题日益突出，生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮
水安全存在隐患，呈现出污染从城市向农村转移的态势。
我国虽然资源种类齐全、总量庞大，但资源分布和地区经济发展严重不平衡、
人均占有量少，资源相对紧缺、供需形势严峻。环境问题突出地表现在环境污染
和环境破坏相当严重，以城市为中心的环境污染在发展，并向农村蔓延，生态破
坏的范围仍在扩大；发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题已在短
短的二十多年里在我国集中出现，污染治理和生态文明建设任务万分艰巨，阶段
性环境目标始终无法完成。环境问题已经成为严重制约我国经济社会可持续发展
的“瓶颈”。
三、环境法的定义
环境法虽历经数十年的发展，但到目前为止，国内外的立法界和学术界尚未
对其进行统一的界定。因此，对环境法定义的具体表述可谓是见仁见智。例如，
美国的环境法学者几乎没有为环境法确定一个标准的定义，可能是由于英美法系
注重实用的判例法传统的缘故。18美国的大学法学院使用的环境法教材及环境法
案例系列教材（American Casebook Series）几乎不涉及环境法的定义问题。19但也
不乏学者对环境法进行宏观的界定，如路易斯•克拉克学院（Lewis & Clark
College）克雷格•约翰斯顿（Craig N. Johnston）等认为：“环境法是为保护环境以
及依赖于环境的植物和动物（包括我们人类）而设计的法律。但就事物整体而言，
环境法只是保护环境的一个次要工具。环境受诸多因素影响，而这些因素都不受
17 2008 年 3 月 15 日，为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，十一届全国人大一次会议决定组建环
境保护部。环境保护部的主要职责为拟定并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督
管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。在此次国务院机构改革中，环境保护部是唯一从直属机构调整为
国务院组成部门的机构，充分体现了党和国家对环境保护的高度重视。组建环境保护部在我国环境保护事业发展
中具有重要意义，对环境保护历史性转变具有重大推动作用。参见《2008 年中国环境状况公报》“专栏”部分。
18 王曦著：《美国环境法概论》，武汉大学出版社 1992 年版，第 58 页。
19 例如，Jeffrey M. Gaba, Environmental Law (Third Edition), Thomson/West, 2005; Jan G. Laitos, Sandra B. Zellmer,
Mary C. Wood, Daniel H. Cole, Natural Resources Law, Thomson/West 2006; Zygmunt . Plater, Robert H. Abrams,
William Goldfarb, Robert L. Graham, Lisa Heinzerling, David A. Wirth, Environmental Law and Policy: Nature, Law,
and Society (Third Edition), Aspen Publishers, Inc., 2004; Robert V. Percival, Christopher H. Schroeder, Alan S. Miller,
James P. Leape, Environmental Regulation: Law, Science, and Policy (Fourth Edition), Aspen Publishers, Inc., 2003.
人类法律的支配。大自然本身也改变着环境。”20美国著名环境法学家威廉•罗杰斯
（William H. Rodgers, Jr.）曾认为，环境法可以被定义为行星家政管理法（the law of
planetary housekeeping）。它旨在保护这颗行星及其人民免受破坏地球及其生命支
持系统的活动的危害。“发现环境法的一个可操作的定义有点像寻找真理：你离它
越近，它越变得使你难以理解。”21
日本法学家对环境法概念的表述有着广义和狭义之分。广义上的环境法，是
指以公害、环境问题为对象而形成和发展起来的法律规范的总称。它包括与环境
问题本身有密切联系的人口、产业、开发、能源、资源等方面的法律，以及全部
与人类生活、生产活动有关的法律。狭义上的环境法，则是指直接以环境保全为
目的的法律，即把以环境保全为主要内容的法律称为环境法。22
俄罗斯学者布林丘克认为，生态法是根据生态法律思想创设的，调整在自然
资源所有制方面，在保证合理利用自然资源和保护环境不受经济活动和其他活动
中的有害化学、物理和生物影响方面，以及保护自然人和法人的生态权利和合法
利益方面所产生的具体社会关系的总和。23
我国台湾地区著名学者陈慈阳认为，首先，环境法即是指以保护环境为目的
所制定之法条整体，目的是在解决为了确保人类自然生存基础所产生之争议与冲
突。其次，如从人类与环境关联性之观点出发，环境法即是在规范环绕人类之环
境与人类彼此间关系的法条整体。再次，从形式一般法规范之名称亦可得知，环
境法乃指“规范”环境相关事务之法律整体。此所称之“规范”是指对受规范者有法
律上约束力，亦即受规范者负有法律上义务，如其违反将受到法律的制裁。由此
可知，环境法是以对人民有为影响环境之行为为主要规范对象，但在环境保护仍
20 “Environmental Law is law designed to protect the environment，and the plants and animals that rely on it，including us.
In the scale of things，however，the law is a puny instrument to protect the environment. The environment is affected by so
much that is not subject to human law. Nature itself alters the environment.” See Craig N. Johnston，William F. Funk，
Vietor B. Flatt，Legal Protection of the Environment，Thomson/West 2005，.
21 William H. Rodgers, Jr., Environmental Law, West Publishing Company, 1977, . 原文是：“Discovering a workable
definition of environmental law is a little bit like the search for truth: the closer you get the more elusive it becomes. One
influential writer describes the environment as ‘the house created on earth for living things.’ Ecology is thus ‘the science
of planetary housekeeping.’ Building on these definitions, environmental law can be defined as the law of planetary
housekeeping. It is concerned with protecting the planet and its people from activities that upset the earth and its
life-sustaining capacities.”吕忠梅认为：“什么是环境法？不同的人可能有不同的回答。在我所见到的所有回答中最
为简明、也最为精彩的是——‘行星家政管理法（planetary housekeeping law）’。用十分简短的语言贴切地表达了环
境法所包含的理念和精神：只有一个地球！地球是人类与自然的共同家园！环境法规范的是地球上的‘人—自然—
人’之间的‘家政管理’关系！”“要真正理解什么是环境法，并不简单。它需要我们用相当多的时间，从不同的角度
进行‘透视’，只有完成了‘透视’的过程，才可能对环境法有一个全面的认识，才会有信心回答‘什么是环境法’的问
题。”参见吕忠梅主编：《环境法原理》，复旦大学出版社 2007 年版，第 1 页。
22 汪劲编著：《日本环境法概论》，武汉大学出版社 1994 年版，第 9 页。
23 王树义著：《俄罗斯生态法》，武汉大学出版社 2001 年版，第 15 页。
应具“以生态为中心之环境保护理念”之色彩，所以环境法亦是以作为人类生存基
础之生态为保护对象。而从人权保障观点出发，环境法在保护人民免受环境污染
影响的同时，更重要的是限制污染者的自由，所以它又被称为限制法。另外，环
境法亦非单纯仅是在使环境不受干预，而是仍然容许人民所为之不超越环境负荷
力之行为，因此环境法亦具有将环境公共财加以合理与永续经营，并以规范拘束
方式进行分配，因此环境法又可称为对环境之经营利用法。环境法如以人为中心
的基本认知上即是保护、规划与利用环境法规整体，而从另一观点出发，即环境
保护与环境利用的矛盾与冲突，则环境法须进一步规范如何使人类在环境容许程
度内来规划和利用环境。此时环境法除规定传统环境保护与规划利用的内容外，
还须更进一步对如何使两者能兼筹并顾之问题解决方式予以规范。最后，在今日
现代科技化与工业化的国家中，环境法具有非常强烈的以科技为规范对象的特性，
原因在于许多破坏环境的行为均是多样性科技的运用所产生的。然而，从科技的
有益面出发，许多环境破坏亦须经由环保科技的发明与使用，始能降低其危害性
或甚至将其最终排除。因此，科技是环境破坏的终结者。由此推断，环境法就是
欲以规范拘束力促使受规范者（即行政机关与污染者）发明和运用相关环保科技，
以确保人类对环境之使用与规划均在环境容许范围内进行，依此环境法可称为“科
技法”。24
我国大陆环境法学界关于环境法的定义亦有各种不同的表述，比较典型的有
以下几种：
第一种观点认为：“环境保护法，是指调整因保护和改善生活环境与生态环境，
合理开发利用自然资源，防治环境污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范
的总称。或者说，环境保护法是指对保护和改善生活环境和生态环境，合理开发
利用自然资源，防治污染和其他公害的法律、法规、规章的总称。前者是按照调
整社会关系的内容，后者是按照法律文件的种类，两者在定义的方法上有差别，
但在实质上都是指环境保护法，简称环境法。”从这一定义可知，环境保护法是调
整人们在环境保护中社会关系的法律规范；环境保护法调整的社会关系具有特定
的范围；环境保护法是指一切调整环境保护关系的法律规范的总称。25
第二种观点认为，环境资源法（简称环境法），又称环境与资源保护法，是
指关于环境开发、利用、保护、改善及其管理的各种法律规范和法律渊源的总和。
这个定义包括四层含义：即环境法是法的一种，具有行为规范性、国家强制性等
24 陈慈阳著：《环境法总论》，（台湾）元照出版公司 2003 年第 2 版，第 50～53 页。
25 韩德培主编：《环境保护法教程》（第五版），法律出版社 2007 年第 5 版，第 27～29 页。该教程的第四版曾
被王灿发誉为“不可多得的经典教材”。他认为，该教程自 1986 年第一版始，历经 1991 年第二版和 1998 年第三版
到 2003 年已是第四版，这在各类法学教材中堪称罕见，以“经典”形容恰如其分。参见王灿发：“不可多得的经典
教材——评《环境保护法教程》（第四版）”，载《法学评论》2006 年第 2 期。
法律基本特征；环境法是某类法律规范和其他法律渊源的总称；环境法调整的是
因环境问题而产生的社会关系；环境法主要调整因开发、利用、保护、改善及其
管理所发生的环境社会关系。26
第三种观点认为：“环境法，是由国家制定或认可，并由国家强制保证执行的
关于保护与改善环境、合理开发利用与保护自然资源、防治污染和其他公害的法
律规范的总称。这个定义主要包含以下含义：
（1）表明环境法是由国家制定或认可并由国家强制力保证执行的法律规范。
由国家制定或认可，具有国家强制力和规范性，这是法律属性的基本特征之一，
这一特征使它同非国家机关，如社团、组织、企业等的规章区别开来；也同虽由
国家机关制定但不具有规范性，或不具有国家强制力的非法律文件区别开来。
（2）环境法的目的是通过防止自然环境破坏和环境污染来保护人类的生存
环境，维护生态平衡，协调人类同自然的关系。
（3）环境法所要调整的是社会关系的一个特定领域，即人们（包括组织）在
生产、生活或其他活动中所产生的同保护和改善环境、合理开发利用与保护自然
资源有关的各种社会关系。这种社会关系包括两个主要方面：�同保护、合理开
发和利用自然环境与资源有关的各种社会关系；�同防治各种污染物对环境的污
染和防治各种公害如噪声、振动、电磁辐射等有关的社会关系。强调指出环境法
所调整的社会关系的特定领域，是为了说明它是环境法区别于其他部门法的最重
要的特征。”27
第四种观点认为：“环境法是以保护和改善环境、警惕和预防人为环境侵害为
目的，调整与环境相关的人类行为的法律规范的总称。”“这个定义在以下三个方
面确立了环境法的内涵：第一，环境立法的目的在于保护和改善环境、警惕和预
防人为原因造成对环境的侵害；第二，环境法调整对象的范围包括全部与环境相
关的人为活动；第三，环境法体系的范畴还包括其他调整与环境相关社会关系部
门法的法律规范。”28“这个定义离开了传统的以法所调整的社会关系作为环境法
定义的理论基础，而是从环境法的目的出发、以环境法调整范围的广义性对环境
法下的定义。”29
应当以法的目的结合调整对象给环境法下定义，即环境法是指以保护和改善
环境、预防和治理人为环境侵害为目的，调整人类环境利用关系的法律规范的总
称。环境法的这一定义具有以下三方面的内涵：第一，环境立法的目的是要保护
和改善人类赖以生存的环境，而这一目的是通过预防和治理人为环境侵害的方法
26 蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社 2004 年版，第 18～19 页。
27 金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社 2002 年重排本，第 22 页。
28 汪劲著：《中国环境法原理》，北京大学出版社 2000 年版，第 32 页。
29 金瑞林、汪劲著：《20 世纪环境法学研究述评》，北京大学出版社 2003 年版，第 50 页。
来实现的；第二，环境法的调整对象不仅是人类在利用环境和资源过程中产生的
人与人之间的相互关系，而且还包括人类在环境利用过程中产生的与自然物（生
态系统）之间受自然规律约束的关系；第三，环境法的范畴包括与人类环境利用
关系相关的全部法律规范，既有以环境与资源保护为目的的法律规范，也有其他
法律部门中同环境与资源保护相关的法律规范。
从环境法学研究的意义上讲，环境法解释论和方法论都是围绕环境法的定义
及其内涵展开的。但应当注意的是，环境法所要控制的是人为原因导致的环境污
染和自然破坏，所以对自然灾害导致环境破坏而实施的人为法律救济的规范不应
当属于环境法的范畴。30
第五种观点认为：“环境法是国家制定或认可、并以国家强制力保障和推动的，
为实现经济和社会可持续发展目的，调整有关保护和改善环境、合理利用自然资
源等社会关系的法律规范的总称。”这一概念包含以下几层含义：一是鲜明的目的
性；即以实现经济和社会的可持续发展、实现人与自然关系的和谐为目的。二是
特定的调整对象；环境法调整的社会关系是人们在利用和保护环境过程中所形成
的特定社会关系，包括与防治各种污染和公害有关的社会关系以及与保护、合理
开发利用自然资源有关的社会关系两类。三是新型的规范机制。环境法规范除国
家制定法外，大量的是国家认可的规范，包括环境标准、国际公约、行业规范、
习惯与道德等，而且环境法的实施除了以承担法律责任为标志的国家强制力保障
以外，越来越重视运用鼓励、促进、宣传教育等综合机制来推动实现环境法的目
的。31
第六种观点认为：“环境法是调整人们在开发、利用、保护和改善环境的活动
中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。其目的是为了协调人类与环境的关
系，保护人民健康，保障经济社会的持续发展。”32“环境资源法是关于保护和改善
环境、合理开发利用和保护自然资源、防治污染和其他公害的法律规范的总称。”
对于这一定义，可从以下几个方面来理解：首先，环境资源法是一个法律部门；
其次，环境资源法所要调整的是社会关系的一个特殊领域，即人类在生产、生活
活动中所产生的与保护和改善环境、合理开发和利用自然资源有关的各种社会关
系；最后，环境资源法的目的是通过防止环境污染和自然环境破坏来保护人类的
生存环境，维护生态平衡，协调人类与自然的关系。33
第七种观点认为：“环境法是由国家制定或认可，以国家强制力保障实施，以
保护当代人和未来人的环境权为出发点，以实现可持续发展为目的，调整人们在
30 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 43～44 页。
31 周珂主编：《环境与资源保护法》，中国人民大学出版社 2007 年版，第 88 页。
32 王灿发主编：《环境法学教程》，中国政法大学出版社 1997 年版，第 19 页。
33 曹明德、黄锡生主编：《环境资源法》，中信出版社 2004 年版，第 6 页。
保护、合理利用环境资源、培育自然资源、构建人工环境因素、预防和治理环境
污染过程中产生的环境权利义务关系的法律规范的总和。它是一个综合性的、复
杂的法律法规的结合体，包括宪法、民法、刑法、行政法、环境基本法、区域环
境法、自然资源法（包括陆地生态资源法、陆地经济资源法、海洋法等）、环境
污染防治法、诉讼法、国际环境法等多个法律部门关于调整环境法律关系的法律
规范，而结合成的一个新的法律部门。”34
环境与资源保护法的定义应当包括以下几方面的内容：其一，环境与资源保
护法的目的是要在人类与环境之间建立起一种协调和谐的关系，以实现经济社会
的可持续发展；其二，环境与资源保护法主要是通过保护和改善环境，防止污染
和其他公害等途径实现其目的；其三，由于许多国家尚未制定环境与资源保护法
典，故从法律渊源看，环境与资源保护法是由一系列的法律共同组成的，是若干
法律规范的总称。因此，所谓环境与资源保护法是指为实现人类与自然的和谐和
经济社会的可持续发展，调整人们在开发、利用、保护和改善资源环境以及防治
污染和其他公害的过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。35
另外，有学者认为，环境法是解决人类关于环境资源的使用而产生的冲突的
法律。环境法分配环境的用途，它成为部门法是社会需要选择的结果。36还有学
者通过深入研究，对环境法的涵义提出了以下若干精辟独到而又颇具代表性的见
解。
其一，环境法是“人—自然”共同体规则，是调整“人—自然—人”关系的规则，
是“沟通与协调”的法律规则。环境法通常代表两重含义，一是立法文件上所指称
的“环境法”，表现为那些直接以环境或某一要素命名的法律文件；二是学科意义
上的环境法或环境法学，表现为对环境立法、社会生活中与环境有关的法律现象
以及这些现象发生、发展的基本规律的抽象化、概念化和理论化的总结。第二种
意义上的环境法，是对现行立法、环境法的社会现象的归纳和抽象，是对环境立
法原理及法律制度的一种学理解释。可将环境法定义为：“环境法是调整人们在开
发、利用、保护和改善环境的活动中所产生的环境社会关系的法律规范的总和。
其目的是为了确认、建立和保护符合生态规律的环境法律秩序，实现生态、社会、
经济的可持续发展。”37
34 周训芳主编：《环境法学》，中国林业出版社 2000 年版，第 13 页。
35 张梓太主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社 2007 年版，第 7～8 页。
36 胡静著：《环境法的正当性与制度选择》，知识产权出版社 2009 年版，第 263 页。
37 由此可以看出定义者的价值判断以及以这种判断为标准的对被定义对象本质属性的认识。参见吕忠梅主编：
《环境法导论》，北京大学出版社 2008 年版，第 25～33 页；吕忠梅著：《环境法学》（第二版），法律出版社
2008 年第 2 版，第 34～37 页。
环境法定义包括以下含义：�环境社会关系的整体性。环境法所调整的对象
是因人类-环境关系而产生的环境社会关系，它所保护的是人类赖以生存和发展的
物质环境，目的在于协调人类与环境的关系，使人类按照自然客观规律开发和利
用环境。因此，环境法的任务是保护人类生存环境的整体。�法律调整的直接性。
环境法要求的协调人类-环境关系的目标，只有通过调整人与人之间的关系，即通
过调整环境社会关系才能实现；人类也只有在一定的社会关系中从事活动才能与
环境发生联系。因此，环境法作为人的行为规范，不能直接调整人与自然的关系。
只有通过将正确运用和遵循生态规律及其他客观规律的行为准则上升为国家意
志，以环境法的形式来规范人的行为，才能保证将人们的活动控制在有利于保
护环境的范围之内，实现人类与环境协调发展的目的。�环境资源社会关系的秩
序性。环境法是建立和维护环境法律秩序的主要依据。环境法作为国家管理环境
的重要工具以及公民行使环境权利的直接依据，也是国家制定或认可，并由国家
强制力保证实施的社会规范。环境法具有高度的概括性、规范性以及普遍的约束
力，人们只有遵守和执行环境法，才可能形成良好的环境法律秩序。38环境法是
关于人类在自然环境中如何生存的法律规范体系，应该建立在人类与自然生态平
衡、可持续发展、尊重自然和与环境和谐共存的基础之上。39
其二，环境法应当融合自然资源法。可持续发展战略引入中国，带给中国环
境法的第一个冲击是：人们愈来愈认识到过去长期以来形成的狭隘环境法的概念
和范畴论已经成为发展中国可持续环境立法的认识疑障。中国环境法的概念应当
回复到以整体环境观为指导的、国际通行的广义环境法概念，即把狭隘环境法的
调整内容扩展到合理开发、利用、管理自然资源方面的社会活动，并重新启用“环
境法”术语。复元的中国环境法范畴应当重新界定为三个平行子法，即污染防治法、
自然资源法、生态环境保护法（狭义的自然保护法）。中国环境法融合自然资源
法合乎法理，也符合可持续发展对环境与资源立法的客观要求。40
其三，环境资源法是人际同构法。环境资源法作为一个新兴的法学门类和法
律部门正在快速发展。环境资源一般指人类生存的环境和人类生存的供养资源。
根据法律的价值观，环境资源法可定义为这样一种规则：人类生存环境的有序、
和谐与人类求养行为的公平、合理。由此定义可推知：一切导致生存环境无序、
不和谐、不公平、不合理的求养行为都将是非法的；法的价值主要是环境秩序的
38 吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社 2004 年版，第 36～37 页；吕忠梅主编：《环境法案例辨析》，高等教
育出版社 2006 年版，第 22～23 页；吕忠梅主编：《环境法原理》，复旦大学出版社 2007 年版，第 33～34 页。
从吕忠梅的专著中可以看出，她一直在不断地试图修正和完善其对环境法定义的基本认识。
39 吕忠梅著：《环境法新视野》（修订版），中国政法大学出版社 2007 年修订版，第 1 页。
40 杜群：“可持续发展与中国环境法创新——环境法概念的复元和范畴的重界”，载《北京师范大学学报（人文社
会科学版）》2001 年第 3 期。
实现，而不是自然人自我权利的保护；正义的含义是非人域的求养行为的合理与
公平，而不是人与权利分配、交换的对等和合理；人是一个完整的概念，即人类，
而不特指自然人个体，虽然自然人个体仍然是违法行为的主体，也是实现环境资
源法价值的主动者；同时，环境资源法具有独特属性：第一，与传统的民法、商
法、刑法、行政法以及经济法等不同，环境资源法不是人域内的专有法律，而是
以人类为己域，以环境为他域的一种特殊的域际法。如果把传统的法律现象称为
人域法，则环境资源法可称为人际法，即超越在人域与他域之上的域际法。第二，
环境资源法主要是指人类为生存、为求得养资源，如何去深度理解、认同、把握
环境、养关系，进而合理、公平、有效地利用养资源的规则。所以，它既是制定
法，也是认同法：将自然法则或自在法认同为法律。这将导致自在法和人在法的
趋同、同化，也使法律由一种自知的秩序现象演进为一种既自知又他知的秩序规
则。第三，传统法律不仅是人本位的，也是权利本位的。而环境资源法则是非权
利本位的法律。它不以己私的满足和获得为出发点，而是重在阐发人类对环境的
利他关怀和伦理的付出，以求得人际的同构与和谐，即它是伦理本位的。这种关
怀和付出的基点是，人域和他域不是对抗的两在或冲突的双方，而是体系或存在
状况的守衡，故其秩序是同构的而非对抗制约的。这样，环境资源法作为一种人
际法，由于它所特具的伦理向往，便放弃了中性特征，成为人际同构法。
环境资源法的“上述属性概括起来即是人际性、同构性、他知性、伦理性。这
些几乎均是人类法律史，也是法学史中的全新现象，与传统法律的人域性、本位
性、自知性、权利性形成鲜明对比。传统法律和法学的意义在于，它们共同建构
了法律的基本框架、概念，特别是它在人域的背景下设定了秩序的合理、有效的
内质，保障了自然人在人群中的尊严、人格和权利。这使传统法学和法律具有经
典的意义。与传统法学和法律的经典性相比较，环境资源法这样的法律及法学现
象，则具有超现代的特征。它既是对经典法学和法律精神的继承，也是对它们的
批判和扬弃。这种继承、批判、扬弃的综合，实是一种法律的革命——超现代法
学、法律对传统法学、法律的革命。”41
综上所述，环境法定义可总结提炼为，环境法是调整人类在开发、利用、保
护和改善生态环境资源的活动中所产生的环境社会关系的法律规范的总和。其目
的是通过调整人与人之间的关系来促进人与自然关系的和谐，保障人类健康和生
41 江山：“法律革命：从传统到超现代——兼谈环境资源法的法理问题”，载《比较法研究》2000 年第 1 期，第 1～
2 页。另可参见江山著：《人际同构的法哲学》，中国政法大学出版社 2002 年版，第 140～142 页；江山著：《互
助与自足》，中国政法大学出版社 2002 年版；江山著：《法的自然精神导论》（修订本），中国政法大学出版
社 2002 年版。
态安全，实现人类经济社会的可持续发展。42
第二节 环境法的调整对象
一、有关法律调整和法律调整对象的若干理论观点
法律调整对象体现法律的基本特征之一。法律的调整对象是人的行为和社会
关系。法律通过对人的行为的调控，进而调整人的社会关系，实现社会控制和调
整。43我国目前有关法律调整和法律调整对象的若干理论观点如下：
第一种观点认为：“法律调整是根据一定社会的社会生活的需要，运用一系列
法律手段（法律规范、法律关系、实现法的活动等），对社会关系施加的有结果
的、规范组织作用。”44法律调整对象是社会关系参加者的意志行为。社会关系只
有在其表现为通过人们的意志而形成的思想关系时，才能成为法律调整的对象。
“法律调整对象是指已被法律调整或客观上要求法律调整的具体的意志社会关系。
或法律调整对象是客观上能够‘接受’法律调整，而在一定的社会条件下，又要求
对之进行法律调整的意志社会关系。”可见，法律调整对象的特点是社会关系和社
会过程，自然过程与物理、化学、生物过程，不是，至少目前不是法律调整的直
接对象。这些现象是按照自然规律发生、发展的，法律可以考虑到这些情况，把
它们作为法律事实，要求人们遵守自然规律，利用其为社会谋福利，但它们不是，
也不可能是法律调整的直接对象。45
第二种观点认为，法律调整是指国家为了维护某一种社会制度，为了维护和
发展某些利益，自觉运用一系列法律手段，对社会关系施加的规范性、组织性作
用。法律调整的对象是以人的意志行为为中介，以人们的利益为内容的社会关系。
法律作用的最直接对象是人的意志行为，法律通过影响意志行为来实现对社会关
42 事实上，下定义，即对于一个事物的本质特征或一个概念的内涵和外延进行确切而简单的说明，是一件非常困
难的事情。张文显和李道军对法的定义或许有助于对环境法的定义。张文显认为：“根据马克思主义经典作家对法
的概念的理论阐释，吸收国内外法学研究的成果，把法定义为：法是由国家制定、认可并由国家保证实施的，反
映由特定物质生活条件所决定的统治阶级（或人民）意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级
（或人民）所期望的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。”参见张文显主编：《法理学》（第三版），高
等教育出版社、北京大学出版社 2007 年第 3 版，第 75 页。李道军认为：“……将法作如下定义是适当的：法是特
定历史阶段上在社会生活中占主导地位的集团、阶层或其联合，根据其赖以生存的物质生活条件，以国家或其他
权威力量的名义加以确认或成文化，并以该种强制力通过特定的程序保障其实现的诸社会主体之间的利益划分与
配置体系及其表现形式。”参见李道军著：《法的应然与实然》，山东人民出版社 2001 年版，第 14 页。
43 郑成良主编：《法理学》，清华大学出版社 2008 年版，第 27 页。
44 孙国华、朱景文主编：《法理学》（第二版），中国人民大学出版社 2004 年第 2 版，第 237 页。
45 孙国华、朱景文主编：《法理学》（第二版），中国人民大学出版社 2004 年第 2 版，第 239 页。
系的调整。法律调整的是具体的社会关系，不能调整自然过程，如风暴雷电、火
山地震等，也不能调整人们当中的自然关系，如血缘关系。法律对社会过程也无
法调整，如人类社会由低级向高级发展，社会形态的依次变更等。46
第三种观点认为，法是调整人的行为的社会规范。首先，在社会体系中，法
属于社会规范的范畴。法的规范性具体体现在，法对人们如何行动提出了明确的
指示，对人们的行为进行规范和指引；法的内容具有一般性和概括性，法对行为
的调整表现为一种规范性调整。其次，人的行为是法的调整对象。或者说，法的
调整对象是社会关系。所谓社会关系不过是人与人之间的行为互动或交互行为，
没有人们之间的交互行为，就没有社会关系。法调整人的行为，同时也就调整了
社会关系。作为法的调整对象的行为是指人的外在行为。行为是人们在一定目的、
欲望、意识、意志支配下所作出的外部举动。人们所实施的、能够发生法律上效
力、产生一定法律效果的行为就是法律行为。而法律行为具有社会意义、具有法
律性、具有意志性。但也应该看到，法通过约束和规范人的行为，可以影响人的
思想和观念。47马克思曾精辟地指出：“我只是由于表现自己，只是由于踏入现实
的领域，我才进入受立法者支配的范围。对于法律来说，除了我的行为以外，我
是根本不存在的，我根本不是法律的调整对象。我的行为就是我同法律打交道的
唯一领域，因为行为就是我为之要求生存权利，要求现实权利的唯一东西，而且
因此我才受到现行法的支配。”48
第四种观点认为，在社会法立场上讲，“所谓法律调整，是指法律规则作为全
人类或特定社群的最高的和至上的准则，自发地或强制地作用于社会关系及对社
会主体密不可分的人与自然间的关系的活动过程。”49“在纯粹法学中，所谓法律调
整，是指国家（国际组织）或者经过国家（国际组织）认可的法律规范，在主体
法律意识或者国家（国际组织）强制力量的保障下，自发地或者强制性地作用于
主体间以及主体与客体间交往关系的过程。”50由此可以看出，“在纯粹法学的视域
中，法律调整的主体是国家（或国际组织）的法律。”“法律调整的对象，是主体之
间，或者主体与客体之间交往而形成的社会关系或自然关系。”“大体上有两种社会
关系，其一是人与人之间直接交往而形成的社会关系；其二是人因与对象交往而
以对象为中介所形成的社会关系。这两种社会关系都在法律调整的视域之内。那
46 公丕祥主编：《法理学》，复旦大学出版社 2002 年版，第 178、184 页。
47 张文显著：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社 2001 年版，第 60～61 页；张文显主编：
《法理学》（第三版），高等教育出版社、北京大学出版社 2007 年第 3 版，第 76、149～152 页。
48 卡尔•马克思：“评普鲁士最近的书报检查令”，载《马克思恩格斯全集》（第 1 卷），人民出版社 1956 年版，
第 16～17 页。
49 谢晖、陈金钊著：《法理学》，高等教育出版社 2005 年版，第 210 页；谢晖著：《法学范畴的矛盾辨思》，
山东人民出版社 1999 年版，第 323 页。
50 谢晖、陈金钊著：《法理学》，高等教育出版社 2005 年版，第 210 页。
么，除了社会关系之外，法律还调整自然关系吗？”所谓自然关系大体有两种：一
种是纯粹自然现象之间的联系，人类法律对这类联系毫无作为；另一种自然关系
则发生在人与自然对象之间，即人作为对象世界的一个存在环节，作为自然生态
链上的一个链条，人与对象的关系可以被法律调整。“面对自然对象世界，法律对
人类整体性行为的限制，恰恰表明了人与对象的关系内涵。随着生态主义的法律
理念越来越受到人们关注，人们不再将人作为独霸世界的唯一主体，和人相对的
对象世界照样应当拥有权利。于是，人与对象关系的法律调整，在事实上便不再
是传统的社会关系，不再是人如何分配对象而界定‘群己权界’，而是人与对象之
间如何和谐相处的‘权界’分配，从而使法律进入人与对象的关系中，进入人与对
象相互适应的、良性互动的‘自然关系’中。”51“对于自然事实，法律的调整是顺从；
对于心理事实，法律的调整是放任；但对于社会事实，法律的调整却表现出相当
多样的特征。”52
第五种观点“逻辑地表达并深化了法律调整的含义”，即法律调整的对象是社
会关系及人与自然间形成的密不可分的关系。社会关系是人们在社会活动中形成
的人与人之间的关系。而人与自然的关系有两种情形，“其一是因人的主动性而形
成的人与人造对象间的关系，如因人的劳作所形成的人对物的占有、使用、处分
权关系，这种关系在本质上仍是社会关系。其二是因对象的主动性而形成的人与
自然对象间的关系，如环境权关系，虽然并不排除人与人之间关系的方面，但在
本质上它是人与自然间的一种自然关系。这种关系的特征在于说明自然与人类间
的互动关系。法律对这种关系的调整，旨在使自然与人类间保持生态的和谐，使
自然关系不因人类的过度创造而改变其本性。随着近现代以来工业化、城市化、
社会化的大规模发展，人与自然间的关系越来越紧张，自然对人类的自发性影响
大大超过了人类对自然的主动性作用。这使人们深切体悟到征服自然并非人类的
目的，相反，因应自然才更符合人类自身的利益，并同时保持自然运行的平衡。
这就使法律对人与自然关系的调整，摆脱了只限于人与自然间发生的社会关系的
情形，而深入到人与自然间的自然生态关系。现代法律除了调整人们间形成的社
会关系外，还在不断拓展其领域，深入人与自然间的自然关系。……法律调整范
围的扩大，意味着法律在人类文明进化中的功能日益扩大。”53
二、有关环境法调整对象的若干理论观点
环境法是一个新兴的、独立的法律部门，这已是一个不争的事实。环境法调
51 谢晖、陈金钊著：《法理学》，高等教育出版社 2005 年版，第 212 页。
52 谢晖、陈金钊著：《法理学》，高等教育出版社 2005 年版，第 216 页。
53 谢晖著：《法学范畴的矛盾辨思》，山东人民出版社 1999 年版，第 327～329 页。
整对象的界定是环境法部门法理学中的一个基本理论问题。然而，环境法特定的
调整对象究竟是什么，在环境法学界迄今并未形成比较一致的认识。从前文可看
出，众多学者对环境法的不同定义反映出他们对环境法调整对象认识的侧重点具
有一定的差异性。我国的环境法学者已就“环境法的调整对象”问题展开了见仁见
智的学术探讨。学术碰撞的焦点是，其一，环境法只能调整人与人的关系，而不
能调整人与自然的关系；其二，环境法既能调整人与人的关系，又能调整人与自
然的关系。前一种观点，为受传统法理学观念影响的学者所普遍接受；引起颇多
争议的是后一种观点，但正是这个观点，体现了环境保护法作为一个新兴法律部
门的特殊性，是环境保护法对传统法理学的突破和超越。
（一）“调整论”的主要内容、理论基础及重大意义
蔡守秋积极主张，环境法既能调整人与人的关系，又能调整人与自然的关系。
他针对法律不能调整人与自然关系的传统法学理论，论证了法律应该、能够和如
何调整人与自然关系的法理，提出了“主、客一体化”研究范式、“生态人”的法律人
模式、综合性调整机制等调整人与自然关系的途径和机制，提出了著名的“环境资
源法学的调整论”，简称“调整论”。所谓“调整论”，是指有关环境资源法既调整人
与自然的关系，又调整与环境资源有关的人与人的关系的各种观点。从广义上讲，
“调整论”是关于法律既调整人与人的关系又调整人与物（包括环境、自然资源和
大自然）的关系的各种观点的总称。54
1.“调整论”的主要内容
“调整论”研究法律调整人与自然关系的方法、机制、原则、制度和其他有关
理论。它主要研究环境资源法的调整对象、方法、机制、原则、制度和其他有关
理论。其他有关理论主要指：环境资源法的本体论、价值论、形式论、分析论、
作用论等。
“调整论”的要点是：人与自然的关系是指人与自然之间的相互联系、影响和
作用。人与自然的和谐是人与自然关系的精髓，实现人与自然的和谐共处，是人
类始终追求的目标。人与自然关系的重要性，决定了用法律调整人与自然关系的
必要性。所谓法律调整，是指作为主体的法律影响、改变、协调特定对象的活动。
环境资源法调整人与自然关系是对现实的人与自然关系的正当化、法定化，只有
环境资源法所规定和控制的人与自然的关系才是环境资源法所调整的人与自然关
系。所谓环境资源法所调整的人与自然关系，是指环境资源法所规定并通过其实
54 关于“调整论”的观点，请参看蔡守秋著：《调整论——对主流法理学的反思与补充》，高等教育出版社 2003 年
版；张建伟：“蔡守秋教授：追求人与自然和谐的法学家”，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2006 年第 4
期；周珂主编：《环境法学研究》，中国人民大学出版社 2008 年版，第 18～37 页。本书征得蔡守秋教授的同意，
在此精选引用“调整论”的要点，并谨向他致以崇高的敬意和诚挚的谢意。
施加以影响、作用和控制的人与自然的关系。
2.“调整论”的理论基础
法律是人的行为规则，人的行为可以分为对人的行为和对自然的行为，人对
人的行为形成人与人的关系，人对自然的行为形成人与自然的关系。法律既可以
规定人对人的行为，也可以规定人对自然的行为，因而法律既能够调整人与人的
关系，也能够调整人与自然的关系。
环境资源法能够调整人与自然关系，主要是因为环境资源法律是人的环境行
为的行为规则。环境资源法律通过规范人的环境行为而调整人与自然的关系；另
外，在环境保护活动中，人与人的关系以及人与自然的关系，是一种共存、互容、
密不可分的关系，即凡是对环境有影响的人为活动都可能同时产生这两种关系。
具体阐述如下：
第一，人与自然关系的重要性，决定了用法律调整人与自然关系的必要性。
人与自然关系的发展演变是环境资源法调整人与自然关系的主要动力。
第二，实践证明，包括环境污染、生态破坏和资源危机在内的环境资源问题
的产生，主要是人类没有正确处理好人与自然的关系和人与人的关系；防治环境
污染、保护和改善生态环境也只能基于人与自然关系的改进和改善。要想防治环
境资源问题，必须正确处理、协调人与自然的关系及与环境资源问题有关的人与
人的关系。
第三，我国法律和政策一直未足够重视对人与自然关系的调整，这是导致我
国环境资源问题日益严重和人与自然关系不和谐的一个重要原因。法律和政策重
视对人与自然关系的调整，将有助于我国实现经济、社会和环境的可持续发展，
实现人与人的和谐、人与自然的和谐。
第四，法律调整人与自然的关系，是建设和谐社会对法律和法学理论提出的
基本要求。和谐社会的基本特征包括人与人和谐相处、人与自然和谐相处。建设
和谐社会就是要正确处理人与人的关系和人与自然的关系、实现人与人的和谐相
处和人与自然的和谐相处。
“调整论”建立在法律调整人与人的关系的基础之上，强调法律在调整人与人
的关系的同时能够调整人与自然的关系。
3.“调整论”的重大意义
“调整论”最重要的理论贡献，是将古今中外法律中规定的人与其占有物（以
及其支配财产、开发利用的自然资源、管理的环境资源、保护和改善的环境、驯
养家养动物、加以人道主义关怀的动物、尊重和平等对待的大自然、崇拜和景仰
的自然之神）的关系，用“法律调整人与自然关系”这根绿色之线连接起来，形成
了一个相互联系、依靠、补充的“调整人与自然关系的法律体系”。“调整论”构筑了
一个新的运用法律调整人与自然关系的法学理论平台。在这个平台上，人类可以
综合运用当代新的自然科学理论、社会科学理论和法学理论，进行创新思维，拓
展法的调整范围、功能和作用，进一步促进法学理论的革新、繁荣和发展。
环境资源法学具有其独特的研究方法和研究范式，即“既关注人，又关注物，
并将人与物联系起来；既研究人与人的关系，又研究人与自然的关系，并且将研
究人与人的关系和研究人与自然的关系结合起来。”这种独特的研究方法和研究范
式是环境资源法学研究人员科研能力和理论素质的集中体现，是将环境资源法学
研究人员从自身理性思维导向科学真理的桥梁。立足基础理论，解决现实问题，
应该成为环境资源法学研究的价值取向。55
（二）法律如何调整人与自然的关系
1．采用“主、客一体化”的研究范式
法律要调整好人与自然的关系，宜采用“主、客一体化”的研究范式。所谓“主、
客一体化”，是指将主体与客体或者主观与客观这两者联系起来，进行综合考虑。
“主、客一体化”就是综合地（全面、辩证地）考虑主体与客体的问题以及它们之
间的关系，做到既关注人，又关注物，并且将人与物联系起来；既研究人与人的
关系，又研究人与自然的关系，并且将研究人与人的关系和研究人与自然的关系
结合起来。
2．设置“生态人”的法律人模式
虽然“调整论”研究的是法律调整人与自然关系的理论和规律，但并没有脱离
对人的研究即“以人为本”，而是将人与自然联系起来研究人并设置法律人的模式，
将“以人为本”同时运用到人与人的关系和人与自然的关系之中，在强调“以人为本”
时，坚持“以自然为基础”。主张法律只能调整人与人的关系的传统法学理论所构
建的“人的模式”即“法律人”模式，主要有“经济人”和“主体人”两种模式。而当代环
境法的根本出发点是将法律主体定位为“生态人”。所谓生态人，是指处于人类生
态系统中的人。生态人的模式和要点是：
（1）每一个具体的人、个体的人，既与其他人发生联系，也与自然发生联系。
人的本质是人与人的关系和人与自然的关系，即人的自然性和社会性的统一。
（2）人与人的关系和人与自然的关系是每一个人都不能摆脱的基本关系，是
实现人的全面发展和可持续发展的条件和基础。
（3）每个人都有追求幸福、自由和个人利益最大化的倾向，但每个人只能通
过自身与其他人的关系和自身与自然的关系求生存、共发展，达到其利益的最大
化；追求和谐的人与人的关系、和谐的人与自然的关系是人的行为的不朽动力。
55 蔡守秋著：《调整论——对主流法理学的反思与补充》，高等教育出版社 2003 年版，前言部分。
3．创设综合性的调整机制
“调整论”不仅提出了法律如何调整人与自然关系的各种理论主张，也研究和
分析了法律调整人与自然关系的方法、机制和制度。
（1）将现实生活中人类调整人与自然关系的各种机制法定化。从组织制度出
发，常见的调整人与自然关系的方法和机制有三种：行政调整机制；市场调整机
制；非行政非市场调整机制，又称社会调整机制、治理机制和第三种调整机制。
（2）在人与自然关系的法律调整机制方面，一般采用将传统部门法调整机制
与环境资源法调整机制相结合的综合调整机制。前者主要包括私法调整机制和公
法调整机制，后者主要指环境资源法的专门调整机制。由于法律对人与自然关系
的调整，是一个循序渐进的、不断发展的、与时俱进的过程，因而应该采取渐进
的法律调整机制。
（3）形成以生态化方法为特色的环境资源法调整机制。生态化调整机制的主
要特点是，在基本理念上主要强调环境正义、环境公平、环境安全、环境秩序（人
与自然和谐相处）、环境效率（生态效益、经济效益和社会效益的统一），在方法
上主要采用生态法学的分析方法，在内容上主要由大量禁止性环境资源行为规范
和系统性的环境资源法律制度组成。运用生态化方法，环境资源法已经形成一整
套调整人与自然关系的法律规范和法律制度，例如，环境资源法律中明确规定的
大量禁止性行为规范和著名的环境影响评价制度。
（三）法学界对 “调整论”的学术回应
1. 对“调整论”的赞同
对“调整论”持赞成态度的学者纷纷阐述了各自的独到见解。
第一种观点认为：“随着可持续发展战略的实施，必然引起某些法学观念的转
变。诸如法律的调整对象问题、法律的价值形态问题等。过去，甚至现在，法学
界都一致认为法律调整的是社会关系，即人与人之间的关系，这无疑是正确的。
但在可持续发展战略实施中，将有大量的技术规范被赋予法律效力，而技术规范
是调整人与自然的关系的。因此，在实施可持续发展过程中，能否说法律在调整
人与人之间的关系的基础上，有时也涉及人与自然的关系？我认为这业已成为事
实。”56环境问题的重要性与严重性，扩大了法律调整的范围，并于20世纪产生了
环境法这一部门，并被越来越多的国家确认为基本法之一，而构成为该国法律体
系的组成部分。它是一个新兴的独立的法律部门，并具有其他法律所不具有的特
56 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社 1999 年版，第 405 页。张文显曾经认为：“法律
关系是人际相互关系。……有些学者之所以把人对物、人与自然的关系也说成是法律关系，一个重要的原因恐怕
就是忽略了法律关系的相关性、对称性、可逆性和双向性，没有注意到人对物、人与自然的关系实质上不具有严
格意义上的相互性。”参见张文显著：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社 2001 年版，第 97 页。
殊性：在调整对象上，它既调整人与人的关系，也调整人与自然的关系。事实上，
环境法规范大部分都是由技术规范被国家赋予法律效力而成，本来就是调整人与
自然的关系的。57
第二种观点认为，法是可以调整人与自然关系，这种调整可分为直接调整和
间接调整两种方式，所谓间接调整就是传统法学所支持的通过调整人与人之间的
关系来达到人与自然之间的和谐，这种调整方式目前仍属于主流，发挥着主要的
作用。但是，这种调整方式有它的局限性，它仅把自然当作人类权利的载体来看
待，所谓人与自然的关系，实际上是在人与人之间分配对自然的利益，它设定了
一个前提，认为好像满足了人们在分配环境利益上的公平和正义，就可以自然地
导向人与自然的和谐，也就是自然对人的利益满足是没有极限的，所以，我们只
要在人与人之间实现公平就行了。
但是，自然对人的供养和对人的需要的满足已经正在接近极限，在这种情况
下，需要考虑在人与自然之间进行利益分配和协调，因而产生了法对人与自然关
系进行直接调整的必要。所谓直接调整，是指法律直接对人的意志和自然的意志
进行协调，平衡人的利益与自然的利益，从而实现人与自然的和谐。这种利益和
意志的协调是可行的，因为自然的意志，虽不同于人的意志表达方式，然而其也
有自身独特的表达方式，即我们所能见之并可以探究的各种自然现象、自然规律。
应当看到我们和自然之间是可以进行意志交流、沟通的，人与自然的关系也是可
以由法律直接调整的。
法律可以直接调整人与自然的关系，因为人与自然关系变化的主导因素是人，
自然规律是可以被认识和利用的。人与自然的关系可以成为法律的调整对象，也
意味着自然可以成为法律关系的主体。这是最具争议的一个地方。自然当然不是
人，故不应用人的标准去衡量它，而只能作为一个特殊主体。这样法律该如何为
它创设权利义务呢？大家的焦点集中在怎么为自然设置权利义务，自然如何实现
自己的权利义务。自然和人之间的权利义务不像人与人之间的权利义务。在法律
上所创设的权利义务模式，自然主要作为权利主体存在，而人类主要作为义务主
体存在。这不能说是权利义务不平等，我们说大自然是我们的母亲，实际上从我
们诞生在这个地球时始，大自然已经开始尽义务了，所有我们的物质资源都源于
自然，是她无私的奉献，无论我们是否论及她应享有的权利，她都几乎一直是一
个纯义务主体。此前我们享受得太多而且现仍在享受着自然的付出，故为她创设
权利完全体现着公平并极具必要性。
另外，动物这种主体不可能直接成为主张法律上的权利主体，它们权利的主
张和实现肯定需要有一个代表人制度，这个代表人必须由人来担任。由人来担任
57 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社 1999 年版，第 407 页。
代表人好像又回到了人与人之间关系上来，其实不然，在代表人制度下，代表人
代表的是自然的利益，而不是人的利益，所以关系的实质是人与自然的关系。但
是这种代表人制度的设立是需要一定条件的，其必须具备一定能力，这种能力体
现在人对自然、对自然意志和对自然利益的了解。代表人制度的设立应具备两个
基础：一是科学基础，即人类对自然规律已经有了充分和全面的认识，亦即我们
已经了解大自然的基本规律、利益和意志；二是社会基础，即社会上有相当多的
人的道德水平已经接受，要将善良、公平、正义等这些理念和准则适用到人与自
然关系当中去，亦即人的善良观、公平观、正义观升华到一定的层次，已经能够
接受将这种观念施之于自然体。如果这些条件不具备，代表制度就是不现实的。
法律对人与自然关系的直接调整目前仍主要是我们对未来的一种设想，但这并非
是不可实现的梦想。环境危机的加剧和人的道德升华必将推动法律向着体现更高
层次的公平、正义的方向发展，法律直接调整人与自然关系是法的价值的升华。
58
第三种观点认为，传统法律是一种典型的社会共同体规则，但在人类发展过
程中，社会属性却离不开自然属性的支撑。于是，人的自然属性以及由于人的自
然属性所带来的社会关系也必须被纳入人类法律的调整的范围。否则，人类社会
的规则将是不健全的、不完整的，这将会给人类带来灾难性后果。环境问题的产
生，环保运动的发展，正是因为过去的人类社会规则未将人的自然属性与社会属
性同等对待，忽视人的自然属性的结果。环境法正是为了解决这个问题而产生的
新型法律。环境法已认识到，自然环境是一个物质循环、能量流动、信息传递的
生态系统，具有联系性、功能性、开放性、平衡性的特征。所以，环境法已经不
再仅仅是一种单纯的人际关系或者社会关系的规则，而是一种既包括人与人的关
系，又包括人与自然关系的新规则，即“人与自然”共同体规则。环境法规范和传
统法律规范在内容上存在着重大差别，这恰恰是环境法得以产生和发展的最重要、
最直接的法律原因。59
法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的规范性、强制性在协调人类
与环境关系方面发挥作用，因而成为当代解决环境问题的重要手段。从历史的角
度看，人与自然的关系是自人类产生以来就存在的一种关系，人类从自然中产生
又不能脱离自然生存和发展，这就决定了人与自然的关系始终是一种现实。而从
现实的角度，人与自然的关系主要体现在两个方面：一方面，在具体的发展中，
人与自然的关系以一定的社会形式并借助于这种社会形式进行和实现；另一方面，
58 李挚萍：“试论法对人与自然关系的调整”，载《中山大学学报（社会科学版）》2001 年第 2 期；李挚萍：“法
律直接调整人与自然的关系是法律价值的升华”，载《东南学术》2004 年第 5 期。
59 吕忠梅主编：《环境法导论》，北京大学出版社 2008 年版，第 29 页；吕忠梅著：《环境法学》（第二版），
法律出版社 2008 年第 2 版，第 34～35 页。
人与自然的关系是在具体的自然环境中，通过人类劳动这一中介，以改变和利用
自然的形式进行和实现。这就表明，人与自然的关系必须借助于一定的社会关系
得以实现。因此，建立在对人与自然的关系重新认识基础上的环境法，将人与自
然的关系看作是人与人的关系的一个部分，是调整“人—自然—人”关系的规则。
“事实上，环境法上的主体间的关系也的确是因为人与自然关系而形成的。如环境
污染损害请求权的产生，并不是因为加害人直接对受害人实施了损害行为，而是
因为加害人向环境排放污染物质超过了一定的环境容量，受害人因利用被加害人
排放了污染物质的环境要素而导致人身和财产损害。这与传统法律中的损害请求
权是因直接加害行为引起的具有很大的不同。”60
第四种观点认为，环境保护法能够调整人与自然的关系。61主要理由是：
第一，环境保护法对人与自然关系的调整并不意味着自然是法律关系的主体。
环境保护法可以调整人与自然的关系的，但这种调整包括直接调整与间接调整，
与自然是客体或主体无关。法律调整是一个动态的过程，法律关系只是法律调整
的一种手段，并不能根据法律调整人与自然的关系就得出自然已成为法律关系的
主体了。事实上，法律调整人与自然的关系的过程中，人的主体地位是没有改变
的，自然依旧作为客体存在。与法律只调整人与人的关系的观点相比，法律调整
人与自然的关系的观点更加注重法律调整过程中，对自然的关怀和重视。其实质
是要求人们在行为过程中，考虑到自然环境的承受能力，限制人的行为，要求人
类在自然允许的限度内，从事各种活动，实现人类社会的进步与发展，实现人与
自然的和谐统一。
第二，环境保护法的调整对象具有特殊性。人的行为与社会关系是两个既有
联系又有不同适用范围的概念，人的开发利用环境资源的行为可以引起或影响人
与人的关系和人与自然的关系。62环境保护法的兴起，对传统法理学是有所突破
的，这也是法学不断进步的一个标志。
第三，对传统法理学的突破。首先，应该指出，“所有法都是调整社会关系的”
这是正命题，它并没有包括“所有法都不能调整人与自然的关系”等负命题，因为
社会关系与人与自然的关系并不是一件事物。“传统法学强调法律调整人与人的关
系的功能，这是突出法律的主要调整功能，是抓主要矛盾，它并没有论及或否认
法律或有些法律可以调整人与自然的关系的功能。同样，说环境法可以调整人与
自然的关系，也是强调环境法不同于其他法律部门的调整机制，它也没有否认环
60 吕忠梅主编：《环境法导论》，北京大学出版社 2008 年版，第 30～31 页；吕忠梅著：《环境法学》（第二
版），法律出版社 2008 年第 2 版，第 35～36 页。
61 郭红欣：“环境保护法能够调整人与自然的关系——兼与李爱年教授商榷”，载《法学评论》2002 年第 6 期。
62 沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社 1999 年版，第 31 页。
境法可以调整人与人的关系的法的共性。”63其次，从法的发展来看，法不是一出
现就局限于对人域事务的调整。由于人类的主要活动和利益冲突大都发生在人与
人之间，法学家似乎更加注重与人的生活密切相关的“人法”的探讨和研究，注重
法律中的理性因素，法律控制所应达到的目的，以及行使这种控制所应采取的方
法问题。掩盖了自然界的真实价值，没有把人与自然的关系置于一种生态互动、
对等相比的关系中考虑，法律成为人类自创的仅作用于人域内部事务的规则。
现代社会，人类所从事的先进科学技术活动使得人的影响力和行为领域推及自然
存在和生态关系的深层，大多数人类活动都直接影响着生态系统的平衡关系。人与自
然界之间的人际冲突已演变成世界主要现象，与传统的人域冲突相比，这种矛盾冲突
影响更加深远、范围更加广泛。“为此，法律开始走出人域的狭隘境地，为显示更高的
价值取向而融合科学规则、自然规则，从而成为人际关系的调节规范。”64�
环境保护法学在自然环境因为人的活动而遭到严重破坏，人与自然系统的和
谐不复存在，人类面临严重生存危机的时代背景下逐渐兴起并不断发展。人类不
得不运用法律的手段，规制人类自身的行为，调整人与自然的关系，使之达到重
新的平衡与和谐。环境保护法学顺应了法律对人际关系调整的发展趋势，是对传
统法学理论的突破。
环境保护法对人与自然关系的调整，并不是对传统法理学对人与人关系调整
的否定，而是一种深化、发展。这是对只调整人与人关系的传统法学的超越。环
境保护法通过调整人与自然的关系，预防、减少、治理环境污染和环境破坏，合
理开发利用和节约环境资源，保护和改善环境，按照自然生态规律和社会经济规
律调整好人与自然的关系。既调整人与自然的关系又调整人与人的关系的特点，
是当代环境保护法和环境保护法学得以兴旺发达的重要原因。只有通过调整人与
自然的关系和调整人与人的关系，环境保护法才会为我们找到解决环境问题的合
理方法，也才能真正实现人与人的和谐共处及人与自然的和谐共处。
第五种观点认为，“调整论”是超越主流法学理论的原创性理论。“调整人与自
然的关系，是环境法这一独立的法律部门和环境资源法学这一新兴学科产生的基
本原因、发展的决定因素和长期存在的根本目的。环境资源法对人与自然关系的
调整，是一个渐进的、不断发展的过程。调整论从法律调整人与自然关系这一核
心问题入手，全面阐述了环境资源法调整人与自然关系的法律关系理论、主体论、
客体论、行为论、权利论和义务论，阐明了环境资源法学的基本理念、研究范式
和研究方法，研究分析了法律调整人与自然关系的方法、机制和制度，将整个环
境资源法学理论推向了系统化、逻辑化，为我国建设资源节约型社会、环境友好
63 蔡守秋：“环境法学理论的要点和意义”，载《现代法学》2001 年第 4 期。
64 李龙主编：《法理学》，武汉大学出版社 1996 年版，第 445 页。
型社会与和谐社会，提供了扎实的法学理论基础、指导、参考和支撑。调整论第
一次从理论上全面、系统地解决、阐明了法律应该、能够和可以调整好人与自然
关系这一重大法学理论问题，是法学理论研究范式的变革，其学术价值已经超出
环境资源法学这一部门法学的范围，已经对我国的法理学、法哲学、民法学和经
济法学等学科产生重要影响，被一些学者评为重大理论观点创新，如张文显教授
认为《调整论》是一部具有原创性的法学著作。”65
2. 对“调整论”的异议
也有学者认为，“调整论”值得商榷，并阐述了各自的独到见解。
第一种观点认为，环境保护法是调整人们在环境保护中的社会关系的法律规
范。人们的行为规则在法学上称为规范。规范分为技术规范和社会规范两大类，
前者是调整人与自然之间关系的行为规则，后者是调整人与人之间关系的行为规
则。其中，法律规范与技术规范和其他社会规范的根本区别在于法律规范具有国
家强制性。法律这种强制性特点决定了作为一个部门法的环境保护法，只调整因
人类活动引起的环境问题中人与人之间的关系。至于自然成因的环境问题，不是
由环境保护法来调整，也不需要由环境保护法来调整，因为法律不能以自然界为
惩罚对象。相反，法律要保护自然界，环境保护法的宗旨是教育人们善待自然。
如果需要调整人与自然的关系，必须首先通过调整人与人之间的关系。所以，把
环境保护法说成是“国家调整人类与环境矛盾关系的行为规范的总和”，或者不分
先后地说成“既调整人与人的关系，又调整人与自然环境的关系”的说法是不正确
的。因为它混淆了技术规范和法律规范的界限，违背了法的历史和法的国家强制
性特点，也与环境保护实践不符。须知，正是由于技术规范不具备这一特点，使
得一些重要的技术规范必须上升（制定）为法律才更为有效。66
第二种观点认为：“环境法调整的社会关系是人们在开发、利用、保护和改善
环境中所产生的社会关系，即环境社会关系。凡不与开发、利用、保护和改善环
境有关的社会关系，就不属于环境法的调整范围。”“应当指出的是，环境法调整
的是人与人之间的社会关系，而不是人与环境之间的关系，更不是环境与环境之
间的关系。有的著述中提出环境法既调整人与人的关系，也调整人与自然的关系，
并把其调整这双重关系概括为环境法的一个特征。我们认为这种提法是不妥的。
65 张建伟：“蔡守秋教授：追求人与自然和谐的法学家”，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2006 年第 4 期。
66 韩德培主编：《环境保护法教程》（第五版），法律出版社 2007 年第 5 版，第 27～28 页。该书还在第 28 页
注释[2]、注释[3]中分别通过实例加以说明或反驳。例一，“禁止向水体排放油类、酸液、碱液”的规定，恰恰说明
了只有先调整人与人之间的关系，才能调整人与自然之间的关系。例二，排放标准就是从技术标准依照法定程序
制定出来的，因而具有国家强制性特点，超标排污就是违法，就要受到法律制裁。而违反技术标准，在其未上升
为法律之前，是不具备这种特点和后果的。另外，王灿发认为，该教材第四版简明扼要、清晰透彻地回应了“环境
法是否调整人与自然环境的关系”等理论热点问题。参见王灿发：“不可多得的经典教材——评《环境保护法教程》
（第四版）”，载《法学评论》2006 年第 2 期。
正如法学界所公认的，法调整的是社会关系，社会关系只有在人与人之间才能产
生，人与动物之间、人与各自然客体之间，都不可能产生社会关系。社会关系经
过法律的调整，成为法律关系。法律关系主体之间表现为相关性、对称性、可逆
性、双向作用性的联系。”“不管环境与人的关系如何紧密和重要，但它总是人与
物之间的关系，而无法变成人与人之间的关系，更无法成为法律关系，因为环境
在任何情况下都不可能像人那样享有权利并承担义务。有的学者之所以把人与环
境的关系也当作环境法的调整对象，正像著名法学家张文显教授所分析的那样，
‘一个重要的原因恐怕就是忽略了法律关系的相关性、对称性、可逆性和双向性，
没有注意到人对物、人与自然的关系实质上不具有严格意义上的相互性。’67把人
与环境之间的关系作为环境法调整对象的另一个原因，可能是这些学者忽略了法
和技术规范的区别。纯技术性规范调整的是人与自然的关系，它只规定人们如何
对待自然、如何使用生产工具等，而不涉及相互的权利和义务。违反了技术规范
可能会受到自然的惩罚，但只要该规范没有成为法律规范，国家就不会让其承担
违反该规范的法律义务。而法则是以国家的意志要求人们如何行为，违法者将由
国家或有关的单位、个人要求其承担相应的义务。因此，说技术规范调整人与自
然的关系是可以的，而说法也调整人与自然的关系则是不通的。如果非要把法与
环境之间的关系表述出来，正确的说法应该是，法通过调整人与人的之间的社会
关系来调整人与环境的关系。”68
第三种观点认为，法律历来都是调整人的社会关系的。环境法作为一个特定
的法律部门，环境法律体系的建构也与其他法律部门一样遵循着共同的原则和精
神，即以调整人的社会关系为基点。环境法理论中出现的关于环境法可以调整人
与自然关系的问题，关系到对整个法律关系的重新认识。“环境法理论研究中出现
的关于法律调整人与自然关系的观点主要是来自在西方成为一种学术时尚的‘生态
伦理学’，是一种希望将现实中并不存在的理想的伦理关系法制化的思潮。如果说
生态伦理学在构想一种理想的人与自然的关系时是积极的思维方式创新的话，那
么如果把这些思想引入法律，其结果可能是极其有害的。”环境法学者在提出法律
调整人与自然的关系的时候，恰恰是受到了生态伦理学那种把自然拟人化的诗情
的感染。
应当肯定，生态伦理学为人类保护濒危动植物、维护生态平衡以及在人与自
然之间建立和谐的关系方面，提供了独特的道德根据。但是，生态伦理学在本质
上是与法律讲究实际、崇尚科学相矛盾的。所以，对于环境法来说，是鲜有积极
67 张文显著：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社 1993 年版，第 61 页。
68 王灿发著：《环境法学教程》，中国政法大学出版社 1997 年版，第 19～21 页。另可参见胡静著：《环境法的
正当性与制度选择》，知识产权出版社 2009 年版。作者在该书第 261 页写到：“环境法调整的是环境资源的开发
利用（环境的经济价值）和享用（环境的生态价值）产生的社会关系。”
意义的，更不应当作为理解环境法调整对象的基本依据。
“环境法是出于人类的整体利益和长远利益的目的而对人的行为进行规范和
限制，当环境法在限制某一个人、某一些人的权利的时候，所保护的是他人、人
类整体的权利。任何时候，它都是人的法，是人类关于自己行为对自然、环境的
影响的规范和控制的法律。”
“所谓生态危机实际是人类的活动造成的，是人的行为危机。因而，人与自然
关系中的矛盾和冲突的解决、二者关系的沟通和协调，也必须由人类进行。而且，
是需要调整人与人的关系、规范人的行为来达到解决这些矛盾和冲突的目的。根
本上说来，人与自然之间的矛盾和冲突，无非是人与人之间冲突的外在表现。”
“主张人与自然的关系可以成为环境法律调整对象的学者们往往通过类比的
方法来证明自己的论点。他们认为，科学技术规范法律化的事实可以成为法律调
整人与自然关系的例证。从科学技术规范的法律化中不可能就推导出法律能够直
接调整人与自然的关系。技术规范法律化虽然将人与人之间的关系和人与自然之
间的关系结合起来进行调整，但本质上仍然是调整人与人之间的关系。”
人与自然共处于一个生存系统中，在这个系统中，包含着人—自然—人的系
统结构。“人与自然关系法律调整论者”将环境法的调整对象简单地分为两段，即人
—自然、人—人的关系。人与自然关系法律调整论没有看到自然背后的人。
“因此，在人—自然—人的系统结构中，环境始终是中介，不是目的。通过调
整人的行为、保护自然来达到调整人与人之间关系，这才是环境法的调整对象。”
与其他法律部门相比，环境法所调整的人与人之间的关系，不是人与人直接面对
面的社会关系，而是在人与人之间存在着环境这样一个中介。具体地说，作为环
境法调整对象的人与人的关系可以从这样两大方面来加以把握：一是人们为了保
护自然资源和生态环境而发生的社会关系；二是人们在预防和治理环境污染、改
善环境质量过程中发生的社会关系。环境法在调整上述两类关系的过程中，基本
上是通过对人的行为加以规范来达到调整当代人之间、当代人与后代人之间、个
人与集体之间、一部分人与社会整体之间的关系的，达到保护环境，改善人与人
之间关系的目的。69
第四种观点认为，环境保护法不能直接调整人与自然的关系，人与自然之间
不存在法律关系。人与自然之间的关系也不是环境保护法学的调整对象，认为环
境保护法调整人与自然关系的观点之不足表现在以下三方面：�违背了法学的基
本原理，混淆了法律规范与技术规范的界限；�否认了人的主观能动性；�把人之
子系统与生态大系统对立起来。因此，环境保护法调整人与自然关系的观点在理
69 李艳芳：“关于环境法调整对象的新思考——对‘人与自然关系法律调整论’的质疑”，载《法学家》2002 年第 3
期。此处完整地引用了李艳芳教授的观点和论述，谨向她致谢。
论上难以自圆其说，在实践上具有脱离现实的虚幻性，客观上减弱了环境法的作
用，因而是有害的。人与自然关系的重建依赖于人的社会关系的重建。只有坚持
环境保护法调整人与人关系（人才是法律关系主体）达到协调人与自然关系的观
点，才会为我们找到解决环境问题的合理方法，也才能真正善待自然。70
第五种观点认为，“调整论”中所指的人与自然的关系，不是一般意义上的人
与自然的关系，而是一种范围小于人与自然的一种关系，即人与自然之间的和谐
关系。这种和谐关系，不是环境法的调整对象，而应成为环境法的追求的目标，
即通过环境法对人与人之间的社会关系的调整来实现人与自然之间和谐的目标。
“调整论”所强调的作为法律调整对象的人与自然的关系，实际上是人与自然的和
谐状态。但是，“调整论”通过扩大社会关系的内涵和外延，将这样一种关系纳入
到了法律调整对象的范围。结果，“调整论”中的社会关系已经不是传统法学理论
体系中的社会关系的概念；“调整论”所使用的作为环境资源法学出发点的“环境行
为”这一概念，也不是法学理论中“行为”概念。应该说，许多国际组织和国家公布
的环境法文献和环境法学者的论著当中已经广泛涉及了人与自然的问题。即使持
反对立场，也没有办法回避这个问题。法律制度必须进行相应变革，以适应人类
社会对生态环境保护的需要。讨论人与自然的关系，还要考虑到人类社会发展与
自然界的发展的平行关系、交叉关系和隶属关系，以及人对自然的尊重与关怀这
类问题。这种讨论，可以采取两种方式进行：第一种，遵守传统法学的概念规则。
当我们利用传统法学的概念体系、逻辑体系和理论体系时，应该准确把握其概念
的含义，在此前提下找出传统法学理论的不足，健全法学理论体系，使法学同时
考虑人对生态环境保护的要求与愿望，并同样按照传统法学的学术规范建立新的
概念、范畴和理论，将环境法的规则体系融入现有的法律体系；第二种，抛开不
能解决现实问题的传统理论，而径直根据生态环境保护的要求去创设新的概念、
范畴和理论，先发展法学理论，然后再考虑制度层面的可操作性问题。
“调整论”试图调和这两种方式。“调整论”的最大特点，是独创了一套法学研
究范式，即“主、客一体化”的研究范式。在这种研究范式中，法律本身也成了主
体，主体和客体变成了相对的概念，而不是固定的和确定的概念。“调整论”的理
论创新与突破，主要体现为把社会关系扩大解释为既包括人与人的关系，也包括
人与自然的关系。因为不解决这个问题，就无法把人与自然的关系纳入到传统法
学理论的调整对象中，为主流法理学所接受。其实，“调整论”并没有能够实现预
期的理论目标。71
70 李爱年：“环境保护法不能直接调整人与自然的关系”，载《法学评论》2002 年第 3 期。
71 周训芳：“‘调整论’并没有实现预期的理论目标”，载《东南学术》2004 年第 5 期；周训芳：“对‘人与自然关系’
进行法律定位的若干思考”，载《华东政法学院学报》2004 年第 3 期。
第六种观点认为，环境与资源保护法的调整对象依然应当是人的行为，或者
说作为人之行为结果的社会关系。只不过这种社会关系被特定在人与自然界相互
作用的领域，因人的行为或活动而形成的人与人之间的关系。这种社会关系可称
为“环境社会关系”。人与自然的关系问题实质上是人与自然关系背后的人与人的
关系问题。环境社会关系是在人与自然关系的基础上产生或形成的，而人与自然
的关系是环境社会关系产生的前提，它决定着环境社会关系的产生和发展：环境
社会关系是人与自然关系的本质体现，它的调整状态反过来又会影响人与自然的
关系。环境与资源保护法是通过对具体的环境社会关系的调整将人开发利用环境
资源的意志行为纳入新的社会关系模式，既有可能导致自然生态环境的继续恶化，
也有可能促进人与自然关系之间和谐发展。因此，环境与资源保护法的调整对象
应是“环境社会关系”。72
第七种观点认为：“生态利益反映着主体（人类）与大自然中对其生存和发展
有意义的各种事物和现象之间的关系。环境法所要解决的是运用法律调整机制协
调人与人之间（包括当代人与后代人之间）生态利益的分配。环境法的调整对象
可表述为：人与人之间以生态利益为主要内容的社会关系。”人类的法律必须从宏
观上维护人类共同利益，在微观上解决好已呈稀缺状态的生态利益在人与人之间
的分配关系。为了使具有“整体性和相互依存性”的地球环境继续造福人类，法律
必须对环境和自然资源加以保护；为了实现人类与自然的和谐相处，人类只能通
过对自身环境行为的限制、约束来实现。“生态利益作为人类的共同利益，其实质
仍是人的利益。它在环境法这一综合自然生态规律、社会经济规律以及法律运作
规律而形成的人类理性工具中得到制度化保障，满足了人类可持续发展的需要。
所谓人与自然之间的利益关系是不存在的，人不可能超越自身的局限性而认识到
自然本身的利益。在人与自然的关系中，作为两极之一的自然，缺乏意志性，不
可能实施法律行为，不可能对人承担对应的义务，不可能主张权利，更不能承担
法律责任，因此，人与自然之间的关系不能被环境法调整。”73
另外，还有若干环境法学者撰文探讨环境法的调整对象。例如，有学者认为，
环境法的调整对象是环境社会关系。环境法的调整对象，依然应当是人的行为，
或者说作为人之行为结果的社会关系。只不过这种社会关系被特定在人与自然界
相互作用的领域里因人的行为或活动而形成的人与人之间的关系。这种社会关系
可称作“环境社会关系”。学者们对环境法所下的各种定义中也充分体现，环境法
的调整对象是社会关系，而不是其他什么关系。并且，环境法的法律属性也决定
72 张梓太主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社 2007 年版，第 11～12 页。
73 梅宏：“从法与利益的角度驳‘调整论’之‘调整’”，载《东南学术》2004 年第 5 期。该文还引述厦门大学法学院李
琦教授的观点：长期以来，人类的共同利益没有在法律上得以体现，直至环境法的产生。
了它的调整对象就是人与人之间的社会关系。环境法的调整对象只是众多社会关
系中一类特定的社会关系，即人们在实施开发利用、保护和改善环境的行为或活
动中所形成的人与人之间的社会关系。由于这种社会关系始终是以环境为中介的，
故称之为环境社会关系。离开了环境这个中介，就不可能形成环境社会关系。在
环境社会关系中，人通过实施与利用或保护环境有关的行为或活动而与他人结成
社会关系。
作为环境法之调整对象的环境社会关系，应当具有以下三个方面的基本特征：
�必须具有意志性；�必须是在直接与利用自然客体或和自然客体之间的生态联系
有关的活动中形成的社会关系；�必须是环境法律规范效力范围内的社会关系。
应当辩证地来看待作为环境法调整对象的环境社会关系同人与自然的关系之间的
联系。环境社会关系是在人与自然关系的基础上产生或形成的。人与自然的关系
是环境社会关系产生的前提，它决定着环境社会关系产生和发展；环境社会关系
是人与自然关系的本质体现，它的调整状态反过来又会影响到人与自然的关系。
二者之间密切联系，相互影响，相互作用。环境法是通过对具体的环境社会关系
的调整，将人开发利用环境资源的意志行为纳入新的社会关系模式，抑或阻碍导
致自然生态环境的继续恶化，抑或促进人与自然关系之和谐发展。74
还有学者认为，环境法所调整的是人们在开发利用、保护改善环境过程中所
产生的各种社会关系。这类社会关系以人类-环境关系为其产生的基础，可称之为
环境社会关系。环境社会关系是人类在开发利用和改造环境过程中，在以环境资
源为劳动对象的生产活动中和以环境为基本生存条件的社会生活中经常发生的一
类社会关系。只有人类对自然环境的认识水平达到一定高度，充分认识到人类与
环境是相互影响、相互制约、相互作用的关系，同时认识并正确运用自然规律，
与环境建立一种平等、和睦、协调、相互尊重的关系时，以环境为基础的社会关
系才成为专门法律调整的对象。因此，成为环境法的调整对象的社会关系是现代
国家的最基本社会关系之一，是因环境而产生的各种主体相互作用的社会形式，
是一种广泛而复杂的社会关系。作为环境法调整对象的社会关系，主要包括两个
方面的内容：一是生态环境保护关系，这种社会关系具有客观性和经济、环境效
益统一性的特征；二是污染防治关系，这种社会关系具有主观性和环境效益优先
性的特征。环境社会关系既是一个统一整体，又各具特点，各有侧重，它们共同
构成了环境法的调整对象。75
也有学者认为，环境法的调整对象是环境法学的一个基础性理论问题。环境
伦理并不能为环境法调整“人与自然”关系提供充足的论据，而且在现实法律形态
74 王树义、桑东莉：“客观地认识环境法的调整对象”，载《法学评论》2003 年第 4 期。
75 吕忠梅主编：《环境法原理》，复旦大学出版社 2007 年版，第 31～33 页。
下也存在诸多障碍。学界对环境法调整对象的分歧，根本上渊源于对“法”概念的
不同认识。建构可持续发展思想指导下的环境法律体系是更为务实的选择。
从理论与现实的角度看，环境法调整“人与自然”关系的逻辑障碍具体体现在
以下三个方面：
（1）法律调整方法的障碍。法律调整社会关系的方法主要有两类：一是规定
主体之间的权利和义务，提供法定的行为模式；二是规定违反法定的权利和义务
所应当承担的法律后果。如果认为环境法调整人与自然的关系，那么，就可能会
存在以下几个问题：�“自然”作为法律关系的主体，由谁来规定其权利和义务？
现在唯一可能的回答就是人类，可人类有权力为自然设定权利、义务吗？从宇宙
的发展史来看，人类只不过是宇宙的匆匆过客，人能为宇宙立法吗？�应该为“自
然”设定何种权利和义务？这些权利和义务是人单方面制定的，是从人的需要和喜
好而由人及物推出来的。然而，为“自然”设定的权利、义务，“自然”同意吗？另
外，“自然”的权利、义务应该统一还是有区别？这样区别对待的标准何在？�即
使为“自然”设定了权利、义务，那么，“自然”如何行使其权利、义务？�“自然”违
反法定的权利和义务，如何承担法律后果？“人”违法，可以承担民事、行政、刑
事等责任，“自然”如何承担，至少在目前，法律还未提供责任方案。�当人与自
然关系遭到破坏而产生矛盾时，人与自然是否可能共同协商来解决问题，如果不
能，是否有公正、中立的“第三者”来裁决？
（2）法律部门理论的障碍。根据法律调整对象，法律调整的不同领域的社会
关系，可以对法律部门再次进行划分：经济法、环境与资源法、劳动与社会保障
法、教育法、体育法、卫生法等。环境法可以认为是民事、行政、刑事三种具有
不同调整方法的部门法在环境领域共同作用的结果，因此，可以把环境法律规范
分为环境民事法律规范、环境行政法律规范、环境刑事法律规范等。如果认为环
境法调整人与自然关系，那么，必然可以推论出，环境民事法律规范、环境行政
法律规范、环境刑事法律规范中至少其中之一调整人与自然关系；进一步推论，
可得出民法、行政法、刑法至少其中之一也调整人与自然关系，这一结论在目前
尚无法接受。
（3）法律主体理论的障碍。如果我们承认法律调整对象包括人与自然的关系，
那么我们同时也必须承认“自然”为法律关系的主体。法律主体的范围并不是一成
不变的。在不同的社会形态，或是同一社会形态的不同发展阶段，权利主体都曾
发生过质的变化。循着这一逻辑，人们开始思索：为什么不能赋予自然物体（尤
其是动物）以法律主体资格？�《牛津法律大词典》也认为：“现代法律制度主要
赋予自然人和法人以法律人格，但从逻辑上讲，并非不可能将法律人格赋予动物、
群体、公共机构、基金会、协会等其他实体。”76此句所表达的观点是，任何事物
在逻辑上都有可能被赋予法律人格（anything could be given legal personality as a
matter of logic），而并非仅限于自然人和法人。能否据此就认为“自然”应该成为法
律关系的主体，法律（环境法）应该调整人与自然的关系？
从应然与实然层面上分析环境法调整对象，“人与自然”关系属于自然法调整
的范畴，而制定法（实在法或人定法）尚无法对此加以调整，或者说，调整“人与
自然”关系是环境法的应然，而非实然。根据中外自然法理论，法律调整“人与自
然”关系历来是属于“应然”范畴，或者说是“自然法”的任务。环境法调整对象的实
然是建构可持续发展的环境法律体系。可以把人与自然、环境的关系理解为对环
境具有不同利益的人们（主体）之间的关系。这些人可细分为对环境具有财产利
益的人和对环境具有人身利益（主要指健康、生存）的人。所以，即可能发生三
种关系：对环境享有财产利益的人与人之间的关系；对环境享有人身利益的人与
人之间的关系；对环境享有财产利益的人与对环境享有人身利益的人之间的关系。
对上述三种关系的讨论，已基本上能够将人与自然、人与环境的关系纳入现行法
律（环境法）调整对象的体系。目前来说，这是一个比重构整个法律大厦更为易
行和务实的选择。77
三、对环境法调整对象学术争论的评述
“调整论”主张，环境法既能人与人的关系，又能调整人与自然的关系。提出
者并未说环境法能“直接”调整人与自然的关系，但也未说环境法能“间接”调整人
与自然的关系。人们能从“环境法既能人与人的关系，又能调整人与自然的关系”
的提法中轻易地推导出“环境法能‘直接’调整人与自然的关系”的结论来。78所以从
前文中可看出，有学者干脆就以“环境保护法不能直接调整人与自然的关系”、“法
律直接调整人与自然的关系是法律价值的升华”、“环境保护法能够调整人与自然
76 参见《牛津法律大词典》（The Oxford Companion to Law）“法律人格（personality）”条目。[英]戴维·M·沃克著，
李双元等译：《牛津法律大词典》，法律出版社 2003 年版，第 863 页；[英]戴维·M·沃克著，北京社会与科技发展
研究所组织翻译：《牛津法律大词典》，光明日报出版社 1988 年版，第 688 页。原文是：“ The major categories to
which modern systems attribute legal personality are natural persons and corporations, but there is no logical impossibility
in attributing personality to animals,groups of persons, institutions, foundations, funds, societies, idols, and other
entities. ” See David M. Walker, The Oxford Companion to Law, by Clarendon Press, Oxford, 1980, .另可参见高利
红著：《动物的法律地位研究》，中国政法大学出版社 2005 年版；David Favre, Animal Law: Welfare, Interests, and
Rights, Aspen Publishers 2008, -432.
77 钱水苗：“环境法调整对象的应然与实然”，载《中国法学》2003 年第 3 期。
78 2008 年 6 月 29 日，本书作者就“直接调整”还是“间接调整”问题给蔡守秋教授写信请教，他很快回信给予详细解
答，并明确指出，法律调整对象中的调整是指直接调整，法律直接调整就是指法律直接规定某种关系；法律调整
人与自然的关系是指直接调整。传统的法学理论都承认法律可以间接调整人与自然的关系，“调整论”的贡献是论
证了法律可以直接调整人与自然的关系。
的关系”等为题展开讨论。虽然彼此的对话主题和话语体系不太一致，但观点可谓
是异彩纷呈，见仁见智。79
本书认为，环境法是通过直接调整人与人的关系而达到间接调整人与自然
的关系的目的。传统的法理学论著多有论述，例如，沈宗灵认为：“法律关系
是根据法律规范产生、以主体之间的权利义务关系的形式表现出来的特殊的社
会关系。”“社会关系是人们在相互交往的过程中所形成的人与人之间的关系。
法律关系属于社会关系，其含义首先在于它是人与人之间的关系，而不是人与
物之间的关系，但又要受到人与物之间关系的制约。法律关系，特别是涉及保
护自然资源和有关劳动工具使用等方面的法律关系，都要受到自然规范本身的
制约。但这丝毫不意味着法律关系不是人与人之间的关系，而是人与物之间的
关系。”80但他同时也认为，法是调节人的行为及社会关系的规范。作为社会规
范，法区别于技术规范。纯技术规范调整的对象是人与自然的关系，它们规定
人们如何使用自然力、生产工具等，以有效地利用生产工具，开发自然资源。
当然，有些技术规范如不遵守可能引起伤亡事故，导致效率低下，危及生产秩
序和交通秩序，或直接与他人的生命财产攸关，社会需要强制人们遵守，并把
它们变为劳动纪律、行政命令或技术法规，它们就成为社会规范。81
法律调整人的行为实际上就是调整人与人的关系。马克思和恩格斯的社会行
为理论认为，在人的行为上凝结了人的社会关系，即人的交互行为，所以法律调
整人的行为实质上就是调整人的社会关系，即法律是通过规范人的行为来调整人
的社会关系。行为是社会活动的表象，关系则是社会活动的实质。人与人的关系、
人与自然的关系是环境法调整对象的两个方面，彼此相互联系和补充，但不能相
互替代。环境法没有能力直接调整人与自然的关系，因为此种关系超出了环境法
直接调整的范围。即使是技术性规范被上升为法律规范，它所调整的依然是人与
79 蔡守秋教授本人非常支持和赞同我国法学界有关专家学者专门研讨法律调整人与自然关系的法学理论问题。参
见蔡守秋：“争鸣!——法学前沿理论发展的动力”，载《东南学术》2004 年第 5 期。另可参见其他相关论文，例如，
常纪文：“论环境法的调整对象”，载《湖南公安高等专科学校学报》2002 年第 4 期；常纪文：“再论环境法的调整
对象——评‘法只调整社会关系’的传统法观点”，载《云南大学学报（法学版）》2002 年第 4 期；梅宏、郑艺群：
“环境资源法调整对象的论战——第二届福州大学‘东南法学论坛’综述”，载《西南政法大学学报》2004 年第 4 期。
80 沈宗灵主编：《法理学》（第二版），高等教育出版社 2004 年第 2 版，第 374 页。另外，中国社会科学院法
学研究所的谢怀栻生前在回答“物权法中的物权究竟是人与人的关系还是人与物的关系”时说道，法律关系都是人
与人的关系，怎么会有人与物的关系呢？法律就是解决人的关系，哪里有解决人与物的关系的呢？至于说法律牵
涉到物，这是必然的，它是涉及物，但是它主要的目的不是解决人与物的关系。参见谢英整理：《谢怀栻先生纪
念文集》，中国法制出版社 2005 年版，第 93 页。本书认为，谢怀栻的观点对研究环境法的调整对象也具有参考
意义。
81 沈宗灵主编：《法理学》（第二版），高等教育出版社 2004 年第 2 版，第 39 页。
人的关系，因为其规范的对象是人的行为。82
“法律是调整社会关系的，而社会关系是一种人与人之间的关系。环境法是法，
所以环境法调整的是人与人之间的关系。这是一个没有什么逻辑问题的推理。”83
这也在我国法学学术领域已经达成共识。传统的法律是人类内部的法律，而环境
法是人类与环境之间的法律，它的调整范围当然要超越人类作为一个物种的界限。
法律关系不过是一个概念，其内涵并非一成不变。随着环境危机的出现，用法律
来调整人类与环境之间的关系已经成为必需。而如果环境成为法律关系的一方，
环境就成了法律主体而非客体，在价值层面上就将与人类平等，这是传统法理难
以接受的。因为，只有人才是目的，所以只有人才能成为主体。因此，在人类与
自然之间的关系上，环境法理还需要在很多方面进行兼容和超越传统法理的精细
论证。84
当然，法学家应当具有一定的前瞻性和独立性，应该有自己理性的分析和判
断。正如王利明所说，法学家应当努力为社会提供有价值的知识产品，法学家为
社会提供的知识产品应当是有价值的创新成果，我们的社会呼唤大量的具有独创
性的法学成果。85
理论的研究具有超前性，理论和实践之间将永远存在距离而不会重合。先进
理论的研究和提出对社会实践的发展迟早会产生强大的推动力。“在现代世界中，
人类需要有一种精神超越，一种对世界和对自然的更多的关注。”“强调法要调整人
与自然的关系的调整论，丰富了法学的视野，扩大了和充实了法学中关于法的调
整对象的内容。”86“调整论”这一目前在学术界具有相当影响的研究，未来必将在法
律实践中得到实质性响应。可以预见，“调整论”将既有助于推动环境法调整对象在
应然层面的研究，也将有助于在实然层面推动环境保护的实践和环境法的有效实
施。
第三节 环境法的特征
环境法作为一个新兴的独立的法律部门，具有与其他部门法的共有的本质特
征。但是，由于环境法调整对象的特殊性和调整方法的多样性，它还具有以下区
82 李可著：《马克思和恩格斯环境法哲学初探》，法律出版社 2006 年版，第 34～37 页。该书的第二章“从两大关
系理论看环境法的调整对象”，集中对“调整论”展开了学术对抗。
83 高利红：“环境法学的核心理念——可持续发展”，载《法商研究》2005 年第 1 期。
84 高利红：“环境法学的核心理念——可持续发展”，载《法商研究》2005 年第 1 期。
85 王利明：“什么是法学家的社会责任？”，载《法学家》2006 年第 3 期。
86 卓泽渊：“‘调整论’并不构成对主流法理学的挑战”，载《东南学术》2004 年第 5 期。
别于其他部门法的自身显著特征。87
一、调整对象的特殊性
环境法的调整对象具有不同于其他法律部门的特殊性，它既调整和环境资源
有关的人与人的关系，又调整人与自然的关系；既保护人类共享的自然环境，更
强调保护人与自然和谐共处的关系和秩序。环境法是调整因环境资源开发、利用、
保护、改善及其管理而发生的社会关系的法律规范的总和，或者说环境法调整因
环境资源开发、利用、保护、改善及其管理而发生的社会关系，这就将社会与环
境、人与自然紧密地联系在一起，这里的社会关系本身就包含了人与自然的关系，
因为离开了环境资源这一媒介就不可能有环境法的社会关系。现代环境法的产生，
主要是人与自然的矛盾的激化、人与环境的关系不协调的结果。环境法的根本目
的和宗旨，是保护人类赖以生存发展的环境、协调人与环境的关系。
环境法调整对象的特殊性，是其作为一个独立的法律部门、区别于其他法律
部门的基本标志，也是环境法具有综合性、科学技术性和公益性的基础。环境法
既调整和环境资源有关的人与人的关系，又调整人与自然的关系。调整人与人的
关系反映包括环境法在内的法的共性，调整人与自然的关系反映环境法的特性。
从总体上看，调整人与自然的关系，是环境法这一独立的法律部门产生的基本原
因、发展的决定因素、长期存在的根本目的，是环境法的主导方面、本质方面；
调整人与人的关系，是为了调整人与自然的关系的需要，是实现人与自然的和谐
共处的途径和手段。关于环境法这一特征，我国法学界正在逐步形成共识。例如，
张文显认为：“过去，甚至现在，法学界都一致认为法律调整的是社会关系，即人
与人之间的关系，这无疑是正确的。但在可持续发展战略实施中，将有大量的技
术规范被赋予法律效力，而技术规范是调整人与自然的关系的。因此，在实施可
持续发展过程中，能否说法律在调整人与人的关系的基础上，有时也涉及人与自
然的关系？我认为这业已成为事实。”“环境对法的影响是极大的，也是全方位的。”
87 韩德培主编：《环境保护法教程》（第五版），法律出版社 2007 年第 5 版，第 29～31 页；蔡守秋主编：《环
境资源法教程》，高等教育出版社 2004 年版，第 55～58 页；汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，
第 53～57 页；曹明德、黄锡生主编：《环境资源法》，中信出版社 2004 年版，第 7～8 页；张梓太主编：《环境
与资源保护法学》，北京大学出版社 2007 年版，第 8～10 页。吕忠梅认为，环境法律规范具有三个特征：第一，
它是一般法律规范和法律化的科学技术规范的综合体，是社会性和科学性高度统一的法律规范，是法律作为调节
社会关系的工具与运用生态规律调控环境的有机结合，它尤其重视自己的科学基础——环境科学理论；第二，它
具有多层次性和效力的多元性；第三，环境法主体承担的违法责任具有多种形式。参见吕忠梅著：《环境法学》，
法律出版社 2004 年版，第 66～67 页。周珂认为，环境法的特征可概括为以下几个方面：环境法是以生态环境科
技与法的结合；环境法是社会法；环境法是综合部门法；环境法是以可持续发展为价值的法。参见周珂主编：《环
境与资源保护法》，中国人民大学出版社 2007 年版，第 88～90 页；张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、
北京大学出版社 1999 年版，第 407～408 页。
“环境问题的重要性与严重性，扩大了法律的调整的范围……”环境法“是一个新兴
的独立的法律部门，并具有其他法律所不具有的特殊性：在调整对象上，它既调整
人与人的关系，也调整人与自然的关系。……事实上，环境法规范大部分都是由技
术规范被国家赋予法律效力而成，本来就是调整人与自然关系的。”88
人与自然关系成为环境法的调整对象，不仅是一种法学理论和法律观点，也
是一种法律实践和法律规定。环境法中的保护对象、防治客体与环境法的调整对
象、立法目的和任务存在着不可分割的联系，只有将环境法的保护对象、防治客
体与环境法的调整对象、立法目的和任务联系起来，才能正确地理解和掌握环境
法的调整对象。目前，有些国家的环境法律和国际环境法律政策文件已经明确或
承认人与自然的关系。例如，美国《国家环境教育法》（1990 年）明确规定：“联
邦环保局局长应当在联邦环保局内设置环境教育办公室。该办公室应当征询联邦
各部的意见并与之协调，开发和支持若干项目，并作出相应的努力，以增进人们
对自然环境和人工环境以及人类与其环境之间的关系，包括环境问题的全球性等
方面的理解。”89俄罗斯《联邦环境保护法》（1991 年）第 1 条规定，“以保护自然资
源和个人生活方式为目标、调整社会与自然的关系，是俄罗斯联邦环境立法的首
要任务之一”。瑞典《自然保护法》（1991 年修正）第 1 条明确规定，“必须正确地
对待自然”。国内法对人与自然关系的反映已经体现在国际环境法律文件之中。
1971 年 2 月 2 日订于伊朗拉姆萨的《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地
公约》开宗明义：“缔约方承认人类同其环境的相互依存关系”。901972 年联合国
人类环境会议通过的《人类环境宣言》指出：“为了在自然界里取得自由，人类必
须利用知识，与大自然合作，建设一个更加美好的环境。”91提出人与自然合作的
观点，即将自然作为人的平等的合作伙伴的观点，是对人与自然关系的重大发展。
1982 年 10 月 28 日联合国大会通过的第 37/7 号决议即《世界自然宪章》指出：“应
88 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社 1999 年版，第 405、407 页。
89 See Sec. 4 of The National Environmental Education Act (NEEA) of 1990. 原文是：“The Administrator shall establish
an Office of Environmental Education within the Environmental Protection Agency. The Office of Environmental
Education shall develop and support programs and related efforts ， in consultation and coordination with other Federal
agencies, to improve understanding of the natural and built environment, and the relationships between humans and their
environment, including the global aspects of environmental problems…”
90 See Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat (The Ramsar Convention on
Wetlands, as amended in 1982 and 1987). 原文是：“The Contracting Parties RECOGNIZING the interdependence of Man
and his environment; …”
91 See Stockholm Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, adopted by the .
Conference on the Human Environment at Stockholm, 16 June 1972. 原文是：“For the purpose of attaining freedom in the
world of nature, man must use knowledge to build, in collaboration with nature, a better environment.”
当尊重大自然，不得损害大自然的基本过程”。92该宪章确定的有关保护环境、人
类与大自然和谐相处的一套规则，已得到国际环境法和包括中国在内的若干国家
的国内法认可。
二、综合性
环境法具有很强的综合性，它是在以往环境保护法、自然资源法、土地法、
能源法、灾害防治法和区域开发整治法基础上的更高层次的综合。例如，美国《国
家环境政策法》（1969 年）第 2 节第 2 条规定：“……联邦政府所有机构在作出可
能对人类环境产生影响的规划和决策时，应当采用一种能够确保综合自然科学和
社会科学以及环境设计工艺的系统的、跨多学科的方法。”93目前，整个环境法体
系已经向涉及环境、经济、社会这三个领域的可持续环境法的方向发展，当代环
境法正在成为对所有环境、资源进行统一规划管理，着眼于环境、经济、社会可
持续发展的系统性法律。环境问题的综合性、环境保护对象的广泛性和保护方法
的多样性，决定了环境法是一个高度综合化的法律部门；相关法律部门的交叉和
相关学科的渗透，则为这种综合性奠定了雄厚的基础。环境法的综合性主要表现
在以下几个方面：
第一，环境法保护人类共享的自然环境和自然秩序，既调整人与人的关系，
又调整人与自然的关系。环境法调整的关系涉及各种错综复杂的行政关系、经济
关系、社会关系、区域关系和生态关系。因此，环境法的综合性主要基于环境法
的特定调整对象。
第二，环境法律关系的主体广泛，客体丰富，权利义务涉及人类社会和自然
环境、自然资源和社会资源、环境与经济社会发展等领域。
第三，环境法的调整机制包括有关市场机制、行政机制和社会机制三大机制，
它的法律措施涉及经济的、行政的、技术的、宣传教育的各种手段。综合生态系
92 See World Charter for Nature (1982) ，United Nations General Assembly Resolution 37/7, 48th plenary meeting, 28
October 1982. 原文是：“Nature shall be respected and its essential processes shall not be impaired.”
93 See NEPA§ 102 (A): “… all agencies of the Federal Government shall utilize a systematic, interdisciplinary approach
which will insure the integrated use of the natural and social sciences and the environmental design arts in planning and in
decision-making which may have an impact on man’s environment…”See Richard L. Revesz, Environmental Law and
Policy: Statutory and regulatory Supplement (2007-2008 Edition), Foundation Press 2007, -5.
统管理或生态化方法是最能体现环境法综合性的调整方法。94强有力的行政执法
机构、市场调整手段和广泛的公众参与相结合则是这种综合性的突出表现。
第四，环境法的法律规范是有关法律规范、技术规范和道德规范的综合，不
但包括具有特色的环境法规范，而且包括有关的宪法规范、民法规范、行政法规
范、刑法规范、经济法规范、诉讼法规范和国际法规范。环境法是环境实体法和
程序法的结合，既有公法的某些性质又有私法的某些性质，还有社会法的某些性
质。至于生态法则是环境法的进一步发展或者说生态法是环境法的一种特殊形态。
环境法具有法律方法运用的综合性。以多种法律方法，从多个领域和多个层
面对环境利用关系进行综合调整，可以促使环境法在现实上兼具有一般法和特别
法的双重属性以及在调整方法上具有的综合性。“环境法的综合性主要表现在以下
三个方面：第一，环境法的体系既包括环境保护一般法规以及环境救济特别法规，
也包括其他法律部门（如宪法、民法、刑法、行政法等）中有关的环境保护规范；
第二，环境法的内容既有实体法又有程序法，既包括国家法规也包括地方法规；
第三，环境法的实施既有司法方法也有行政方法，而且政策、经济、技术和宣传
教育等手段在环境法的适用上有突出的表现。”95
目前，我国不少学者已将环境法与资源法合并，统称为环境资源法，从而强
化了环境法的综合性特点。
三、科学技术性
环境法具有很强的科学技术性，它不仅反映社会经济规律和自然生态规律，
还反映人与自然相互作用的规律。现代环境问题既是经济问题、社会问题，又是
生态问题。旨在解决环境问题、为环境保护工作服务的环境法必须建立在科学理
论和科学技术的基础上。环境法的目的和任务，是保障合理开发、利用、保护和
改善环境，而自然界是按照自己所固有的客观规律演变和发展的，不以人的意志
为转移。因此，环境法必须遵循自然生态规律、依靠科学技术才能达到其目的。
环境法的根本宗旨，是协调人与自然的关系，而人与自然的关系有其特定的规律，
94 综合生态系统管理（Integrated Ecosystem Management，IEM），又称综合生态系统管理方法（IEM Approach），
简称综合生态管理、生态系统管理、生态系统方法。2000 年 5 月，《生物多样性公约》（Convention on Biological
Diversity, CBD）缔约方大会第五次会议通过的第 V/6 号决议 ——《生态系统方法》认为，生态系统方法是关于
土地、水和生物资源的综合管理战略，以公平方式促进其保护和可持续利用。运用生态系统方法，将有助于实现
《生物多样性公约》的三个目标，即保护、可持续利用及公平分享遗传资源利用带来的利益。生态系统方法认识
到，具有文化多样性的人类是众多生态系统不可分割的组成部分。除了可按现行国家政策和立法框架所实施的方
法外，生态系统方法也不妨碍其他管理和保护方法，如生物圈保护区、保护区及单一物种保护方案等。参见 COP 5
Decision V/6: Ecosystem Approach, adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at
its Fifth Meeting, Nairobi, 15-26 May 2000, 2009 年 6 月 4 日浏览。
95 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 55 页。
环境法必须遵循人与自然相互作用和相互影响的规律。
作为环境法科学技术性的反映，是它重视运用综合生态系统管理方法或生态
化方法并含有许多法定化的技术性规范和技术性政策。环境法的基本理念和基本
原则大都根植于生态学和环境科学的原理和规律。环境法的科学技术性特征主要
根源于环境法具有调整人与自然关系的宗旨和功能，主要表现是许多环境法律规
范兼有技术规范的特性。
环境法律规范构成的科学技术性主要表现在两个方面：“第一，环境法是根据
科学技术以及科学推理的结论确立人与人之间的行为模式和法律后果。科学与技
术不仅只限已知的知识及其建议的内容，而且还包括在科学的不确定性范围内预
测和评价风险的方法。”“为此，环境法律规范要依据科学原理对非为法律事实的现
象确立其事前的行为模式，例如环境影响评价制度、环境标准制度以及限期淘汰
落后生产工艺设备制度等。”“第二，环境法是根据自然科学规律（生态规律）确立
协调人与自然关系的法律准则。”环境法将生态规律通过法律规范具体体现出来，
大量技术规范、环境标准以及防治污染的工艺技术要求等被直接运用于环境立法
之中。96
有学者认为，环境法是生态科技与法的结合，其具体体现是，首先，环境法
的立法中经常大量、直接地对技术性的名词术语赋予法律定义，并将环境技术规
范作为环境法律法规的附件，使其具有法律效力。其次，环境管理、环境执法和
环境司法等也同样需要科学技术的保证。但是，环境法律规范和环境技术规范不
能等同，更不能以环境技术规范代替环境法律规范。97
从具体的环境法律规范也能看出其对科学性的要求，例如，2002 年 10 月 28
日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）第
四条规定：“环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实
施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依
据。”第六条规定：“国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设，鼓
励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究，建立必要的环境影响
评价信息共享制度，提高环境影响评价的科学性。”第十九条规定：“接受委托为建
设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政主管部门
考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环
境影响评价服务，并对评价结论负责。”98
96 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 54～55 页。
97 周珂主编：《环境与资源保护法》，中国人民大学出版社 2007 年版，第 88 页。
98 另可参见汪劲著：《中外环境影响评价制度比较研究——环境与开发决策的正当法律程序》，北京大学出版社
2006 年版。
四、公益性
环境法主要解决人与自然的矛盾、协调人与自然的关系，这种矛盾和关系主
要以人类整体为一方、以自然环境为另一方。这是任何社会和任何国家都存在的
基本矛盾和基本关系。环境法保护的环境属于公有物，具有消费不排他性和不可
独占性，是人类生存、经济发展、社会繁荣的物质基础，而整体环境不可能为某
个国家、阶级、阶层或个人所独占或独享。保护好环境资源，既对当代人有利，
也对后代人有利。
环境法防治的环境污染和环境破坏，主要是一种伴随生产、生活活动产生的
公害，无论是社会主义制度国家还是资本主义制度国家，无论是全民所有制企业
还是私人企业，只要生产和消费都有可能产生环境污染和破坏；许多环境污染和
破坏具有流动性、累积性、复合性，环境质量的恶化对所有国家、当代人乃至后
代人都将产生严重危害。
环境法所维护、支持、服务和保障的环境保护工作，是有利于全人类生存和
可持续发展的公益事业。解决环境问题，维护和创造人类共同生活的美好家园，
是全人类的共同愿望和迫切要求。作为公益性的表现形式和必然结果，是环境法
的共同性。同其他法律相比，各国环境法有许多共同的、可以相互借鉴的内容，
包括环境保护原则、手段、措施、标准、制度和程序方面的共同性。
环境法具有保护法益确立的共同性的特征。地球生物圈是一个流动的物质和
能量循环系统，国家或地区对人类环境利用行为所实施的法律控制会互相产生积
极或消极的影响。环境问题需要全世界共同采取行动，只就人类社会的某项法益
采取措施无法有效遏制环境恶化对更多、更大法益的侵害。“环境法所表现出的公
共职能不仅仅是为了个别群体、统治阶级、国家或地区的单一政治、经济利益需
求，在重新确定和调整人类既存利益的同时，环境法理念的出发点更多源于保护
全人类的共同利益和保护人类生存繁衍基础的生态利益，以实现人类社会、经济
可持续发展的目标。随着环境法调整范围的扩大，环境法益也从个人益、企业益
扩大到国家益、人类益甚至地球益。”99
五、预防性、生态性、社会性
环境法具有区别于其他法律部门的三个明显特征，即预防性、生态性、社会
99 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 55～56 页。
性。100
所谓预防性，是指环境法具有在环境污染和破坏发生之前，采取各种法律上
的预防性手段和措施，防止环境问题的产生和恶化，或者把环境污染和破坏控制
在最小限度内的特征。环境法具有预防性的特征，这是因为环境污染和破坏的后
果往往严重；环境被污染后，往往需要较长的时间消除污染危害，有时甚至难以
消除；自然环境和自然资源遭受破坏，导致生态失衡以后，往往难以恢复；环境
污染对人体健康危害很大，相关疾病难以及时发现和治疗；环境遭受污染和破坏
后的治理成本高昂；环境问题具有难以预见性和科学不确定性；等等。要体现预
防为主的法律精神，目前必须采取以下措施：进一步建立和完善环境保护法律制
度，切实加强其有效实施；全面做好环境保护设计、规划和布局等工作。
环境法具有很强的生态性，是法律生态化的集中体现。环境法既反映社会经
济规律，又反映自然生态规律；环境法的指导思想是可持续发展观。
环境法的社会性体现在：第一，环境法的本位是社会本位。环境法体现社会
整体利益，实现社会安全，实现环境领域的社会公平，实现社会合作。第二，环
境法构建的是社会调节机制。环境法主要是从环保领域来完成社会调节机制的规
则构筑。第三，环境法的法律关系具有社会公共性。环境法的法律关系，是由环
境法的调整“社会的”、“公共型的”社会关系而形成的权利义务关系。第四，环境法
的调整的基本手段是公共干预和公众参与。社会公共干预是指国家以社会管理者
的身份或由社团对社会生活进行调控、调节、管制的措施和手段。公众参与是指
公众通过结社等方式参与社会生活，影响和引导社会发展。第五，环境法的法律
责任是社会责任，包括惩罚性赔偿责任和强制性的环保责任——保险制度和赔偿
基金会。
另外，环境法在其基本理念、原则、调整机制、调整方法、法律制度以及产
生发展的基础等方面也有其特殊性。同时，在法学的教学和研究方面，环境法亦
有特殊性，主要体现在：�在法学领域，它是法学这个一级学科中的二级学科，
并是硕士研究生和博士研究生的一个专业。目前在我国，该专业的正式名称是“环
境与资源保护法学”。�它与其他若干学科都具有很强的可对接性、可兼容性、可
100 吕忠梅认为，对于环境法的特征，我国法学界的认识虽然表述不一，但都大同小异，概括起来不外乎综合性、
技术性、社会性、共同性等几个特征。环境法作为一个新兴的法律部门，除具有法律的一般共性外，还具有区别
于其他法律部门的三个明显特征。参见吕忠梅主编：《环境法原理》，复旦大学出版社 2007 年版，第 157～163
页。
交叉性。101例如，由于它是自然科学与法学的交叉学科，研究者可以同时申报哲
学社会科学与自然科学中的有关科研项目。102
第四节 环境法律关系
一、环境法律关系的概念、特征和构成要素
法律关系是由法律规范所确认的当事人之间的具有权利、义务内容的社会关
系。或者说，法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的权利、义务关系。
法律关系具有三个最主要的特征，即它是以法律规范为前提而形成的社会关系；
它是以法律上的权利、义务为纽带而形成的社会关系；它是以国家强制力作为保
障手段的社会关系。103
环境法律关系，是指环境法所确认和调整的、环境法主体在开发利用环境
资源活动中所形成的权利义务关系。它们是环境法所确认和调整的环境社会关
系。只有在环境法律关系里，环境法律规范才能发挥其调整环境保护活动的强
力作用。也有学者认为，环境法律关系是指由环境法的规定和实施所形成的人
与人的关系和人与自然的关系。环境法律关系包括环境法所规定的人与自然的
关系和与环境资源有关的人与人的关系；只有当环境法实施时，才能形成环境
法律关系。104
环境法律关系具有以下特征：其一，环境法律关系是主体之间基于法律存在
的多重社会关系，具有公法、私法关系的特点。其二，环境法律关系是以法定权
利义务为内容的社会关系。环境保护立法从维护环境的多元化价值的角度出发设
101 即使在法学领域里，情况也是如此。吕忠梅认为：“环境法规则和传统法律规则之间的关系并不是非此即彼、
新旧替代的关系，而是在法律体系的大树上生长出了新的枝干，它们是同根同源的关系。正是在此意义上，环境
法才被称为 21 世纪的法律领头羊，成为促进法学理论、法律制度、法律方法走向未来的‘革命性’动力。”参见吕忠
梅著：《环境法学》（第二版），法律出版社 2008 年第 2 版，第 37 页。另外，以下研究成果也能说明环境法在
法学领域里的交叉性：王曦编著：《国际环境法》（第二版），法律出版社 2005 年第 2 版；付立忠著：《环境刑
法学》，中国方正出版社 2001 年版；徐平著：《环境刑法研究》，中国法制出版社 2007 年版；徐国栋主编：《绿
色民法典（草案）》，社会科学文献出版社 2004 年版；陈泉生、张梓太著：《宪法与行政法的生态化》，法律出
版社 2001 年版；李挚萍著：《经济法的生态化》，法律出版社 2003 年版。
102 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社 1999 年版，第 408 页。另可浏览全国哲学社会
科学规划办公室网站（）以及国家自然科学基金委员会网站（）
公布的各年度项目指南。
103 张文显主编：《法理学》（第三版），法律出版社 2007 年第 3 版，第 182～183 页。
104 蔡守秋主编：《环境资源法学》，高等教育出版社 2007 年版，第 76～80 页；蔡守秋：“环境法律关系新
论——法理视角的分析”，载《金陵法律评论》2003 年春季卷。
立了人类的权利义务关系。其三，环境法律关系是体现一定意志并符合自然生态
规律的思想社会关系。环境法律关系受到人与自然关系以及自然规律的制约。“为
此，调整人与人之间的关系并不是环境法的唯一目的，通过调整人与人之间的关
系来防止人类活动造成对环境的损害，从而协调人与自然的关系，才是环境法的
主要目的。”105
法律关系是由主体、客体和权利义务三要素构成。环境法律关系构成要素是
指结成当事人之间权利和义务关系的必要条件，包括三个方面，即参与环境法律
关系的主体、构成环境法律关系内容的权利和义务以及作为权利义务对象的环境
法律关系的客体。106
二、环境法律关系的主体
法律关系主体是法律关系的参加者，即在法律关系中享有权利或负有义务的
人，也称为权利主体和义务主体。权利主体和义务主体也就是由法律对其行为加
以调整的人。环境法律关系的主体，是指引起环境法律关系的环境行为的发起者，
是指在环境法律关系中享有权利和承担义务的当事人或参加者，又称权利义务主
体、权利主体和义务主体。环境法律关系主体的特点是具有广泛性。世界著名的
国际环境法学者亚历山大·基斯（Alexandre KISS）认为：“与其他许多部门法不同，
环境法的一个特点是为所有人创设权利和义务。所有考虑到环境保护的宪法或法律
条文都规定国家保护和改善环境的义务，其中还有许多规定个人及群体也在这方面
承担义务。每个人有权使其环境受到保护，但也有义务为此付出努力。”107任何机关、
团体、社会组织、公民个人等都可以成为环境法律关系主体。其中，国家环境管理
机关是最主要的主体。在国际环境法中，国家更是经常成为环境法律关系主体。在
我国，环境法律关系的主体包括国家、国家机关、一切单位和个人。
三、环境法律关系的内容
环境法律关系的内容是指环境法所确立的、由当事人所享有的权利和承担的
义务。环境法律关系中的权利，是指环境法律赋予主体追求某种利益和状态的行
为自由或从事某种行为的资格、权力、权能和自由，表现为法律对主体可以作出
一定的行为或者可以要求他人作出或不作出一定的行为的许可。环境法律关系中
的义务，是指环境法律规定主体的某种责任，表现为法律对主体必须作出一定的
行为或者不作出一定的行为的约束。环境法主体必须依法行使权利和履行义务。
105 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 64～68 页。
106 关于法律关系要素，另可参见刘国涛：“法律关系要素的内涵改良探讨——兼论后代人利益的保护”，载《郑州
大学学报（哲学社会科学版）》2002 年第 2 期。
107 [法]亚历山大·基斯著，张若思编译：《国际环境法》，法律出版社 2000 年版，第 21 页。
环境法权利和义务是环境法律关系主体的行为规则，是建立环境法律秩序的根据
和实施环境法制监督的前提。
当国家机关作为环境行政法律关系的主体时，其所享有的权利和承担的义务
包含在其“职权”或“职责”之中，即主体依法行使职权或履行职责既是其权利又是
其义务。
环境法律关系中的权利和义务具有以下特征：第一，权利和义务的具体内容
都与开发、利用、保护、改善和管理环境资源有关，即环境法律权利义务关系同
时反映了人与人的关系和人与环境的关系。第二，权利和义务既是把环境法律关
系中的主体双方即人与人联结起来的纽带，又是把环境法律关系中的主体和客体
即人与环境资源联结起来的纽带。
四、环境法律关系的客体
法律关系客体是法律关系主体的权利和义务所指向的共同对象，又称权利客
体和义务客体。法律关系客体将法律关系主体间的权利和义务联系在一起。因此，
客体构成了任何法律关系都必须具备的一个要素，而且权利客体和义务客体具有
一致性。法律关系客体的范围是与时俱进的，但只有同时符合以下三个条件者，
才可能成为权利和义务的客体：第一，必须是一种具有价值的资源，能够满足人
们的某种需要；第二，必须具有一定的稀缺性，不能被需要它的一切人毫无代价
地占有和利用；第三，必须具有可控制性，可以被需要它的人为一定目的而占有
和利用。法律关系的客体一般包括物、行为、智力成果和人身利益等。108
环境法律关系的客体，是指主体的环境行为所指向的对象。能够反映环境法
律关系特点的主要客体是环境资源和环境行为。作为环境法律关系客体的环境资
源具有很强的生态性，表现为自然因素的各种环境要素或资源，即环境法的保护
对象。而行为则是环境法律关系最重要和最经常的客体，主要指主体的行为所指
向的、对环境有影响的各种行为或活动，包括各种开发、利用、保护、改善和管
理环境资源的行为或活动。
第五节 环境法体系
一、环境法体系的概念及其构成
法律体系，亦称法的体系、法体系，是指由一国现行的全部法律规范按照不
108 张文显主编：《法理学》（第三版），法律出版社 2007 年第 3 版，第 189 页。
同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的、有机联系的统一整体。法律体
系具有以下几个特点：它是一个国家的全部现行法律构成的整体；它是一个由法
律部门分类组合而形成的呈体系化的有机整体；它的理想化要求是门类齐全、结
构严谨、内在协调；它是客观法则和主观属性的有机统一。109
通常认为，法律体系是指全部现行的法律规范按照调整对象和调整方法分门
别类组合为法律部门和法律制度而形成的统一结构体。构成该结构体的法律规范
以特定的形式组合起来并且彼此相互联系。在某些规范之间客观形成的联系，赋
予法律规范以特定的结构统一性。这样，法律规范组合为最基本的规范性法律构
成物——法律制度，法律制度又组合成为法律部门和分法律部门。这些部门和分
部门统一起来即为法律体系。可见，法律体系，即是组合成法律制度、分法律部
门和法律部门的法律规范的总和。
一定种类的社会关系总是被相应的一组法律规范所调整。这就反映了法律本
身的系统性。而法律制度或法律部门，其中包括分法律部门或亚法律部门，则是
法律规范群的两种表现形式。所谓法律体系，其实就是指反映法律规范的组合与
分工的法的内部结构，指法的系统化组织。无论作为整体意义上的法的法律体系，
还是部门法的法律体系，都是指其内部的结构。在这个结构体中，法律规范是最
小的或初始的结构成分。它们按照其调整的社会关系的同类性组合成为一个个法
律规范群，即法律制度。法律制度又按照其调整的社会关系的同类性原则再次组
合，形成一个个更大的法律规范群，即分法律部门或亚法律部门。分法律部门的
再次组合即形成法律部门，法律部门组合为法律体系。这即是任何法律体系的内
部结构。这种结构具有客观性，因为它是被法律所调整的现有社会关系的状况所
决定的。
环境法律体系也是按照这种客观的内部结构构成的。其中，环境法律规范是
环境法律体系最小的组成细胞。环境法律制度和分环境法律部门则是由环境法律
规范组合形成的一个个环境法律规范群。其中，环境法律制度是环境法律规范的
复合体，而分环境法律部门又是环境法律制度的复合体。它们都是环境法律体系
的特殊组成部分，都是由环境法律规范组合而成的。
任何一个部门法，说到底就是调整特定部分社会关系的法律规范群，是调整
同一类社会关系的法律规范的总和。这些法律规范以法律制度和法律部门，其中
包括分法律部门的形式表现出来。在环境法中，调整同一组环境社会关系的环境
法律规范可以组合成自然资源所有权制度、自然资源使用权制度、环境影响评价
制度、污染物排放许可制度等。而若干环境法律制度又可以组合成各种分环境法
律部门，如公害防治法、自然资源利用和保护法、受特殊保护的自然区域保护法
109 张文显主编：《法理学》（第三版），法律出版社 2007 年第 3 版，第 148～149 页。
等。
因此，环境法律体系是指全部现行的环境法律规范分类组合为相应的法律制
度，进而形成若干分环境法律部门的具有有机联系的系统化结构体。具体地说，
“环境法的体系，是指由一国现行的有关保护和改善环境与自然资源、防治环境污
染和其他公害的各种规范性文件所组成的相互联系、相辅相成、协调一致的法律
规范的统一体。”“环境法的体系是一个历史的、动态的范畴。”“环境法的体系也是
国家在环境保护领域为促进环境与资源的可持续利用而制定的相关法律的集群。”
110还有学者认为：“环境法的体系是指环境法的内部层次和结构，是由有关保护环
境、防止污染的各种规范性文件所组成的相互联系、协调一致的整体。它对外应
与其他法律部门相协调，以保证整个法律体系的和谐统一；对内则应是环境法的
各种法律规范之间的协调互补，以发挥环境法的整体功效，维系环境法的独立存
在。”“从不同的角度，可以将环境法体系分为立法体系和规范体系。环境法的立
法体系，是从立法的角度对环境法体系的概括。环境法的规范体系是指构成环境
法的各种法律规范的整体，是从学理角度对环境法体系的概括。”111
环境法律体系作为一种复杂的法律现象，它具有一定的结构。而这种结构是
稳定的，它不因环境法律制度和分环境法律部门的增减而发生变化。由于环境法
律体系反映现有的环境社会关系体系，因此，它是不可能按照人的主观意志去形
成的。这是环境法律体系最明显的特征。从这一点上来看，可以说环境法律体系
就是指环境法律规范内部结构的一个法律范畴。
环境法体系的发展和健全程度，是衡量一个国家环境法制和环境管理水平的重
要标志。建立健全环境法体系，对于加强环境法学研究、环境法制建设和环境管理，
加强对合理开发利用和保护改善环境的法律控制，具有非常重要的意义。112
二、我国环境法体系的构成
我国的环境法体系的内容包括综合性环境基本法、环境污染防治法、自然保
护法、物质循环管理和节能法、环境侵害救济法以及危害环境犯罪制裁法等。113
（一）综合性环境基本法
综合性环境基本法是指处于国家基本法地位的、由国家最高立法机关制定的、
110 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 114 页。
111 吕忠梅著：《环境法学》（第二版），法律出版社 200 年第 2 版，第 59～60 页。
112 王树义：“环境法律体系和环境立法体系辨析”， 年 9 月 30
日浏览；蔡守秋主编：《环境资源法学》，高等教育出版社 2007 年版，第 28 页；杜群：“可持续发展与中国环境
法创新——环境法律体系的重塑”，载《北京师范大学学报（人文社会科学版）》2001 年第 5 期。
113 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 119～123 页。
包含环境保护政策和目标等内容的综合性法律。环境基本法从全局出发，对整体
环境以及合理开发利用和保护改善环境资源的重大问题作出规定，其内容应该涵
盖环境法体系中各单行法律制度涉及环境保护的共同性事项和内容，并对各单行
法律制度的确立和实施具有普遍指导意义。从理论上看，环境基本法是一个国家
制定的全面调整环境社会关系的法律文件，是“保护环境的国家基本章程”，是人
类正确认识人类与环境的关系、重新检讨人类传统生活方式、规范人类活动对环
境影响的产物，也是由于环境问题的严重性所形成的不同于一般社会关系的环境
社会关系客观上需要有统一的法律调整的结果。环境保护基本法是确立环境法的
基本原则与制度、建立环境法律秩序的重要保障。从环境法实践看，许多国家走
过了“从单行法到基本法”的道路，基本法的制定是从“先污染后治理”的惨痛教训
中得出的结论。114
综合性环境基本法的位阶和效力应当仅次于宪法，而且是环境资源保护立法
和行政的重要依据。我国目前还没有综合性环境基本法，因为现行的《环境保护
法》无论在形式上还是内容上都没有达到基本法的要求：从立法的效力等级上看，
《环境保护法》是由全国人大常委会通过的普通法，与单行法处于同一效力等级，
并不具备基本法的形式地位；从内容上看，《环境保护法》的诸多欠缺使其无法发
挥基本法的独特功能。
（二）环境污染防治法
环境污染防治法是指国家对产生或可能产生环境污染和其他公害的人为活动
实施控制，以保护生活环境、人体健康和财产安全等而制定的法律总称，其目的
在于预防和减少污染物向环境的排放。环境污染防治法在形式上表现为环境保护
基本法下的一系列单行法及其配套法规，既是对基本法防治环境污染的原则性规
定的具体化，也是对环境污染防治的综合性规定。
（三）自然资源保护法
自然资源保护法是指调整人们在开发、利用、保护和管理自然资源过程中所
发生的各种社会关系的法律规范的总称。其目的在于合理开发利用作为环境要素
的自然资源，维护人类对自然资源的可持续利用，保存生态系统价值的完整性。
与自然资源保护法相联系的还有生态保护法。它注重保护人类赖以生存和发
展的环境以及生物多样性，目的在于维持和保护自然环境和生态系统的动态平衡。
114 吕忠梅：“中国需要环境基本法”，载《法商研究》2004 年第 6 期。
（四）循环经济和物质再生法
循环经济和物质再生法是指国家为减轻人类活动产生的废弃物等造成对环境
的承载负荷，对生产、流通、消费过程所产生的废弃物进行收集、处理、循环再
利用而制定的法律规范的总称。其目的在于尽量减少各类废弃物进入环境，对各
类物质的开发、生产、经营、消费和废弃等各个环节实行全程控制，促进循环经
济的发展。
循环经济是指在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，依靠
生态型资源循环来发展的经济，是由“资源—产品—再生资源”所构成的、物质反
复循环流动的经济发展模式。其基本特征是低开采、高利用、低排放。其基本行
为准则是“3R”原则，即减量化（reduce），减少进入生产和消费过程的物质量，从
源头节约资源，减少污染物排放；再利用（reuse），提高产品和服务的利用效率，
产品和包装容器以初始形式多次使用，减少一次用品的污染；再循环（recycle），
要求物品完成使用功能后能够重新变成再生资源。
循环经济运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，使物质和能量在整个
经济活动中得到合理和持久的利用，使整个经济系统以及生产和消费过程基本上
不产生废物或者只产生很少的废物，从而最大限度地提高资源和环境的配置效率，
根本解决环境与经济发展之间的冲突，实现社会经济的可持续发展。
循环经济法作为环境资源法体系的一个重要子体系，主要适用于循环经济活
动，强调结合经济发展过程保护环境资源和解决环境资源问题。它主要是有关自
然资源合理利用、节约利用、综合利用、持续利用，减少废物和废物循环利用、
综合利用的法律。115
（五）环境侵害救济法
环境侵害是指由于人类活动造成的环境污染和破坏，以致危害公民的环境权
益或危及人类生存和发展的环境侵权行为。它是具有社会性的个人利益侵害，是
对人类环境资源多元价值的侵害。在环境侵害中，加害主体、加害行为、损害事
实、因果关系认定等都因为环境作用而变得非常复杂。116 “法律救济作为一种法
律制度，是指国家通过裁决社会争议，制止或矫正侵权行为，从而使合法权益遭
受损害者能够获得法律补救。法律救济有司法救济和非司法救济等方式。”117
“环境侵害救济法是指以救济和补偿环境侵害损害为目的的法律。主要方法是
115 蔡守秋：“论循环经济立法”，载《南阳师范学院学报（社会科学版）》2005 年第 1 期。
116 吕忠梅著：《环境法学》（第二版），法律出版社 2008 年第 2 版，第 152～153 页。
117 吕忠梅著：《环境法学》（第二版），法律出版社 2008 年第 2 版，第 177 页。
在传统行政、民事纠纷处理和救济机制的基础上建立一套特别的、对应环境侵害
实际的、以消除环境妨害和补偿环境损害为内容的法律救济机制。”118 我国目前尚
未在环境侵害救济法领域制定专门的法律制度，应该适时制定环境责任法或环境
损害赔偿法等，以建立和完善我国的环境侵权责任制度。
（六）危害环境犯罪制裁法
危害环境犯罪制裁法是指将严重污染和破坏环境的行为视为犯罪并予以刑罚
制裁的法律。环境刑事法律规范，是指在环境资源开发、利用、保护、改善及其
管理中有关犯罪和刑事责任追究的法律规范，是追究环境犯罪的法律依据，其主
要内容包括各种环境资源的犯罪及其罪名、犯罪构成和刑罚等。
三、我国环境立法的发展
我国自从 1979 年颁布和实施《环境保护法（试行）》至今，环境保护立法已
经取得了长足的发展，并已形成比较完善的环境法律体系。除了环境保护法律和
行政法规以外，还有国务院发布的众多规范性文件、有关环境保护的规章包括大
量的部门规章以及部门发布的规范性文件。同时，国家和地方还发布了若干环境
经济政策。
我国目前涉及环境保护的法律主要有《宪法》（2004 年修正）、《民法通则》
（1986 年）、《环境保护法》（1989 年）、《矿产资源法》（1996 年修正）、《刑法》
（2009 年修正）、《森林法》（1998 年修正）、《土地管理法》（2004 年修正）、《海
洋环境保护法》（1999 年修订）、《野生动物保护法》（2004 年修正）、《标准化法》
（1988 年）、《水土保持法》（1991 年）、《农业法》（2002 年修订）、《煤炭法》
（1996 年)、《环境噪声污染防治法》（1996 年)、《气象法》（1999 年）、《大气污
染防治法》（2000 年修订）、《渔业法》（2000 年修正）、《海域使用管理法》（2001
年）、《清洁生产促进法》（2002 年）、《水法》（2002 年）、《环境影响评价法》
（2002 年）、《草原法》（2002 年）、《放射性污染防治法》（2003 年）、《防沙治
沙法》（2003 年）、《固体废物污染环境防治法》（2004 年修订）、《可再生能源法》
（2005 年）、《物权法》（2007 年）、《节约能源法》（2007 年修订）、《城乡规划
法》（2007 年）、《水污染防治法》（2008 年修订）、《循环经济促进法》（2008 年）
等。
有关环境保护的行政法规主要有《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》
（1983 年）、《防止船舶污染海域管理条例》（1983 年）、《海洋倾废管理条例》
（1985 年）、《民用核设施安全监督管理条例》（1986 年）、《核材料管理条例》
118 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 122 页。
（1987 年）、《防止拆船污染环境管理条例》（1988 年）、《建设项目环境保护
管理程序》（1990 年）、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（1990
年）、《核电厂核事故应急管理条例》（1993 年）、《资源税暂行条例》（1993
年）、《自然保护区条例》（1994 年）、《淮河流域水污染防治暂行条例》（1995
年）、《野生植物保护条例》（1996 年）、《建设项目环境保护管理条例》（1998
年）、《危险化学品安全管理条例》（2002 年）、《排污费征收使用管理条例》
（2003 年）、《医疗废物管理条例》（2003 年）、《危险废物经营许可证管理办
法》（2004 年）、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》
（2004 年）、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》（2005 年）、《国家
突发环境事件应急预案》（2006 年）、《濒危野生动植物进出口管理条例》（2006
年）、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006 年）、《政
府信息公开条例》（2007 年）、《国务院关于修改<中华人民共和国防治海岸工
程建设项目污染损害海洋环境管理条例>的决定》（2007 年）、 《防治海岸工程
建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2007 年）、《民用核安全设备监督管理
条例》（2007 年）、《全国污染源普查条例》（2007 年）、《汶川地震灾后恢复
重建条例》（2008 年）、 《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》
（2008 年）、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（2009 年）等。119
四、我国环境法体系的健全与完善
健全我国环境法律体系的主要任务是：第一，制定环境保护基本法律，即在
各单项环境法律逐步到位的基础上，制定一部阶位更高的环境基本法——《环境
政策法》或《环境基本法》。第二，制定一批新的法律，即填补环境法规空白，完
善法规体系。第三，修改或补充一批法律法规，即在现行环境法律法规的基础上，
修改有关法律条款，制定配套法规，增强可操作性。第四，健全地方环境法规体
系，积极发展和推动地方环境立法。第五，将环境资源保护和国家环境政策纳入
其他相关立法。第六，建立健全履行国际环境条约的国内法律法规体系。
在环境法律体系建设的保障措施方面：第一是坚持科学立法。要设计科学、
完整的环境法律体系框架，并要突出《环境保护法》的修改，重点完善污染防治
法律法规，积极构建生态法的法律框架。在立法的内容方面，重点是突出公民环
境权利，强化政府环境责任立法，规范行政管理行为，建立党政领导干部环保政
绩考核评价法规，建立环境保护行政问责制度。第二是重视环境立法前期基础性
研究工作，为立法工作提供坚实的科研和技术支撑。对环保的基本管理制度和措
119 以上法律文件，可参见中华人民共和国环境保护部网站（
施，要有计划地进行基础性、前瞻性的科学研究。第三是扩大公众参与渠道，完
善立法听证机制。落实公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，广泛
听取专家学者和社会各界的意见，拓宽公众参与立法的范围。第四是充分利用不
同立法形式，综合采取多种立法方法，分层次推进环保立法工作。
健全环境法律体系，首先要制定并健全这个体系的核心法律即环境基本法。
环境保护涉及的社会关系具有全局性、长远性、普遍性、根本性，应由全国人民
代表大会通过国家基本法律予以调整和规范。通过环境基本法来宣示国家环境政
策，是落实科学发展观和环境保护基本国策，也是我国环境法律体系进一步发展
的内在要求。我们应该借鉴美国《国家环境政策法》、《俄罗斯环境保护法》和日
本《环境基本法》等环境基本法律的立法经验，紧密结合中国环境法制建设的实
践，将《环境保护法》修改成为体现可持续发展观和综合生态系统管理的《中华
人民共和国环境基本法》，促进中国环境法律体系向可持续发展和生态法的方向发
展。
将《环境保护法》修改为体现可持续发展观和生态法理念的《环境基本法》，
需要对该法增加许多新内容。例如，在该法总则中，在立法目的方面应该强调维
护生态平衡和生态安全，保护和改善环境，合理开发和可持续利用自然资源，建
设资源节约型社会、环境友好型社会，促进人与人的和谐相处和人与自然的和谐
相处，保障经济、社会和生态的可持续发展。在基本理念方面，应该强调环境正
义、环境公平、人与自然和谐相处等理念。在基本原则方面，应该强调生态优先、
生态安全、生态风险防范、可持续发展、环境民主、环境责任等原则。在基本权
利方面，应该强调公民有在清洁、健康、安全的环境中生活的权利。在基本义务
方面，应该强调公民有保护环境的义务。120
我国应当尽快启动《环境保护法》的修订程序，从内容上加以完善，从效力
等级上加以提升。环境基本法的地位应包括两方面的内容：其一是该环境基本法
在其国家立法体系中与其他法律文件相比较而言所处的位置；其二是环境基本法
在一国环境法体系中所处的位置。而这两方面又是相互联系的。
在我国，基本法与普通法的划分标准是立法机关的立法权限，即全国人大制
定的法律为基本法，全国人大常委会制定的法律为普通法。从形式上看，《环境保
护法》应由全国人大制定和颁布；从内容上看，《环境保护法》应处于环境法体系
的最高位置。因此，必须将《环境保护法》提升至环境基本法的地位。针对《环
境保护法》存在的不足，应从以下几个方面加以完善：明确宣示可持续发展战略，
将实施可持续发展作为环境基本法的立法宗旨；按照法治政府建设的原则，确立
120 蔡守秋：“完善我国环境法律体系的战略构想”，载《广东社会科学》2008 年第 2 期。另可参见蔡守秋：“修改
《环境保护法》为《环境法》的基本构想”，载《贵州社会科学》2008 年第 5 期。
处理环境保护中的政府与市场、公权与私权、国家与社会关系的原则，明确国家
环境管理权力与公民环境权利的配置方式；确立公民环境权，规定环境权与民事
权利、行政权力的关系与协调原则；完善环境责任制度，明确规定责任的构成要
件与法律后果；建立专门的环境程序制度，根据环境权运行的特殊性，确立环境
司法救济以及其他救济的方式与程序；完善环境保护监督管理制度，根据风险预
防、代际公平、全过程控制、公众参与等可持续发展的基本要求，重新构建环境
管理的基本制度。121
另外，还有学者认为：“可以说，我国已基本上形成了以《宪法》为核心，以
《环境保护法》为基本法，以有关环境与资源保护的法律、法规为主要内容的比
较完备的环境与资源法律体系。然而，在我国的环境法律体系中还缺少环境权的
规定，而环境权是保护自然环境、实现人与自然和谐最重要的机制，也可以说环
境权在环境保护法律机制中应当处于核心地位。”在我国的环境法律体系中确立环
境权的核心和支点地位，将使环境法成为由核心价值构筑和统一起来的规范体系，
共同服务于人民的环境利益；有助于提高人们的环保意识，并充分认识到环境权
是基本人权，奠定环境法实施的强大公众基础；增强政府保护环境的责任意识，
切实履行其尊重和保障人权的法定义务；同时，也为公民或环保团体提起环境诉
讼提供维权动力，为司法机关提供受理环境诉讼、维护环境正义的法律依据。122
当然，仅有比较健全的环境法律体系还不够，更重要的是，环境法律体系中
的所有规范都能得到切实有效的贯彻和实施，尤其是政府和政府官员以及企业负
责人等更应强化守法意识，成为守法、执法、司法等方面的楷模。
【思考题】
1.简述我国《环境保护法》中的“环境”概念。
2.简述环境问题产生的原因和相应对策。
121 吕忠梅：“中国需要环境基本法”，载《法商研究》2004 年第 6 期。
122 张文显主编：《法理学》（第三版），高等教育出版社、北京大学出版社 2007 年第 3 版，第 426～427 页；张
文显主编：《法理学》（第三版），法律出版社 2007 年第 3 版，第 449～450 页。
3.简述环境法的概念和特征。
4.简述环境法学的研究对象。
5.论环境法的调整对象。
6.论环境法的立法目的。
7.论环境法律关系。
8.论环境法体系的构成。
第二章
环境法的基本理念和基本原则
第一节 环境法的基本理念
所谓理念，123是指具有理性的观念。理性是指合乎自然规律和社会规律或者
合乎人的本性，而人的本性是人的自然性和社会性的统一。具有理性的观念也就
是指合乎自然规律和社会规律或者合乎人的本性的观念。环境法的基本理念是指
环境法律规定、强调、宣示或体现的基本观念，应该是能够反映环境法学这一新
兴交叉部门法学的性质和特点的理念，应该是环境法学目的、价值、研究范式和
研究方法的反映。因此，环境法学的基本理念，是指合乎自然生态规律、社会经
济规律和环境规律（即人与环境相互作用规律）或者合乎人的本性（人的本性是
人的自然性和社会性的统一）的基本观念。它来源于法学的基本理念和现代环境
学、生态学的科学理论，是法学基本理念和环境学、生态学基本理论的综合。环
境法学的基本理念是环境法学的灵魂，是构建环境法学理论体系和环境法律体系
的出发点，是环境法治建设的指导思想。124
“环境法的基本理念是一个与环境立法的目的相关联的概念，它是指环境立法
思想或观念的出发点。”“环境法的基本理念是确立环境法指导思想和基本原则的
理论基础。”环境立法的目的比较直接和具体，而环境法的理念则比较间接和抽象，
有时可能在立法上与目的性规范相重合，有时则隐含在环境法的基本原则之中。
根据若干国家的环境立法实践，环境法的基本理念一般表现在环境基本法或环境
123 根据我国《辞海（中册）》 （上海辞书出版社 1979 年版）和《简明社会科学词典》（上海辞书出版社 1983
年版）的解释，“理念”在哲学上有不同含义，理念通常指观念和思想。《辞海（中册）》第 2776 页认为，“理念
是旧哲学名词。柏拉图哲学中的‘观念’通常译为理念；康德、黑格尔等人的哲学中的‘观念’指理性领域的概念，有
时也译作理念。”《简明社会科学词典》第 897 页认为，“理念是客观唯心主义哲学用词，是观念的意思”。转引自
蔡守秋：“环境资源法学基本理念的含义、来源和发展——一论环境资源法学的基本理念”，载《河海大学学报（哲
学社会科学版）》2005 年第 1 期。
124 蔡守秋：“‘人与自然和谐共处’是环境资源法学的基本理念”，载《中州学刊》2005 年第 3 期；蔡守秋主编：
《环境资源法学》，高等教育出版社 2007 年版，第 51 页。
法典的立法目的之中。125
环境法的基本理念究竟是什么？我国目前主要有三种观点：其一是人与自然
和谐共处、维护和追求环境正义；其二是可持续发展；其三是环境伦理理念、环
境经济理念和环境权利理念。
一、人与自然和谐共处、维护和追求环境正义
“人与自然和谐共处”是环境资源法学最具有特色的基本理念。环境保护的终
极目标是实现人与自然的和谐共处。蔡守秋在“调整论”研究的基础上，及时提出
了“人与自然和谐共处”作为环境资源法学的核心基本理念。他指出：“环境资源法
学的基本理念是指合乎自然生态规律、社会经济规律和环境规律（即人与环境相
互作用规律）的基本观念，它们是环境资源法学的灵魂，是构建环境资源法学理
论体系和环境资源法律体系的出发点。其中，‘人与自然和谐共处’是环境资源法学
最具有特色的基本理念。”
首先，“人与自然和谐共处”具有独立的价值。和谐是人类的一种理想秩序，包
括人与人的和谐和人与自然的和谐两个方面。“人与自然的和谐共处”对人提出了
更高的要求，它要求人们认识自然生态规律、遵循自然生态规律、热爱自然、尊
重生命、保护环境、节约资源。“人与自然和谐共处”这一基本理念不是凭空产生的，
而是西方的自然法学理论、东方的天人合一观念与当代环境学、生态学、生态伦
理学的综合，是人类现实利益与理性智慧、科学态度与道德精神相结合的产物，
是整个法学理论、环境学理论甚至马克思主义理论与环境法制建设实践共同发展
的结晶。环境资源法律对人与人的和谐和人与自然的和谐的追求，已经使和谐从
秩序中脱颖而出，开始形成独立的“和谐价值”。
其次，环境资源法学的基本理念都与“人与自然和谐共处”密切相关。环境资
源法制建设实践和环境资源法学理论研究经过几十年的发展，环境正义、环境安
全、环境公平、环境秩序、环境民主、环境效益和可持续发展等环境资源法学基
本理念正在逐渐形成。而所有这些基本理念都与“人与自然和谐共处”密切相关，
因为没有“人与人的和谐共处”和“人与自然的和谐共处”，就没有环境正义、环境
安全、环境秩序、环境公平、环境民主、环境效率和可持续发展。从这个意义上
讲，维护和追求人与自然和谐共处、人与人和谐共处，是最能体现环境正义的特
色观念、核心观念，也是环境资源法学具有特色的基本理念。
最后，“人与自然和谐共处”观对环境资源法律和环境资源法学的健康发展具
有重要的指导作用。环境资源法律的任务就是建立人与自然相和谐的秩序，把传
统的人与人的对立和人与自然对立的发展机制改造成为人与人、人与自然双重和
125 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 131 页。
谐的发展机制，从而实现环境与经济、人与自然的协调发展。“人与自然和谐”作为
环境资源法学的基本理念，在环境资源法制建设和环境资源法学研究中具有重要
的理论意义和实践作用，它将指引我国的环境资源法制建设沿着环境法治的方向
发展，它将促进调整人与自然关系的环境资源法学理论的健康发展。126
当前，中国执政党对人与自然和谐相处的理解是生产发展、生活富裕、生态
良好。人是自然的一部分，而人的生存价值就在于融合自然存在、开发自然潜能。
如果人与自然失调，则人类社会必然受到影响，因为资源和生态危机将导致自然
灾害频发，甚至可能还会引发严重的社会冲突乃至战争。所以，人类需要善待、
尊重、保护以及正确理解自然，合理利用自然，建立人与自然相互依存的良性循
环关系。127
值得一提的是，人与自然和谐共处的理念在国际和国内环境法律文件中均能找
出佐证性规定。例如，1992 年《里约环境与发展宣言》原则 1 指出：“人类正在关
注可持续发展，并有权过上与大自然谐调的、健康的、富有生产性的生活。”128美国
《国家环境政策法》开篇规定：“本章的目的是宣布一项国家政策，旨在鼓励人类
与其环境之间富有生产性的、令人愉快的谐调。”129
另外，维护和追求环境正义（environmental justice）也是环境法学的基本理
念。环境正义的概念首先产生于美国，由环境正义这一基本理念推动的“环境正义
运动”，一直是推动美国环境保护运动和环境法向纵深发展的动力。随着环境正义
运动的发展和环境正义理念的推广，环境正义的内容日益丰富，意义更加深远。
第一，环境正义表示环境法应该合乎自然，即合乎自然生态规律、社会经济规律
和环境规律（即人与自然相互作用的规律）。第二，环境正义既是将环境法学与整
个法学联系起来的基本理念，也是将环境安全、环境公平、环境秩序、环境民主、
126 蔡守秋主编：《环境资源法学》，高等教育出版社 2007 年版，第 60～62 页；蔡守秋：“环境资源法学基本理
念的含义、来源和发展——一论环境资源法学的基本理念”，载《河海大学学报（哲学社会科学版）》2005 年第
1 期；蔡守秋：“环境正义与环境安全——二论环境资源法学的基本理念”，载《河海大学学报（哲学社会科学
版）》2005 年第 2 期；蔡守秋：“环境公平与环境民主——三论环境资源法学的基本理念”，载《河海大学学报
（哲学社会科学版）》2005 年第 3 期；蔡守秋：“环境秩序与环境效率——四论环境资源法学的基本理念”，载
《河海大学学报（哲学社会科学版）》2005 年第 4 期；蔡守秋：“‘人与自然和谐共处’是环境资源法学的基本理
念”，载《中州学刊》2005 年第 3 期；蔡守秋：“论追求人与自然和谐相处的法学理论”，载《现代法学》2005 年
第 6 期；张建伟：“蔡守秋教授：追求人与自然和谐的法学家”，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2006 年
第 4 期。
127 张文显主编：《法理学》（第三版），高等教育出版社、北京大学出版社 2007 年第 3 版，第 418 页；张文显
主编：《法理学》（第三版），法律出版社 2007 年第 3 版，第 439 页。
128 See Principle 1 of Rio Declaration on Environment and Development: “Human beings are at the centre of concerns for
sustainable development. They are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature.”
129 See NEPA § 2 of National Environmental Policy Act: “The purpose of this chapter are: To declare a national policy
which will encourage productive and enjoyable harmony between man his environment;…”
环境效率和可持续发展等各种环境法学理念有机联系起来的基础性理念。第三，
环境正义强调通过环境资源这一天然纽带，将国家内的人与人之间、国家与国家
之间、当代人和后代人之间的生存与发展问题，以及人与非人生命体之间的和谐
共处问题紧密地联系在一起。130
二、可持续发展
环境法学的核心理念是可持续发展。环境资源法的价值理念就是环境资源法
关于理想中的价值追求的系统理论和表述，这一理想中的价值追求需要通过具体
的环境资源法律制度予以释放、体现和实现。价值理念是统领整个环境资源法的
根本观念，体现了环境资源法的终极关怀。环境资源法的价值理念，显示了人类
对于自身、自然和人与自然关系的理解。不同的价值理念会直接导致对环境资源
法目的的不同定位，也会对具体制度的设计和执行产生根本性影响。因此，价值
理念是环境资源法的根本出发点，也是环境资源法追求的终极目的。当然，它属
于应然价值而非实然价值。价值理念是环境资源法学的核心理论问题。
可持续发展最少包括生态、 经济和社会三个层面。正视生态和经济之间的矛
盾是环境法律政策选择中必须采取的正确态度。唯有保障了生态的可持续发展，
经济的可持续发展才有可能逐步实现。随着经济的可持续发展，人类将缓慢进入
循环型社会，最终实现社会的可持续发展。因此，生态的可持续发展必须优先得
到保证。环境法的目的条款是对法政策选择的表达，应该将保护生态环境作为环
境法的立法目的。确定了生态优先的政策目标，就可以此为标准评价和改良现有
的环境法，并确立现有法律规范的解释标准。131
由于可持续发展具有发展性、持续性、整体性、高效性、和谐性、多样性、
公平性、开放性、阶段性以及协调性等基本特征，它对环境法治的基础、理论和
实践的影响是一种长期的、根本性的、整体性的影响。可持续发展对环境法基本
理念的影响可体现在以下几个方面：
第一，对环境法公平观的影响。可持续发展的公平性法则揭示，可持续发展
只能建立在社会公平、社会正义及人与人之间平等的基础上。实现环境公平是社
会发展的迫切需要，环境公平应当成为环境法的基本价值目标。
第二，对环境法效益和价值观的影响。由于环境法直接关系到整个社会的环
境资源发展战略和经济发展水平，其效益和价值观对实施可持续发展具有重要意
义。在环境法治建设中，有必要树立新的效益观和价值观。
130 蔡守秋主编：《环境资源法学》，高等教育出版社 2007 年版，第 52～64 页。另可参见郑少华著：《生态主义
法哲学》，法律出版社 2002 年版，第 155～173 页。
131 高利红：“环境法学的核心理念——可持续发展”，载《法商研究》2005 年第 1 期；高利红：“环境资源法的价
值理念和立法目的”，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2005 年第 3 期。
第三，对权利义务观的影响。可持续发展是多元性和多样性发展的结果，只
能建立在生物多样性、区域多样性、经济多样性和社会多样性的基础上。可持续
发展的实质是自我调控的、对发展后果负责的发展，它要求对法律主体以多种权
利和自由以及相应的义务和责任，以公众参与、公民环境权、污染者负担等为内
容的环境民主和环境责任原则应得到充分发展。
第四，对环境预防原则的影响。可持续发展要求一切发展活动都应事先考虑
其环境影响后果，并兼顾子孙后代的利益，以清洁生产、环境影响评价制度等为
内容的环境预防原则应得到进一步发展。132
三、环境伦理理念、环境经济理念和环境权利理念
（一）环境伦理理念
在我国古代哲学中，始终将自然观、认识论、人生观和伦理观融为一体。到
了近现代，科技的发展使西方世界产生了征服自然万物的雄心，以致环境问题开
始威胁到人类生存的地球环境。20 世纪初，西方伦理学家开始关注人与环境关系
的伦理。随着环境科学研究的不断发展，环境伦理的理念逐步对环境立法产生重
要影响。例如，法国伟人阿尔贝特•史怀泽（Albert Schweitzer，1875～1965）首次
提出，应当将环境伦理学概念及其权利扩大到其他所有生物，并阐述了敬畏生命
的伦理观；被现代美国人称为“环境伦理学之父”的奥尔多•利奥波德（Aldo
Leopold，1887～1948）提出了土地伦理的思想。他认为，个人是一个由各种相互
影响的部分所组成的共同体的成员，土地伦理则将这个共同体的界限扩大到土壤、
水和动植物。人类在这个共同体中不要再以征服者的面目出现，而要成为这个共
同体中的平等一员。土地伦理暗含着对每个成员的尊敬，也包括对这个共同体本
身的尊敬。
20 世纪 70 年代开始，环境伦理观念开始渗透到法律领域，并推动现代法律
理论和实践的发展。“生态利益中心主义者”基于现代科学提出了应当将“自然物”也
作为与人类平等的伦理学主体的主张。“就环境法而言，环境伦理理念主要对环境
立法的目的、指导思想、基本原则以及环境执法观念的确立产生了全面的影响。”
这种影响突出地表现在西方国家对有关环境立法不合目的性的反思和有关对自然
权利理论的论述及其社会实践的开展。应该从理念上增进人类对环境保护尤其是对
自然独立于人类价值以外的固有价值的认识。在人类利益中心主义与生态利益中心
主义法律观的关系方面，人类利益仍然应当在现行法律理念中占统治地位，但必须
132 吕忠梅著：《环境法新视野》（修订版），中国政法大学出版社 2007 年修订版，第 204～214 页。
以环境伦理的价值观对传统法价值观的缺陷和不足加以完善。133
有关环境伦理的若干问题，人类现在乃至未来可能都很难给出明确的答案。
但以下几点值得人类认真思考：一是保护自然（protecting nature）；这里涉及独立
于人类所谓的经济利益之外的“自然”的价值（value of “nature”）以及非人类物
种的固有价值（inherent value of non-human species ）问题。二是保护后代人
（protecting future generations ）；这里涉及当代人对后代人的义务问题（our
obligation to future generations）。三是环境正义（environmental justice）。人们越来
越关切环境正义或环境种族歧视行为（environmental racism），因为环境法对贫困
者或少数民族施加不合理的有害影响。以美国为例，一系列研究表明，废物处置设
施和其他环境有害产业不合理地分布于美国的非洲裔居民集聚区。有关州的此类做
法违背了美国宪法第十四修正案中的“平等保护”条款（equal protection clause），然
而，美国最高法院却要求原告就“故意歧视”（intentional discrimination）进行举证，
然后才能认定被告是否违背了宪法修正案中的“平等保护”条款。134
（二）环境经济理念
运用经济学的理论和方法可以解释或解决法律领域中的很多争议和问题。法
与经济的关系是法学的重要范畴之一。在环境法领域，环境经济理念的影响主要
表现在：�从理论上对现行法律制度进行实证分析并指出制度的内在缺陷和修正
方向；�在方法上通过立法直接将环境经济学的先进研究成果运用于法律规范之
中；�将可持续发展作为环境立法的重要目标。
在理论方面，主要是环境的外部不经济性内部化的理论。就环境问题的产生
和发展来看，环境外部性会导致市场失灵。环境经济学研究认为，环境质量退化
的原因之一就在于环境质量具有共有财产（common property）的特性，任何人不
得对其加以损害。解决环境外部不经济性的方法主要有：一是明确环境作为共有
财产的所有权或使用权，确立相关权利的交易规则，通过市场方法使个人在追求
利益最大化的同时，减少环境污染和破坏的社会成本，例如实行排污权交易制度。
二是直接由国家采用经济手段，通过对消极利用环境资源的行为征收排污费或环
境资源税等方式筹款以弥补该行为所造成的环境价值的损失，例如确立和实施“污
染者负担”（polluter pays principle）的原则。
在环境立法中，还运用经济学的方法对现行法律制度进行经济学评估和分析，
包括评估环境资源立法的经济成本以及对法律实施的有效性进行经济分析。将环
133 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 131～137 页。另可参见[法]A•史怀泽著，陈泽环译：
《敬畏生命》，上海科学院出版社 1992 年版；[美]奥尔多•利奥波德著，侯文蕙译：《沙乡年鉴》，吉林人民出版
社 1997 年版； Aldo Leopold, A Sand County Almanac, Oxford University Press, Inc., 1966.
134 See Jeffrey M. Gaba, Environmental Law (Third Edition) ,Thomson/West 2005, .
境与自然资源核算纳入国民经济核算体系，135并进行环境质量的成本-效益分析
（cost-benefit analysis）。这就要求我们将环境成本-效益分析和法律规范的成本-效
益分析，纳入环境资源开发的预测、评价、管理和法律制度的科学设计。
另外，还应将可持续发展思想作为环境立法的重要目标。人类的发展方向应
当是以维持自然系统良性循环、保护遗传资源和可持续利用环境为最佳目标。这
就要求各国政府要对环境立法和环境决策实施可持续发展影响评估。136
（三）环境权利理念
随着国家经济和社会的不断发展，各国通过立法所保护的法益也在逐步扩大。
环境权就是人们要求享有清洁健康环境的一种新型权利，是人类环境不断恶化及
人类环境保护工作不断强化的产物。在环境污染的严酷现实面前，人们逐渐清醒
地认识到，原来对人类慷慨施惠的自然环境，现在会给人类带来许多烦恼不安的
因素；原来人们认为与生俱来的像呼吸新鲜空气之类的天赋权利，现在会受到无
形的损害和剥夺。为了保护自身的利益，人们纷纷呼吁排污者尊重他人的生活权
利，防止环境质量免受污染损害。然而，传统的宪法和法律虽然规定了许多基本
权利，却未明确规定人们的环境权利。
“任何一项新的法律权利的出现，都是利益发生冲突的结果，或者说是社会利
益发生剧烈冲突后，需要对这些相互冲突的利益重新衡平的结果。环境权也不例
外。环境权作为一项权利的提出，是环境问题的产生和发展导致现存社会利益剧
烈冲突的结果。”环境权在国际上被称为除政治权利、经济和社会权利以外的“第三
代人权”。“环境权是环境法学的基本范畴，也是环境保护法律制度的权利基石。”
137
可以预见，环境法的理念会逐步发展到采用将人类利益、未来世代利益、自
然生态圈利益、地球全体系统等一并加以保护的思想。138
环境法的基本理念应当具有综合性，而并不局限于某一方面。无论是人与自
然和谐共处、可持续发展，还是环境伦理、环境经济和环境权利等理念，都只是
人类在现阶段的思考结果。随着人类经济社会的发展和环境保护工作的优化，人
类对环境法基本理念的理解将会进一步深化和升华。
135 可参看《中国绿色国民经济核算研究报告 2004（公众版）》；张白玲著：《环境核算体系研究》，中国财政
经济出版社 2003 年版；朱启贵著：《绿色国民经济核算论》，上海交通大学出版社 2005 年版。
136 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 137～147 页。
137 吕忠梅著：《环境法学》（第二版），法律出版社 2008 年版，第 73 页。
138 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 147～150 页。
第二节 环境法的基本原则
一、环境法基本原则的概念
“原则”一词来自拉丁语“principium”，其语义是“开始、起源、基础”。139 在现
代汉语中，“原则”的基本含义是“观察问题、处理问题的准绳”。140 原则是人类逻
辑思维的一个转换枢纽，它隐含着人类在社会科学理论研究和社会实践中追求理
性的一种重要方法。141
法律原则作为法律的基本要素之一，是指可以作为众多规则的基础或本源的
综合性、稳定性原理和准则。其特点是，它不预先设定任何具体事实状态与特定
法律效果的逻辑联系，没有规定何种具体的事件或行为将导致何种具体权利、义
务或责任的产生、变更与消灭。但是，它指导和协调全部社会关系或某一领域社
会关系的法律调整机制。142基本原则体现法律的基本精神，是在价值上比其他原
则更为重要，在功能上比其他原则的调整范围更广的法律原则。从法律制定上看，
法律原则的功能主要表现在：直接决定法律制度的基本性质、基本内容和基本价
值倾向；保障法律制度内部的协调统一；引导法制的改革方向。从法律实施上看，
法律原则的作用主要表现在：指导法律解释和法律推理；补充法律漏洞，强化法
律的调控；限定自由裁量权的合理范围。143
环境法的基本原则，是指贯穿于整个环境法体系，反映环境法的价值取向、
基本特征及本质，对环境立法、环境执法和环境司法等具有直接的、普遍的指导
意义的基础性和根本性准则。环境法基本原则既是环境法基本理念在环境法上的
具体体现，又是环境法的本质、技术原理和国家环境政策在环境法上的具体反映。
环境法基本原则是环境法制度的指导，具有明显的制度协调功能；同时还是环境
法有效实施的基础，具有直接的执行指导功能；并可以作为环境司法中法律规范
适用的援引，具有重要的法律漏洞弥补和利益衡量功能。144
环境法基本原则的提炼和完善是一个动态发展的过程，在人类经济社会发展
139 [美]迈克尔·D·贝勒斯著，张文显等译：《法律的原则——一个规范的分析》，中国大百科全书出版社 1996 年版，
译后记，第 468 页。
140 《辞海》（上）“原则”词条，上海辞书出版社 1999 年版，第 409 页。
141 蔡守秋主编：《环境资源法学》，人民法院出版社、中国人民公安大学出版社 2003 年版，第 104 页。
142 [美]迈克尔·D·贝勒斯著，张文显等译：《法律的原则——一个规范的分析》，中国大百科全书出版社 1996 年版，
译后记，第 468 页。
143 张文显主编：《法理学》（第三版），法律出版社 2007 年版，第 121～122 页。
144 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 151 页；吕忠梅著：《环境法学》（第二版），法律
出版社 2008 年版，第 49 页。
的不同阶段和不同国度里将表现出一定的差异。本书认为，最能反映环境法本质
特征的环境法基本原则是风险防范原则、环境民主原则以及环境公平正义原则。
其中，风险防范是根本，环境民主是手段，环境公平正义是目标。145
二、风险防范原则
（一）风险防范原则的提出
环境风险是指环境遭受损害的可能性，属于未知的风险。在危害的后果上，
环境风险的危害具有长期潜伏性和不可逆转性。环境风险与损害常常跨越时空，
而且往往囿于科技发展的局限，使人类对于损害环境的活动造成的环境风险难以
及时地正确认识、判断和防范。在影响范围上，环境风险更多地表现为区域性甚
至全球性的风险。环境风险的独特性决定了有必要重新审视传统的法律制度和价
值追求。风险防范原则就是一种崭新的环境法指导思想。146
风险防范原则，是指在有关环境危害存在科学不确定的情况下预防环境损害
发生的义务的指导思想。147该原则的核心在于，科学不确定性不能成为不行动或
延迟行动的理由之一，法律上的不行动会导致不可忽视、不可逆转的环境危害的
发生。这样就可大大降低环境风险发生的可能性以及风险损害的程度。148
风险预防原则最早出现在 1987 年第二次保护北海国际会议通过的部长宣言
中，即 “……为防止北海遭受最危险物质可能造成的损害性影响，风险预防的方
法是必要的，它可以要求采取行动控制此类物质的投放，甚至在绝对清楚的科学
145 国际法院卫拉曼特雷（Weeramantry）法官认为，现代环境法最重要的原则是“地球资源的信托原则”，同时还
应该承认“世代间权利原则”。参见[美]爱蒂丝·布朗·魏伊丝著，汪劲等译：《公平地对待未来人类：国际法、共同
遗产与世代间衡平》，法律出版社 2000 年版，“中文版序言：为了世代间的公平”，第 7 页。
146 吕忠梅著：《环境法学》（第二版），法律出版社 2008 年版，第 50 页。
147 一般将“the principle of pollution prevention”译为“预防原则”，而将“the precautionary principle” 译为“风险防范原
则”。下面一段英文可有助于对“the precautionary principle ”的理解：“The precautionary principle addresses how
environmental decisions are made in the face of scientific uncertainty. The principle, like the principle of prevention, is
concerned with taking anticipatory actions to avoid environmental harm before it occurs. Indeed, the precautionary
principle can be viewed as the application of the principle of prevention where scientific understanding of a specific
environmental threat is not complete. ”See David Hunter, James Salzman, Durwood Zaelke, International Environmental
Law and Policy (Third Edition), Foundation Press 2007, .
148 唐双娥著：《环境法风险防范原则研究——法律与科学的对话》，高等教育出版社 2004 年版，第 140 页；吕
忠梅著：《环境法学》（第二版），法律出版社 2008 年版，第 52 页。
证据证实因果关系之前。”149该宣言实际上承认，危险物质的投放与海洋污染之间
的因果关系具有不确定性。1501990 年第三次保护北海国际会议以更加明确的表
述重申，将继续执行风险防范原则，即采取措施以避免持续残留的、有毒的、易
于生物富集的物质造成潜在的损害性影响，尽管尚无科学证据证明此类物质排放
与潜在损害性影响之间存在因果关系。151促使“风险预防原则”进入现代环境法的
一个重要原因，是风险社会和包括生态危机在内“环境风险”这类现代环境问题的
出现。第二次世界大战后，科学技术的迅猛发展，一方面，消除了许多原有的风
险不确定性问题，为人类处理环境问题或生态安全问题提供了有力的技术支持；
另一方面，却带来了新的风险不确定性问题，如有毒化学品、核材料、转基因产
品、氟氯烃（CFC）释放等导致的环境风险和生态风险。152
正是由于科学的确定性往往来得太晚，而致使人们不能对许多潜在的环境威
胁（potential environmental threats）的预防及时进行有效的法律和政策回应。而且，
许多环境问题涉及科学、技术、经济等方面的复杂分析。人类在针对某一具体的
环境风险进行立法时，几乎不可能已具备相关完美的知识。1992 年联合国环境与
发展大会通过的《里约环境与发展宣言》的原则 15 被认为是风险防范原则确立的
里程碑，而且该条原则已作为风险防范原则的最权威定义而被广泛接受。原则 15
规定：“为了保护环境，各国应根据本国的能力广泛采取预防性措施。如遇严重的
或不可逆转的损害的威胁时，不得以缺乏科学确定性为理由而延迟采取符合成本-
效益的措施，以防止环境恶化。”153
这一原则强调“预见到损害和避免损害而事先采取措施（anticipating and
avoiding harm）”，强调“何时”可以采取政策措施及其依据，而未规定应该采取“何
种类型”的措施。可见，最为关键的是采取预防措施的时间。这就给各国政府以广
149 参见 Ministerial Declaration of the Second International Conference on the Protection of the North Sea, London,
24-25 November 1987, 2009 年 5 月 1 日浏览。
原 文 是 ： “…in order to protect the North Sea from possibly damaging effects of the most dangerous substances, a
precautionary approach is necessary which may require action to control inputs of such substances even before a causal
link has been established by absolutely clear scientific evidence.”
150 [法]亚历山大•基斯著，张若思编译：《国际环境法》，法律出版社 2000 年版，第 93 页。
151 参见 Ministerial Declaration of the Third International Conference on the Protection of the North Sea, The Hague, 8
March 1990, 2009 年 5 月 1 日浏览。
原文是：“…will continue to apply the precautionary principle, that is to take action to avoid potentially damaging impacts
of substances that are persistent, toxic and liable to bioaccumulate even where there is no scientific evidence to prove a
causal link between emissions and effects.”
152 蔡守秋主编：《环境资源法学》，高等教育出版社 2007 年版，第 90 页。
153 See Principle 15 of the 1992 Rio Declaration on Environment and Development. “Principle 15 : In order to protect the
environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are
threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing
cost-effective measures to prevent environmental degradation.”
泛的灵活性（wide flexibility）以选择适当的政策措施。这一原则在大多数情况下
只是“允许（allow）”或“授权（authorize）”而不是“强制要求（require）”采取政策措
施。154
这一原则要求人们“在科学不确定的条件下，基于现实的科学知识去评价环境
风险，即对开发和利用环境行为可能带来的尚未明确或者无法具体确定的环境危
害进行事前预测、分析和评价，促使开发决策避免这种可能造成的环境危害及其
风险的出现。”155美国的爱蒂丝·布朗·魏伊丝（Edith Brown Weiss）认为，现代人有
义务在科学尚未确定对后代人不可挽回的损害时十分谨慎地采取行动。获得和经
常更新正确的科学评估，并将这些科学评估有效地运用于决策过程是关键性问题。
156只要发生危害的风险存在着可能性，决策者就应当本着谨慎行事的态度采取措
施，而绝不能忽视环境风险。此后，风险防范原则逐步得到国际环境立法的广泛
认可，适用的范围也不断扩大，包括海洋环境保护、全球气候变化、危险品管制、
臭氧层保护以及生物多样性保护等若干领域。而且，该原则还在多个经典司法判
例中得到运用和体现。
（二）风险防范原则的法律适用
风险防范原则可以成为保护环境的一般义务，这在环保实践中被视为一种具
有实质性意义的注意义务和谨慎义务——预防那些尚未被科学确切证明的、可能
危害环境的行为。通常，有关环境损害存在着不确定性可能成为不采取预防措施
的理由之一。在缺乏有关环境危害绝对证据的情况下，政府部门须向社会证明应
当采取防范性措施属于正当，但可能面临其理由不充分的难题。但如果将风险防
范原则确定为保护环境的一般义务，则这种不确定性将无法成为政府部门或企业
不采取预防措施的“权利”依据。因此，风险防范原则一旦确立，就可以成为环境
法目的解释的直接依据。
但是，随着现代科技日新月异的发展，人类活动对环境造成损害的不确定性
风险将更多更大，而现行法律对如何采取谨慎措施又无法细化，科学不确定性依
然是困扰环境法有效实施的一大难题。风险防范原则需要由具体的环境政策和法
律制度明确规定，从而产生直接的法的拘束力。因此，为解决风险防范原则的有
效适用问题，应做到以下三个方面。
154 See David Hunter, James Salzman, Durwood Zaelke, International Environmental Law and Policy (Third Edition),
Foundation Press 2007, .
155 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 154 页。
156 [美]爱蒂丝·布朗·魏伊丝著，汪劲等译：《公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平》，法律出版
社 2000 年版，第 74 页。
1．完善环境标准制度，确定科学的环境风险阈值
由于环境污染危害起因于污染物向环境的排放，所以，控制和减少向环境
排放污染物就成为减轻或消除环境危害的最根本的环节。控制和减少污染物的
排放，在环境法律制度的实施方面，就是完善和严格执行环境标准制度。以环
境质量标准为依据确定某一范围内保持良好环境质量的基础数值，并在此基础
上以该范围的环境容量或污染物排放标准的最大限度为上限，将排入环境的污
染物的种类、数量和浓度控制在一定的水平之内。这样就可大大降低环境风险。
环境风险阈值就是适用风险预防的临界值，主要用来解决风险防范原则适用
的科学量化管理的依据问题，同时也防止该原则的滥用。环境风险导致的潜在危
害究竟达到何种程度时，采取风险预防的措施才具有必要性和正当性？确定科学
的环境风险阈值具有决定性意义，因为它关系到是否需要采用风险防范原则、如
何采取风险防范原则、如何平衡成本和效益等问题。在适用风险防范原则之前，
必须满足一定的阈值，而且阈值可以根据具体情况而发生变化。这样可以有效防
止风险防范原则的滥用，使风险防范原则的适用也更具有科学性。
2．逐步建立和完善战略环评及规划环评制度
应该逐步建立、完善和推行战略环评及规划环评制度，157推动环境影响评价
法律制度的有效贯彻和落实。战略环评及规划环评应作为科学发展观和生态文明
的重要制度支撑，而规划环评是战略环评的核心，应尽快对重化工产业、重点流
域、重要能源基地和快速扩张城镇化地区实施规划环评。具体解决问题的办法是，
在科学发展观的指导下，调整经济结构，转变经济增长方式，建设资源节约型社
会。通过实施战略环评和规划环评制度，合理规划环境资源的开发利用，提高经
济和社会发展综合决策的能力，从上游控制环境安全高风险项目的规划和建设，
从而大大减少严重的环境争议的产生。
当某一规划、开发、建设活动对环境造成威胁时，应该主动积极采取预防措
施，即使有些因果关系在科学上还不能完全确定。当然，这时需要证明采取预防
措施的必要性和正当性。这种举证责任的转移可以缩短识别环境潜在威胁和形成
法律回应之间所需要的时间。158环境影响评价的全过程包括所有的替代或备选方
案必须公开、透明、民主，包容可能受影响的各方。强化决策者和管理者的风险
防范意识具有非常重要的意义。在对具有重大环境影响的重大规划、开发决策过
程中，经济利益和政治利益应当让位于公众的环境利益。而且，此类决策更应当
体现民主化、科学化和规范化。同时，注重各方利益的平衡，加强成本与效益的
157 我国《规划环境影响评价条例》已经 2009 年 8 月 12 日国务院第 76 次常务会议通过，2009 年 8 月 17 日国务
院令第 559 号公布，自 2009 年 10 月 1 日起施行。
158 See David Hunter, James Salzman, Durwood Zaelke, International Environmental Law and Policy (Third Edition),
Foundation Press 2007, .
评估，避免风险防范原则运用的绝对化或滥用。
3．适当采用风险预防措施，加强制度创新
目前，采用风险预防措施较多的有禁止和限制、最佳可行技术、最佳环境工
程、清洁生产等。在制度创新方面，以可持续发展为指导，在相关环境法律制度
中明确规定风险防范原则。这样将为在科学不确定的情况下优先保护环境和人类
环境安全提供重要的法律依据，并进而有利于降低人类正面临的日益增加的巨大
环境风险。159
三、环境民主原则
（一）环境民主原则的形成和发展
环境民主原则是指生态环境的保护和自然资源的合理开发、利用必须依靠社
会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对
环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。160
何谓环境民主（environmental democracy），一直存在着不同的认识。美国南
加利福利亚大学政治学和历史教授马克•E•凯恩（Mark E．Kann）在其“美国的环
境民主”一文中认为：“环境民主是指，自然和社会的相互作用应该主要受到行使
权力者的影响，并由他们界定和实现公共利益。”“环境民主是根植于美国传统的一
种理念。所谓的精英统治已经造成了今天的环境危机，并还在处理当今的环境危
机。对于精英统治来说，环境民主一直是一个合乎需要的选择。”161根据环境民主
原则，一个社会的环境政策和环境法律应该通过民主程序来制定。
20 世纪 60 年代末，西方国家爆发了以环境保护为核心的社会运动，它不仅
对西方国家乃至世界范围内的环境保护的发展产生了重大而深远的影响，也直接
促成了当代环境法的产生。环境民主原则正是在这样的背景下被确认为环境法的
一项基本原则。环境民主原则的一个重要体现是公众参与。“在法的意义上，公众
特指对决策所涉及的特定利益作出反应的，或与决策的结果有法律上的利害关系
159 唐双娥著：《环境法风险防范原则研究——法律与科学的对话》，高等教育出版社 2004 年版，第 51～52、
157～164 页；吕忠梅著：《环境法学》（第二版），法律出版社 2008 年版，第 52～53 页；汪劲著：《环境法
学》，北京大学出版社 2006 年版，第 157 页。
160 吕忠梅著：《环境法学》（第二版），法律出版社 2008 年版，第 57 页。
161 See Mark E．Kann, Environmental Democracy in the United States, in Controversies in Environmental Policy, edited
by Sheldon Kamieniecki, Robert O’Brien and Michael Clarke, State University of New York Press 1986, pp. 252-253.原
文 是 ： “‘Environmental democracy’ then, means that interactions between nature and society should primarily be
influenced by people who exercise power to define and achieve the public interest.” “Environmental democracy is an idea
rooted in American tradition. It persists as a desirable alternative to the elite domination that has produced and now
manages today’s environmental crisis. ”
的一定数量的人群或团体。它不仅包括不特定的公民个人，也包括与特定利益相
关的政府机构、企事业单位、社会团体或其他组织。”“环境法上的公众参与原则，
是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等
活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项
决策符合广大公众的切身利益和需要。”162根据平等权利原则（principle of equal
rights），公众、社会团体、律师、企业领导、工人、政府以及教育、医学等领域
的专业人员都可以参与环境决策，这就如同他们参与教育、医疗、金融和政府等
决策一样具有重要意义。
《里约环境与发展宣言》原则 10 明确规定了环境决策中获得信息和诉诸法
律的相关原则以及公众参与的一般特点。该原则指出：“环境问题最好是在全体有
关市民的参与下，在相关层面上处理。在国家层面上，每个人都应能适当获得公
共当局所有的关于环境信息，包括其社区内的危险物质和活动信息，并应有机会
参与决策过程。各国应通过广泛提供信息以鼓励公众的环境意识和便利参与。应
保障人们有效地运用司法和行政程序，包括补偿和救济程序。”163第一个明确规定
公众参与并具有法律约束力的国际环境法律文件是 1996 年联合国《防治荒漠化公
约》。其第 3 条要求成员国“确保在全体居民和当地社会的参与下，对防治荒漠化
及/或减轻干旱影响的项目设计和实施作出决策。”164在区域层面上实施《里约环境
与发展宣言》原则 10 已获得重要进展。例如，1998 年 6 月 25 日，联合国欧洲经
济委员会制定的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》（简
称《奥胡斯公约》）首次专门明确规定了“环境民主”的三大支柱，即公众参与环境
决策、获得知情权和平等诉诸法律，亦即有权请求对环境决策进行司法审查。165
美洲国家组织也已通过无约束力的行动计划实施《里约环境与发展宣言》原则
162 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社 2006 年版，第 175～176 页。
163 See Principle 10 of the 1992 Rio Declaration on Environment and Development. “Principle 10 : Environmental issues
are best handled with participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual
shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including
information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in
decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making
information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy,
shall be provided.”
164 See (a) of Article 3 of the United Nations Convention to Combat Desertification : “the Parties should ensure that
decisions on the design and implementation of programmes to combat desertification and/or mitigate the effects of
drought are taken with the participation of populations and local communities and that an enabling environment is created
at higher levels to facilitate action at national and local levels.”
165 See The UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice
in Environmental Matters (Known as the “Aarhus Convention”). The three pillars of “environmental democracy” are:
(1) public participation in environmental decision-making; (2) right to access to information; and (3) equal access to
Justice (meaning to judicial review of environmental decision-making).
10。该行动计划的名称是“美洲国家在可持续发展决策中促进公众参与战略”。166
美国于 1969 年通过了体现环境民主原则的《国家环境政策法》。该法宣布：“国会
承认，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对保护和改善环境作
出贡献”；167同时规定联邦政府的一切部门应将其制定的环境影响评价和意见书
“向公众公布”，并“向机关团体和个人提供关于对恢复、保持和改善环境质量有用
的建议和情报”。
与环境民主原则密切相联系的是公民的环境知情权。知情权具有秩序价值、
效益价值、程序价值、控权价值等多重法律价值。168环境知情权属于基本人权的
范畴，从某种意义上说，它“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权
得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现。”169除了公众的生命、
健康权以及财产权的维护依赖于环境知情权，而且环境知情权的确立和行使在维
护公众自身利益方面有助于公众及早采取防范性措施、免受即将发生或正在发生
的环境污染事故的侵害和有利于公众遭受环境污染侵害后的法律救济；在维护公
众环境公共利益方面，环境知情权既有利于对排污者排污行为的监督与制约，又
有利于政府部门环境决策的科学性以及对政府及环境行政机关的监督与制约。170
我国台湾学者叶俊荣认为，环境行政具有浓厚的科技背景、广泛的利益冲突、隔
代平衡以及国际关联。因此在行政程序上，应加强机关之间或机关与民众之间沟
通、参与及协商。借程序理性的提升来正当化环境行政在科技或事实基础上的盲
点，并建立健全信息公开机制。171
（二）我国公众参与环境保护的法律保障
环境保护是全民性的公共事务，环境问题涉及到公众的切身利益。随着公众
环境意识的增强，公众的意愿和行动在解决环境问题中发挥着越来越重要的作用。
我国执政党一直坚持走群众路线和依靠群众保护环境的原则，在一系列政治文件
中反复强调，扩大人民民主，保证人民当家作主，保障人民的知情权、参与权、
表达权、监督权。同时，我国公众参与环境保护的权利还有法律制度上的保障。
1996 年《国务院关于环境保护若干问题的决定》第十条规定：“……建立公
166 See The Organization of American States: Inter-American Strategy for the Promotion of Public Participation in
Decision-Making for Sustainable Development.
167 原文是：“The Congress recognizes that each person should enjoy a healthful environment and that each person has a
responsibility to contribute to the preservation and enhancement of the environment.”
168 汪习根、陈焱光：“论知情权”，载《法制与社会发展》2003 年第 2 期。
169 陈焱光：“知情权的法理”，载徐显明主编：《人权研究》（第 2 卷），山东人民出版社 2002 年版，第 268 页。
170 朱谦：“论环境知情权的价值基础”，载《政法论丛》2004 年第 5 期。
171 叶俊荣著：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社 2003 年版，第 85～87 页。
众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各
种违反环境保护法律法规的行为。”
《中华人民共和国宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于
人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济
和文化事业，管理社会事务。”这一规定从根本上明确了公民在环境保护方面的基
本民主权利，是我国实行环境民主原则和公众参与环境管理的宪法根据。《环境保
护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏
环境的单位和个人进行检举和控告。”第八条规定：“对保护和改善环境有显著成绩
的单位和个人，由人民政府给予奖励。”这些法律规定为公众参与环保提供了原则
性的法律依据。
我国《环境影响评价法》（2002 年）首次在环境立法中规定了较为明确的公
众参与条款，内容包括公众和专家参与规划和建设项目环境影响评价的范围、程
序、方式和公众意见的法律地位，使公众的意见成为环境影响报告书不可缺少的
组成部分，这标志着环境民主在我国发展到了一个新的阶段。其第五条规定：“国
家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”第十一条规定：“专
项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应
当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有
关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”“编制机关应当认真考虑有
关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影
响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”
2006 年 2 月，国家环保总局（现为环境保护部）发布《环境影响评价公众参
与暂行办法》，不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了公众参与环评的具体
范围、程序、方式和期限。知情权是公众参与的前提和重要基础。公众只有获得
准确的环境信息，才能有效地行使参与和监督等其他权利。2008 年 5 月 1 日，《政
府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》同日起施行。《政府信息公开
条例》对我国各级政府信息公开的管理体制和机构、信息公开的范围、公开的方
式和程序、监督和保障措施等做了全面的规定。而《环境信息公开办法（试行）》，
则对环境信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和责任等做出了明确的规定。
《中华人民共和国水污染防治法》（2008 年 2 月 28 日修订）第八十八条规定：
“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同
诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事
人向人民法院提起诉讼。 国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的
受害人提供法律援助。”
《中华人民共和国大气污染防治法》（2000 年 4 月 29 日修订）第五条规定：
“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人
进行检举和控告。”第八条规定：“在防治大气污染、保护和改善大气环境方面成
绩显著的单位和个人，由各级人民政府给予奖励。”同时，《中华人民共和国海洋环
境保护法》（1999 年 12 月 25 日修订）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治
法》（2004 年 12 月 29 日修订）以及《中华人民共和国环境噪声污染防治法》
（1996 年 10 月 29 日通过）等若干环境保护单行法中皆有类似的规定。
另外，国务院新闻办公室于 2009 年 4 月 13 日发表了《国家人权行动计划
（2009～2010 年）》，在其第二部分“公民权利与政治权利保障”中涉及到公民的
“知情权、参与权、表达权和监督权”等一系列权利。关于公民的参与权，特别强
调：“推进决策民主化、科学化，增强决策过程中公众的参与度。在制定与群众利
益密切相关的法律法规和公共政策时，原则上要公开听取意见。推进重要法律法
规的立法听证会、重大政策措施制定公开听取意见、重大决策接受专家咨询或第
三方论证的制度化建设。”
公众参与环境管理既是环境保护的需要，也是一个国家是否重视和保护公众
权利以及政治民主化的重要标志。但是，从总体上看，我国的公众参与的实效仍
然不容乐观，主要体现在：立法表达的文字只是限于鼓励公众以适当方式参与环
境影响评价的宣言式的规定，缺乏实践可操作性；公众参与的渠道不畅通、公众
意见的法律效力不明确等，致使公众参与缺乏程序和实体上的制度保障。
修订后的《环境保护法》如何保障“扩大公民有序政治参与，健全民主制度，丰
富民主形式拓宽民主渠道；推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系
统”，这些都是值得认真思考的问题。环境立法机关应该承认社会对政府监督的合法
性，规定政府的环境信息公开义务，为社会对政府监督规定详细可行的程序和相应的
法律责任。在环境资源保护领域、战略环评（规划环评）、建设项目环评、环境监理、
污染或生态破坏的受害者救济等方面，法律应满足上述四个基本条件。这将会促进政
府真正落实科学发展观、克服环境管制的“政府失灵”以及建立和强化对政府影响环境
的行政行为的社会监督机制三个重大问题。172
（三）环境民主原则的法律适用
环境民主原则的内容具体多样，并且许多国家对环境民主原则的适用都有具
体的实体法与程序法规范加以保障。我国未来的环境立法中，应该明确规定环境
民主原则，并制定相应的配套制度保障。保障环境民主原则的制度化措施至少应
包括但不限于以下内容：
172 王曦：“当前我国环境法制建设亟须解决的三大问题”，载《法学评论》2008 年第 4 期。另可参见李挚萍著：
《环境法的新发展——管制与民主之互动》，人民法院出版社 2006 年版，第 230～401 页。
1．公众参与环境决策
公众参与包括两种形式，即制度内的参与和制度外的参与。前者指按照法定
渠道投诉、请愿、听证、诉讼以及公民投票等；后者指静坐、抗议、封堵工厂及
各种非和平行为等。公众参与环境管理可能是极有价值的社会资源，如果能善加
引导，不仅可以缓解环保抗争的压力，更能促进环境公益的实现。因此，政府应
该采取积极的立场，对公众的环境参与行为需要进行因势利导，赋予公众参与的
根本力量，以促进环保决策合理化、科学化的建设，而不应选择强化行政权威与
增加吓阻力等彰显公权力的方式。173具体而言，要在实践中贯彻落实公众参与这
一环境民主原则，应做到以下几方面：
（1）确立公民环境权。通过宪法和环境基本法确立公民环境权，使之具体化和
制度化，是实现民主和公众参与的最具有决定性的因素。从公民环境权的这一基本权
利出发，可以明确规定公民在有关环境事务方面的事先知情权以及全过程参与环境事
务管理等具体权利。有关政府部门和企业应及时准确地公开涉及公民重大环境利益的
信息，建立公众参与环境决策的具体制度，完善公众参与环境影响评价等环境管理活
动。这是实行环境民主和公众参与环境保护的决定性因素和根本保证。
（2）建立和完善环境诉讼机制。环境诉讼是公众参与环境管理的有效方式，
特别是当政府机关不履行环境立法规定的职责、从事违法行政行为或企业不遵守
环保法律时，公民可依法提起诉讼。我国可考虑引入美国的“公民诉讼”条款（Citizen
Suits）。174该条款具有监督企业严格遵守环保法定义务，督促环保行政机关积极执
法的功能，为公众提供了一条制度内参与环保执法的途径。这不仅是对环境公益
的维护，更是环境民主原则在司法实践领域的具体体现，是从司法的角度保证环
境民主原则的贯彻与实施。当然，要使公民诉讼真正发挥强大的功能，必须做好
原告资格、管辖法院、告知义务、诉讼费用等一系列制度安排，并注意环保团体
可以发挥的正面监督功能。175
（3）政府可以考虑设立公众环保示威抗议专区。在不影响正常社会秩序的前
提下，应该允许公众就重大环境决策问题抗议示威。抗议示威者需事先向公安机
关申请获批后，才可到特定区域内以文明和平的方式表达自己的环保愿望，批评
和抗议政府及企业的环保违法行为或不当行为。政府划定示威专区可以为公众依
法表达意愿提供新的渠道。一旦这种曾被视为高度敏感的公众意愿表达方式成为
173 叶俊荣著：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社 2003 年版，第 299～300、309 页。
174 Citizen Suits are actions initiated by private parties to enforce public rights. Because citizen suits are, for most parts,
creatures of statutes (usually federal), close attention must be paid to statutory language and legislative intent. Citizen suits
may be filed against government agencies or against private parties. When a government agency is a defendant, the
judicial review provisions of the relevant state or federal administrative procedures act may apply. See Chapter 17 of
Environmental and Natural Resources Law (2002 Edition), Oregon State Bar Continuing Legal Education, the ..
175 叶俊荣著：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社 2003 年版，第 219 页。
政治常态，则可大大促进政治民主和环境民主的同步发展。176
（4）大力发展和壮大民间环保团体。通过环境立法，规定公民有权依法成立
旨在保护环境资源的公民环境保护社会团体或环境保护非政府组织，发展环境保
护社会团体和环境保护群众运动，这是实现公众参与的组织保证和社会基础。将
对环保具有足够兴趣的公众发动和组织起来，成立遍布全国乃至全球的环保团体，
开展环保宣教、学术交流、科技成果推广等活动。这将有效地提高全民族的环境
资源保护意识，并为政府的环保决策服务。实践证明，民间环境保护团体可以在
保护环境资源、促进环境问题的有效解决、监督政府依法行政以及企业严格遵守
法律等方面发挥积极作用。因此，发展民间环境保护团体，是实现环境民主原则
的组织保证和社会基础。
2．公众参与的程序保障
环境民主的真正目的是建立一种程序性机制，以确保国家的环境政策、环境
目标与公众参与结合起来，共同注入政府所采取的项目和行动。只有在公平、公
正的法律程序中，那些利益受到程序结果直接影响的人才能得到基本的公正对待。
环境民主必须以看得见的程序方式实现。公众参与的程序包括公众参与的公众范
围、公众介入的时间、公众参与的具体方式、公众参与的效力以及保障公众参与
的辅助型程序制度（即信息披露制度和公众参与权的司法救济）等。177“公众参与
机制的激励是以法律的形式明确制度执行的过程和方式。公众参与环境保护制度
的机制，则是对预案参与、过程参与、末端参与和行为参与的联系（相互关系）
及各自的过程和方式作出明确的规定。”法律需要明确规定实施公众参与的具体途
径。178
四、环境公平正义原则
（一）环境公平正义原则的涵义
公平既是人类历史上最古老而又最恒久的法律价值之一，又是现代人类社会
的一种基本法律价值。一般认为，公平是指给予同样的人同等对待的平等状态。
176 据多家权威媒体报道，北京奥组委官员 2008 年 7 月 23 日宣布，北京将在奥运期间开辟丰台区的世界公园、海
淀区的紫竹院公园和朝阳区的日坛公园 3 个游行示威地点，专门供游行示威人员表达自己意愿。这无疑开创了我
国执政党执政方式的崭新里程碑，迅速在国际社会引起了强烈反响。据悉，这次北京领导高层决定开辟“北京奥运
示威专区”是源于复旦大学国际关系学博士、新闻传播学博士后倪建平以及在北京体育大学任教的美国人苏珊·布
朗内尔的共同倡议，而这一建议迅速得到了我国高层领导人的采纳。这一做法在公众参与环保领域无疑也具有参
考和示范意义。
177 吕忠梅著：《环境法学》（第二版），法律出版社 2008 年版，第 58～59 页；蔡守秋主编：《环境资源法
学》，高等教育出版社 2007 年版，第 102～103 页；韩德培主编：《环境保护法教程》（第五版），法律出版社
2007 年第 5 版，第 80～84 页。
178 吕忠梅著：《环境法新视野》（修订版），中国政法大学出版社 2007 年修订版，第 259～262 页。
从平等的角度出发，根据平等的主体与平等的内容标准，它可以分为人类平等与
人类的发展平等，前者又可以分为人格平等与能力平等，后者则可分为机会平等、
条件平等和结果平等。法律公平本质上只能是一种形式公平，无论是人格平等还
是法律程序的公正，都仅仅意味着无差别对待，它只是为各个社会关系主体的发
展提供了公平条件以及进行社会财富的相对平衡。法律公平是人们的公平观念在
法律上的具体反映，它受制于一定的社会经济基础和人们的伦理道德观念，取决
于一定的社会物质生产条件，主要包括利益分配公平和法律地位平等。虽然法律
公平能够减少和缓解自然不平等，但它不可能解决和消除人们的自然不平等。
公平问题是环境正义（environmental justice）的核心问题之一。美国国家环
境保护局（. EPA）将“环境正义”定义为：“在环境法律、法规、政策的制定、
遵守和执行等方面，全体国民，不论其种族、肤色、原始国籍或收入，应得到公
平对待并卓有成效地参与。”而所谓“公平对待”是指“任何人均不得因种族和社会经济
等原因被迫接受不合理的负担，包括因工业、市政及商业活动或因执行联邦、州、
地方或部落的项目方案或政策等而造成的不利环境后果。”179
环境正义最初是一种社会和环境运动，起因于少数民族、妇女以及发展中国
家居民等所承担的不公平环境责任。自决（self-determination）和决策参与是环境
正义的主要内容。1991 年 10 月，首届美国有色种族环境领导人峰会（First National
People of Color Environmental Leadership Summit）在华盛顿召开，通过了 17 项环
境正义原则（Principles of Environmental Justice），主要内容包括：确认地球母亲
的神圣、生态的整体性、所有物种的相互依存性及免受生态破坏的权利；要求公
共政策必须建立在正义和各民族人民相互尊重的基础上，不得有任何形式的歧视
或偏见；为了人类和其他生物在地球上的可持续发展，规定对土地和可更新资源
进行合乎伦理的、平衡的、负责任的利用；要求保护各民族人民，以免遭受因核
试验、有毒或危险废物及毒物的开采、生产或处置等所导致的损害，不使核试验
威胁人类享受清洁空气、土地、水和食物等的基本权利；确认各民族人民政治、
经济、文化和环境自决的基本权利；要求中止各种有毒物质、危险废物和放射性物
质的生产，而且所有过去和当前的生产者，必须对人民极其负责，在生产加工点内消
179 EPA defines “environmental justice ” as the “fair treatment and meaningful involvement of all people regardless of
race, color, national origin, or income with respect to the development, implementation, and enforcement of
environmental laws, regulations and policies.” By “fair treatment” the agency means “that no group of people, including
racial, ethnic, or socioeconomic group should bear a disproportionate share of negative environmental consequences
resulting from industrial, municipal, and commercial operations or the execution of federal, state, local and tribal
programs and policies.” See Robert V. Percival and Christopher H. Schroeder, Environmental Law : Statutory and Case
Supplement with Internet Guide (2006-2007), Aspen Publishers, Inc., 2006, . Also see Richard L. Revesz,
Environmental Law and Policy: Statutory and Regulatory Supplement (2007-2008 Edition), Foundation Press 2007,
-1-II-64.
除毒性、抑制危害；要求全体人民享有作为平等的伙伴参与各个级别的决策的权利，
包括参与需求评估、规划、实施、执行和评价等；确认所有工人享有在安全健康的工
作环境里工作的权利；保护环境非正义受害者获得优质医疗和充分的损害赔偿的权利；
确认政府的环境非正义行为违反了国际法、联合国《世界人权宣言》（The Universal
Declaration on Human Rights）以及《预防和惩治种族灭绝罪公约》（Convention on
the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide）；确认需要调整农村和城市
的生态政策，消除城市和农村的污染并加以重建，达到自然生态平衡；尊重全社会的
文化整体性，使全体居民能够公平地获取充分的资源；反对对土地、各族人民以及文
化和其他生命形式等进行军事占领、限制和利用。180
环境正义是环境立法的指导原则，即从环境正义的角度对环境资源法律和政
策的正义性进行评价，既要考虑环境实体法又要考虑环境程序法方面的正义性、
公平性。首先要制定出合乎环境正义原则的环境立法，要从法律上确立当代人和
后代人的环境权益；还要设计出一个公正的程序和法律实施制度以保证公民的环
境权利。环境公平包括环境权利公平、
