第 14卷第 3期
2015年 3月
广州大学学报(社会科学版)
Journal of Guangzhou University(Social Science Edition)
V01．14 No．3
Mar．2015
浅析人权白皮书中的人权话语及其变迁
周 强
(中国致公党中央委员会 社会服务部研究室，北京 100120)
摘 要：分析考察历年人权白皮书，是归结整理我国官方人权话语及其变迁的一个有价值的视
角。从结构体例来看，历年 白皮书可以归结为三种模 式：混合模式、“五位一体”模式和权利清单模
式。与前两种模式相比，权利清单模式体例更统一，用语更规范，权利编排上也更符合当今中国实
际，体现出在人权观念和话语上的一些新变化。在历年白皮书中，生存权所占比重逐渐减少，这与
我 国经济社会发展 的总体趋势是逻辑一致的。生存权在 完成其解决温饱问题的历史使命之后 ，将
不再构成我 国人权话语体 系的核心语汇。发展权利的内容 日益完善 ，重要性不断凸显。在 2013年
人权白皮书中独立成篇的社会保障权利，突出反映 了我 国社会发展和人权保障的“民生”特 色。发
展权利和社会保障权利将成为我 国今后人权话语的新重心。
关键词 ：人权话语 ；人权白皮书；生存权 ；发展权利 ；社会保障权利
中图分类号：D612．5 文献标识码：A 文章编号：1671—394X(2015)03—0026—06
人权白皮书是我国官方发布的人权报告。中国
政府 1991年发布了第一部人权白皮书《中国的人权
状况》，最近一部人权白皮书是 2014年 5月发布的
<<2013年中国人权事业的进展》。据国务院新闻办
公室网站上“政府白皮书”栏 目下的“人权”类别里
的统计，目前我国已发布的人权白皮书共 14部，时
间跨度达 20余年。国家人权白皮书代表了中国政
府在人权问题上的正式立场，通过对历年来自皮书
在选材、分类、内容、用语 、表述等方面的分析比对，
将能够对我国人权话语及变迁有更深入的认识。
一
、 基本情况
我国自1991年第一次正式颁布国家人权白皮
书《中国的人权状况》，到2014年颁布~{2013年中国
人权事业的进展》白皮书为止，共发布政府 白皮书
l4份。②其中有 3份白皮书内容上包含了多个年份，
分别是 1991年发布的《中国的人权状况》(以下简
称 1991白皮书)、1995年发布的《中国人权事业的
进展》(涵盖从 1991年到 1995年间的4年，以下简
称 1995白皮书)以及2000年发布的《中国人权发展
50年》。年度性人权白皮书 8份，其命名格式统一
为《×x年中国人权事业的进展》，通常在第二年的
上半年发布头一年的白皮书，但并非逐年发布。其
中第一份为 1997年 3月发布的《1996年中国人权
事业的进展》(以下简称 1996年白皮书，其他年度
白皮书均采用相同简称规则)，最近一份是 2014年
5月份发布的<<2013年中国人权事业的进展》(13年
收稿 日期 ：2015—01—15
基金项 目：中国人权研究会一般项 目“社会工作在人权保护中的功能作用研究”
作者简介：周强，中国致公党中央委员会干部，法学博士，从事人权与社会服务工作研究
一 国的人权话语既包括官方话语，也包括民间话语。民间话语 中又可包括学术话语 、媒体话语、大众话语等。其中
国家人权白皮书中所体现出来的主要应属官方人权话语的范畴。
②以国务院新闻办公室官方网站下“政府白皮书”栏 目，“人权”类别下所列资料为准，见 http：／／www．seio．gov．t·n／zfbps／
jndex．htm
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白皮书)，其涵盖的年份分别为 1996、1998、2000、
2003、2004、2009、2012和2013年。单独涉及某一地
方区域的人权白皮书 2份，分别是 1992年《西藏的
主权归属与人权状况》和 1998年《西藏 自治区人权
事业的新进展》。此外还有单独就某一项人权发布
的白皮书 1份，即 1997年发布的《中国的宗教信仰
自由状况》。
基于结构、内容等相关性因素的差异，本文选取的
研究素材主要是跨年度人权白皮书和年度人权白皮书。
二、结构体例 一、；口 J
从历年人权白皮书所采用的结构体例来看，大
致可以分为三种模式，见表 1。
(一)混合模式
这是 1991年《中国的人权状况》白皮书所开创
的体例。之后在主体框架和基本思路不变的情况
下，历年来分别做了不同的改动，一直沿用至 2009
年 白皮书。
期间经历了一些变化和改动，如 1991年白皮书
只提到了生存权而没有提发展权，而在之后的白皮
书中“人民的生存权和发展权”成为经典表述。又
如，1991年、1998年和2000年白皮书在标题中均使
用了“政治权利”这一概念，1996年白皮书则使用了
“民主权利”这一概念，而从内容来看并没有太大差
别，主要都是关于我国根本政治制度(人大制度)、
基本政治制度(中国共产党领导的多党合作和政治
协商制度)和基层民主建设(城乡民主)等方面的阐
述。而 2003、2004和 2009年白皮书都使用了“公民
权利和政治权利”这一国际人权法中的规范表述
(1995年白皮书和《中国人权发展 50年》白皮书使
用的是“公 民、政治权利”)。再如，对于经社文权
利，在 1991年白皮书中的表述是“经济、文化和社会
权利”，相较于国际人权法中的经典表述，此处把
“文化”的顺序提到了“社会”之前。在 1995年和
1996年白皮书中都没有相关名称的出现，而是分别
单列了劳动权(或称劳动者权利、劳动者权益)和受
教育权。而自1998年白皮书开始，白皮书标题中开
始稳定出现“经济 、社会和文化权利”的表述，与国
际人权法的表述一致，相应地，劳动权和受教育权不
再单列。还如，涉及到特殊人群的人权时，自 1995
年白皮书以来，“妇女、儿童权利(权益)”的标题一
直出现在历年人权 白皮书中，含 1995、1996、1998、
2000、2003年白皮书以及《中国人权发展 50年》白
皮书，一直到 2004年白皮书中不再单独成章。而
“残疾人权益 (人权保障)”的标题在 1996、1998、
2000年白皮书以及《中国人权发展 50年》白皮书中
则缺席。
表 1 人权 白皮书的结构模式
注：混合模式以2009年白皮书为例；“五位一体”模式来 自2012年白皮书；权利清单模式来自2013年白皮书。
但这些变化并没有改变其基本框架和思路 ，因
而统一称之为混合模式。这一模式具有以下几个特
点：一是不同种类人权的混合。如历次白皮书中基
本都出现的“公民权利和政治权利”、“经济、社会和
文化权利”的提法来自国际人权法，分别属于“三代
人权”学说中的第一代人权和第二代人权， 其中每
① 1979年，由时任联合国教科文组织人权与和平处处长卡雷尔 ·瓦萨克(Karel Vaska)提出三代人权概念 ，第一代人权指公
民权利和政治权利，第二代人权指经济、社会和文化权利，第三代人权指集体人权，包括民族自决权、发展权、环境权、和平与
安全权等。参见徐显明：《国际人权法》，法律出版社 ，2004年，第 6页。
广州大学学报(社会科学版) 2015年第 14卷
一 类之下又包含若干具体的人权种类，如“公民权
利和政治权利”之下又包含了生命权、人身 自由、选
举权和被选决权等，“经济、社会和文化权利”之下
包含工作权 、社会保障权、受教育权、健康权等。而
同样在白皮书中与“公民权利和政治权利”、“经济、
社会和文化权利”并列的“发展权”则只是第三代人
权“集体人权”类别下的一种，并不是同一个层面上
的分类。至于“生存权”的表述则更带有鲜明的中
国话语特色。 二是权利和权利保障方式的混合。
“人权的司法保障”这一标题，从命名规则来看，并
不是一类权利(如经社文权利)，也不是一类人的权
利(如少数民族和残疾人权利)，而是一种人权保障
方式。白皮书中将其插在“公民权利和政治权利”
以及“经济、社会和文化权利”这两类权利之间，体
现了权利与权利保障方式的混合编排。三是在表述
语言上的混合。如在提及生存权和发展权时有“人
民”这个主体限定，而提及公民权利和政治权利及
经社文权利时则没有。在提及残疾人的时候没有使
用“权利”而是使用了“权益”一词。对少数民族的
人权保障直接在标题中点明了其“平等权利”和“特
殊保护”的特性。不同的言语表述包含和传递了不
同的信息。
总的看来，这一结构经过历年的调适演进，已经
渐趋稳定，奠定了早期人权白皮书的基本结构和格
局，反映并影响着我国的人权话语。
(二)“五位一体”模式
2012年白皮书发布于 2013年 5月，在体例上
大胆借鉴了2012年 11月中国共产党第十八大报告
中关于推进中国特色社会主义建设的“五位一体”
总布局的提法。除了最后一部分按惯例涉及人权领
域的对外交流与合作外，前几部分完全沿用了十八
大报告中“五位一体”的结构，把人权保障分成经济
建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建
设五个不同的领域，分别 阐述不 同领域中的人权
进展。
这一模式结构简洁、统一，避免了混合模式中的
一 些问题，是一种新的思路和尝试。而且关注生态
文明建设中的人权保障，注重环境权保护，在某种程
度上可以说是2013年白皮书单列“环境权利”做法
的先导。但这一模式与之前已经成型的白皮书格式
和相应的人权话语之间差异较大，在基本思路和分
类上与之前完全不同，而且在随后2013年白皮书中
这一做法又被完全放弃。因而这一体例在人权白皮
书的历史上成为非常特殊的一例，较难进行比较。
(三)权利清单模式
2014年5月发布的((2013年中国人权事业的进
展》是最新的一部 白皮书，在结构体例上既没有采
用 2012年白皮书的“五位一体”模式，也没有恢复
之前的混合模式，而是呈现出了一些新的、值得关注
的变化，成为一种新的模式。
在形式上统一采用清单方式对权利进行列举。
每一个标题列举一类权利或一类人的权利，标题一
律以“××权利”的形式出现。只列举权利，不添加
修饰语，如以“少数民族权利”取代混合模式中习惯
使用的“少数民族的平等权利和特殊保护”的表述。
每一项权利类别之前不放置主语，不再 出现类似
“人民的生存权和发展权”(2009年白皮书)，或者
“公民的经济、社会和文化权利”(2000年白皮书)
的表达形式。以往在白皮书中出现的“权益”一词，
如“妇女、儿童权益”(2003年白皮书)、“残疾人权
益”(2009年 白皮书)等表述，也一律代之以“权
利”。不再使用“人权司法保障”的提法，而是将其
所涉及的内容以“人身自由”的权利列举形式表述
出来，或者分散排入其他标题之下。权利表述形式
更加规范、统一，也更具有形式美感。
在内容上，不拘泥于传统人权理论和实践做法，
不再笼统地按照“三代人权”学说来进行分类，而是
在传统人权学说和话语的基础上，结合中国人权保
障实际，大胆调整、增删。如根据我国人权事业发展
实际，在标题中不再单列“生存权”。而“发展权利”
一 马当先，吸收了就业、劳动者权利、教育保障、文化
等传统经社文权利的内容，内容更加具体充实。其
中的“环境权利”单列出来，既表明了我国当前和今
后一段时间环境保护问题的突出，也体现了我国对
① 从内容上来看，生存权与经社文权利中的“适当生活水准权”有很多一致的要求，参见《经济、社会及文化权利国际公
约》第 11条第 1款：“本公约缔约各国承认人人有权为他 自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能
不断改进生活条件。”
第 3期 周强：浅析人权白皮书中的人权话语及其变迁 ·29·
环境保护的高度重视。又如，不再直接使用“经济、
社会和文化权利”的提法，而是有针对性地将其中
的“社会保障权利”单独列出，突出我国对社会保
障、对民生问题的关切及在这一领域取得的成就。
再如“公民权利和政治权利”“人权的司法保障”两
个提法不再 出现，相关 内容分别放在“民主权利”
“言论 自由权利”和“人身自由”下。而在具体内容
上，也不再去论述人大制度和政协制度等的制度建
设成就，而是从权利视角来谈 ，关注选举权的实现、
关注协商民主、关注权利救济，与整个 白皮书的结
构 、基调和视角保持一致。
这一模式与混合模式相比有变化、有继承。变
化主要体现在，在进行权利列举时更注重分类标准
的统一。基本思路还是沿用“三代人权”的分类 ，但
在具体做法上不列大项 、只列小项。如“发展权利”
“环境权利”属于集体人权的内容，“社会保障权利”
属于经济、社会和文化权利的内容，“民主权利⋯‘言
论自由权利⋯‘人身自由”属于公民权利和政治权利
的范畴。在白皮书中按照我国人权进展的实际有选
择性地加以列举 ，分类标准统一，不再出现混合模式
中人权大项 、小项并列的情形。继承的地方主要体
现在两方面：一是在人权分类标准上总的来讲，还是
“三代人权”的分类思路，只不过做了精细化，没有
直接出现三代人权的名称；二是基本沿用了“少数
民族权利”、“残疾人权利”以及“人权领域的对外交
流与合作”这三项。
总体来看，这一模式在形式上更加规范、内容上
更加充实，重点更突出，特色更鲜明，更加符合中国
人权实际，也更加务实。这一模式在今后的白皮书
中是否能够继承下来?对中国(官方)人权话语将
有多大的改变?对今后人权研究和人权工作会有怎
样的影响?这些问题都值得继续关注和研究。
三、生存权的变迁
生存权长期以来都是我国人权话语中的核心语
汇，其在提法和内容方面，在人权白皮书中也经历了
一 定的变迁。在 1991年白皮书中率先提到“生存
权”，在之后历年的白皮书尤其是年度人权白皮书
中都是将生存权和发展权并列放置在白皮书的第一
部分(其中，2012年白皮书由于体例原因而例外 )。
在 2013年白皮书中，出现了重大变化，“生存权”的
提法只出现在前言之中，在标题中不再出现。
在 1991年白皮书中第一部分首先提到“生存权
是中国人民长期争取的首要人权”，不但开宗明义
地提出了生存权概念，而且指明了生存权的性质和
地位，即“首要人权”，这也可以由生存权在白皮书
中位居首位的排列位置来证明。生存权的主体是
“中国人民”，更进一步而言，“对于任何一个国家和
民族来说，人权首先是人民的生存权”，这一断语意
味着生存权绝不仅只是一个中国特色的问题，而是
带有一定普遍性的问题，是一个人权理论问题 ，代表
了中国对人权的观念和认识，构成了中国人权话语
以及中国人权观的重要内容。
从内容上看，1991年白皮书对生存权的界定是“吃
饱穿暖”，因此当“人民的温饱问题基本解决了，人民的
生存权问题也就基本解决了”。不可否认，“吃饱穿暖”
只是一个“最低要求”，但在 1991年白皮书看来，生存
权问题“至今仍然是一个首要问题”。在 1995年白皮
书中指出，“农村的绝大多数居民解决了温饱问题”。
20O0年白皮书进一步指出，“全国人民总体上实现了由
温饱向小康的跨越”。在2O04年白皮书中，与“温饱”
一 词相对应的主体是“农村贫困人口”和“残疾人”。在
2OO9年白皮书中，“温饱”一词只出现了一次，而且是出
现在少数民族权利部分，在“生存权”标题下没有再使
用这一词，转而关注的是“改善贫困人口的生产生活条
件”。到了2013年白皮书，在标题中不再出现“生存
权”，全文中也没有使用“温饱”这一词汇。只是在“发
展权利”标题下提到“农村扶贫开发扎实推进”，在“社
会保障权利”标题下对养老保险、医疗保险、大病保险、
最低生活保障以及社会救助等制度建设和成就作了阐
明。
从生存权在人权白皮书中的变迁，可得出如下
4项结论。(1)生存权是我国人权理论和人权话语
中的重要内容，人权首先是人民的生存权。(2)生
存权从内容上看是个温饱问题，即吃饱穿暖。毋庸
讳言，生存权是一个最低要求 ，从而生存权问题具有
阶段性。(3)随着经济社会发展，我国总体已经实
现了由温饱向小康的跨越，在温饱问题已经整体上
加以解决的情况下，生存权问题也将不再是当下我
们人权的首要问题和关注重心，“生存权”也将不再
是我国人权话语的中心。(4)对于有可能发生的个
别性的、小范围的，以及由于灾害等造成的短时间、
暂时性的温饱问题，我们已经通过制度建设来加以
解决，其核心语汇是“社会保障权利”，也不再是“生
存权”。
广州大学学报(社会科学版) 2015年第 14卷
从以上对人权 白皮书的分析，我们能看出生存
权的变化轨迹，而这种变化也清晰地向我们揭示出
人权话语和人权观念的变迁。
四、发展权利和社会保障权利的兴起
(一)发展权利地位日益稳固
在1991年白皮书中，标题中并没有列出“发展
权”。与发展权相关的内容被放在经济、社会和文化权
利之中，原文为“中国政府重视维护和实现国家、民族
和个人的经济、文化、社会和政治的发展权。”“社会主
义中国消灭了人剥削人的制度，从而在历史上第一次
使全体劳动者获得在经济上平等发展的权利。”在 1995
年白皮书中，“发展权”第一次被列入标题中，与生存权
并列，题名“人民的生存权和发展权”，被放在白皮书第
一 部分这样一个醒目的位置，以后历次的白皮书中都
采用这一模式。在 2013年白皮书中更是以“发展权
利”的名称单独成篇。
从内容来看，历年来白皮书中列入过“发展权”
标题下的主要包括城乡居民收入问题、消费水平
(或者把收入和消费合称为生活水平)、人 口死亡
率、扶贫、住房、健康水平 (医疗保健)、人 口预期寿
命、救灾、安全生产、食品安全、社会救助、环境权益、
公共卫生体系建设等。内容不是很固定，也较为庞
杂，这主要与白皮书的结构变化有关。在我国历年
来的人权白皮书中，发展权利与经社文权利、劳动权
利(劳动者的权益)紧密相关，其内容在不同情况下
会相互包含。在 1991年白皮书中，由于没有单列发
展权 ，因而发展权的内容放在了经社文权利和劳动
权利内容之下。在 1995、1996年白皮书中，发展权
与生存权并列成章，但是没有单列经社文权利，从而
经社文权利的相关内容，尤其是社会保障方面的内
容，被归类在发展权和劳动权下。1998年白皮书以
及之后的几部白皮书中发展权和经社文权利都同时
稳定出现，而劳动权利(或日劳动者权益保障)的相
关标题消失，于是劳动权的相关内容就被分别放在
发展权和经社文权利之 中。到了2013年 白皮书，社
会保障权利单列出来并吸收了经社文权利中的相关
内容。经社文权利的提法不再保留，相关内容部分
放在单列的社会保障权内容之下，其他大多并入了
发展权内容之中。因此在 2013年白皮书中，“发展
权利”中增加了教育、文化权利和劳动者权利(包含
就业)等内容。社会救助、医疗保险、重大疾病保
障、社会保险、最低生活保障等全放在新列出来的社
会保障权利条 目下。此外，曾经放在发展权利中的
环境权利单列出去。最终形成了现在发展权的格
局。但发展权的内容是否能够就此确定下来还需要
继续观察 。
表 2 人权白皮书中的发展权内容
项 目 发展权内容
1995年白皮书
1996年白皮书
1998年白皮书
2000年白皮书
2003年白皮书
2004年白皮书
2009年白皮书
2013年白皮书
收入水平 、消费水平 、人 口死亡率 、
扶贫
生活水平
收入、消费、住房、救灾、健康水平 、
人口死亡率、预期寿命
收入、消费、住房 、医疗 保健、健康
水平
生活 水平、住 房、卫 生保 健、健 康
水平
生活水平、住房 、扶贫、安全生产、救
灾救济、救助 、卫生体系 、环境权益 、
健康水平、农民权益
收入 、卫生 体 系、安 全生 产、农 民
权益
生活水平、就业 、劳动者权利 、安居
工程、贫困地区教育 、文化服务
经历了从无到有、从并列到单列的过程，发展权
利的提法越来越固定，多年来一直稳居白皮书首位。
其地位 日益重要，内容也逐步丰富，包含了与百姓生
活密切相关的居民收入、生活水平、就业等劳动者权
利、安居、扶贫、教育、文化等焦点问题。随着我国经
济社会发展由温饱N／J,康的全面转变，在生存权渐
渐退出人权话语中心位置的情形下，发展权的地位
将更加凸显。
(二)社会保障权利异军突起
“社会保障权利”的单独成章是 2013年白皮书
中的一个重大变化，也是权利清单模式人权白皮书
的一个重要特征，相应的，“经济、社会和文化权利”
的提法则不再出现。从排列位序来看，社会保障权
利排在发展权利之后，列在第二位。以往白皮书中
排在第二位都是“政治权利”(1991年、1998年和
第 3期 周强：浅析人权 白皮书中的人权话语及其变迁 ·31·
2000年白皮书)，或者“公民、政治权利”(1995年白
皮书)，或者是“民主权利”(1996年白皮书)，或者
是“公民权利和政治权利”(2003年、2004年和2009
年白皮书)，都属于国际人权法中“公民权利和政治
权利”的范畴，只是根据内容选材的不同和年代特
点的不同做了不同的取舍和表述。“经济、社会和
文化权利”一般排在第四位(在“人权的司法保障”
之后)。但是在2013年白皮书中，主要脱胎于经社
文权利的“社会保障权利”不但单独成篇，而且高居
白皮书第二位。而相应地主要属于“公民权利和政
治权利”内容的“民主权利”、“言论 自由权利”和“人
身自由”都排在社会保障权利之后，分列第三、四、
五部分。
我国从与人民群众切身利益联系最紧密的问题
人手，根据传统文化和社会主义现代化建设中重视
民生发展的特点，以民生为本、以民生为重、以民生
为先，大力推动经济社会发展和人权保障。 社会
保障权利的异军突起，既是我国民生建设在人权保
障领域的体现，也是我国人权保障制度化建设的成
果。社会保障权利从经社文权利中单列出来，把源
自国际人权法中的经社文权利进一步精细化、本土
化，将其从一个普遍性的人权概念，提炼为一个能够
较为准确描述和归纳我国人权发展和保障重心的、
自己的人权话语。注重从中国人权发展的重点领域
和实践出发，不囿于既有的框架，而是有意识地摆脱
和突破原有人权分类和篇章结构模式，根据素材和
实践来归纳和总结 自己的人权进展和成就，不断更
新人权话语，发展人权观念。社会保障权利有望与
发展权利一道成为我国人权话语中新的核心语汇。
白皮书的发布是对人权工作的审视，白皮书的
构造和撰写本身也能体现出我国在人权话语和人权
观念上的变迁。我们期望今后的年度人权白皮书能
够一年年不间断地、规范化地发布下去，也希望能够
在探索和形成 自己的人权话语方面继续有成。
[责任编辑 吴震华]
Human Rights Discourse and Its Changes
in W hite Papers on Human Ri ghts of China
ZHOU Qiang
(The Research Offwe ofSocial Service Department，the Central Committee ofthe China Zhi Gong Party，Beijing 100120，China)
Abstract：Analysis of the Chinese W hite Paper on Human Rights in the past years provides a valuable per—
spective for understanding the official human rights discourse and its change．There are three types of text structures
of the white paper on human rights over the years：hybrid mode，‘‘integrity in five parts” mode，rights list mode．
Compared with the first two modes，the rights list mode possesses more integrity which shows more standardized lan—
guage and compilation suitable for the Chinese situation．New features of the rights list indicate the new changes of
the human rights view and discourse．According to the text of white papers in the past years，the proportion of the
right to subsistence has gradually reduced，which accords with the trend of economic and social development．China
has solved the problem of food and clothing，therefore the right to subsistence will not be the core word of human
rights discourse system in China．Right to development becomes more and more important and the content is more
complete．For the first time，right to social security turns into a separate section in white paper of 20 1 3，which im—
plies that the attention to the people’S livelihood has become the outstanding characteristics of the protection of hu—
man rights in china．Rights to development and social security will be new core words of human rights discourse sys—
tem in China．
Key words：human rights discourse；white paper on human rights；right to subsistence；right to development；
right to social security
① 关于民生与人权保障的相关论述，可参见罗豪才 ：《中国以民生为重的人权建设》，载《人权~2013年第 3期。
