方政府债与城投行业监测周报 2022 年第 9 期
性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险”
地
隐
债券市场研究
如何解读一季度债市政策脉络？
内容概述
◼ 顶层定调：协同擘画资本市场蓝图，指引债市高质量发展方向
一季度，《政府工作报告》提出“提高直接融资比重”，并关注重点领域融
资、风险防范、对外开放等，释放推动债券市场发展、进一步发挥直接融
资功能的信号。
“十五五”规划纲要正式落地，在顶层设计层面对债券市场发展作出指导。要
求坚持防风险、强监管、促高质量发展,加快多层次债券市场建设,推动 构建
服务不同类型、规模主体的融资体系。一系列部署从顶层设计层面为 未来债
券市场发展明确了方向与路径。
《金融法（草案）》公开征求意见，这是我国金融领域首部纲领性、基础
性法律文件，从顶层设计和宏观层面为建设金融强国奠定制度基础。文件
明确债市功能，并强化“全覆盖”监管与风险防控，严监管态度较为明确。
◼ 重点领域：科创债机制持续优化，服务消费领域支持举措加码
交易商协会进一步优化科创债机制，主要内容涉及企业认定标准、募集资
金用途、债券期限等多个维度，释放政策利好。企业认定范围有所拓宽，
资金用途与企业研发投入强度挂钩，并鼓励发行中长期债券以匹配研发长
周期特征，同时提升对民营企业的融资包容性，发挥政策引导作用。
交易层面通过优化投资机构考核评价体系，着力引导包括保险资金在内的
长期资金投资科创债，并鼓励发展科创债指数及指数化产品，以吸引更多
元的社会资本，改善二级市场流动性。风险分担方面，江苏、广东等省份
强化对科创债的政策支持，担保产品也有所创新，加强风险分担。
服务消费领域发债支持举措加码，国务院发文明确支持文化、旅游、教育、
体育、家政等领域企业发行债券，并鼓励发行消费基础设施 REITs，拓展企
业融资渠道，有关领域债券或迎扩容机遇。
◼ 市场规范：深化基础制度建设，继续加快对外开放
围绕高质量发展目标，一季度债券市场继续深化基础制度建设，完善发行、
交易、存续期管理等环节的制度规则。
交易商协会优化债务融资工具基础层企业注册发行机制，包括调整企业分
类、明确基础层企业施行有额度统一注册模式、简化注册发行要求、优化
募集资金管理等，着力提升有关企业的发行效率，降低合规和时间成本，
或吸引更多企业进入债券市场融资。
沪深北交易所加强对募集资金使用的约束和规范，旨在严控资金流向、确
保募集资金合规使用等，推动资金流向实体经济和国家战略支持的领域。
从交易机制来看，交易所对基准做市品种进行了重新划定，并细化对特定
品种的差异化支持标准，体现政策倾斜。中国结算就债券质押式回购交易
结算委托协议和风险揭示书必备条款对外征求意见，旨在健全债券通用质
押式回购制度规范体系，明确各方权责、细化担保品管理与投资者适当性
管理，提升业务标准化与规范化水平。
年初央行工作会议释放支持高水平开放信号，表示继续优化“债券通”等机
制安排，鼓励更多境外主体发行熊猫债。同时，一季度债券通公司正式支
持境外投资者申请跨境回购和离岸人民币债券回购业务，进一步扩大服务
范围。此外，境外投资者债市投资税收优惠延续，继续释放政策利好。
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中诚信国际品牌与投资人服务部
赵 耿 010-66428731；
gzhao@
2025 年债市政策复盘：创新性与规范化并
举，债市开放再谱新篇，2026-01
上半年债市政策复盘：“科技板”落地生花，
优化债市生态，2025-07
关税风波强化避险属性，重点领域支持再加
码——从一季度政策环境看债市走向，
2025-04
关税冲击与政策托底博弈，波动市行情下关
注稳健配置机会——一季度信用债市场复盘
与展望，2025-04
多空博弈之下，债市风险知多少？—— 一
季度债市信用风险新特征与关注点，2025- 04
中诚信国际研究院 院长
袁海霞 hxyuan@
作者：
中诚信国际 研究院
卢 菱 歌 lglu@ 谭 畅
chtan@
专题研究
2026 年 一季度
mailto:gzhao@
mailto:hxyuan@
mailto:lglu@
mailto:chtan@
2026 年是“十五五”开局之年，稳增长、稳预期仍是宏观政策的核心。一季度宏观政策延续
积极基调， 继续实施适度宽松的货币政策和积极的财政政策。央行下调结构性货币政策利率、
同时扩大结构性货币政策工具额度，通过多元化的公开市场操作维稳市场流动性。债券市场方
面，“十五五”规划正式稿提出“加快建设多层次债券 市场”，继续推动债券市场加强对重点领域
支持、深化基础制度改革等， 提高发展质量。债券市场也继续坚持服务经济主线，加力支持科
技创新等重点领域融资，并优化 发行、交易有关基础制度，持续构建多层次的融资支持体系，
着力强化直接融资功能， 提升服务质效。
一、顶层定调：协同擘画资本市场蓝图，指引债市高质量发展方向
一季度，《政府工作报告》、“十五五”规划纲要、《金融法（草案）》征求意见稿渐次
落地，从顶层设计层面为“ 十五五” 时期债券市场的发展奠定了政策基调。中央一系列部署聚
焦发挥直接融资功能、强化重点领域支持、统筹风险防控、加快对外开放等， 明确债券市场
的发展方向和重点， 促进债券市场加力服务实体经济、实现更高质量发展。
（ 一）聚焦多层次市场建设，政策协同引导债市加力服务实体经济
3 月初，国务院总理李强在人大会议上作《政府工作报告》， 明确年内发展基调。今
年的《政府工作报告》提出继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策； 也着
眼长期发展，进一步推进调结构、防风险、促改革，政策基调对债市仍有支撑。 值得注
意的是， 《政府工作报告》提出要“深化资本市场投融资改革”以及“提高直接融资比重”，
对资本市场的支持态度较为明确， 也释放推动债券市场发展、进一步发挥直接融资功能
的信号。《报告》重点关注科技创新、绿色、服务消费、民营经济 等领域，这些领域有
望获得更多的政策支持，企业融资需求或继续释放，有关信用债 品种也面临结构性机遇。
此外，《报告》也强调防范金融风险、加快对外开放等，关 注点与前期政策较为一致，
防风险、促开放仍是债券市场发展的重要任务。
同月，“十五五” 规划纲要正式落地，在顶层设计层面对债券市场发展作出指导。规划提出
要“加快建设金融强国”，要求坚持防风险、强监管、促高质量发展，加快建设中国特色现代金
融体系。债券市场方面， 相较于建议稿中的“积极发展股权、债券等直接融资”，正式稿进一步
细化为“加快多层次债券市场建设” ，并强调“ 壮大
耐心资本” ，促进债市加快发展多层次的市场结构，构建服务不同类型、规模主体的融
资体系。同时还针对重点领域融资支持、风险防范、对外开放等作出重点部署。重点
领域方面， 强调科技自立自强， 推动科技创新和产业创新深度融合， 科技创新领域仍是中
央关注的重心。值得注意的是，“十五五” 规划提出支持优质科技型企业上市融资、发
行债券，高质量建设债券市场“科技板” ， 推动构建多元的融资支持体系， 拓宽科技创
新领域企业资金来源。债券市场“科技板”首次纳入国家五年规划，标志着其定位上升
至国家战略层面，“十五五” 时期“科技板” 仍将是债券市场重要的发力方向。除此之外，
“十五五”规划纲要重点关注绿色发展、乡村振兴、民营经济、消费等领域， 将其单独
成篇并对主要目标和方向路径进行了阐述。同时还要求金融提升服务实体经济质效， 大
力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融。在此基调下，债券市场
或围绕做好金融“五篇大文章”继续发力，发挥资源配置作用，加强对重点领域和薄弱
环节的支持。风险防范方面，“十五五”规划提出“健全防范化解重点领域风险长效机
制”，以及“统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解”，仍坚持
防范化解重点领域风险的政策基调， 推动构建风险防范化解体系， 丰富风险处置资源和
手段， 保障金融稳健运行。对外开放方面，推动扩大高水平对外开放，主要举措包括
拓展金融市场互联互通、优化合格境外投资者制度、扩大可投资品种范围等，以吸引
更多外资进入，提升对外开放质量。
总体来看， 《政府工作报告》与“ 十五五” 规划正式稿擘画债券市场发展蓝图， 其关
注点体现出一定协同性和一致性。中央将强化债券市场融资功能、加大对重点领域支
持力度列为重要任务，引导资金流向科技创新、绿色发展等领域；同时， 坚持防风险
的底线思维， 以筑牢市场稳健发展基础；此外，还着力推动市场对外开放，提升境外机
构参与度，促进债券市场提升发展质量，服务实体经济转型发展。
（ 二）《金融法（草案）》公开对外征求意见， 着力完善金融法治体系顶层设计值
得注意的是， 3 月《中华人民共和国金融法（草案）》公布并对外征求意见，
这是我国金融领域首部纲领性、基础性法律文件，意在统筹金融各领域法律法规，着
力构建更加清晰的基础法律体系， 从顶层设计和宏观层面为建设金融强国奠定制度基础。
《金融法（草案）》征求意见稿共包括 11 章 95 条，主要内容包括明确金融工作方向性
总体性要求、规范金融机构行为活动、优化金融市场体系功能、健全金融风险处置机
制等。《金融法（草案）》征求意见稿着重统筹发展与安全，突出强监管、防风险、
促高质量发展的基调。强监管方面，明确“国家将金融活动全部纳入监管，依
法打击非法金融活动”，以及“实现金融监管全覆盖”， 表示将强化行为监管、穿透式监管、持续
监管， 严监管的态度较为明确。近年来债券市场持续加强监管、加大违约惩处力度，后续债市
或延续强监管的政策基调，进一步强化市场监管、打击不规范 行为，着力维护市场秩序。防风
险方面，坚持将防风险作为金融工作的重要任务， 要求早识别、早预警、早暴露、早处置风险，
丰富处置工具和资源，牢牢守住不发生系 统性风险底线。《金融法（草案）》的部署也为债券
市场风险处置提供法律基础， 有利于推动债券市场加强对风险的主动管理，避免风险积聚和扩
散；同时也有利于引导 风险处置机制的多元化和市场化发展，促进违约债券处置效率提升。协
同促发展方面， 坚持金融为实体经济服务， 增强金融政策与财政、就业、产业等政策的协调配
合，鼓励发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融，以推动金融资源投向 国
家重大战略、重点领域和薄弱环节， 服务经济高质量发展。其中明确提出“ 货币市场、外汇市
场、股票市场、债券市场、票据市场、黄金市场、期货和衍生品市场以及 其他金融市场应当发
挥融通资金、配置资源、发现价格、管理风险等功能” , 在法律层面明确各细分市场的主要功能，
或推动债券市场进一步朝着功能完善、结构优化、风险可控等方向发展，这也有利于引导债券
市场进一步深化改革，不断提升发展质量， 在服务实体经济中发挥更大作用。
二、重点领域： 科创债机制持续优化， 服务消费领域支持举措
加码
围绕重点领域， 债券市场继续优化科创债融资机制、加大产品创新， 着力改善结构性融
资问题， 推动债市融资功能与科技创新、产业升级需求进一步对接；此外，还加大对服务消
费等领域的定向支持， 着力为经济结构转型升级提供高质量服务。
（ 一）科创债融资机制进一步优化，风险分担力度有所增强
科技创新领域作为政策支持重点，持续获得政策方面的利好和机制优化， 产品创新更进
一步，交易、增信等领域制度建设也取得积极进展。
从市场机制来看，交易商协会进一步优化科创债机制，释放政策利好。3 月初， 交
易商协会发布《关于进一步优化科技创新债券机制的通知》（以下简称《通知》），
主要内容涉及企业认定标准、募集资金用途、债券期限等多个维度，以进一步支持成 长
期、成熟期科技型企业发行中长期科创债，以及用于加大对科技创新领域的投入。 首先，
此次优化在科技型企业认定标准与资金用途方面实现扩容和分层管理。将认定
范围从原有的七类扩展至部委评定的“ 7+ 61” 类称号企业， 并强化专利型企业的认定标准，
支持“硬科技”企业发展。在资金使用上， 分层分类管理企业募集资金用途， 建立研发投入
强度与募集资金使用灵活度相挂钩的机制，旨在通过市场化方式，引导企业将融得的
资金切实转化为研发投入。允许民营企业灵活设置募集资金用途，提升对民企的包容
性，在风险可控的前提下给予民企更大的融资自主权，彰显对民企的支持态度。其 次 ，
本次优化还明确了发行期限要求，鼓励科技型企业和股权投资机构发 行中长期科创债，
意在改善科创债发行期限结构， 以推动债券资金更好匹配科技研发长周期、高风险的特征
与股权投资长期性的资金需求，降低企业因频繁滚续短债而面临的流动性风险。此外，
还完善配套机制，推广“常发行计划”和灵活增发机制等， 从供给端提升优质主体的发
行便利；在中介机构端，完善对主承销商评价机制， 以及鼓励评级机构结合科技创新行
业特点， 健全完善评级方法， 强化对核心技术、研发能力、投资业绩、管理规模等“软
实力”的关注，评级机构在科技创新债券领域的执业表现还将纳入债券市场信用评级
机构联合市场化评价。总体来看，此次机制进一步优化，意在改善科创债存在的一些
结构性融资问题，扩大对企业的覆盖面，同时释放政策支持信号，提升融资便利度，
进一步吸引企业通过科创债融资。
从交易层面来看，着力引入更多投资资金。其一， 优化投资机构考核评价体系。交
易商协会《通知》推动投资机构优化考核评价体系， 鼓励投资人遵循组合投资规律， 不
简单以单个项目或单年度盈亏作为考核依据， 或着力通过政策激励、优化考核等， 吸引
投资者加大对科创债资金投入。其二，加大对保险资金投资科创债的引导力度。
3 月，科技部等部门联合发文指导做好科技保险有关工作， 着力统筹运用股权、债权、保
险等手段， 优化科技保险的支持机制，为科技型企业提供全链条、全生命周期金融服务，
推动科技产业升级与创新发展。其中明确指出“在风险可控、商业可持续的前 提下，支持保
险资金加大科技创新债券投资配置力度，推动保险资金投资科创类证券化产品” ， 引导保险
资金投向科技创新领域。引入保险资金可以为科创债市场引入“活水”， 为科技型企业提供
稳定的中长期直接融资支持，有助于培育耐心资本，带动更多社会资本投向科技创新领域，
促进形成多元投入格局。其三， 丰富科创债指数产品供给，提升市场关注度与流动性。交
易商协会《通知》提到要推动科创债指数及
1
七类包括高新技术企业、科技型中小企业、“专精特新”中小企业（含专精特新“小巨人”企业）、创新型中小企业、国
家技术创新示范企业以及制造业单项冠军企业等，六类为由相关部委基于企业创新能力和水平评定的其他科创称号，包括国家
企业技术中心、科改示范企业标杆企业、智能制造示范工厂（或优秀场景）、农业农村部重点实验室（企业）、创建世界一流
示范企业世界一流专精特新示范企业、创新型企业等六类称号。
指数化产品发展，着力丰富市场产品供给，以提升科创债的二级市场流动性。同时一 季
度债券市场也加大指数产品创新和供给力度， 中证指数有限公司正式发布了中证高等级
科技创新债券指数等 9 条指数，为市场提供了多样化、标准化的业绩基准与投资标的，
进一步丰富科创债指数供给。此外，科创债 ETF 产品维持较好市场热度，截至4 月 20 日，
科创债 ETF 资产净值合计 亿元， 在债券型 ETF 中占比为 35%，虽 然规模较年初有
所回落，但仍是债券 ETF 中的主要细分品种， 后续仍有较大发展空间。综合来看，指数产
品与 ETF 的发展均有利于提升科创债市场关注度，或吸引更多社会资本关注并配置科创
债，助力增强市场的流动性和活跃度。
从增信机制来看，科创债风险分担也有所强化。2025 年人民银行、证监会在《关于支持发
行科技创新债券有关事宜的公告》中提到要“完善科创债风险分散分担机制” 以及“鼓励有条件的
地方提供贴息、担保等支持措施”， 将其作为支持科创债发展的重要一环，体现出明确的引导发
展的政策导向。今年以来，科创债风险分担机制有所 优化，多个省份出台支持举措， 加强对科
创债担保力度。1 月，江苏省发文提出以财政资金对科创债直接进行利息补贴， 并明确贴息范
围、设定贴息标准、规定贴息期限与限额等， 这也是首个在省级层面推出具体科创债贴息政策
的省份。其推出进一步丰富了科创债的政策体系和工具箱，体现出一定的政策创新性与积极意
义， 有利于降低企业融资成本、激发债券发行热情。3 月，广东省地方金融管理局等部门联合
发文，重点就完善政府性融资担保体系、加强重点领域支持、做好金融“五篇大文章”等方面做
出了指 导。其中提出提高科技创新类中小企业单户在保余额上限、代偿赔付上限等，积极开展
股权 质押和知识产权质押担保业务，探索“投、担、贷”联动机制，为科技创新债券发行提供增
信。此外，一季度担保产品也有所创新，包括首单科技型企业科技创新资产担保债务融资工 具
落地、首单由地方担保增信机构创设的信用风险缓释凭证落地等，扩宽了参与担保机构类 型和
产品类型，进一步发挥信用衍生工具的支持作用，助力企业融资。
从目前科创债市场发展情况来看， 2026 年一季度科创债共发行 亿元， 发行规
模较去年同期翻倍； 同时产品创新更进一步， 包括发行首单“ AI+ 具身智能” 双主题科创债、
首单航空航天科创债等， 拓展了科创债的服务范围，向更多前沿、创新领域注入债市“ 活水”。
整体而言， 目前政策发力进一步优化科创债发行机制、担保机制等， 发挥一定引导和促进作
用。不过从市场现状来看， 科创债市场仍面临发行人以央国企为主、中短期债券占比较高、
新兴行业发债规模有限等结构性问题， 问题的解决难以一蹴而就， 市场风险偏好的改善可能
仍需要政策加以倾斜。在支持科技创新
发展的导向下， 不排除后续会有更多针对性支持举措出台，科创债市场仍有扩容空间。
（ 二）服务消费领域发债支持举措加码，企业或迎融资新机遇
1 月， 国务院办公厅发布《加快培育服务消费新增长点工作方案》（ 以下简称
《工作方案》），主要内容包括健全标准体系、加强信用建设和强化财政金融支持等， 从供需
两端为培育服务消费新增长点搭建系统性的政策框架， 着力推动服务消费的提质增效。
2025 年服务零售额同比增长 %， 快于商品零售额增速 个百分点，我国消费
结构正经历转型，服务消费领域潜力不断释放，也需要金融市场加大支持力度。近年
来，债券市场持续加力服务消费领域。2025 年，消费、体育等领域支持文件落地， 鼓
励有关领域通过债券市场融资， 拓展资金来源。此次《工作方案》明确支持文化、旅
游、教育、体育、家政等服务消费领域符合条件的企业发行债券， 鼓励创新开发特色金融
产 品 ， 并 支 持 符 合 条 件 的 消 费 基 础 设 施 项 目 发 行 基 础 设 施 领 域 不 动 产 投 资 信 托 基 金
（REITs）， 为信用债市场提供了明确的产品创新方向， 有利于拓宽相关行业的融资渠
道，释放发展潜力。对于债券市场而言， 新规有利于提升服务消费领域企业发债积极性，
预计将进一步拓宽债券发行主体范围，文化、旅游等领域相关债券有望继续扩容，尤其
文化细分板块、旅游基础设施升级等领域或迎来更多债券产品创新；体育、教育、家
政等领域债券融资也将迎来结构性扩容机遇。同时品种创新也丰富市场供给、提供更
多投资标的， 也有望吸引更多元化的投资资金进入市场， 助力提升市场活跃程度。
三、市场规范：深化基础制度建设，继续加快对外开放
围绕高质量发展目标， 一季度债券市场继续深化基础制度建设， 完善发行、交易、存续期
管理等环节的制度规则， 并提升入市便利程度、加大对外开放力度， 综合施策提升发展质量。
（ 一）优化基础层企业发行机制， 分层管理激发融资活力
3 月，交易商协会发布《关于优化债务融资工具基础层企业注册发行机制有关事项的通
知》，对基础层企业注册发行机制进行了优化，这也是继 2025 年 9 月优化成熟层企业认定范
围和注册发行机制后，交易商协会再一次对债务融资工具注册发行机制进行调整和完善。此
次优化主要内容包括： 一是调整企业分类，将原第四类企业并入第三类企业实施注册发行管
理，统称为基础层企业， 发行人注册发行机制升级为“两
层三类”。二是明确基础层企业施行有额度统一注册模式， 基础层企业可就发行超短期融资
券、短期融资券、中期票据、永续票据产品编制同一注册文件，进行有额度的统一注册，无
需再分品种进行注册。并优化基础层注册和备案流程， 原第四类企业在完成注册 12 个月后
发行债务融资工具的， 无需事前向交易商协会备案。三是优化募集资金管理， 明确统一注册
模式下募集资金用途在注册阶段原则上大类匡算，发行阶段再补充披露具体安排，给予一定
灵活安排空间。但同时要求发行永续票据、其他专项或主题产品、募集资金用途超出注册阶
段匡算范围的，应通过条款变更流程补充提供要件和信息披露，以提升信息透明度，保障投
资者知情权。
总体来看，机制优化后基础层企业可在总额度内灵活组合债券发行，注册阶段的重复性
工作也有所减少，这有利于提升有关企业的发行效率， 降低合规和时间成本。综合来看，更
加便利的注册发行机制或吸引更多企业进入债券市场融资，有利于增加债务融资供给，丰富
债券市场层次，推升债券市场的服务效能。
（ 二）强化存续期管理，规范交易业务着力提升运行效率
一季度，债券市场围绕存续期管理、交易机制等出台多项文件，体现出强化合规管控、
提升市场效率的监管导向。
存续期管理方面，2 月沪深北交易所同步发布《债券存续期业务指南第 3 号—— 募集资
金管理重点关注事项（2026 年修订）》，修订核心聚焦于严控资金流向、压实主体责任等。
新规明确使用募集资金置换发行前自有资金支出的，置换后的资金不得直接或间接用于缴纳
土地出让金，且必须符合国家产业政策，避免债市资金变相输送至土地财政。同时，新增临
时补流限制，若募集资金本身已限定用于偿还存量公司债券，则原则上不得约定临时补流条
款，且临时补流资金需按时及时归还，以加强资金管理，避免资金被挪用。此外，还要求发
行人强化内控并压实中介责任，确保募集资金合规使用。整体来看，新规旨在加强对募集资
金使用的约束和规范， 强化合规管理和事中事后监管， 着力提升资金使用效率，推动资金流
向实体经济和国家战略支持的领域。
从交易机制来看，一方面，上交所修订了交易业务指南。主要调整基准做市品种有关表
述， 对其进行了重新划定， 并细化了对特定品种的差异化支持标准， 以提升市场流动性与
价格发现效率。地方政府债方面，明确新发行地方债单只规模大于 80 亿元才纳入基准，并新
增 6 个月的做市期限； 信用债方面， 普通 AAA 级公司债券需满足发行规模在 20 亿元以上，
新规将科创债、绿色债基准做市规模门槛降至 15 亿元以上，
并将发行规模大于 10 亿元、主体评级 AAA 的民企债新纳入基准做市，旨在加大对重点品种的
流动性支持， 体现政策向科技创新、民营经济等领域的倾斜， 助力引导资金进一步流向国家鼓
励的经济方向。另一方面， 中国结算就债券质押式回购交易结算委托协议和风险揭示书必备条
款对外征求意见。文件旨在完善结算参与人与投资者间的协议安排，健全债券通用质押式回购
制度规范体系。文件明确协议双方在交易结算、风 险管理及违约处置等环节的权责边界， 要求
结算参与人应当加强对正回购方投资者的准入管理和存续期风险管理；并细化担保品管理机制，
明确结算参与人可结合自身风 控需求确定可接受担保品范围， 建立动态调整机制； 还明确参
与主体适当性管理要求， 要求向投资者揭示回购交易中的信用风险、流动性风险、结算风险及
质押券价值波动 风险等，做好风险提醒。文件通过设置统一的委托协议要求和风险告知规范，
重点提 升债券质押式回购交易结算条款的规范化、标准化水平，以改善基础制度方面的不足、
减少市场纠纷，促进质押式回购业务的有序、稳健运行。
（ 三）提升入市便利度，促进高水平开放
对外开放作为债市发展的重要议题， 持续获得政策支持。“ 十五五” 规划纲要提出“ 加快
高水平开放”， 推动金融体系的整体开放， 对债券市场发展作出重要部署。一季度，债券市
场继续优化服务，向境外投资者提供政策便利， 着力进一步吸引更多外资参与我国债券市场。
1 月初的央行工作会议上， 央行明确将“ 深化金融市场高水平开放” 列为年度重点工
作，表示继续优化“ 债券通”“ 互换通” 机制安排，鼓励更多境外主体发行熊猫债， 释放优化
制度建设、稳步推进对外开放的政策信号。同月，债券通公司宣布支持境外投资者申
请跨境回购和离岸人民币债券回购业务，进一步扩大服务范围。2025 年
1 月， 香港金管局首次公布离岸人民币债券回购业务安排，允许“ 北向通” 投资者使用在岸
债券作为抵押品在香港进行人民币回购业务；同年 2 月，同业拆借中心推出债券通项
下离岸债券回购交易服务，标的债券涵盖国债、央行票据、地方政府债、金融债、公
司信用类债券、同业存单等； 时隔 7 个月，央行、证监会、外汇局正式推出跨境债券回
购业务，扩大境外机构投资者参与范围， 此次债券通公司正式上线回购业务申请服务，
也是对前期政策的落实和细化。通过两个回购业务渠道， 境外投资者可以将其持有的在
岸债券作为抵押品， 开展回购业务和进行流动性管理， 这也可以盘活其持仓债券， 提高
资产的使用效率。这标志着境外投资者参与我国债券市场的便利性更进一步，有利于拓
展回购业务功能，增强在岸债券的可交易性和吸引力， 提升境外机
构配置人民币资产的意愿，也有利于深化在岸与离岸市场的互联互通， 助力人民币国际化进程。
境外投资者债市投资税收优惠延续。1 月财政部与税务总局联合发布公告， 将境外
机构投资境内债券市场的企业所得税和增值税免税政策延续至 2027 年 12 月 31 日， 同时明
确境外投资境外发行中国债券的免税细则，这直接降低了境外机构的持有成本， 有利于
提升投资我国债券的综合收益， 通过税收激励吸引境外资金持有人民币资产， 稳定境外
投资者预期。从外资持债情况来看，截至 2026 年 3 月末，境外机构持有银行间市场债券
万亿元，约占银行间债券市场总托管量的 %。目前来看外资持债占比不高，这可
能与我国利率处于低位等有关。现阶段我国引导外资流入的政策导向 较为明确，且不断
释放政策利好、提升境外投资者入市便利性， 考虑到我国债券市场配置性价比较高，未来
外资持债占比或有所提升。
附表
2026 年一季度监管政策一览
时间 监管部门或机构 涉及文件 核心内容
2026 年1 月15
日
财政部、税务总局
《关于延续实施境外机构投资
境内债券市场企业所得税、增
值税政策的公告》
自 2026 年 1 月 1 日起至 2027 年 12 月 31 日止，对境外机构投资境内债券市场
取得的债券利息收入暂免征收企业所得税和增值税。同时，追溯 至 2025 年
8 月 8 日起，对境外机构投资我国在境外发行国债、地方政府债券取得的债
券利息收入，免征增值税。
2026 年1 月16
日
中国结算
《债券通用质押式回购交易结
算委托协议必备条款（征求意
见稿）》
主要内容包括：强调重点业务环节协议双方应当承担的责任、明确结算 参与
人应当加强对正回购方投资者的准入管理和存续期风险管理、明确 回购担
保品管理的具体要求、明确违约处理及相关法律责任等。
2026 年1 月17
日
中国结算
《债券通用质押式回购交易结
算风险揭示书必备条款
（征求意见稿）》
主要内容包括：明确参与主体适当性管理要求，要求揭示回购交易中的 信用
风险、流动性风险、结算风险及质押券价值波动风险；要求投资者 充分了解
"欠库"处置、违约处置等风险情形；明确结算参与人须建立有 效的风险管
理制度和内部控制机制，确保交易结算安全。
2026 年1 月20
日
财政部、工信部、
人行、金融监管总
局
《关于实施民间投资专项担保
计划的通知》
要求进一步发挥国家融资担保基金体系引领作用，综合运用风险补偿、 降费
补贴、资本金补充等措施，增强政府性融资担保能力，畅通信贷资 源投放，
加快构建多层次、广覆盖、风险可控、可持续发展的普惠融资 担保体系，引
导金融资源精准支持民间投资扩大优质商品和服务供给， 充分激发民间投
资活力。
2026 年1 月26
日
债券通公司 --
债券通公司宣布进一步扩大服务范围，支持境外投资者申请跨境回购和 离岸
人民币债券回购业务。同时在官网新增回购业务板块，方便市场参 与者了
解业务申请流程、交易安排等资讯。境外投资者可通过上述两个 回购渠道，
将持有的在岸债券作为抵押品，用于流动性管理及多元化投 资需求，以深
化在岸与离岸市场互联互通，助力人民币国际化。
2026 年1 月29
日
国务院办公厅
《加快培育服务消费新增长点
工作方案》
文件聚焦交通、家政、汽车等领域，通过放宽准入、优化环境及强化金 融支
持，着力激发重点领域发展活力，培育发展动能。其中提到支持符 合条件的
文化、旅游、教育、体育、家政等服务消费领域企业发行债 券，支持符合条
件的消费基础设施项目发行基础设施领域不动产投资信 托基金（REITs），
或推动有关产品扩容。
2026 年1 月30
日
证监会
《〈上市公司证券发行注册
管理办法〉 第九条、 第十
条、第十一条、第十三条、
第四十条、第五十七条、第
六十条有关规定的适用意见
——证券期货法律适用意见
第 18 号》
证监会此次扩大战略投资者范围的新规拟将全国社保基金、基本养老保 险基
金、企业(职业)年金、商业保险资金、公募基金、银行理财等机构 投资者纳
入战略投资者范畴，并将其界定为“资本投资者”，这对可转 债、可交债这
类股债结合型公司债及普通公司债形成利好，被纳入的资 本型战略投资
者，可按新规参与可转债、可交换债的战略配售。同时， 新规明确了 5%的
最低持股比例要求、资本投资者基本条件与信息披露要
求，进一步深化落实新“国九条”中引导中长期资金入市的要求。
2026 年 2 月 3
日
国务院
《中共中央国务院关于锚定农
业农村现代化扎实推进乡村全
面振兴的意见》（2026 年中央
一号文件）
文件指出，要严控新增村级债务；用足用好专项债、超长期特别国债支 持农
业农村项目。健全财政金融协同支农投入机制，充分发挥支农支小 再贷款、
科技创新和技术改造再贷款等政策激励作用，推动金融机构加 大对农业农村
领域资金投放。加大对涉农企业和农户贷款展期、续贷支 持力度。推动农
村信用体系建设，加强涉农信息归集共享。
2026 年2 月11
日
上交所
《债券交易业务指南第 1 号
——交易业务（2026 年 2 月
修订）》
主要调整基准做市品种相关表述，对做市商必须提供流动性的“基准做 市品
种”进行了重新划定。地方政府债方面，明确新发行地方债单只规 模大于 80
亿元才纳入基准，并新增 6 个月的做市期限；信用债方面，将
科创债、绿色债基准做市规模门槛降至 15 亿元以上，并将发行规模大于
10 亿元、主体评级 AAA 的民企债新纳入基准做市，体现政策倾斜。
2026 年2 月25
日
上海市住建委、市
房屋管理局、市财
政局、市税务局、
市公积金管理中心
《关于进一步优化调整本市房
地产政策的通知》
《通知》主要包括三方面调整：一是大幅调减限购政策，非沪籍居民家 庭
连续缴纳社保或个税满 1 年及以上，可在全市买房，不限外环内外，
连续缴纳社保或个税满 3 年及以上，可在外环内增购 1 套房；二是优化
公积金贷款，家庭购买首套房最高公积金贷款额度从 160 万元提高至 240
万元，叠加多子女家庭和绿色建筑政策最高可达 324 万元，并实行"认房不
认贷"；三是完善房产税政策，沪籍家庭子女成年后购买唯一住房暂免
征收房产税。
2026 年2 月27
日
上交所、深交所、
北交所
《债券存续期业务指南第 3
号——募集资金管理重点关
注事项（2026 年修订）》
明确募集资金使用、闲置募集资金补充流动资金、募集资金用途等，修 订重
点包括：一是明确使用募集资金置换发行前自有资金支出的，置换 后的资金
不得直接或间接用于缴纳土地出让金，且必须符合国家产业政 策，避免债市
资金变相输送至土地财政；二是新增临时补流限制，若募 集资金本身已限定
用于偿还存量公司债券（即典型的借新还旧），则原
则上不得约定临时补流条款；三是强化内控与中介责任，在规则层面落 实发
行人配合核查义务；此外，还优化信息披露规则等。
2026 年 3 月 2
日
科技部、金融监管
总局、工信部、知
识产权局
《关于加快推动科技保险高质
量发展 有力支撑高水平科技
自立自强的若干意见》
从加强国家重大科技任务、科技型中小企业、重点领域的保险保障以及 科
技保险产品服务、保险资金投资、保障监督等 6 个方面提出 20 项政策举
措，加快构建同科技创新相适应的科技保险体制机制，建立涵盖科技 创新
全链条、全周期的保险产品和服务体系，加大对国家重大科技任务 和科技型
中小企业的支持力度。其中在投资方面，提到支持保险资金加
大科技创新债券投资配置力度，推动保险资金投资科创类证券化产品， 引导
保险资金投向科技创新领域。
2026 年 3 月 9
日
交易商协会
《绿色债券评估认证机构市场
化 评 议 操 作 细 则 （ 2026
年）》
继 2021 年试行细则发布后，绿标委对评估认证机构自律管理的首次进行修
订，主要内容涉及评议维度、材料要求和结果运用等方面。细则明确 将评
议对象分为“新晋机构”和“存续机构”两类，分别适用不同的评 议标准和材料
清单。同时细化材料要求，加强对机构的多维评估。
2026 年3 月16
日
金融监管总局 《理财公司监管评级暂行办
法》
《办法》设置公司治理、资管能力、风险管理、信息披露、投资者权益 保护
和信息科技六大评级模块，分别赋予 10%、25%、25%、15%、15%和
10%的分值权重，并针对性设置加分项、扣分项、级别调整因素。评级直
接挂钩业务准入与监管强度，旨在通过“扶优限劣”的分类监管，倒逼 理财公
司提升专业能力并压实风控责任。
2026 年3 月20
日
司法部、 人民银
行、 金融监管总
局、中国证监会、
外汇局
《中华人民共和国金融法
（草案）》
《草案》主要内容包括明确金融工作方向性总体性要求、规范金融机构 行为
活动、提升金融产品和服务规范性、优化金融市场体系功能等，并 重点针对
监管措施不足、风险处置机制不健全等突出问题作出制度安 排，强化了金
融监管和风险防控。
2026 年3 月23
日
交易商协会
《关于优化债务融资工具基础
层企业注册发行机制有关事项
的通知》
其中企业分类方面，本次优化将原第四类企业并入第三类企业实施注册 发行
管理，统称为基础层企业。注册模式方面，本次还设立了有额度的 统一注册
模式。基础层企业可就发行超短期融资券、短期融资券、中期 票据、永续
票据产品编制同一注册文件，进行有额度的统一注册。
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