第一章 公共部门经济学概论
一、什么是公共部门经济学
（一）公共部门经济学的概念
公共部门经济学，是从英文 Public Sector Economics 翻译过来的，有时人们也称之为政
府经济学。因此，公共部门经济学和政府经济学是指同一个概念。公共经济学是研究政府经
济行为的科学。
在市场经济条件下，政府也是一个独立的经济主体。西方经济学把所有经济主体分为公
共部门（Public Sector）和私人部门（Public Sector）两大类。公共部门是指政府及其附属物，
私人部门是指企业和居民。政府、企业
和居民都以各自的方式参与国民经济运行，影响着国民经济的发展方向和速度。在西方宏观
经济学的核心理论，即关于国民收人决定的一般理论中，这三者之间的关系表述如图所示。
在公共部门经济学中，政府是指国民经济中惟一通过政治程序建立的在特定区域行使立
法、司法和行政权的实体。政府除对辖区内居民负有政治责任外，还参与辖区内非市场性社
会生产活动，从事非市场性财富分配。
政府的含义有四个层次：
第一个层次是指狭义政府，也就是核心政府。即中央政府的各部、委、办、厅、局及其
附属物。
第二个层次是指广义政府，即中央政府十地方政府。
第三个层次是指公共部门，即中央政府十地方政府十非金融性公共企业。
第四个层次是指广义公共部门，即中央政府十地方政府十非金融公共企业十政策性官方
金融机构。
（二）公共部门经济学的研究对象
公共部门经济学的研究对象，就是以上各级政府的经济行为。一般来说，政府的经济行
为有两大块：
一是非市场性社会生产活动。指政府为满足居民的公共消费需要，通过向社会成员征税
或强制转移财富的办法来筹措资金，不以盈利为目的，从事生产和提供诸如国防、治安、义
务教育、公共卫生等公共产品和服务。
二是非市场性社会财富分配。指政府为了保证辖区内全体社会成员的公平与公正，维护
社会稳定，采取税收制度和其他强制性手段对社会成员的财富进行重新分配。
在公共部门经济学中，对政府经济行为的研究范围包括：（l）公共部门经济活动的深
度和广度；（2）公共部门经济活动的后果及影响；（3）对政府经济政策的评估；（4）政
治程序的经济效应；（5）政府体制和政策取向对国民经济的影响和作用。
（三）公共部门经济学的体系概要
公共部门经济学的理论框架可概括为一个研究对象，两根理论支柱，三块专业内容和四
大理论特征。
一个研究对象。政府的经济行为是公共部门经济学的研究对象。它通过对政府及其附属
物经济行为的研究来探索如何建设一个廉价而高效的政府、公平与效率兼顾的政府、发挥中
央和地方两个积极性的政府。
两根理论支柱。公共部门经济学的两根理论支柱分别是公共产品理论和公共选择理论。
公共产品理论是将政府所提供的国防、外交、公共卫生、义务教育等看作是公共产品，从而
为政府经济行为的必要性和可能性提供了理论根据，是从理论上说明政府应该干什么。公共
选择理论是假设公民能够通过投票等民主行为来决定公共产品提供的种类、规模和水平，从
而为政府经济行为提供了合法性与合理性，是从理论上说明政府应该如何干。
三大专业内容。一是以税收为主体的公共收人理论与实践；二是以政府采购、转移性支
付为主体的公共支出理论与实践；三是以税制、社会保障体系为主体的收人分配理论与实践。
这三者组成了公共经济学的主体内容。
四大理论特征。一是宏观性。公共部门经济学认为公共部门在引导和协调社会资源优化
配置之中起着重要作用，其行为主体囊括了从中央到地方各级政府，所有个人、家庭的生活
以及企业的发展均受到公共部门的政策取向支配。二是实用性。改革开放以前，我国长期实
行的是计划经济体制，公共部门是国民经济主体，几乎控制了所有的社会资源和财富分配。
改革开放尤其是 1994 年开始的政府职能转变，向我们提出了学习借鉴西方公共部门经济学
的客观要求。学习公共经济学，不仅是出于我国社会主义市场经济体系建设的需要，也是推
动我国政府职能转变的需要。三是多样性。公共经济学本质上是经济学的分支与宏观经济学、
微观经济学和福利经济学有着密切的联系，但同时又受到政治学、社会学、伦理学等非经济
学科的影响和渗透。四是可探讨性。由于公共经济学还是西方经济学的一个新兴分支学科，
因此，有许多问题尚无定论。例如法律制度是不是公共产品、民主有无缺陷及如何克服、什
么叫第三部门（Third Sector）等等，都需要在以后的学习 和研究中加以探讨。
二、资源配置与政府职能
（一）资源最优配置的概念
公共经经济探讨的基本问题是政府如何社会资源的最优配置。资源最优配置有狭义和广
义两种涵义。
狭义资源最优配置是指以有限的资源（生产要素）尽可能生产出更多的水陆）儿院好
的产品和服务。它只注重效率问题，而不考虑收人分配公平及宏观经济稳定等。所谓效率问
题就是指使用有限的资源生产什么（what）、如何生产（How）和为谁生产（whom）的问题。
广义资源最优配置则包括效率（Efficiency）、公平（Fair）和稳定（Stable）三项内容，
它们也是评价社会活动的三条基本原则。
效率
经济学意义上的效率是指在市场机制下，资源配置已经达到了这样一种状态，要使一
部分人处境改变必须以另一部分人的处境恶化为条件。这种状态被称为怕累托最优（Pareto
Efficiency）。帕累托是 20 世纪初的一名意大利经济学家，他首先提出了生产资源的最优配
置问题。与帕累托最优相关的概念还有帕累托更优（Pareto Superior）和帕累托改进（Pareto
Improvement）。前者是指资源配置改变后，至少有一个人的处境变好，但同时没有一个人处
境变坏。后者是指为达到更优而进行的改进。
公平
这里主要是指收入分配中的公平，不同社会价值观对公平有不同的取向。公平的衡量
标准有两个，一是劳伦兹曲线（Lorenz Curve），二是基尼系数（Gini Coefficient）。劳伦兹曲
线是以几何图形表示的社会财富分布状况，如下图。图中纵轴表示社会财富按 5 等分，横轴
表示社会总家庭也按 5 等分，从最穷者到最富者由左向右排列。OE 是 45○线；表示绝对的
平等。这一条线上的任何一点均代表同比例的家庭占有同比例的社会财富。OBE 为劳伦兹
曲线，这条线上的任何一点均表示同比例家庭并不占有同比例的社会财富。OBE 越接近于
OE 意味着社会财富越公平对 BE 接近于 OF 则意味着社会财富分配越不公平。
劳伦兹曲线
（Lorenz Curve）
基尼系数由劳伦兹曲线而来，是劳伦兹曲线的指数化。基尼系数=A/（A＋B）,A 为上
图阴影部分,B 为上图 OEF.基尼系数可以在 0（绝对平等）到 1（绝对不平等）之间变动，
数字越大表明社会财富分布越不公平。但是，基尼系数只是给出了一个客观的衡量公平程度
的参考指标，至于基尼系数多少才是公平的，人们并没有一致的答案。
稳定
公共部门经济学中的稳定是指宏观经济运行有秩序，经济处于可持续的发展之中。衡
量稳定的标准有物价稳定、充分就业、经济增长以及国际收支平衡四大指标。
明确了资源最优配置的两种涵义及其衡量标准后，我们再来看看资源配置的基本方式。
一般而言，公共经济学中的资源配置有三种方式：习惯、命令和市场。
1．习惯是指人们在社会经济活动中长期形成并被共同接受和普遍遵守的惯例。这些惯
例通常具有法律或道德的约束力，从而形成传统社会中人们用来处理社会基本经济问题、进
行资源配置时的一种方法和制度性约束。如长子继承、手艺人传媳不传女等。
2．命令是指主要由政府或掌权者来对所有生产和分配作出决策。如在封建王朝或集权
经济。
3．市场方式是指在市场经济中，由价格竞争来决定生产、分配和消费。在这种方式中，
生产者、消费者和要素拥有者分别从各自的经济利益出发，分散地、独立地进行经济决策，
并通过市场交换和竞争达到他们的目的，调整他们的行为。
以上这三种方式中，市场方式已经在资源配置效率方面显示了巨大的优越性。但是，在
世界各国中，没有一个国家的经济纯粹实行以上三种中的一种，大多数国家是同时发挥市场
机制和政府机制作用的混合经济。这是因为无论是纯粹市场机制还是纯粹政府机制都会碰到
市场失灵和政府失灵的现象。
（二）竞争机制与市场失灵
市场机制的基本点是价格。下图表示价格机制是如何通过市场发挥作用的。
价格机制通过市场的作用
在理想状态下，所有的资源配置都是通过市场来完成的，称之为完全竞争市场。现代西
方经济学的创始人亚当·斯密认为，市场机制和私人经济部门可以对经济活动进行自发的有
效的组织，政府过多的干预是有害的。他用“看不见的手”来形容市场所发挥的巨大作用。
完全竞争的市场应具有以下基本特征：（1）人数众多的小规模卖者和买者；（2）产品
是同质的；（3）生产要素的充分流动（自由进人和退出）；（4）完全的信息与知识；（5）
消费者与生产者的行为具有一致性；（6）经济利益的可分性和所有权的确定性；（7）私人
占有；（8）无论生产与消费都没有外部经济；（9）不存在规模经济，等等。
但是，完全竞争市场只是一种非常理想的状态，在现实生活中，由于各种因素的存在，
市场机制所需的上述基本特征并不完全具备，光靠市场机制并不能实现帕累托最优，也不能
避免收人或财富分配不公和宏观经济失衡等现象，从而引发了市场失灵（Market Failure）现
象。市场失灵的主要表现是：
l．竞争失效。在现实的市场经济中，产品之间总是有差别的，存在着不同程度的不可
替代性，交易成本也往往阻碍着生产要素的自由转移和结合。此外，在某些行业，如电话、
供电、供水等行业，存在着规模经济，特别容易形成自然垄断。再加上信息不对称的存在等
因素，就会从不同方面削弱市场的竞争性。
2．公共产品。公共产品是和私人产品相对而言的，由于它的消费具有非竞争性和非排
他性，因而，个人往往会倾向于免费搭乘（Free R），而私人生产者又不愿提供。所以，市
场本身无力解决公共产品的有效供给问题。
3．外部性。这是指在某些产品的生产或消费中，对该产品的生产者和消费者之外的第
三方产生了额外的成本或收益，且并未因此进行赔偿或得到报酬。外部性可分为成本外溢
（如污染）和收益外溢（如教育）。外部性的存在使成本和效益产生不对称，而人们往往倾
向于从事产生成本外溢的活动，回避收益外溢的活动，因而影响到市场配置资源的效率。
4．市场不完全性。某些产品是市场无法提供或无法充分提供的。如 保险业里私人保
险不能为所有风险提供保障，某些高科技新兴产业由于投资大、风险高、获益周期长，私人
部门不愿意也无力从事等。
5．偏好不合理。在现实的市场中，并不是每个人的要求、愿望都是合理的。消费者可
能会给子那些能带来较大好处的产品以较低评价，或是给那些只能带来较低好处甚至有害无
利的产品以较高评价，因而产生劣币驱逐良币现象。
6．失业、通货膨胀与经济失衡。在市场经济中，这三者都是难以避免的现象。市场可
以自发地对此进行调节，但这种调节是一种事后调节而且往在采取经济危机的手段，代价过
于高昂。20 世纪 30 年代的经济大危机充分证明了这一点。
7．信息不对称。完全竞争市场设想生产者和消费者得到的信息是完整和充分的。然而，
实际情况是随着市场规模的不断扩大，信息量越来越大，收集和处理信息的成本也越来越高。
信息的不充分和不对称会影响到竞争的充分性，进而影响到市场机制的运转效率。
8．收人分配不公。市场竞争在实现效率的同时，有可能产生极大的收入分配不公平，
甚至会使一些人缺乏基本的生活必需品。这种不公平会影响一个社会的安定和凝聚力，而且
也不符合社会的道德观念。
以上这些情况表明，纯粹的市场机制并不能解决所有的问题，因而需要政府部门的干
预。但是，政府的介入只能是有限的，同样也碰到了政府失灵的问题。
（三）行政于预与政府失灵
首先来了解政府介入的领域和手段，然后分析政府失灵的原因表现，最后介绍失灵的弥
补。
政府介入的领域主要有三，即：效率、收入再分配和经济稳定，其手段各不相同。
对效率的介入，政府的主要手段是财政支出。即通过提供公共产品和服务或通过财政
补贴来引导社会资源合理配置。
对收入再分配的介入，政府的主要手段有：以“劫富济贫”为目的的税收和转移支付；
着眼于补贴弱势群体的公共事业投资；以及强制或限制富人消费的特别征税等手段。
对经济稳定的介入，主要是由财政制度内在的“自动稳定器”与实行相机抉择的财政政
策和金融政策来实现。
政府的介入只能是有限的，介入不足或介入过多，政府也会失灵。
政府失灵的主要原因是：（1）代表性的局限；（2）信息的有限性；（3）对私人部门
控制的有限性；（4）决策的时滞性（包括认识的时滞、决策的时滞与执行与生效的时滞）
与实施的有限性（时滞、政策意图和政策效果的差异）；（5）决策程序的有限性；（6）政
府干预后果的失控性以及政府干预成本的不可预见性。
对政府失灵进行弥补主要有两种途径：
一是实行混合经济体制（Mix Economic System）。所谓混合经济体制，就是以社会目标
补充私人目标，以政府经济决策补充个人经济决策，以政府调节补充市场调节的一种经济体
制。在这种体制下，国家与市场、政府与企业和私人通过分工与合作以实现国民经济的增长
和社会福利的最大化。混合经济体制具有以下基本特征：
1．社会的经济活动不仅要满足私人经济目标而且必须满足某些公共经济目标；
2．社会经济活动不仅取决于个人经济决策，而且取决于政府经济决策；
3．社会处理经济问题的方法，是介于自由放任（自由市场）与政府管制（集中计划）
这两种极端方法之间的“中间方法”；
4．政府与私人企业、国家与市场通过分工而建立起经济上的合作关系；
5．私人经济因政府介入受到的损失将会在公共领域里得到某种补偿。
目前，大多数国家实行的都是混合经济体制。
二是借助第三部门（Third Sector）。第三部门是非政府组织中的一种形态，一般指通过
一定法律程序建立的，大多有公共资金参与的，执行某种政府职能或提供某种准公共产品，
以民间方式开展经营活动的非盈利机构。第三部门活动的领域是处于政府与私人企业之间的
那块制度空间。
对于第三部门的存在及其作用，目前尚未有一致看法，还需要进一步加以探讨。
总之，如上可见，单纯的市场机制或单纯的政府机制都是不可取的，两者都有其自身
难以克服的缺陷。只有两种机制相互配合，才有助于实现经济良性发展的目标。
复习题
1．简述公共部门经济学体系的内客。
2．简述资源最优配置的原则。
3．简述市场失灵的表现。
4．简述政府干预的领域与政府失灵的表现。
第二章 公共产品理论
一、公共产品的概念及分类
（一）公共产品的概念及其特征
所谓公共产品是指由政府提供的用于满足社会公共需要的产品和服务，如义务教育、国
防、外交、公共卫生等。公众对这些公共产品的需求是政府经济职能的源泉。
纯粹的公共产品应具有以下三点特征。
受益的非排他性
私人产品（Private Goods）只能是占有人才可消费，谁付款谁受益。公共产品则不然，
它具有受益的非排他性，任何人消费公共产品都不排除他人消费。如要排除他人对公共产品
的消费，从技术上来讲几乎不可能或排除成本很高。因此，在公共产品的消费上不可避免地
会出现“搭便车”（Free Ride）现象。
效用的不可分割性
私人产品可以被分割成许多可以买卖的单位，为不同的人所占有和消费。而公共产品
是为全体社会成员提供的，具有集体消费共同受益的特点，它的效用是不可分割的。国防、
外交、治安等最为典型。从某种意义上来讲，人们对公共产品的消费不仅是非集体不可的，
而且是被动的。
消费的非竞争性
私人产品的消费具有强烈的竞争性，某一个人占有某项产品时就排除了其他个人对该产
品的消费。公共产品一旦被提供后，任何人都可以消费，任何消费者不影响其他个人对同一
公共产品的消费数量和消费质量。
为了进一步说明问题，经济学家萨缀尔森用数学公式将私人产品与公共产品之间的区别
表述如下：
私人产品：
即某种私人产品的总量 K）是 n 个消费者所拥有或消费该产品数量（ ）的总和。也
就是说某一个消费者所拥有或消费的私人产品只是私人产品总量的一部分。
公共产品：
即任何一个消费者所能消费和支配的公共产品的数量（ ），就是该公共产品的总和。
公共产品不仅同私人产品有本质的区别，而且与公共资源也有区别。公共资源如公共
牧场、河流、公共渔场等，具有非排他性，但在消费上却具有竞争性。因此，公共资源不是
公共产品。
（二）公共产品的分类
公共产品可分为纯粹公共产品、准公共产品和混合公共产品三类。
纯粹公共产品是指同时具有边际生产成本为零和边际拥挤成本为零的特征的产品。边际
生产成本为零是指在现有的公共产品供给水平上，新增消费者不需增加供给成本，如灯塔等。
边际拥挤成本为零是指任何人对公共产品的消费不会影响其他人同时享用该公共产品的数
量和质量，如不拥挤的公共桥梁、未饱和的政府车站等。其中边际拥挤成本是否为零是区分
纯公共产品、准公共产品或混合公共产品的重要标准。
在现实生活中，纯粹的公共产品是非常稀少的。政府提供的产品中更多的是具有公共产
品部分特征的产品。这些可称之为准公共产品或混合公共产品。前者如路灯、自来水等地方
性公共产品。后者包括边际拥挤性成本不为零的公共产品，如公共图书馆、博物馆、公路等；
排他性的公共产品，如收费桥梁等。
目前，随着技术的进步，公共产品效用的不可分割性和受益的非排他性日益模糊，如有
线电视、互动收费电视的出现等等。由此，消费的非竞争性成为判别公共产品的主要依据。
下图是判别公共产品的示意图。图中可见消费的非竞争性和非排他性是判别是否是公
共产品的两个重要标准。
n
i
iXX
1
iX
iXX
iX
二、公共产品的有效供给
所谓有效供给是指产品的供需平衡。任何一种产品的市场均衡产量和价格都是由该产品
的供给曲线和需求曲线的交点决定的。其需求曲线应与该产品消费方的边际效用曲线相一致，
供给曲线应与该产品生产方的边际成本曲线相一致。这样，社会边际收益等于社会边际成本，
帕累托最优得以实现。
在讨论公共产品的有效供给之前，首先来回顾一下私人产品的有效供给是如何实现的。
（一）私人产品的有效供给
假设社会上只有 A 和 B 两个人。此时某种产品的市场需求量就是 A 人两人由于收入不
同而产生的不同需求量的总和。这一需求曲线和由生产者边际成本决定的该产品的供给曲线
相交的点就是市场均衡点。由于在私人产品条件下，不存在外部性现象，因此，消费者从该
产品消费中所获得的边际效用也就是这一产品的社会边际收益，这样，在市场均衡点上社会
边际收益等于个人边际收益总和，等于社会边际成本（ ），实现
了帕累托最优。
实现私人产品有效供给的关键是价格机制，是价格调节了私人产品的产量和消费者。
（二）公共产品的有效供给
1, iMSCMRMSR i
公共产品的有效供给要复杂得多。如上图所示。
图中 和 线分别是个人力 A 与 B 对某公共产品的需求曲线，这一曲线与他们消费公
共产品所得到的边际效用应该是一致的。
在私人产品的情况下，消费者可以通过调整自己的消费量来使自己的边际效用等于既定
的市场价格。公共产品则不同，它一旦提供出来，任何人对它的消费量都是相同的，但是每
个人从中所获得的边际效用却不尽相同。因此，愿意为此支付的价格（税收）也不相同。此
时，全社会对该公共产品愿意支付的价格应由不同个人愿意支付的价格加总得到。这样该公
共产品的市场需求曲线 DD 就是每个人的需求曲线的垂直相加，即 。
SS 是与公共产品的边际成本相一致的供给曲线，它与 DD 的交点 E 决该公共产品的均
衡产量。由于消费者的出价是与其消费公共产品所获得边际效用相一致的，所以所有消费者
出价的总和就是其边际效用的总和，即社会边际收益。这样，在 E 点社会边际成本等于社
会边际收益，实现了帕累托最优。即
但是，需要指出的是，这只是一种理想的状态。在实际生活中，由于人们往往倾向于隐
瞒自己从公共产品消费中所得到的实际边际效用从而逃避应支付的价格（税收）涸此，能否
使消费者愿意按照其真实的受益程度缴税是实现公共产品有效供给的关键。因为政府只有通
过税收才能实现向公民提供公共产品。由此就产生了对公共产品有效供给的机制的分析。
（三）林达尔均衡与免费搭车现象
公共产品有效供给机制要解决的核心问题是公共产品成本的合理分摊（即税收水平）。
首先试图解决这一问题的是美国的经济学家鲍文。他提出如果每个社会成员都能自觉地按照
自己从公共产品所获得的边际收益来承担相应成本，那么就自然实现了公共产品的有效供给。
这一机制被称为自觉付税说。但是，这仍然只是一种理想的状况罢了。
瑞典经济学家林达尔从另一角度对此进行了研究，提出了较有启发性的理论模型，西方经济
学家称之为林达尔均衡（Lindahl Equilibrium）。因瑞典的另一位经济学家维克塞尔也做过类
似的研究，林达尔均衡也称为“维一林”模型（Wicksell-lindahl）。
上图中 A、B 被分别假设为代表着各自政党集体偏好的代表。A 对公共产品的成本，即
AD BD
BA DDDD
i
i
i MSCMRMSR
1
税收水平的行为以 为原点的坐标系来描述，B 对公共产品的成本，即税收水平的行为以
为原点的坐标系来描述。将两个坐标系合在一起形成了一个长方形。图中，纵轴表示 AB
两人负担的公共产品的比例，其长度为 1。如 A 负担的比例为 h，则 B 的负担比例为 l－h。
横轴代表公共产品供给的数量。AA 线为 A 对公共产品的需求 BB 线为 B 对公共产品的需求。
E 点为曲线与 BB 线的相交点，代表两人经讨价还价后公共产品的供给数量及双方为此各自
分担成本的比例。
林达尔均衡表明：
1．税收水平的确定与本人享受公共产品的意愿是相联系的。没有人愿意如实说出自己
的实际受益程度和愿意分担的成本的水平。在由千千万万个人组成的社会中，无法对每个人
的偏好及其真实经济状况作出准确的判断和了解。税收水平实际上是有关各方相互讨价还价
的结果。因此，“免费搭车”现象的存在是必然的。
2．公共产品供给始终是不足的。“免费搭车”现象的存在使公共产品供给水平低于所需水
平。
由此可见，为了解决公共产品的有效供给问题必须设计一个机制以便准确地揭示人们
的社会偏好，减少“免费搭车”现象。这是公共产品理论的重要课题之一。
第三章 外部性理论
公共产品与外部性密切相关。通过提供公共产品来纠正外部性是政府经济行为中的重要
组成部分。
（一）外部性的概念
外部性亦称外部经济或外溢性，指因某种产品的生产或消费使得这一产品的生产者和消
费者之外的第三者遭受损失或获得利益的特性，它是造成市场失灵的主要原因。
（二）外部性的分类
外部性可分为正外部性和负外部性。正外部性也称为外部经济性，是指某种产品的生
产或消费使第三者受益而不用付出成本。负外部性也称外部不经济性，是指某种产品的生产
或消费使第三者受损而无法得到补偿。
（三）外部性的实质
a0
b0
外部性的实质是效率的损失、成本的转嫁、成本超负担以及对公共资源的过度利用等。
因此，必须进行纠正。
（四）外部性的纠正
外部性的纠正可以有两种途径。
通过市场机制来纠正
通过市场机制来纠正外部性一般有一体化、明晰产权（科斯定理）和实施社会制裁三种
措施。其中科斯定理是由美国当代经济学家罗纳德。科斯提出的。他认为，外部性从根本上
说是产权界定不够明确或界定不当引起的。只要产权已明确界定并受到法律的有效保护，那
么交易的任何一方拥有产权都能带来同样的资源最优配置的结果，这可通过双方之间的谈判
自然地实现，产权赋予不同的人只会带来收人分配结果的不同。科斯定理有许多假设和前提
条件，其中重要前提条件之一是假设交易成本为零。
通过公共部门来纠正
公共部门主要是通过提供公共产品来纠正外部性。除此之外，政府还可以通过运用其政
治权力，向产生外部成本的有关企业和个人进行罚款或征税，或者使用财政手段，对产品具
有外部收益的企业提供补贴以及对产品存在外部成本的企业提供补贴以供其改善生产设施。
政府还可以通过实施公共管制以限制企业产生外部成本的行为等。
当然，以上可供选择的政策方案具有不同的政策效果，会对效率和公平这两大社会目标
带来不同的影响，而且其有效执行的难易程度也有所不同，政府在实际决策中，必须根据具
体情况进行选择。
通过市场机制特别是通过明晰产权来纠正外部性在理论上是可行的，在许多问题上也
是有其实际效果的。但是，在现实的经济生活中，交易成本为零几乎是不可能的。因此，通
过市场机制来纠正外部性十分有限。在大多数情况下，外部性的纠正主要靠公共部门，特别
是依靠政府部门提供公共产品来纠正。
第四章 公共选择理论
（一）公共选择的概念
所谓公共选择，是指在市场经济条件下，选民以个人利益最大化为内在动力，通过投票
等民主程序来实现对公共经济政策的理性抉择。换言之，就是选民按照自身愿望和利益，通
过投票选择最能表达自身偏好的政府来提供公共产品，履行公共经济职能。
在实际生活中，个人的偏好是千差万别的。因此，公共选择的目的就是为了保证政府能
够按照大多数社会成员的意愿来提供公共产品。为此采取的方法主要是投票或其他民主形式
和程序。公共选择的机制是各参与主体通过交易来实现个人利益最大化。因此，公共选择的
过程实质上就是将个人偏好转化为社会偏好的过程。
（二）公共选择理论提出的意义
公共选择理论的提出，一方面是基于政府提供公共产品这一前提假设；另一方面，它也
开辟了对投票等政治行为进行经济学观察与研究的崭新视角。从这个意义上说，公共选择理
论打破了长期以来存在的政治学和经济学的界限，成为沟通两者的桥梁。
简言之，公共选择理论的核心就是对投票及其相关决策程序的研究。它重点研究个人
偏好是如何转化为社会偏好的，以及在这一过程中选民的真实意愿是否得以完整、充分的表
达。
（三）公共选择理论的内涵
1．公共选择理论的前提：经济人假设
经济人假设是公共选择理论的重要前提。传统政治学中的“人”同经济学中的“人”是两个
不同的概念。经济学中的“人”是理性的人，即追求个人利益最大化的人。然而，政治学中的
人则是“政治人”，即代表民众利益，为了追求公共利益而展开活动，力图实现公共利益最大
化的人。公共选择理论彻底颠覆了政治学中“人”的概念。
公共选择理论认为，政治领域中的人，如政治家、文官及其他国家（政府）代理人同
经济领域中的人是一样的，都是“经济人”，都是以追求个人利益最大化为行为目标的。公共
选择理论认为，政治家追求选票最大化，选民追求投票净收益最大化，执行决策的政府官员
追求预算最大化。这一假设，开辟了对政治现象和政治行为的全新观察视角和研究方法，构
成了公共经济学的逻辑出发点和理论前提。
2．公共选择理论的切入点：市场决策和非市场决策的划分
有了“经济人”的假设作为前提，那么，从何处人手来剖析政治现象和政治行为呢？公共
选择理论是从对决策环境的划分开始人手的。
在日常生活中，每天都充斥着大量的选择：小到穿什么衣服，买什么食品，大到在选举
中投哪一个候选人的票，确定什么样的银行存款利率，等等。公共选择理论认为，所有这些
选择，如本书第 449 页图所示，都可以根据其决策环境的不同划分为市场环境和非市场环境
两大类。
下表进一步说明了市场决策和非市场决策的联系与区别
市场决策和非市场决策的联系与区别
内 容 媒介 杠 杆 主 体 动 力
经济
市场
物物交换
（商品）
钞票 价格（等价交换、
平等自愿）
个人之间可进行
的简单交易
（个人、厂商）
政治
市场
参与者共同认可的
公共产品成本
（政策、法律制度）
选票 规则
（不平等性 和
强制性服从与统
治）
个人或集体之间
进行的复杂交易
（政客、组织）
个人利益最
大化
英国经济学家皮科克的政治市场三级结构图
3．公共选择理论的重要概念：交易
有了经济人的假设和理论的切入点，公共选择理论还需要解决的一个问题是：在每个人
都力图实现个人利益最大化的过程中，最终的结果是如何产生的？这一问题的关键在于“交
易”。
交易是指各经济主体从个人利益最大化的目的出发，相互之间进行自愿交换，从而实现
个人利益最大化。这一过程的本质是帕累托改善过程，其结果是帕累托最优的实现。
在经济领域里，交易各方是平等的，交易完全是自愿的，交易的过程也是非强制性的，
如果有任何一方不满意，交易就可以取消。但在政治领域，交易各方的权力是不均等的，而
且交易一旦确定，就不能轻易取消或更改，因而具有一定的强制性特征。
交易还可以分为简单交易和复杂交易。简单交易是指基本的直接的交换，一对一的银货
两讫。经济领域中的交易大部分属于简单交易。复杂交易则是指在多个主体之间进行多重反
复交换，即多个“经济人”的相互交易。在政治领域，由于某项决策往往会影响到多个主体的
利益，因而，大部分政治决策属于复杂交易。
引人交易的概念，能够很好地提炼和概括政治领域中各个利益主体之间进行的复杂的利
益折冲过程，描述和解释政治决策的产生过程及其结果。
4．公共选择理论的特点：不在于做出价值观和道德上的判断
首先必须指出的是，公共选择理论事实上就是经济分析工具在政治领域的应用。正因为
政策供给市场：
官员向当选政治家提供政策选项和实施政策的手段
政治家向官员提供预算
政策执行市场：
官员向选民提供公共产品和公共服务
选民向政府纳税
初级政治市场：
政治家出售政策给选民
选民为购买的政策支付选票
如此，公共选择理论的重心不在于判断“选择”的结果，而在于研究“交易”的过程。也就是说，
事实上它并不在意人们选择的结果究竟是好还是坏，是对还是错，而仅是着力于研究作为集
体的国民为什么选择这样而不是选择那样。因此，公共选择理论不涉及价值观和道德观上的
判断，而只是对普遍规律的总结。
公共选择认为，在选民投票选择政府的过程中，或者说在个人偏好转化为社会偏好的过
程中，中位选民、利益集团、官僚集团、政治经济周期等因素发挥了重要作用。同时，也正
是在这些因素的作用下，最终使政府失败成为必然。
（四）投票机制与中位选民
1．投票与社会偏好
西方学者认为，民主有两种基本形式，即直接民主和代议制民主。
直接民主是指主权由公意组成，不可转让，不可剥夺，也不可被代表，只能由人民集体
直接行使。代议制民主是指现代国家实现人民主权的制度安排，它通过选举来委托专门代表
行使管理国家事务的权力。无论直接民主还是代议制民主都把投票看作其基本手段。
在公共选择理论看来，投票是把个人偏好转变为社会偏好的手段之一，是现有的民主决
策中的最佳方法。肯尼斯·阿罗将投票描述成“一种纯粹的社会选择行为……社会按照选定的
投票制度加总选票做出选择。”
选民（纳税人）参加投票的原因是期望通过投票来改善其处境或提高其福利水平。因此，
投票不仅是公民权的体现，更是个人偏好的显示。所以个人偏好是投票的研究起点。
对个人偏好的研究，又集中在两个方面。一是对个人偏好显示的研究，二是对个人偏好
加总的研究。
对个人偏好显示的研究表明，在个人利益最大化的作用下，人们个人偏好的显示往往有
种种偏差。例如出于对公共产品成本负担的恐惧而故意隐瞒个人偏好；进行策略性投票以取
得更为有利的选举结果；不愿意参加投票；不同集团或个人偏好显示的强度不同等等。
在对偏好加总的研究上，肯尼斯·阿罗认为，将个人偏好加总为社会偏好必须要首先满
足下面五个前提。一般称之为“阿罗五原则”。
（ 1）理性原则。即所有备选项之间均具有可比性和可逆性。也就是说，在每两项备选
项中，必然是一个比另一个更加符合个人偏好。即如果 X 优于 Y，Y 优于 Z，那么 X 肯定
优于 Z。
（2）帕累托改进原则。即选择的结果必须有利于对现有状态的改善。
（3）独立原则。在针对不同的备选项进行选择的时候，只取决于人们对这些选项的偏
好排序而不受其他因素的影响。
（4）非限制原则。个人按照自己的意愿进行自由选择，即不应对个人偏好的选择排列顺
序作限制。
（5）非独裁原则。即排除某一个人偏好强加于全社会的可能性。
有必要指出，阿罗五原则全部都得到满足是很困难的。在个人偏好经过加总向社会偏好
转化的过程中，面临诸多难题。一般来说，加总的方法有以下几种：
加总的方法
全体一致（公平但缺乏效率）
多数原则（有效率但缺乏公平）
三分之二多数
简单多数
2．多数决策与投票悖论
在实际生活中，普遍采用的是多数原则。在只有两种被选方案时，多数投票原则是非常
有效的。但是，如果同时有两个以上备选方案时，就会出现循环投票，无胜出者的现象，我
们称之为“投票的悖论”。
举例来说，假设有甲乙丙 3 人通过投票来决定政府优先发展一项产业。备选的产业有：
电子计算机业（计）、汽车业（汽）和电讯业（电）。按多数决策的原则进行投票，有可能如
下表所示始终无一产业胜出。
三个人的偏好显示
第一选择 第二选择 第三选择
甲 计 汽 电
乙 汽 电 计
丙 电 计 汽
投票的悖论告诉人们，在面临多个备选项时，根本不存在能同时满足阿罗五原则的社会
选择。为此，学者们试图通过对阿罗五原则的修正来避免投票悖论的产生。
布莱克就此提出了单峰偏好理论。所谓单峰偏好是指每个选民的偏好只有一个峰值。布
莱克的理论实际上是对阿罗五原则中的第 4 项即非限制原则作出的修正。布莱克单峰偏好理
论实质是要求每位选民在多轮的投票中只能锁定一个偏好。与单峰偏好相对的是多峰偏好，
即选民的偏好有两个或两个以上的峰值。
下面两图是单峰偏好和多峰偏好的示意图。
解决这一问题的方法是将多峰偏好改为单峰偏好。
综上所述，满足一切民主要求而又能排除循环投票困境的决策机制是在的。单峰投票和
多峰投票之间的矛盾证实了民主政治的内在缺陷：循环投票，要么多数人暴政，要么进行投
票交易，即互投赞成票或操纵。无论采取什么方式，其结果都是选民利益受损，全社会福利
水平下降，阿罗提出，满足一切民主要求又能排除循环投票困境的决策机制不存在。这就是
著名的阿罗不可能定理。
3．阿罗不可能定理与中位选民定理
阿罗不可能定理揭示了民主政治存在的内在弊端，即无论哪种规则下，政府决策都可能
产生偏差，民众对政府提出的各种要求实际上是不可能完全实现的；为了解决投票悖论而对
投票前提进行限制表明，多数决策不一定能产生正确的决策。
政府决策在某种程度上是选民投票交易的结果。虽然在所有的民主国家中，选民个人买
卖选票是违法行为，但是，由于每一个选民对备选方案的偏好程度是不同的，选民之间会进
行选票交易已达成一致利益。尤其当偏好差异很大时，投票交易增加了选民赢得对他们而言
相对重要的方案的可能性，增加了选民利益，并且可以推测其最终结果是增加了社会整体福
利。投票交易是经济学家从经济人假设出发的合理推断，也是现实政治生活中普遍存在的现
象。
但是，对投票交易的进一步分析表明，由于交易总是限于一定规模的选民，对没有参
与交易的选民而言，他们的个人收益很可能由于这些交易而受到严重损害。因此，批判投票
交易的经济学家认为，投票交易不利于社会福利的提高。投票交易中存在另一个问题是，参
与投票的选民可能隐瞒或者故意公开错误的偏好信息，以此骗取交易机会，并实现个人收益
最大化。因此，投票过程是可以操纵的，更进一步说，每个非独裁的投票过程都是可以操纵
的，除非选择只限制在两个选项内作出，或者严格限制了个人偏好的范围，也就是说，如果
个人偏好是单峰的。当面临多个备选方案，或者选民的偏好中存在多峰偏好时，选民可以通
过改变自己的偏好显示来操纵投票。此外，投票规则的制定者如果减少选民对投票结果的影
响，也可以操纵投票过程。
尽管投票过程中会出现各种影响投票结果的不确定因素，经济学家也发现了影响投票行
为的普遍规律，这就是中位选民定理。所谓中位选民是指将处于所有投票者最优偏好结果的
中间状态的投票者。中位选民最偏好的公共产品或劳务的提供量，往往是多数规则下的政治
均衡。西方经济学家将此称为中位选民定理。
中位选民在西方民主政治中的作用体现在两方面：对政党而言，他们必须寻找中位选民
的偏好以获得最多的选票而当选，各个政党的竞争会导致一个代表大多数人意见的政治纲要；
对社会福利而言，中位选民定理能将社会福利损失降到最低点。
在实际政治生活中，中位选民定理并不能完全发挥决定作用。因为在西方多党制代议制
民主的方式下，选民不是直接选取某一个党派的政策或者选取某个党派的承诺，而是选取某
个党派或代表，选民相信这个代表在政策制定过程中会以像公民本人亲自去投票那样的方式
进行投票。因此，中位选民的规模和他们的偏好往往难于测定。
多数通过原则以及由此引出的中位选民定理在进行政府政策分析时是经常用到的。社会
分化程度是研究中位选民和所有选民关系的关键。
（五）影响公共选择的各种因素
除了投票的悖论之外，影响公共选择的其他因素还有：中位选民、利益集团、官僚集
团以及政治家人为造成的政治经济周期等因素。
1．中位选民
中位选民指处在所有投票者最优偏好结果中间状态的投票者。中位选民与中产阶级有
联系但并非一定就是中产阶级。
中位选民所选择的公共产品供给水平往往是多数决策机制下可能得出的政治均衡。所
谓政治均衡是指在一个社会里按一定规则就公共产品的供给量及相应的成本分摊（税收）达
成协议。
安东尼·唐斯据此进行了研究后提出：在代议制民主中，各党派是为了赢得选举而制定
政策，而不是为了制定政策去赢得选举。在多党政治中，谁抓住了中位选民的偏好就赢得了
选举。
2．利益集团
在投票过程中，除了选民作为个体进行选择之外，还存在大量的利益集团的行为。这些
利益集团的存在，在相当程度上影响了选民真实意愿的表达和政府的决策。
所谓利益集团，是指具有同样偏好的个人群体。
利益集团可以划分为以下两种：
以提高社会整体福利为目标的利益集团
／（如环保、动植物保护组织利益集团等）
利益集团
＼以福利再分配为目标的利益集团
（如行业协会、工会等。在再分配性公共决策中取得或维护其垄断地位）
利益集团的形成有其必然性：
首先是可以降低信息成本。如前所述，由于利益集团是具有相同偏好的个人群体，因
此其成员可以分摊利息成本和交易成本；
其次是可以增强其偏好显示的稳定性。利益集团的存在有一定的稳定性，其成员偏好
具有一定的可预见性，因此在选举和政府决策中各政党的候选人和相关政府官员往往会对利
益集团的要求做出反应。
第三是可以提高在公共决策中的交易效率。
利益集团发挥作用的途径有二。如下图所示，一是影响立法程序，二是干涉行政事务。
公共选择理论从成本一收益法则出发，还对利益集团内部关系进行了研究。利益集团一
般可以分为相容性利益集团和排他性利益集团。前者是指一个人的收益不影响同一集团中他
人的收益，因而成员具有扩大本集团利益的动力；后者是指个人收益的获得会影响同一集团
中他人的收益，因而成员缺乏扩大本集团利益的动力。
同样，根据成本一收益法则，利益集团及其成员之间的相互关系表现为：当收益大于成
本时，个人选择进人利益集团；当收益小于成本时，个人选择退出利益集团。因此，当个人
收益与集团规模成正比时，集团倾向于扩大；当个人收益与集团规模成反比时，集团倾向于
缩小。
利益集团与寻租有着密切的联系。在公共经济学中，寻租是指那些以福利再分配为目标
的利益集团或个人通过影响公共选择和决策来为己谋利的行为。寻租会造成一定的成本付出。
一般而言，寻租成本有三种形式：（1）利益集团或个人为取得和保持垄断地位的支出；
（2）政府部门为这类支出做出的反应；（3）寻租行为引起第三方行为扭曲的支出。这些成
本有可能超过集团或个人从寻租中获得的收益。无论寻租的收益是否超过其支出成本，任何
寻租行为都将极大地降低社会整体的福利水平。
3．官僚集团
在西方民主政治体制下，政府的组成包括政治家和文官（官僚）两部分。政治家需要
通过选举获得职位，对选民负责，经常更换。官僚则是凭借专业技术受到雇佣，基本上是终
身的，他们只对机构和上级负责。
官僚是公共决策的执行者，是公共产品的生产者、提供者和维护者。他们的行为具有
以下一些特征：
（ 1）缺乏竞争性：不存在其他提供同类产品的竞争者；
（ 2）缺乏激励机制：官僚体制的稳定性和决策程序的封闭性排斥了有效的激励手段；
向 立法 机构 施加 影
响
争取代表公共利益的议员群体和集
团
直接参与立法程序
在投票中争取多数选民
干涉行政机构的决策
充任民意代表
控制有关部门的官员人选
参与法律制定的前期工作
（ 3）非利润化：官僚对公共产品的供给只重视保证供给，而不计利润和效率；
（ 4）缺乏敏感性：所提供的公共产品不通过市场价格来表现，因而对公共产品的评价
缺乏敏感性；
（ 5）个人影响力较大：由于政府信息的非公开性，官僚个人的好恶会不同程度地影响
公共产品的供给水平。
公共选择理论从经济人的假设出发，认为官僚的任何行为也是以争取个人利益最大化为
目标的，因而官僚体制有着不断扩大本部门权限，并为此争夺预算的内在动力。由此而产生
的后果就是政府规模的不断扩大。这是导致政府失败的原因之一。
4．政治经济周期
所谓政治经济周期是指经济活动往往围绕大选周期发生波动，政府一般在大选来临之
际寻求对其有利的经济结果，而把对其不利的经济结果推迟到大选之后。如下图所示。
政治经济周期形成的根本原因在于：在代议制民主中，各党派是为了赢得选举而制定政
策，而一旦政党赢得选举组成政府，政府的一切行为便被认为是为了赢得下一次的选举。在
西方，这种选举往往是每隔 4 年或者 5 年举行一次，因而，政府的行为也形成了相应的政治
经济周期。其具体表现可细分为：
（1）政治家行为的出发点是保证在选举中当选；
（2）选民关心的是事关己利的事：通货膨胀和失业，而不大关心其他指标；
（3）选民是近视的，只有短时期内使选民利益最大化的政策调整，才为选民所欢迎；
（ 4）政治家之间的竞争不是社会福利最大化之争，而是现有福利的再分配之争；
（5）政策的目标是可组合，可选择取舍的。
5．政府失灵的必然性
在分析了投票过程中发挥作用的诸多因素后，公共选择理论得出的结论是政府失灵是必
然的。
这是因为：（1）首先选民真实意愿的表达存在问题；（2）投票机制和投票加总方法
的选择实际上制约了选民实际的选择能力；（3）利益集团的存在又进一步使选民失去了对
选择结果的“平等”的影响力；（4）尤其重要的是，无论用何种方式做出的公共选择，最后
的施行者又是缺乏制约的官僚机构；（5）政治经济周期的存在使政治家或者说候选人只关
心当选和继任，在选举中对公共产品供应所许下的诺言往往在当选后不能完全兑现。因而，
从逻辑上看，西方代议制民主国家中，政府的失败是必然的。
复习题
1.简述公共产品的概念、特征、分类及外部性。
2.简述公共选择理论的内涵。
3.简述阿罗不可能定理与中位选民的产生。
4.简述公共选择的影响因素。
第五章 公共支出理论与实践
一、公共支出的概念和分类
（一）公共支出的概念
公共支出，也称财政支出或政府支出，是政府为履行其职能而购买相应商品和劳务从
而支出的一切费用的总和。它是政府以法定事权为依据进行的一种货币资金支出活动，反映
了政府为公民和企业提供公共产品和服务的数量和质量，是政府政策取向的具体表现。
（二）公共支出的分类
根据不同的目的和标准，公共支出可分为以下五种：
1.消耗性支出和转移性支出。其划分标准是该项支出有无直接补偿。消耗性支出是政府
各部门的消费性支出和投资性支出，包括用于购买日常政务和调节社会经济发展所需的商品
和劳务。这类支出是政府干预经济的重要手段，反映了政府对社会资源直接占有的规模和结
构。转移性支出是政府按一定方式把一部分财政资金无偿地转移给个人和企业，如债务利息、
养老、失业救济金和各类补贴等。政府只是充当中间人，不会有任何收益或补偿。这类支出
是政府调节分配的重要手段，反映了社会成员之间的资源再分配。
2.预防性支出和创造性支出。其划分标准是该项支出的目的性。预防性支出是用于维护
国家安全和秩序，保障社会稳定和人民安全的支出，如国防、外交、公安等。创造性支出指
用于维护经济发展，改善人民生活的支出，如经济、文教、卫生和社会福利等。
3.一般利益支出和特殊利益支出。其划分标准是该项支出的受益范围。一般利益支出是
指社会成员均受益的支出，如国家安全、行政管理、环境保护等。特殊利益支出是指只有一
部分人受益的支出，如教育、医疗、各类对个人或法人的补助等。
4.强制性支出和随意性支出。其划分标准是该项支出有无强制性。强制性支出是按照现
行法律或法规规定必须支出的那部分支出，包括最低收人保障、社会保障等有法律明文规定
的支出、前届政府遗留的义务、国债还本付息及对地方政府的补助等，也称不可控制性支出。
随意性支出是指法律法规无明确规定，本届政府可根据自己的施政目标自行决定的支出，也
称可控制性支出。
5.中央政府支出和地方政府支出。其划分标准是该项支出的政府层次。
此外，如下图所示，按照支出对象的不同，公共支出有三种不同的方式。
产品名称 纯公共产品 准公共产品和混合产品 私人产品
支出方式 全额负担 部分负担 少量补贴
二、公共支出的主要理论观点
在公共部门经济学中，对公共支出的理论研究十分深入，大致形成了以下四种有代表性
的观点。
（一）公共支出扩张论（瓦格纳法则）
这一理论由 19 世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳提出。这一理论认为，随着社会经济日
益发展，国家职能的内涵和外延在不断扩大，从而导致政府经济活动不断增加，所需的公共
支出也日益攀升。这是社会经济发展的客观规律，是不可避免的长期趋势。
具体来讲，瓦格纳认为公共支出不断扩张的原因有两个：首先，社会的发展使得用于完
善国内外法制和维护市场秩序的支出增加。经济的发展导致了管理集中化和劳动力专门化
（社会分工专业化），经济结构和市场参与者之间的关系日益复杂，需要政府更多的介入，
以纠正市场失灵和外部性；其次，政府活动规模（深度和广度）的不断扩大。
英国经济学家伯德对瓦格纳法则做了进一步的补充，他认为以下三方面也是导致公共支
出不断扩张的重要原因：（1）公共经济对私人经济的替代性增强；（二）需求的收人弹性
增大，带动了对教育、娱乐、文化、保健和社会福利服务的支出增长；（3）私人垄断力量
的上升需要政府去抵制和消除。
（二）增长引致论
这一理论由英国经济学家皮科克和怀斯曼提出。他们认为公共支出之所以会不断扩张不
是因为别的原因，而仅仅是因为公共收人的增加。而公共收人的增加有内外两方面的原因。
就其内因而言，主要是由于经济的发展。具体表现为：经济发展——国民收入增加——政府
不变更税率——税收增加——公共支出增长。
因此，皮科克和怀斯曼认为，政府与国民一直处在税收的博弈之中。政府追求政治权力
的最大化而存在增加税收的内在动力；国民则要追求个人利益最大化而不愿多交税。这一博
弈结果的关键是国民对税收的容忍度。
外在原因主要是战争与灾难，具体表现为：战争和饥馑等自然灾害发生——政府支出急
剧增加——提高税率或新设税种——战争和灾难过后政府不一定恢复原有税率，有的新税会
继续存在——公共支出的持续增加。
下图是对皮科克和怀斯曼增长引致论的进一步阐释。
（三）发展阶段论
由美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托提出，他们认为公共支出的重点是随着经济发展阶
段不同而变化的，其不同发展阶段的支出重点如下表所示。
经济发展阶段 起飞期 成熟期 大量消费期
公共支出重点 社会基础设施投资为
主
教育、保健、福利服
务为主
福利和再分配为主
（四）劳动生产率论
由美国经济学家威廉·鲍莫尔提出，他是从公共部门的平均劳动生产率偏低的现象着手
分析公共支出增长原因的。他认为国民经济中存在两类部门：一是生产率不断提高的部门。
这些部门由于技术进步，劳动生产率明显不断上升，主要是制造业等，大多为私人部门；二
是生产率无明显提高的部门。这些部门由于缺乏或没有技术进步，劳动生产率无明显提高，
主要是公共部门，特别是政府。鲍莫尔认为，上述两个部门的工资水平都会随着全社会劳动
生产率的上升而增加。这就造成了低生产率部门的成本持续上升，高生产率部门成本相对下
降。因此，低生产率部门的产出越来越少乃至停滞。然而低效率的公共部门又具有一定的不
可替代性，因此为了维持低生产率部门在国民经济中的一定比例，必须增加对其的投人，以
鼓励劳动力等生产要素的流人，以维持公共部门的一定规模。因此公共支出的增加是必然的。
三、公共支出结构与政府职能
（一）公共消耗性支出
按照公共支出时能否得到相应的直接的补偿为标准，可以将公共支出划分为消耗性支
出和转移性支出两大类。这种划分直观简练，对于分析公共支出结构与政府职能之间的相互
关系十分有用。
公共消耗性支出还可细分为消费性支出和投资性支出。消费性支出主要指政府为提供
公共产品而进行的支出。其特点是在支出过程中不形成任何资产。公共消费支出主要是下述
的国防支出、公共教育支出、公共保健支出等。公共投资支出是以国家为主体、以财政资金
为来源的投资活动。与公共消费支出的不同之处是，公共投资支出的投入会形成产业和资产。
首先来看一下公共消费支出的具体构成。
国防支出
国防支出是政府用于国防建设和军队建设方面的费用支出。它是国家为保障国民安全所
提供的必要公共支出，同时也是政府于预经济和社会发展的重要工具。国防开支的合理限度
性取决于国防支出与民用消费之间此消彼涨的制约关系。
公共教育支出
公共教育支出的必要性表现在以下三点：首先，收人分配决定了受教育程度的现实，如
富人孩子多读书现象，这妨碍了社会公正；其次，教育具有明显的外部性，更多的人接受更
好的教育可为社会经济提供可持续发展的动力；最后，金融市场的不完全性需要政府纠正，
如私人金融机构不愿为穷人提供助学贷款等。公共教育资金的配置方式根据教育类别的不同
而不同。基础教育以政府提供资金的公立学校为主；高等教育以民办公助为主，补助方式又
可以分为学费补助、收入补助和定向补助三类；职业教育以市场提供为主。
公共保健支出
公共保健支出的必要性表现在以下三点：首先，年老、失业或患有严重疾病的弱势群体
需要政府提供帮助和保护；其次，保健市场存在着严重的信息不对称。患者需要求助于医生
来决定需要何种治疗，但却难以对医生的服务进行评价；最后，医疗研究的一部分属基础科
学，是准公共产品，具有外部性，因此，政府对医药保健方面的研究应给予必要的财政支持。
公共保健支出的方式有：公立医院直接提供公共保健服务；对私人企业参加社会医疗保障提
供税收优惠；政府和个人之间负担分摊。
公共投资支出
如前所述，公共投资支出是指以国家为主体，以财政资金为来源的投资活动。它的投人
不仅会产生资产，而且在促进国民经济均衡、高速、持续发展上有不可替代的重要作用。
公共投资的出发点在于为社会经济发展提供必需的基础设施和良好的外部性条件。公共
投资有助于克服市场失灵，促进社会资源优化配置。公共投资的主要方向是某些容易形成自
然垄断的行业、私人部门不愿或无力投资的项目，如高科技、农业等大型项目。
公共投资的主要方式有三种：一是直接投资方式，由国家（政府）直接经营；二是股
份投资方式，国家作为投资方之一，与其他投资主体一起，共同参与投资、管理和收益分配；
三是由国家投资，委托民间经营。
政府采购制度
政府采购制度是实施消耗性公共支出的手段之一。它的目的是要清除腐败、实现帕累
托改进、谋求资源配置的优化。政府采购的方法是公开招标，把市场竞争机制引人公共支出，
其实质是市场和政府的互动和博弈。政府采购制度所遵循的原则是：公开、公平（透明度原
则和非歧视原则）。在现代经济条件下，政府采购在国民经济中发挥的作用越来越大。
（二）公共转移性支出
与公共消耗性支出不同，公共转移性支出直接表现为政府资金的无偿的单方面的转移，
其特点是单向无偿。在发达国家，转移性支出在财政总支出中所占的地位越来越重要。其主
要内容是社会保障支出和财政补贴。
社会保障支出
社会保障支出是政府通过一系列公共措施，在全社会范围内组织的，对因各种原因导致
收人锐减或收入丧失的社会成员提供基本的社会保障。社会保障的内容将在第八章中详细论
述。
社会保障支出顺利实行的必要前提是有稳定的资金来源。在各国政府的实践中，用于社
会保障支出的资金来源主要是社会保障税（费）和一般政府税收。
财政补贴
所谓财政补贴，是指政府为实现特定的政治、经济和社会目标，在一定时间内向生产者
或消费者提供的种种补助和津贴。
财政补贴可分为价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、居民生活补贴、减税或税前还贷
等。在西方发达的市场经济国家中，价格补贴是财政补贴中数额最大的一项内容，它是政府
为稳定经济、安定人民生活，由财政向企业或居民支付的纠正生产或生活必需品价格不合理
的补贴。
合理的财政补贴有利于形成完善的价格体系，协调社会收人分配，刺激社会总需求，保
护民族工业和特殊产业，维持社会稳定。但是，财政补贴一旦使用过度，就容易扭曲价格，
从而干扰资源配置的优化。
战后以来，发达国家公共支出发生了以下四大变化：
一是公共支出规模稳步上升。以美国和日本为例，1970 年，这两个国家公共支出占 GDP
比重分别是 ％和 ％，1989 年分别上升到 ％和 ％。二是政府公务员规模扩
大。如意大利和葡萄牙，1970 年，两国政府就业占总就业的比重分别是 ％和 ％，1989
年分别上升到 ％和 14，l％。三是转移性支出增长快于消耗性支出。如法国，从 1968 年
到 1988 年，消耗性支出从 ％增长到 ％，而同期转移性支出从 ％增长到 ％。
四是纯公共产品支出比重不大。这一点是和现实经济中，纯公共产品本来就稀少有关。政府
所提供的多为具有公共产品性质的混合产品。
第六章 公共收入理论与实践
一、公共收入的概念
公共收人是政府为满足公共支出的需要，凭借政治权力从企业和家庭取得的一切货币收
人，即政府为履行其职能而筹集到的一切货币资金的总和，是政府为支付公共产品成本而筹
措的资金，是以货币计量的政府占有的社会产品的总值。
筹措公共收人的过程实质是政府将私人部门的部分资源转移到公共部门的过程。
二、公共收入的分类
公共收入可分为以下四类：
1.税收。指政府为履行其职能，凭借政治权力按特定标准强制无偿地取得的公共收人，
是公共收人的主体。
2.公债。指政府凭借自身信用，按市场供求关系自愿灵活地取得的公共收人。
3.其他收人。主要有行政收费、捐赠、国有资产经营收人、战争赔款等。其中，收费又
有规费和使用费两种形式。规费是指政府为国民提供特定服务和管理而收取的手续费和工本
费，还可以细分为行政规费和司法规费。前者如护照费、商标登记费等，后者如民（刑）事
诉讼费、财产转让登记费等。使用费是指通过政治程序制定的对享受政府提供的特定公共产
品的私人所收取的费用。如公路使用费、桥梁使用费等。
4.政府引致的通货膨胀。亦称通货膨胀税，是政府为了弥补财政缺口，通过扩大货币供
给造成普遍物价上涨，降低私人部门的实际购买力，从而形成政府占有社会资源的增加。通
货膨胀在本质上是公私两大部门之间的资源再分配。
三、税收的特点、要素和基本原则
（一）税收的特点
在公共收人的四大类中，税收是最重要的。税收具有强制性、无偿性、固定性三个特点。
强制性是指税收由政府凭借政治权力，以法律法令形式强行征收不按规定缴纳者要受法律制
裁。无偿性是指国家征税后既不向纳税人返回，也不向纳税人支付任何代价。固定性是指国
家在征税之前预先规定了征收对象和征收的数额或比例。税收的这三个特点是统一的，缺一
不可。
（二）税收的要素
税收主要由课税主体、课税对象和税率三大要素组成。
课税主体是指法律规定的直接负有纳税义务的自然人和法人，即纳税人。要注意的是，
法律上的纳税人和实际上的负税人不一定相一致，只有当纳税人无法向其他人转嫁税收时，
法律上的纳税人才同经济上的纳税人即实际负税人相一致。
课税对象指法律规定的征税标的物，包括所得、商品、财产和其他，亦称纳税品。
税率是指法律规定的税额与课税对象之间的数量关系或比例，主要有比例税、累进税
和定额税三种。一般而言，营业税、关税等属于比例税；个人所得税属于累进税；车辆牌照
税属于定额税。
除了这三大要素之外，税收的其他要素还有计税单位和课税环节。根据计税单位税收
可分为货币税和实物税，根据课税环节可分为单一环节课税和多环节课税。
课税主体、课税对象、税率、计税单位和课税环节一起构成了完整的税收制度。
（三）税收的原则
效率、公平和稳定增长是税收的三大基本原则。
税收的效率原则是指税收应能有效地促进资源配置优化。它包含三层含义：充分而有
弹性；节约与便利；中性与校正性。
充分是指税收能够满足政府提供适度规模公共产品的资金需求，从而实现资源在公共
部门和私人部门的有效配置。弹性是指税收既能随国民经济的增长而增加，又能根据经济周
期的变动而变动，起到财政制度内在的自动稳定器的作用。
税收是政府强制性地将一部分资源从私人部门转移到公共部门的过程。在此过程中不可
避免地会造成资源的耗损。资源耗损在政府层面是征管成本，在私人层面是纳税成本。节约
要求税收尽可能减少征管成本；便利要求税收制度能方便纳税人。
中性也就是一视同仁，是指对所有的产品和服务、不同的要素收入、不同性质的生产者
和消费者采取不偏不倚、不抑不扬的税收政策，使所有产品、劳务和生产要素的价格能真实
反映其相对成本。校正性也就是区别对待，指对有外部性的产品和劳务要区别对待。对正外
部性产品予以优惠，使其外溢效应内部化；对负外部性产品额外征税，使其外部成本内部化。
税收的公平原则包括横向公平和纵向公平。横向公平（horizontal equity）是指税收应
使相同境遇的人承担相同的税负，即受益相同者税负相同。纵向公平（vertical equity）是指
税收应使境遇不同的人承担不同的税负，即受益多者多纳税。据此，公平原则还可具体化为
受益原则和能力原则。受益原则（benefit-received principle）是指个人所承担的税负应与其
从政府公务活动中获得的利益相一致。能力原则（ability-to -pay principle）是指根据个人纳
税能力的大小来确定其应承担的税负。
四、税收的分类
（一）税收分类的沿革
税收的分类是随着社会经济发展而不断变化的。下表是古典经济学家对税收分类
的看法。从中可见早期的税收是以土地、资本和劳动力为对象的。
代表人物 理 论 观 点
配 弟
“土地是财富之母，劳动是财富之父”
劳动作用于土地才有生产物，地租是生产物的剩余，因此主
张以地租及其派生物来征税。
亚当·斯密
资本主义的三个阶级（土地所有者、资本所有者和劳动力所
有者）分别有三种收人：地租、利润和工资。主张以这三种
收人为对象征税。
税
收
分
类
的
沿
革
瓦格纳
重视以税收为收人调节手段，主张对受益能力强者多收税，
收益能力弱者少收税，共同需要的一般商品少收税，建立收
益税、财产税和消费税。
（二）发达国家的税收分类
第二次世界大战以后，美国哈佛大学教授理查德·马斯格雷夫等人根据资本主义经济的
发展提出了税收三分法。把税收分为所得税、财产税和商品（劳务）税三大类。所得税包括
个人所得税、法人所得税、社会保险税、资本利得税、超额利润税、战时所得税、房地产收
益税等。财产税包括一般财产税、个别财产税、遗产税、继承税、赠与税、净值税、资本税、
土地税、房产税等。商品（劳务）税包括销售税（营业税）、国内产品税、进出口税、增值
税、消费税等。
目前，世界各国的税收并没有一个统一的分类标准，但是总的来说发达国家的税收分类
方法可以归纳为经合组织（OECD）分类和国际货币基金组织（IMF）分类两大种。用下表
示之。
发达国家的税收分类
经合组织（OECD）分类 国际货币基金
组织（IMF）分类标准
1
所得税
（包括对所得、利润和资本利得的课税）
所得税
2
社会保险税
（包括对雇员、雇主及私营人员课税）
社会保险费
（非税收入）
3 薪金及人员税 薪金及人员税
4
财产税
（包括对不去产、财产增值、遗产和增与
财产税
的课税）
5
商品与劳务税
（包括产品税、销售税、增值税、消费税
及进出口关税等）
国内商品与劳务税
6 其他税收 进出口关税
7 其他税收
五、主要税种介绍
（一）所得税
所得税是西方发达国家中最主要的税种，是税收的主体。它以所得为课税对象，向取得
所得的自然人和法人课征。所得课税一般采取累进制课税，并以超额累进税率为主。这里的
所得是指扣除了各项成本费用开支后的净所得，这也是所得税区别于其他税种的一个特点。
因此，总所得不等于应税所得。从总所得到应税所得要经过以下四个步骤：
1．总所得-税法允许的不计人项目=毛所得
2．毛所得-必要的费用开支=调整毛所得
3．调整毛所得-税法允许的扣除项目=净所得
4．净所得-个人宽免额=应税所得
所得税的征收方式有三种。一是分类所得税制。即将所得按来源划分为若干种类，分别
计征，差别对待。对工资等勤劳所得课以轻税，对投资所得课以重税。二是综合所得税制。
即对不同来源所得不加区别综合计征。三是混合所得税制，也称分类综合所得税制。即将分
类计征和综合计征相结合。这方面的典型例子是日本。日本将个人所得划分为利息、股息、
不劳动所得、经营利润、工薪收人、退休金、林业收人、资本利得、临时所得和其他所得共
十项，对退休金和林业所得实行分类计征，对利息、股息和资本利得实行分类选择或综合计
征，其他的实行综合计征。
所得税的构成包括个人所得税、法人所得税和社会保险税（费）。
1．个人所得税是指以个人所得为对象的税收。个人所得是一年内的消费支出加上财富
净值变动额的总和。在征税时，应扣除为取得所得而支付的事业经费和为养家糊口而必需的
生计费。个人所得在扣除了这些费用之后才是课征个人所得税的对象。
个人所得税的征收方式有从源征收和申报清缴两种方式。从源征收是指由支付工资、利
息或股息的单位代扣，然后汇总上缴。申报清缴是指分期预缴和年终汇算相结合，先由纳税
人申报全年估算收人额，并按估算额分期预缴税款，到年终时，按实际收入额提交申报表，
多退少补。
中国的个人所得税是从在分别征收个体工商户所得税、个人所得税和个人收入调节税的
基础上加以统一后建立起来的。纳税人是指在中国境内居住满 1 年或虽在中国居住不满 1 年
但从中国境内取得所得的个人。课税对象是工资、个体工商户生产经营所得，承包承租私营
所得、劳务报酬、稿酬、特许权使用费所得、利息、股息红利、财产租赁所得、财产转让所
得、偶然所得、其他所得。其税率对工薪是 5%－45%，对经营所得是 5%－35%，其他一般
为 20%。
2．法人所得税是指以厂商等法人为对象，对其一定时期所得（利润）课征的税收。法
人所得税的纳税者有居民公司和非居民公司两类。对居民公司征收法人所得税的对象是该公
司取得的来源于全世界的所得；对非居民公司征收法人所得税的对象是该公司取得的来源于
该国疆界内的所得。同个人所得税一样，法人所得税的课税对象应当扣除各项为取得所得而
耗费的费用。法人所得税的课征方法是申报纳税，年初申报预计，分期预缴，年终清算。
中国的法人所得税是在原国营企业所得税、集体企业所得税和私营企业所得税的基础上
归并改革而成。目前，实际上是国内法人所得税。课税对象是企业生产经营的所得和其他所
得。法定比例税率为 33%，但也有优惠税率。如应税额在 3 万元以下为 18%，应税额在 3
万元以上 10 万元以下为 27%。外资企业享有税收优惠除二免三减（开业最初 2 年免除所得
税，后 3 年减半计征）之外，其税率为 15%。
3．社会保险税是指以纳税人的工资和薪金所得为对象的税收。纳税者包括全体工薪收
人者以及自营业者。负税者是雇主和雇员共同负担。课税对象是在职人员的工薪收人以及自
营业人员的事业纯收益。社会保险税具有不允许宽免或费用扣除、不包括利息等其他个人所
得、专款专用的特点。社会保险税的课征方法是工薪收人者通过雇主征收，自营业者自行申
报。需要指出的是，在许多国家不是采取税收形式而是采取缴费的办法来取得社会保障的收
人。中国是采取收费，即收取四金（住房公积金、失业保险金、医疗保险金和养老保险金）
的方式来取得社会保障收人。
（二）财产税
财产税是指以财产额为课税对象，向财产拥有人或转让财产者课征的税收。它由一般财
产税、特种财产税和财产转让税组成。
1．一般财产税以纳税人的全部财产价值为课税对象，实行综合课征。它的课征方法是
纳税人无权决定自己拥有的财产额，而由税务部门的专职估价人对财产估价，纳税人据此纳
税。它的征税者一般为地方政府。
2．特种财产税政府选择一种或几种财产作为课征对象，实行分别课征。它的课征对象
是土地启产或其他不动产、机械、机动车辆等。
3．财产转让税是指对发生转让的财产课征的税收。由遗产税、继承税和赠与税组成。
遗产税以所有人死亡时留下的财产为对象征收。继承税以继承人在所有人死亡时所继承的财
产为对象征收。赠与税以赠送的财产价值为对象向赠与人或受赠人征收。
（三）商品劳务税
商品劳务税是以商品和劳务的流转额为课税对象的课税体系，也称商品流转税。它具有
灵活多样、累退性、隐蔽性、针对性和简便性的特点。它的种类包括消费税。增值税。关税。
在中国税收体系中，商品劳务税有着极其重要的地位。由于社会经济发展水平的限制，
所得税尤其是个人所得税尚未成为中国税收体系的主体。中国税收的主体是以增值税为核心
的商品劳务税。
六、税收的宏观效应分析
税收宏观效应是指生产者和消费者对税收做出反应。税收宏观效应理论旨在考察税收对
纳税人的经济选择或经济行为方面的影响，通常可归纳为收人效应和替代效应。
（一）税收与生产者行为的关系
生产者行为是指生产者在运用自己可支配的各种生产要素来实现利润最大化时所作的选
择和决策。税收对生产者同时产生替代效应和收人效应。税收对生产者的替代效应的具体表
现是：政府增加课税——市场上消费者价格上升和生产者价格下降——两者之间的差额为税
额——生产者对课税商品或课重税商品生产减少——社会福利损失。
税收对生产者的收人效应具体表现为：政府增加课税——生产者收入减少——可支配的
生产要素减少——商品生产活动下降——社会福利损失。
（二）税收与消费者行为的关系
消费者行为是指消费者为使自己既定的收人达到最大的满足而作出的各种选择和决策。
税收对消费者也同时具有替代效应和收人效应。税收对消费者的替代效应具体表现为：政府
增加课税——商品价格上涨——消费者减少购买课税商品或课重税商品——增加购买无税
或轻税商品——社会福利损失。
税收对消费者的收人效应具体表现为：政府增加课税——消费者可支配收入减少——降
低商品购买水平——消费水平下降——社会福利损失。
（三）税收与劳动的关系
税收与劳动投人的研究，不仅研究人们如何实现劳动投人最大化，而且研究税收对纳税
人在劳动和闲暇之间的选择上有何影响。税收对劳动投人的替代效应具体表现是：政府增加
对劳动力投入课税（所得税）——劳动和休闲的价格失衡——纳税人选择休闲替代劳动——
社会福利损失。
税收对劳动投人的收人效应具体表现为：政府增加课税——纳税人的可支配收入减少
——为了维持已有的消费水平——纳税人更多地增加劳动投人而减少休闲。
但是，1974 年，英国经济学家布朗和莱林以 2000 名英国工人为对象进行的问卷调查却
否定了上述理论分析。他们的调查结果表明：74%的工人认为征税后工作时间无变化；15%
的工人认为征税后工作时间增加；11%的工人认为征税后工作时间减少。
（四）税收与私人储蓄的关系
影响储蓄的主要因素有三个，即收人、利息和税收。税收对储蓄的影响表现在两个方面：
一是税收对个人可支配收人的影响；二是税收对税后利息率的影响。
税收对储蓄的替代效应具体表现为：政府增加课税——纳税人的实际利息收人减少——
降低储蓄对纳税人的吸引力——纳税人以消费取代储蓄——私人储蓄下降。
税收对储蓄的收人效应具体表现为：政府增加课税——纳税人可支配收入减少——为了
维持一定的储蓄水平——纳税人减少当期消费而增加储蓄。
（五）税收与私人投资的关系
影响私人投资的因素主要有两个，一是投资收益，二是投资成本。税收对私人投资的效
应主要通过税收对纳税人的投资收益率和折旧率的影响来实现。
税收对私人投资收益率的影响如下所示：
替代效应：投资吸引力下降 纳税人以消费替代投资
政府增 纳税人的投资
加课税 收益率下降 为了保持一定
收人效应：纳税人可支配收入下降 收益率，纳税人增加投资
折旧率是税制所允许的应扣除的应税数额。折旧率有两种，一是实际折旧率，二是税收
折旧率。税收对私人资本折旧率的影响如下：
税收折旧率超过实际折旧率——纳税人税负减轻——纳税人增加投资
税收折旧率低于实际折旧率——纳税人税负增加——纳税人减少投资
七、税收的转嫁与归宿
（一）税收的转嫁与归宿
在市场经济中，某一税种的最终负担者，也就是负税人，往往并不是法定直接纳税人，
这就需要研究税收的转嫁与归宿。目的在于确定税收的最后归宿点，从而分析各种税收对国
民收入分配和社会经济的最终影响，为进行最优的税制设计提供参考和依据。
税收的转嫁是指纳税人缴纳税款后，通过种种途径将税收负担转移给他人的过程。转嫁
可以是全部转嫁，也可以是部分转嫁，可以是一次完成，也可以是多次完成。判断转嫁的标
准是法律上的纳税人和经济上的负税人是否为同一人。相关概念有一次转嫁、辗转转嫁、直
接负担和间接负担。
税收的归宿是指税收负担的最终归着点或税收转嫁的最后结果。
关于税收转嫁有两种理论观点。绝对转嫁论对税收转嫁和归宿问题作了绝对的结论，或
者认为一切税收都可以转嫁；或者认为除少数税以外，其他税种都不能转嫁。相对转嫁论则
认为税收能否转嫁及转嫁程度怎样，要因税种、供求关系等具体条件而不同。
（二）税收转嫁的形式
税收转嫁有四种形式：
l．前转，也称顺转。是指纳税人将其所纳税款通过提高其提供的商品或生产要素价格
的方法向前转移给该商品或生产要素的购买者或最终消费者负担。其过程为：厂商——提高
出厂价——转嫁给批发商——提高批发价——零售商——提高零售价——转嫁给消费者。
2．后转，也称逆转。是指纳税人将其所纳税款以压低生产要素购人价格或延长工时、
降低工资等方法向后转嫁给生产要素提供者负担。其过程为：零售商 压价购进商品——转
嫁给批发商——压价从厂商进货——转嫁给生产厂商——压价购进原料、降低工资、延长工
时等办法——转嫁给原料供应商和工人。
3．消转。指纳税人通过改进技术或强化管理来补偿其纳税损失，使税负在生产率提高
中自行消失。
4．税收资本化，也称资本还原。指生产要素购买者将所购生产要素未来应付的税款，
通过压价购进的形式在购买时预先扣除，把税负向后转嫁给生产要素出售者。这是后转的特
殊形式。其过程为：政府征收土地税——开发商压价购进土地——将土地税负担转嫁给土地
出售者——土地供应增加——地价下降——土地税减少——地价上扬。
（三）税收转嫁的影响因素
影响税收转嫁的主要因素有三个：
1．产品或生产要素的供求关系。需求弹性与前转可能性成反比：需求弹性大，则前转
可能性小；需求弹性小，则前转可能性大；需求无弹性，则全部前转。
2．市场竞争状况。在充分竞争的市场上，供求关系决定能否转嫁，然而在垄断的市场
上，垄断者可任意提价从而将税负转嫁给消费者。
3．税收方式。供求关系和市场竞争状况是客观的，但是税收方式是主观的。因此要科
学地决定税种、课税对象和课税范围。
八、最优税制设计
（一）税制设计的思路
研究税收的根本目的在于设计出一种最有利于社会经济发展的税制。一般来说，税制设计
有两条基本的思路：单一税制和复合税制。
（二）税制设计的要素
税制设计有三个要素：税种配置、税源选择和税率确定。
税种配置是指以所得税为主的各税种相互协调相互补充的税收体系。它由希克斯和约瑟
夫提出，为西方国家广泛采用。以所得税为主的主要理由是：第一，所得税给纳税人带来的
经济扭曲较少，因为它不改变商品价格；第二，所得税是直接税，不易转嫁；第三，所得税
是财政制度的内在稳定器，能较好地稳定经济；第四，仅仅所得税尚不足以保证国家的充裕
财源，因此要辅以营业税、增值税等。
税源选择问题涉及三个概念：税本、税源和税收。以果树作比喻，税本就是果树，是税
收的根本来源；税源是果子，是税本产生的收益；果子卖的钱就是税收的源泉。三者之中，
树为本，果为源，钱为收。有税本才有税源，有税源才有税收。税源选择问题实际上是要科
学地保护税本，不能杀鸡取卵。
一般来说，可以认为税源是地租、利润和工资，将课税范围限制在这个范围之内，虽有
可能因课税过重而导致税源枯竭，但不会伤及税本。对财产，尤其是其中的生产性资本，要
少收税或不收税，以防国民经济萎缩。但对其中的非生产性财产可以适当收税，如可以征收
遗产税、赠与税等。
税率的确定主要是在比例税率和累进税率之间进行选择。这实际上是对公平与效率的选
择。比例税有利于效率的提高，因此一般对商品征收比例税；累进税有助于收人分配的公平，
因此一般对所得征收累进税。
除了在比例税和累进税之间进行选择之外，一个合适的税率也会对税收起很大作用。拉
弗曲线表示的就是税率和税收之间的相互关系（见下图）。
拉弗曲线由美国供应学派经济学家拉弗（Arthur Laffer）提出，是 20 世纪 70-80 年代西
方国家大规模减税高潮的理论依据。拉弗曲线表明：税收随税率提高而增加，但是税源不会
因税收增加而增加。因此，当税率超过一定限度之后，继续提高税率非但不能增加税收反而
会减少税收。
复习题
1．简述税收的基本原则及分类。
2．试论税收的宏观效应。
3．什么是税收
第七章 公共预算理论
公共预算制度是在市场经济条件下，使国家（政府）财政严格按大多数选民的意愿提供
公共产品的重要制度保证。公共预算同时又是连接公共收支与国民经济宏观调控的重要桥梁。
（一）公共预算的基本概念
公共预算是指一个国家的中央政府和各级地方政府在一定时期内公共收支计划的总和，
全面反映了政府活动的内容、范围和政策取向。
公共预算在形式上可以分为单式预算和复式预算两种。单式预算是指所有政府收支通过
一张计划表格来反映；复式预算是指国家在编制预算时，把其分为经常项目和资本项目两类，
从而相应地把预算划分为经常预算和资本预算两部分。
公共预算在编制方法上可分为增量预算和零基预算两种。增量预算是指政府的收支计划
在前一年预算基础上，参照本年度社会经济发展使每年的预算支出按一定比例增长。零基预
算是指政府不是停留在修改上一年度预算或审查新增部分上，而是每年重新审核和分配预算
支出。
在实践中，编制公共预算需要遵循以下五项原则。
1．公开性。公共预算是政府活动的全面反映，与每个国民息息相关。因此，公共预算
及其执行情况必须以一定形式公之于众，不仅要置于立法机关的监督之下，而且要置于全体
国民的监督之下。
2．可靠性。国家预算是一种法律文件，是按法定程序形成的国家收支计划。因此，国
家预算内每一项收支数字都不能假定、估算，更不得任意编造。
3．完整性。公共预算是国家一切公共收支计划的总和，一切公共收支均要反映在预算
中。法律允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。
4．统一性。各级政府的财政部门是公共预算的主管机关，无论哪一级财政部门均要按
统一设定的科目、统一的口径和计算程序来填列预算。
5．年度性。各国预算均有时间界定，通常为 1 年（365 天）。预算的时间界限，一般称
预算年度，或称财政年度。但预算年度的起讫日期可有不同。有些国家采用历年制预算年度，
即从每年 1 月 1 日起至同年 12 月引日止，也称自然年度。如中国、法国、德国、意大利等。
有些国家则采用跨年制预算年度，即时间是 12 个月，却跨越了两个日历年度。如美国。英
国和日本等国。具体起讫日期一般根据各国公共收人的高峰及立法机构开会的时间来决定。
如美国的财政年度是从每年的 10 月 1 日至次年的 9 月 30 日，日本是从每年的 4 月 1 日至次
年的 3 月 31 日。
公共预算在过程上可分为行政机构编制、立法机构审议批准、行政机构执行和立法机构
批准决算四个阶段。预算年度虽然是 1 年，但是事前的编制审议和事后的审计监督却使这一
过程大约需要 2－3 个年度才能完成。
西方发达国家编制公共预算的主要方法是 PPBS 方式（见下图）。PPBS 是 Planning
Programming Budgeting System 的缩写，指由计划制定、方案评估和预算编制三阶段组成的
体系。
Planning，即计划制定。在这一阶段中，预算编制者要为实现本届政府施政纲领设定的
本年度预算基本目标而对可供选择方案进行评估和选择。
Programming，即方案评估。在这一阶段，预算编制者对上一阶段筛选出来的方案，进
行成本一效益分析和费用一产出分析。
Budgeting，即预算编制。在这一阶段中，确定经过评估的方案在本年度所需资金金额
肥预算资金进行合理分配。
公共预算的功能主要有两个：
1．控制政府规模，提高公共资金使用效率。公共机构的膨胀和公共支出的增加是困扰
世界各国的难题。对此最有效的办法就是釜底抽薪，即从控制公共支出着手进行抑制。预算
就是控制公共支出的有效手段。
2．反映政府活动的深度、广度和政策取向。公共预算将政府的公共收支分门别类地记
载在统一的表格之中，全面反映了政府活动的内容、范围和方向，体现了政府的政策意图。
公共经济学所界定的政府三大职能，即资源配置、所得分配和稳定经济均可在预算中得到体
现。
公共预算具有很强的政治性。在 13—17 世纪，新兴的资产阶级缴纳的税金成为当时欧
洲封建领主和王朝财政收人的主要来源。为了防止封建领主挥霍浪费，利用政治和军事力量
压制工商业发展，英国资产阶级经过长期斗争，首先在议会中占据了主导地位，并于 1789
年编制了世界上第一个预算。这就使国家预算不可避免地打下政治斗争的烙印。时至今日，
在西方民主政治中，议会对预算的审议也一直是各派政治力量斗争的主要内容。
（二）公共预算的效益分析
公共预算的效益分析是指对预算的计划支出与由此产生的收益进行的对比分析。支出就
是由政府以预算形式统一分配的、以货币形式表现的公共支出；收益是指由这些支出形成的
社会经济成果，它不仅包括局部的、直接的、经济的成果，还应包括整体的、间接的、社会
的成果。
对预算进行效益分析必须遵循以下三个统一。
1．经济效益与杜会效益的统一。预算的经济效益就是预算资金的耗费与经济成果的对
比关系，是可以用货币来度量的有形成果。社会效益是预算资金的耗费与社会效果的对比关
系，包括社会秩序安定、生态平衡、教育普及、科学进步等，往往难以用货币来衡量。一般
来说，预算的经济效益应该服从于社会效益。
2．宏观效益与微观效益的统一。宏观利益是指通过对公共支出总量和结构的安排与调
整所产生的有关国民经济和社会发展全局以及国民经济整体利益、长远利益和经济效果，如
国民经济的稳定均衡发展、资源的合理配置等。微观利益则是指每一笔预算决策项目所带来
的具体的经济效果。一般来说，宏观利益具有主导决定作用，微观利益则是实现宏观利益的
途径。处理两者关系的基本原则是微观利益服从宏观利益。
3．直接效益与间接效益的统一。直接效益往往表现为有形的、可用货币度量的效益，
而间接效益往往是无形的、难以用货币度量的效益。处理两者之间关系的原则是两者兼顾。
预算效益分析的方法主要有机会成本分析（Opportunity Cost-Benefit Analysis）和成本一
效益分析（Cost－Benefit Analysis）两种。
首先来看看机会成本分析方法。这一方法的核心是判断当资源进人政府部门后，能否发
挥比在私人部门中更大的效益。只有当答案是肯定时，政府占用社会资源才是合理的。因此，
公共经济学用“预算资金的社会机会成本”（Social Opportunity Cost of Budget Funds）这一概
念来评价预算决策的效率。
成本一效益分析就是指把预算资金划分为若干个项目，然后以其中单个项目为对象展开
成本一效益分析的以提高公共资金使用效益为目的的分析工具。成本一效益分析方法可以分
为以下几个步骤；
1．计算各个项目的成本和效益。由于成本和效益本身具有多种层次，因而确定某一项
目的成本和效益是一件比较复杂的事情。应当不仅计算其直接成本和效益，还要计算其社会
成本和社会效益；不仅计算其货币成本和效益，更要计算其实际成本和实际效益；不仅计算
其有形成本与效益，也要计算其无形成本与效益。
2．计算各项目的效益(B)和成本(C)比。通常使用的是两种比率。其中常用的一种是
B/C，这一比值最低为 1。也就是说必须是 B／C ≥1。凡是低于 1 的项目在经济上都是不可
行的。
3．确定项目的优先顺序。计算出 B／C 的比率以后，就可以根据数值大小排定各个项
目的优劣次序。
4．决策。在决策中，要以上述排序为主要根据，同时也要考虑到其他方面的限制因素，
例如贴现问题。贴现问题是成本一效益分析中必然遇到的问题。这主要是因为任何一个公共
支出项目都不是当年建设当年见效的，因此其效益和成本都不是一个数值而是一系列数值，
即是由若干年的效益和若干年的成本所组成的“效益流”和“成本流”。这样，任何一个项目实
施（存续）时间的持续性就产生了利息问题，即任何一笔资金相隔一年之后平均增值的百分
比，称之为贴现率。贴现率的高低直接影响到对项目或方案的选择。
成本一效益分析方法具有明显的优点。它既有助于纠正只顾需要不顾成本的倾向，同时
也有助于纠正只考虑成本不顾效益的倾向。
但是，这种方法的局限性也很明显，主要体现为用货币尺度无法全面衡量政府活动的效
益，尤其是在国防。太空研究、对外援助等领域。因此，这一方法一般只适用于那些效益主
要是经济性质的、有形的、可以用货币来测量的公共支出项目。
（三）公共预算的主要理论观点
关于公共预算的理论主要有三种，即均衡预算论、功能预算论和高度就业预算论。
均衡预历沧
均衡预算论是主张无赤字收支平衡预算的理论，其理论基础是市场竞争原则。这一理论
认 为 以 市 场 竞 争 为 前 提 设 立 的 各 项 财 政 制 度 本 身 就 是 经 济 内 部 的 自 动 稳 定 器
（built-in-stabilizers），反对任何形式的政府干预。
这一理论认为，税收本身可以作为自动稳定器发挥作用。当经济繁荣时，企业和个人收
入增加——税收增加——由于比例制或累进制税率——个人可支配收人实际增长低于个人
名义收人增长——消费需求受到抑制——防止经济过热。反之，当经济萧条时，个人收人下
降——由于比例制或累进制税率——个人可支配收入的下降低于个人名义收人的下降——
保持一定的消费需求——维持一定的经济增长。
均衡预算论在实践上有两种体现：一是年度均衡预算。即每个财政年度均是收支相抵，
没有赤字，也不发行公债。二是周期均衡预算。如本书第 489 页图所示，这种预算不要求逐
年的平衡，而是谋求整个经济循环周期的平衡。不过这种方法带有较强的政府干预色彩，已
经比较接近于功能预算论了。
功能预算论
与均衡预算论不同，功能预算论不拘泥于预算本身平衡与否，而是着眼于预算对整体国
民经济的影响，追求没有通货膨胀的充分就业。其核心是实行相机抉择（the Discretionary
Approaches）的财政政策，理论基础是凯恩斯主义。
功能预算论的实施过程可以表述为：当国民收人低于充分就业水平时，实行膨胀的财政
政策——减少财政盈余或造成财政赤字以刺激经济——达到充分就业。反之，当国民收入高
于充分就业水平时，实行紧缩的财政政策——减少赤字或增加盈余——抑制需求减缓通膨压
力。
高度就业预算论
高度就业预算论亦即结构性预算理论，在 20 世纪 60 年代由美国经济发展委员会提出。
它的提出是对凯恩斯主义的反思，是均衡预算理论的发展。其核心是政府的财政支出应该由
充分就业条件下的净税收人来确定，预算要保持一定的财政盈余，用作公债的还本付息。要
恢复和发挥财政制度的内在稳定器作用。这种理论强调，预算不只是着眼于烫平经济周期，
而是要致力于在经济循环中取得动态平衡。这一理论的实施有三个原则：一是高度就业水平
下的预算平衡原则，即按 95%以上的劳动者有工作的前提来设定税收水平，使预算收入与
预算支出保持平衡；二是边际预算平衡原则，即额外支出由额外税源去补，支出盈余通过减
税去消除；三是货币当局独立与财政的原则，政府不可向银行透支。
第九章 收入再分配与社会保障
“市场管效率，政府管公平”是西方学术界对市场经济条件下，市场机制与政府职能相互
关系的简单概括。虽然这一概括并不全面，但道出了问题的本质。进而言之，运用政治权力
对社会成员从市场上取得的收人进行调节是政府的一项重要经济职能。
（一）收入与分配的概念
一般而言，收入是指人在一个特定时期内所获得货币的总和。在公共部门经济学中，收
入由两部分组成：一是被行使了消费权力的市场价值总和；二是财产权在所涉时期的期初与
期末之间储存价值变化的代数和。
分析收入应从收入因素、收入单位和收入时间三个层次着手。
收入因素包括可观察因素和不可观察因素。前者如禀赋（天赋和父母的遗赠）、偏好及
运气等，后者包括已经产生但尚未兑现的资本收益、服务于家庭消费的生产以及来自政府的
现金转移支付等。
收入单位指家庭。遗产税的征收表明事实上的收入分配是跨代进行的，因此必须观察跨
代收入。一般而言，家庭是分析收入分配的基本单位，但是人的一生至少有两个家庭，因此
既要观察婚前家庭，也要观察婚后家庭。
在收入时间上，不能只看短期收入变动，而且还要关心永久性收入；不能只看一个人的
高收入期，还要看一个人的低收入期。
分配包括功能分配和规模分配两种。功能分配也称要素分配，是以要素报酬所体现的国
民经济初次分配。它从收入来源角度研究收入的分配，试图说明每个生产要素所得报酬占国
民总收人的份额。分析单位是劳动、土地、资本等生产要素。功能分配主要通过市场机制来
完成。
规模分配又称为个人或家庭分配，它从个人与家庭在国民收入所占比例角度来观察收人
再分配，是从是否公平的角度来研究收入的分配。分析单位是个人或家庭。分析工具是劳伦
兹曲线和基尼系数。规模分配主要由政府完成。
（二）收入再分配的主要理论观点
政府应该如何对社会成员从市场上取得的收入进行再分配，各种不同的理论流派有各自
不同的答案。
功利主义
功利主义由英国哲学家杰瑞米·边沁和英国古典经济学家约翰·斯图亚特·穆勒一起创立。
功利主义的理论出发点是功利，即效用。所谓效用，是指人从其生活的环境中得到的幸福或
满足程度。功利主义对收人分配问题的考察是从边际效用递减规律开始的。它的基本观点是：
（1）政府施政的落脚点应是为了取得最大多数人利益的最大化，也就是要取得社会每一个
人效用总和的最大化；（2）反对政府在收入分配上搞平均主义，否定收人的平等化。因此
功利主义在强调效用递减的同时，更强调人们会对激励做出反应。
正义论
自由主义哲学家约翰·罗尔斯提出了与功利主义截然相反的主张。这种理论认为，政府
应该选择公正的收入分配政策。罗尔斯认为，各个社会成员因所处地位和境遇不同，因而对
公正的理解是不同的。客观的公正只存在于社会成员在未出生之前的讨论中。那时所有的人
均处于戴着“无知面纱”的原始状态中，出于对自己未知处境的担心，大家会不约而同地关心
收人分配中最下层人的境遇。因此，政府目标应是如何使社会状况最差的人的福利最大化，
推行公平的收入分配政策。但是，罗尔斯也意识到激励机制的必要性，不主张实行一个完全
平等的社会。因为那样会使人们失去勤奋工作的动力，从而造成社会总收人的减少。因此，
比之功利主义者，罗尔斯的分配正义论只是更加关心最不幸的社会成员，要求政府的收人分
配政策向他们倾斜。
机会平等论
这一理论由自由意志主义哲学家罗伯特·诺齐克提出。这种理论强调个人自由权利是至
高无上的，不可侵犯，反对为了他人或团体的利益来牺牲自己的权力。因此，只要分配的过
程是正当的，分配的结果再不平等也是正当的。最好的收入分配政策就是自我权利的实现和
保护，政府不应当介入收入分配。机会平等比收入平等更重要。
倒 U 形理论
这一理论由著名经济学家库兹涅茨在 1955 年提出。其主要观点是：收入分配是经济发
展过程中不可避免的现象，收入分配变动的轨迹是“先恶化，后改善”。具体来说，就是在前
工业文明向工业文明过渡的经济增长早期阶段，收入不平等迅速扩大，尔后就是短暂的稳定，
然后在增长的后期阶段逐渐缩小。为此库兹涅茨引用了 1854—1875 年的普鲁士统计资料以
及美、英、德的有关资料（见下表）来加以证明。
库兹涅茨所引美英德若干年份各阶层收入变动资料
对于造成“先恶化，后改善”的原因，库兹涅茨解释说，一方面早期经济发展的大部分储
蓄和积累为少数富人所占有，另一方面，在二元经济结构情况下，经济增长是以工业化为中
心，以城市为主要舞台的。因此，必然造成贫富分化的加剧。而在经济发展的后期，这种不
平等受到了其他因素的抑制。主要有：（1）政府的干预。政府通过税收、救济等帮助穷人，
从而在一定程度上改善了收人不平等。（2）人口变动。由于富裕阶层的出生率长期低于贫困
人口，因此造成原有富人的绝对数下降，不断有收入较低的人进人富裕阶层。（3）技术进步。
新兴产业不断出现，衰退行业的财产和收人比重在总收人中逐渐减少。这三种因素使收人分
配不平等的方向发生逆转，由上升转为下降，形成了倒 U 形现象。
新福利经济学
福利经济学按其发展可分为旧福利经济学和新福利经济学。
旧福利经济学是英国古典派经济学家庇古创立的。他提出了社会福利的三个基本命题：
（1）国民收人越大，社会福利越大；（2）国民收人中穷人所占份额越大，社会福利也就越
大；（3）国民收人增长越稳定，社会福利越大。因此，庇古主张把国民收入最大化、分配
的平等化和国民经济增长的稳定化作为现代经济政策的基本目标。
新福利经济学是由意大利经济学家怕累托创立的。这种理论认为公平会妨碍效率，因此
它避开了收人分配问题，而只探讨资源配置对社会福利的影响，并把效率作为分析社会福利
的惟一尺度，提出了帕累托最优和帕累托改进等一系列崭新的观念，并把帕累托最优作为资
源配置的效率标准，强调提高效率对社会福利的积极作用。
帕累托的学生卡多尔和希克斯等又提出了“假想补偿原则”。卡多尔主张：一次经济变动
后，总有人受益有人受损。因此，须通过税收或价格政策使受益者拿出一部分来补偿受损者，
使之能保持原有地位。希克斯主张：让受益者去补偿受损者是不可能的，但是，这次变动中
的受益者很可能成为下一次变动中的受害者。因此，在长期的经济变动中，社会中的受益者
和受损者会相互抵消。然而，在这一过程中，整个社会福利却是在不断提高的。也就是说，
只要以效率为目标，经过一段时间，所有的人都会好起来，只不过有快有慢而已。
（三）收入再分配的制度和手段
按生产要素分配和国民收入再分配之间的关系实际上就是功能分配与规模分配之间的关
系。功能分配是由企业为中心进行的国民收入微观层次的初次分配，规模分配是由政府为中
心进行的国民收入宏观层次再分配。在市场经济条件下，参与分配的有三大主体：政府、工
会、雇主。功能分配以雇主和工会为主体，规模分配以政府为中心。
政府主导的规模分配具有以下三个特点：
1．宏观性。作为公共权力的行使者，争取本阶级以外社会阶层的支持是政府存续的基
础，因此政府不仅要维护自身的独立利益以及代表本阶级利益，而且要维护全社会的公众利
益，并通过财税政策使之反映到国民收入再分配的过程中去。这也是二战后资本主义国家既
能维持资产阶级政权又可实现经济发展、社会稳定的原因所在。
2．广泛性。由政府主导的国民收人再分配是政府运用公共权力在全社会广泛地强制地
执行的。因此，不仅调节收入分配的差距，而且介入了以企业为中心的初次分配阶段，具有
极大的广泛性。
3．自觉性。国家作为拥有公共权力的特殊的利益集团，是国民收人再分配制度的供给
者，它受到技术进步、政治制度的有效性和市场力量的约束。选民通过政治选举来选择政党，
也就是间接地选择了不同的国民收人再分配制度。选民、政党和政府政策三者之间的制衡使
政府不能不根据社会政治经济环境的变化自觉地调节和改进收人分配制度。
政府收人再分配的手段主要有税收制度、财政支出、社会保障及其他手段四种。其中税
收和财政支出已经作了详细论述，这里重点谈谈社会保障制度。
社会保障是指政府为了确保所有社会成员最低生活水平，运用政治权力强制性地把一部
分人的收人以现金、实物或服务等方式转移到另一部分人身上，以形成社会安全网。社会保
障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等，其中又以养老、医疗和失业为核
心。
社会保险是指以立法手段建立专门基金，在纳税人永久或暂时失去劳动能力和机会时，
提供基本生活保障的形式与制度。包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保
险等。
社会救济是指国家对无劳动能力和生活来源的人给予短期或长期物质帮助的制度。包括
灾难救济、孤寡病残救济、贫困救济等。
社会福利是国家为各类社会成员提供的各种福利补贴和福利事业的总称。主要由公共卫
生设施、居民住房、社会津贴和物价补贴等构成。
社会优抚是政府依照法律给予那些为国家和社会作出贡献和牺牲的人员及其家庭的物质
优待和抚恤。主要有退伍军人优抚安置、伤残抚恤等。
一般而言，社会保障有两大类：一是缴款基准制（on Contribution Base），二是受益基
准制（on Benefit Base）。合理的社会保障体系应实现缴款基准制和受益基准制两大思路的有
机结。
缴款基准制是根据资金来源和数量来提供相应的社会保障。简言之就是谁出钱，谁受益，
多出钱，多受益。它强调效率和市场原则，相对弱化了社会保障所具有的再分配功能。
受益基准制是根据受益人的状况来提供相就的社会保障。简言之就是不出钱也受益。它
强调公平和社会伦理，具有较强的再分配功能，但也易引起社会保障的“大锅饭”，造成社会
资源的浪费。
总之，社会保障体系必须兼顾公平和效率。这里的公平，就是使所有人都能得到最低限
度的社会保障。效率就是根据个人能力的不同，受益程度也有所不同。
除了税收。财政支出和社会保障以外，政府还有其他手段进行社会再分配。这主要是指
政府运用手中的公共权力，做出一系列为国民收人的再分配创造条件的政治性决策。如价格
管制、最低工资立法、就业支援、反贫困计划、振兴教育等等。
为了使各种所得分配政策取得效果，必须要建立一套明确的评价基准。简单地说，有以
下几个方面：
1．目标的效率性。指所采取的收人分配政策在多大程度上实现了预期目标。它由垂直
效率和水平效率两个概念构成。
2．资源配置的中立性。指政府拟采取的政策既能达到收人再分配目标，又不使资源配
置扭曲。
3．兼顾消费者主权和纳税人主权。这项标准的实质是指拟议实施的某项收人分配政策
是倾向于消费者，还是倾向于纳税人。发放实物是对纳税人主权的尊重；发放现金是对消费
者主权的尊重。这两者是相互矛盾的，政府要两者兼顾。
4．其他评判标准。如效果的明了性、行政支出的节约、便捷的调查处理机制等。
复习题
1．简述收入再分配的主要理论现点。
2．简述收入再分配的制度和手段。
来的总利益该政策为社会各阶层带
利益为政策对象阶层带来的
垂直效率
政策对象阶层总人口
政策对象人口
水平效率 1
总利益为施政对象阶层带来的
利益为施政对象带来的实际
水平效率 2
