专投
论统一的金融监管体制及我国金融监管体制的选择
李宏瑾 项卫星
内容提要 目前，国际上建立统一的金融监管体制似乎正在成为一种趋势，国内也出现了建立综合性监管机构的呼声。本文在对学术界有关统一的金融监管体制的正反两方面观点进行归纳和分析的基础上，指出监管体制如何设计充其量只能算作第二位的重要问题，而取得并加强金融监管的能力与效果才是金融体制改革的首要目的。鉴于我国金融业的迅猛发展，尤其是加入WTO后的紧迫形势，本文建议我国借鉴美国的做法，建立由人民银行负责牵头的伞式功能型金融监管体制。
关键词 金融监管 体制改革 伞式功能型监管
Towards the Integrated Financial Regulatory System and the Choice of China
Hongjin Lee Weixing Xiang
Abstract Building integrated financial regulatory system now seems to be a trend around the world, and suggestions to follow this tide are also emerging in China. With the analysis on the viewpoints that are for and against the integrated supervisor in the academic field, in this article, we point out that the institutional structure is at its best the second order important problem and improving the capacity and effectiveness of financial regulation and supervision should be the principal objective for the reform. While, due to the rapid development of financial sector and the great pressure of the entry of WTO, it is the time for us to reform China’s financial regulatory system. We had better to follow the US steps and build the umbrella functional financial regulatory system, in which the PBC acts as the lead-supervisor.
Key words financial regulation and supervision; institutional reform; umbrella functional supervision
作者简介:( 李宏瑾(1978--)，男，辽宁省沈阳市人，吉林大学国际经济系硕士研究生。曾在《金融研究》、《世界经济》、《金融参考》等学术期刊发表论文10余篇，译著1部。联系方式：吉林大学国际经济系，长春市前卫路10号， 邮编，130012，电话，0431-5163624(O)，电子信箱，leehongjin@。
项卫星(1954--)，男，上海市人，吉林大学国际经济系教授，博士生导师。曾在《世界经济》、《国际金融研究》等学术期刊发表论文80余篇，专著《拉丁美洲金融》，主编或参与编辑专著及译著数部。联系方式：吉林大学国际经济系，长春市前卫路10号，邮编，130012，电话，0431-5166158(O)。
1997年英国政府将英格兰银行的银行监管职能分离出来，并与其它负责金融监管的9个机构合并，成立了综合性金融监管机构——金融服务管理局(FSA)，统一负责对各领域金融活动进行监管。尽管在此之前，北欧各国和加拿大均已建立了统一的金融监管体制，但作为在主要国际金融中心进行的首次尝试，国际金融界对英国的此项改革予以极大的关注，学术界有关监管体制的讨论也逐渐多了起来。随后，韩国、澳大利亚、日本等国也相继效仿，进行了类似的改革；欧盟的德国、爱尔兰、奥地利和南非、以色列以及一些新兴市场国家(如泰国和墨西哥)也正在就这一问题进行咨询和讨论 。此外，澳大利亚、加拿大、丹麦、挪威、瑞典、冰岛、日本、韩国、新加坡和英国等发达国家还建立了非正式的“统一金融监管者论坛”，分别于1999年5月和2000年5月在悉尼和多伦多召开会议，就统一的金融监管体制和综合性金融监管机构所面临的某些问题进行讨论 。如今，成立综合性金融监管机构似乎正在成为一种趋势。
中国作为WTO的正式一员，将在5年内逐步实现金融业的完全对外开放；从长远看，中国金融业的混业经营已是大势所趋，由此，国内也出现了改革现有金融监管体制并成立综合性金融监管机构的呼声。
一、主张建立统一的金融监管体制的理由
由于大多数国家成立综合性金融监管机构的时间不长，而且各国的微观监管数据又很难搜集，样本通常不具有普遍性，因而对金融监管体制绩效的实证分析可以说是寥寥无几，往往只能采用跨国抽样分析方法来进行研究。 但是，由于跨国抽样分析不能将其它因素分解，从而极易忽略影响其结论的其它原因，所以，目前关于金融监管体制的讨论大都集中在理论探讨的层面上。概括说来，成立综合性金融监管机构的好处主要体现在以下几个方面。
1、统一的金融监管体制可以更好地适应金融混业经营的潮流，更全面地把握大型金融集团的整体风险和经营绩效等情况。
随着金融创新的发展和各国对金融分业经营限制的取消，越来越多的金融机构突破了传统业务领域，银行业、证券业与保险业的相互渗透愈加普遍。与此同时，各国反垄断政策发生转变，逐渐鼓励金融控股公司和金融集团的发展，各类型金融机构不断进行兼并重组，涌现出越来越多的大型金融集团。以金融机构划分的各专业监管机构从各自的角度出发，很难对大型金融集团的整体风险、绩效和资本充足度等情况有完整准确的认识。混业经营和金融创新的发展不仅会使原有的分业金融监管体制极易出现监管的“盲点”，而且各专业金融监管机构还可能会在对不同金融机构共同参与的金融交易活动的监管中出现相互争夺权力、交叉监管(turf wars)，或是相互扯皮、推诿责任(pass the buck)的现象，从而降低了监管的效率。当出现新的金融产品或新的金融机构而原有法律又没有明确界定时，这种情况表现得尤为明显。在分散的金融监管体制下，各监管机构更容易被大型金融集团“俘获”，从而违背其成立的初衷 。可见，只有成立综合性金融监管机构，才有可能更好地与大型金融集团相“抗衡”，更有效地全方位把握其整体风险和经营绩效等情况。
2、成立综合性金融监管机构，可以在一定程度上降低监管成本，取得规模经济和范围经济的好处。
综合性金融监管机构规模的扩大，或者说监管机构的减少，使得某些稀缺资源可以被共享。例如，通过统一的行政管理系统、有效利用集中的金融监管基础设施、建立针对所有监管对象的全面统一的信息搜集系统和数据库、充分共享信息、在一个机构内部各部门更为紧密而又有效地交流与合作、与监管对象进行更为便捷的交流等等，从而取得规模经济的好处。综合性金融监管机构同时监管各领域的金融活动，还会使相应的制度成本降低，从而取得范围经济的好处。例如，尽管英国金融服务管理局(FSA)的业务范围要比原有的9个监管机构的业务范围还要广泛，但其1999／2000年度的预算要比原来9个机构的预算总额还要低，这就是很好的证明(Briault,1999)。另外，统一的金融监管体制还消除了政出多门、交叉监管的现象，使得监管对象承担的费用(即“服从成本”，compliance cost)下降，这也可以视为监管的“间接成本”下降。
综合性金融监管机构还可以在人力资源管理方面取得规模经济的好处。它可以避免将有限的专业人才分散到各个专门的监管机构，使部门间的人员借调更为方便，甚至可以委任一个专家同时负责几个部门的运作，通过部门岗位轮换与培训，可以最为快捷地培养大批能够全面掌握各项金融监管技能的专业人才等等，这对于那些人力资本短缺的国家更是有着尤为重要的意义。
3、统一的金融监管体制有利于金融业的公平竞争。
金融业的迅猛发展使得各种金融产品和金融机构间的界线日益模糊。但是，如果提供类似金融服务和产品的各金融机构是受不同监管当局监管的话，那么它们所面临的监管程度及与此相关的服从成本就可能存在很大的差异，进而使某些特定的金融机构享受特殊的竞争优势。在分业监管体制下，金融集团还可以利用其业务分散化、多样化的特点，进行“监管套利”(supervisory arbitrage)活动，即将某项特定业务或产品安排到服从成本最低或受强制性监管最少的部门或子公司。此外，这种体制还会促使金融机构设计新的产品，或是重新设计已有产品，以降低其服从成本、甚至不受监管。如果一旦出现普遍的“监管套利”现象，各金融监管机构为了防止丧失监管“客户”，就可能纷纷减轻其监管对象的负担，相互竞争放松管制(competition laxity)。尽管各监管机构间的一定竞争是有益的，但这也会产生监管效果弱化的风险(Gowland,1990)。故而，成立统一的金融监管体制，就能够更好地从根本上解决这些问题。
4、统一的金融监管体制可以提高金融监管的可靠性。
随着金融业的发展，分业监管体制下各监管机构的监管绩效与其监管的目标和政策逐渐变得很不对称，金融监管机构经常只能忙于应付危机，进行事后的补救。而单个监管机构的监管失败往往会引起人们对整个金融监管体系的置疑。所以，成立综合性金融监管机构，就会在监管目标和政策上给金融业和公众提供一个强烈而又明确的信号，从而提高金融监管的可靠性。
二、反对建立统一的金融监管体制的理由
尽管前面主张建立统一的金融监管体制的理由似乎很充分，但是其好处能否转化为现实并不为人们所确定，更何况其理论的分析同样也并非无懈可击。
1、分业监管体制在某种程度上还是可以反映金融业发展的实际情况。
尽管金融创新和混业经营的发展已经打破了传统金融机构间的分工，但并非所有的金融机构都已转变为大型的金融集团。而且，无论是有着长久混业经营传统的全能银行，还是金融控股公司，在实际经营中通常都要通过设立“防火墙”(fire wall)或“中国墙”(Chinese wall)等内控措施来分别从事银行、证券和保险等各项业务,现实中的银行、证券公司和保险公司仍是存在差别的 。所以，按业务划分来设置金融监管机构，将机构监管与功能监管相结合，也是符合金融业发展的实际情况的，并不见得非要成立综合性监管机构。
2、成立综合性金融监管机构可能会导致规模不经济。
首先，如果原有分业监管体制下各金融监管机构的规模已经很庞大，那么将这些机构统统纳入一个机构框架内就极有可能产生规模不经济。
其次，尽管当前金融业各部门之间的界线已日益模糊，但各部门的风险仍然具有各自的特点，为此，监管操作技术的专业化仍具有十分重要的价值。综合性监管机构有可能过于追求规模经济效应而忽略或难以体现专业化的好处。
再次，综合性金融监管机构往往会在监管的目标和理念上产生冲突，从而可能抵消规模经济的好处。由于金融业各部门具有各自的特征，因此各监管机构的目标、方式和理念必然没有统一的标准，这就使综合性监管机构对内部专业化极强的各监管部门难以协调，从而不得不对各目标有所取舍 (Taylor, 1996)。
另外，规模经济的好处往往不见得只有成立综合性金融监管机构才能获得。芬兰和新加坡的经验表明(Taylor et al.,1999a,b),将金融监管机构与中央银行紧密结合，利用中央银行的基础设施和人力资源，能够更为广泛地获取规模经济的好处。
3、各金融机构之所以受到不同程度的管制，是由于不同的金融机构和业务的风险性质及其在金融系统中的重要性存在根本的差别。
尽管各类金融机构之间的界线已日益模糊，但银行与非银行金融机构之间仍存在明显的差别。如银行的资产和负债在流动性上具有天生的不对称性，它必须在将吸收的存款投放到低效益、高质量、高流动性的资产(以满足存款人随时提现的要求)与为获取较大利益而进行风险较大的投资之间进行权衡。银行部门还极易遭受挤兑冲击并产生传染效应，从而给整个经济体系带来系统性风险(Diamond et al.,1999)。同时，银行在一国支付清算体系中往往起着举足轻重的作用，即使是一家银行突然发生流动性困难也极易导致一国支付体系的崩溃。银行的倒闭与共同基金的倒闭对经济的影响肯定是完全不同的，故必须对银行业进行更为严格的审慎性监管。由此可见，完全公平竞争不应成为金融监管的首要目标，各金融机构提供类似产品时面临程度不完全一致的监管也是可以理解的。故此，监管者还可以在一定程度上鼓励“监管套利”行为，迫使金融集团将风险大的产品和服务安排给由系统性风险较小的部门或子公司提供，以更好地维护金融体系的稳定。
4、建立统一的金融监管体制未必就能带来更大的可靠性。
首先，在金融监管的目标上，综合性金融监管机构没有分业监管体制下的各专业监管机构明确。一般说来，金融监管的目标主要有两个，一是针对系统性风险进行审慎性监管，以维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，二是针对金融机构的机会主义行为进行合规监管，以防止发生欺诈行为，保护消费者利益。这也就是Taylor(1995)提出的“双峰式”(twin peaks)金融监管模式的理论依据。Goodhart(1998)进而考虑了不同金融机构之间的差异，根据不同的监管目标，提出了矩阵式监管结构。目前已成立的综合性金融监管机构内部的机构设置也大多是沿以上思路，以机构和行业为线索，同时辅以专门的业务单位，进行矩阵式交叉监管(王君，2001)。但是，设计一套完整连贯的目标体系对于单一机构来说是很困难的，一般的做法是在法律上对综合性金融监管机构的责任目标界定得非常模糊 。这样，目标的不明确对于实际监管活动的指导意义不大，极可能削弱综合性金融监管机构的可靠性，甚至在面临不同的监管目标时还会产生严重的冲突。综合性金融监管机构还会面临这样一个风险，即仅仅履行监管的职责，在某种程度上会使其忽视其它目标，如监管行为对整个经济造成的影响。
其次，由单一部门统一负责对金融业的全面监管，会导致监管的过于集中，特别是缺乏监管部门之间的竞争，从而造成监管效率的低下。综合性金融监管机构很可能成为权力过大、官僚主义盛行、并与监管对象严重脱离的部门(Taylor et al.,1999b)。
再次，统一的金融监管体制还会受到“圣诞树效应”(Christmas-tree effect)的损害(Taylor et al.,1999a)，即政府将其不愿承担而本来也不属于原监管机构负责的各项参差不齐甚至相互矛盾的职能统统划归新成立的综合性金融监管机构，最终导致其负担过为沉重，从而影响金融监管的可靠性。
另外，在统一的金融监管体制下，一旦发生监管失败和系统性风险事件，公众对这类机构的信心将会更加动摇。
5、统一的金融监管体制还会引发潜在的道德风险问题。
在统一的金融监管体制下，如果公众认为所有的金融机构风险差别将日益模糊，都将受到同样的保护，那么由于信息不对称等原因，就会出现道德风险(Goodhart,1998)。综合性金融监管机构必须仔细区分对待不同金融机构的政策，以防止金融安全网发生溢出效应(safety net spill over effect)(Meyer,1998)。Carmichael(1999)说得更为精辟，“当监管允许被滥用而创造出安全的幻觉时，道德风险的例子就随处可见了”。
以上只是反对建立统一的金融监管体制的理论上的分析。需要指出的是，在由分业监管体制向统一监管体制的实际变革过程中，还会出现其它更为复杂的问题，限于篇幅，仅列举如下：如何确保新的综合性金融监管机构在成立过程中不受特殊利益集团的影响，排除金融监管体制改革的政治干扰，避免使新的监管体制成为政治斗争的副产品(Taylor et al.,1999b)，这一点对于发展中国家和经济转轨国家而言，具有尤为重要的意义；如何保证新的金融监管机构的独立法律地位、充足的资金来源和足够的监管能力，以免与其它政府部门发生直接的冲突；如何安排新机构的内部分工，确保原来具有不同文化背景的员工在新的统一的机构内顺利地交流与合作，平稳而又快速地渡过磨合期；如何确保本已经非常稀缺的监管人才不会由于对改革产生恐惧和不安，或是对新的机构的激励机制、管理理念等不满，而流失到其它政府部门或私人部门；如何避免机构变革过程中及新机构成立后的一段不稳定时期内出现金融监管的真空等等。已有的经验表明，这些问题都是非常棘手且需要一定时间才能得到很好解决的。例如，北欧国家的经验表明，由于在薪水方面无法与私人部门竞争，挽留高级会计师和保险精算人才非常困难，而英国FSA成立的第一年，补缺和新雇人员比例高达13%(一部分职员不愿意到新机构工作)，甚至即使是原有各监管部门的高级监管人员之间的交流与合作都存在相当大的障碍(Taylor et al.,1999a)。
另外，在建立统一的金融监管体制时，必须考虑的一个问题就是这种综合性金融监管机构是应设置在中央银行内部，还是应该独立于中央银行。关于这个问题，笔者已有文章专门论述，这里不再赘述。
三、中国金融监管体制的选择
以上有关统一的金融监管体制的争论似乎都有一定道理，但一时又让人难分伯仲。根据Llewellyn(1999)对世界73个国家金融监管制度安排的研究表明，成立综合性金融监管机构的国家只有14个 ，而对银行、证券和保险业实行分业监管模式仍占据着主流，共有48个国家，其余国家则介于两者之间，即在分业监管的体制下实行了某种程度上的综合监管，具体做法差别很大。可见，世界上没有唯一的最佳监管模式，金融监管机构的设置问题并非从理论争论就能得出明确的答案。各国实行什么样的监管体制，与其金融体制一样，是与其特定的经济发展水平、历史文化背景、政治体制和法律传统等因素密不可分的。例如，德国有着悠久的金融混业经营传统，但至今仍延续着分业监管模式。金融监管机构的设置很大程度上是一个实践问题。近年来一些国家建立统一的金融监管体制，一般的理解是对混业经营趋势的反应。但事实上，它在很大程度上是出于监管失败后“要做点什么”的愿望(如英国1979年正式金融监管制度的建立及至成立FSA就是出于对“二级银行体制危机”、JMB事件和巴林银行倒闭等一系列事件的反应)，或是在金融危机后，中央银行不得不为单个机构的倒闭或金融危机承担监管不力的责任(如韩国和日本的改革)。
金融监管结构本身并不能保证有效的金融监管。笔者认为，监管体制如何设计，充其量只能算作第二位的重要问题，而取得并加强金融监管的能力与效果才是金融体制改革的首要目的。从某种意义上说，体制改革只是形式问题，重要的还是在“软件”上有所突破。 无论机构怎样变更，如果在金融基础设施的建设、监管的技术与理念、吸引优秀人才的激励机制、法制建设、财政安排及其它配套改革上没有实质性的进步，那么这种改革只能是换汤不换药。
1999年11月《金融服务现代化法》的通过，结束了美国长达半个世纪之久的金融分业经营的历史。众所周知，美国的金融监管体制是极为复杂的，但该法案并未对美国的金融监管制度进行重大调整，只是规定由美联储牵头负责对金融控股公司进行综合监管，事实上明确了伞式功能型金融监管体制。所谓“伞式监管”，即指在对金融控股公司进行监管时，指定监管的牵头人作为总监管者或协调人，它利用总体信息优势从整体上有效地对金融机构进行监测和确认风险；所谓“功能型监管” ，就是将各专业监管机构的职责由原来以机构为界线转变为以金融活动为界线。
建立伞式监管的原理在于大多数结构复杂的大型金融集团都采用伞式或整体的风险管理方法(Ferguson,2000)。它并不是要使用监管银行的方法来监管金融控股公司，而是要在保护存款性金融机构与控制非存款性机构风险之间取得平衡，并防止针对存款性机构设计的安全网发生溢出效应并引发道德风险。在实际操作中，美联储作为牵头人，将监管活动分为三部分：信息的搜集与评估，日常的监管，以及采取促进稳健经营并改进信息披露等具体措施。在信息搜集阶段，联储必须与各专业监管机构及金融控股公司的高级经理和董事会成员紧密合作。联储通过全面的信息搜集与评估，全面掌握每个机构的整体风险管理和内部控制等情况。至于日常的监管则由各专业机构负责，但只要认为有必要，联储就可以参与其对每个机构的现场检查。为了降低监管成本，联储建立了监管机构之间的数据共享制度和严格的保密制度。联储首先要从各专业监管机构获取信息，只有当所需要的信息不能由专业监管机构立即直接提供时，才可直接向监管对象搜集信息。在对金融控股公司的整体风险进行评估及在采取具体监管措施时，联储都要及时与各专业监管机构进行协商并共同采取行动。对于法律没有明确规定监管者的新的金融机构和业务产品，将由联储直接负责监管。
通过伞式功能型监管体制，既可以取得各专业机构监管技术专业化分工的好处，又可避免原有体制的监管盲点之忧。同时，由于指定了牵头人，能够更有效地节约各机构间的协调成本，明确监管目标，使各专业监管机构间的分工更为明确有效，,避免由于机构本身过于庞大而导致规模不经济的现象出现。此外，由联储同时负责货币政策与经济体系的稳定，就能够更加注意防止安全网外溢和道德风险的发生。
从美国的例子可以看出，混业经营并不见得就必须统一监管。需要指出的是，美国从分业经营到混业经营的转变用了60多年时间，各金融机构完全出于利益与竞争的需要来考虑是否进行业务扩张和混业经营，各专业金融监管机构对各自领域内的监管已经相当成熟。但是，目前我国金融机构的行为和管理机制还不规范，还没有完全适应市场经济的要求，金融监管的水平仍没有根本性的提高，监管理念、激励机制、法制建设等方面都没有根本的变化。所以，眼下的当务之急是要在这些方面有实质性的进步。正如前面所说的，监管体制如何设计，充其量只能算作第二位的重要问题。
从某种意义上说，我国的金融分业经营体制和分业监管体制是模仿美国模式建立的，但这并不是说我们只是简单地对美国模式进行照搬。事实上，我们是从中国的实际国情出发，并结合西方发达国家的经验教训，自觉地选择了金融分业经营和分业监管模式，而并不是仅仅出于应付混乱局面的需要(夏斌，2000)。但是，加入WTO以后，由于资产结构单一、业务知识面较窄、专业人才分割且短缺，我国金融机构在与有着大型金融集团背景的国外金融机构的竞争中，将处于不利的地位，因此，取消分业经营限制、重新整合国内金融业的呼声日益高涨。与此同时，随着金融业的迅猛发展，我国对金融分业经营的限制也有所松动 ，从长期的发展趋势看，我国的金融业也必将走上混业经营之路。这一切都对我国现行的金融分业监管体制提出了严峻的挑战。而且，有效金融监管的条件也表明，监管结构至少应在某种程度上反映监管对象的结构，金融监管体制的设计至少应该具有一定的前瞻性。为此，笔者认为，从我国的实际国情出发，我们可以借鉴美国的做法，建立由人民银行负责牵头的伞式功能型金融监管体制。
在我国今后的监管体制改革中，指定中国人民银行为金融监管的核心和牵头人，实现各监管机构由机构型监管向功能型监管转变，明确各监管部门的职责分工(银行业务以人民银行为主，证券业务以证监会为主，保险业务以保监会为主)，并建立信息交流与保密制度，由人民银行负责各部门之间的协调并对金融集团进行并表监管，从而确立由人民银行负责牵头的伞式功能型监管体制。这样，除了能够获得以上的好处外，还主要基于以下几点考虑。
1、任何的体制变革都有可能引起人心浮动，导致制度和程序的破坏，造成文化、信息、资产和人才的流失，甚至(至少在短期内)会削弱监管的有效性。因此，机构改革必须慎之又慎，不能过于频繁和随意(王君，2001)。我国金融分业经营和分业监管体制是在1993年和1998年先后确立的，时间不长，因此不宜在体制上进行剧烈的变革。在维持现有监管结构的基础上，建立由人民银行牵头的伞式监管制度，机构改革的成本是最小的，是比较现实的。另外，我国原有的监管体系已经很庞大，强行将各机构纳入一个机构框架此运作，很容易出现规模不经济。目前，三大监管机构的总部每家的在编人员都过百人，其分支机构则更为复杂。机构的精简与合并只能是一项长期的工作，不能一蹴而就。
2、伞式监管结构更好地考虑到了我国金融业发展的实际情况。从我国金融业发展的趋势看，建立类似美国的金融控股公司将是我国金融业由分业经营转向混业经营的途径（夏斌，2000）。目前，我国已有光大、中信、平安、中银和山东电力等准金融控股公司，故而，伞式监管结构自然成为理想的选择。
3、由人民银行负责牵头也是符合现状的。首先，我国目前的金融结构仍是以银行间接融资方式为主，从经验上讲，银行业的融资绩效也要好于证券市场。其次，一般说来，发展中国家，特别是完全开放的发展中国家（至少是在开放的初期），金融系统的免疫力很差，经常面临系统性风险的冲击。因而，金融监管的主要目标是进行审慎性监管，维护金融机构的稳健经营和金融系统的稳定，而非保护消费者利益。与发达国家相比，银行监管与负责货币政策和最后贷款人职能的中央银行的关系在发展中国家更为紧密。所以，作为刚刚加入WTO的发展中国家，我国金融监管框架的设计应以中央银行为主。再次，中国人民银行是负责我国支付清算体系安全运行的部门，它能够迅速而又全面地掌握各金融机构的资金流动情况，而金融机构经营的主要特点就是资金的流动，所以，由人民银行牵头金融监管就成为理想的选择。最后，可能也是最重要的，由人民银行负责牵头，能够更大地保证金融监管的独立地位与可靠性。美国之所以由美联储负责对金融控股公司的监管，是由于美联储在金融监管体系中的传统特殊地位决定的，它在监管银行控股公司等大型金融机构方面有着很长的历史和丰富的经验，是其它专业监管机构所无法比拟的。在我国，中国人民银行一直是传统的金融监管机构，直到1998年，人民银行才将证券监管职能和保险监管职能转移出去。在监管经验、人力资源及政策的研发能力上，人民银行肯定要明显优越于证监会和保监会。而且，人民银行的独立性正在逐渐提高。1998年人民银行按经济区域设置分支机构的改革，在一定程度上摆脱了地方政府的干预，至少在形式上增强了独立性，国际社会对此予以了积极的评价 。虽然由于某些原因，改革没有取得预期的效果，但是作为改革的阶段性成果，决不能半途而废，推倒重来。尽管在分支机构设立上仍存在不合理的问题，但人民银行至少在分支机构的建设上要远远好于证监会和保监会，所以正可借此机会，建议地区一级的证券和保险监管职能由人民银行当地的中心支行代为行使，从而在一定程度上获得范围经济，达到一石二鸟的效果。另外，人民银行的社会地位和威望要明显高于其它两个机构。虽然这几年人民银行也出现过监管失败，但即使是在个别机构倒闭后也往往赢来赞扬之声（如广国投事件，Lau,1999）；而现阶段股市的低迷至少在某种程度上反映了公众对证券监管的失望。
当然，以上的建议只是对我国今后金融监管体制改革提出了方向，至于具体的制度构建和改革方案的设计，还需进行更为深入细致的研究。而且，伞式功能型金融监管体制的建议也只是更多地出于我国历史与现状的考虑。至于今后是否有必要建立统一的金融监管体制，成立综合性金融监管机构，这将主要取决于我国金融业发展的实际情况。但要始终牢记的一点是，没有永恒不变的最优制度模式，而正是由于经济和金融业的迅速发展才促使我们对改革金融监管体制以更好地推动金融业和经济的健康发展这一问题进行不懈的思考和探索。
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参见Ciocca(2001),Goodhart(2000)和Briault(1999)。
参见 HYPERLINK " 。
例如Barth et al.(1998), Goodhart et al.(1993)等。
有关政府管制理论的“俘获说”或“追逐理论”的经典论述，请参见斯蒂格勒(1989)。
所谓“防火墙”，即指限制银行与证券子公司之间的交易，尤其是信用交易,以及泛指隔离银行业与证券业的一系列措施；所谓“中国墙”，实际上即是将一部分业务分离，以避免将有关客户的敏感性信息由一个部门泄露给其它部门，从而保护客户的利益，防止利益冲突的制度安排。关于此概念以及金融机构内部风险控制等方面的内容，请参见Barth et al.(1997)、刘筱琳(1999)、李鹏程(2001)等。
有关各综合性金融监管机构法律目标、与外界的关系及组织结构方面的内容，请详见“Questionnaire 1—Legal Framework and External Relationships”, “Questionnaire 2—Organisational Structure”, Integrated Financial Supervisors Conference, Sydney, Australia, May，1999。
项卫星等(2001),另请参考王君(2001)、张俊喜(2001)、王松奇等(2001)、Goodhart et al.(1993)及Ciocca(2001)等。
另根据IMF更为全面的资料(IMF,2000)，已成立综合性金融监管机构的国家共21个。
1997年9月，巴塞尔委员会颁发了《有效银行监管的核心原则》，1999年2月，巴塞尔委员会、证监会国际组织和国际保险监管协会联合公布了《多元化金融集团监管的最终文件》，1999年9月IMF批准了《货币与金融政策透明度良好做法守则》并于2000年7月通过了其辅助文件。这些文件对各国金融监管具有极为重要的指导意义，它们提出了有效金融监管的一系列先决条件，如必须具有清晰明确的监管目标、监管结构至少应在某种程度上反映监管对象的结构、确保监管的独立性和可靠性、监管者必须拥有充足的资源和权力进行监管、监管机构间及监管机构与相关政府部门间充分的信息交流与合作、对金融业全面监管、金融监管与符合成本——有效性原则、监管机构应掌握一套有效的标准等等，但并未对各国实行什么样的监管体制做出明确的规定。笔者认为，如果一国金融监管体系不能按照这些条件采取措施来改善其金融监管水平，那么最好先不要考虑进行诸如变革监管体制等事情。
按照美国前财政部长罗伯特·鲁宾的说法，功能型监管是指“一个给定的金融活动由同一个监管者进行监管，而无论这个活动由谁来从事”(王松奇等，2001)。在分业经营和分业监管体制下，由于银行、证券和保险都由各自机构独自经营，按机构监管就等同于按业务监管，即功能型监管，所以并没有功能型监管的提法。而在金融混业经营条件下，不同金融机构间的界线日益模糊，不同金融机构功能的一致和业务的交叉对传统的机构监管体系在总体监管能力和交叉监管方面提出了挑战。由此可见，业务多样化的金融集团即使是在功能监管下也可能面临多个以业务为界线的专业部门的监管。目前国内一些学者认为功能型监管就是由统一的监管机构进行监管(如黄宪，2001，丁俊，2001等)，这种认识是值得商榷的。
例如，1999年8月，中国人民银行颁布了《证券公司进入银行间同业拆借币场管理规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》；同年10月，中国证监会和中国保监会又一致同意保险基金进入股票市场；2000年2月，中国人民银行与中国证监会联合发布了《证券公司股票质押贷款管理办法》；2001年5月，中国证监会顾问梁定邦表示，开放式基金发售将由商业银行和券商代理。
参见Goodfriend(2000),Lau(1999)等。
高盛公司的一份研究报告表明，目前内地市场上1000多家上市公司，只有12家具有投资价值(巴曙松，2001)，由此可见一斑。
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