黑色 2004：煤矿生产何时才能安全?
— — 对我国未来高质量煤炭供应能力保障的思考
国家煤矿安全监察局调度中心 潘伟尔
摘要 2004年是我国煤矿事故的第二个高峰年。这凸显出我国煤矿安全管理与世界其
他主要产煤国的差距。近期我国煤矿事故多发是煤炭行业长期不以人为本、不科学发展矛
盾的集中爆发，是前几年宏观方面对未来煤炭市场供需平衡判断失误而不让建设新煤矿和
一 部分煤矿企业急功近利的必然结果。事实上，我国目前处于现实加强煤矿安全监管与历
吏原因导致事故多发的相持阶段。煤炭行业是高危行业。只有实践科学发展观和以人为本
均政绩观，借鉴国际先进经验，加快宏观和微观两方面安全生产管理改革的步伐，才能使我
国煤矿真正具有安全生产保障能力。
一
、 黑色 2004：我 国煤矿事故 的第二个 局陈家山煤矿“11．28”瓦斯爆炸事故死亡 166人，每
高峰年 次事故死亡的人数在增加。而2003年全国煤矿没
对于我国煤矿来说，2004年是黑色的!触 有发生一次死亡 100人以上的特别重大事故。
目惊心的特别重大事故给我们留下永久的痛。 2．一次死亡 30人以上特别重大煤矿事故
其主要特征如下： 集中，爆炸性发生。2004年 l0月、11月先后发
1．一次死亡 100人以上特别重大事故呈上升 生2起一次死亡 100人以上特大瓦斯爆炸事故，
趋势。2O04年全国发生一次死亡 100人以上特别 共死亡 314人；第四季度仅一次死亡 30人以上
重大事故 2起，其中，河南郑州煤电集团大平煤矿 煤矿事故就发生 5起，死亡 417人(如表 1)，在
的“l0．20”瓦斯爆炸事故死亡 148人，陕西铜川矿务 国际和国内造成了严重社会影响。
表 1 2004年四季度一次死亡3O人以上特别重大事故表
序号 事故发生时间 煤矿名称 死亡人数(人) 事故性质 i
I
1 2004．10．20 河南郑煤集团大平煤矿 148 瓦斯爆炸 ；
2 2004．11．11 河南鲁山县原新生煤矿报废井 34 瓦斯爆炸
3 2004．11．28 陕西铜川矿务局陈家山矿 l66 瓦斯爆炸
4 2004．12．09 山西盂县大贤矿 33 瓦斯爆炸
5 2004．12．12 贵州思南县天池矿 36 透水
合 计 417
J
●
维普资讯
倔j钎硒宪考考2005年第65期(总第1929期)
●
：3．2004～2005年一季度成为我国煤矿事故
的第二个高峰期。无论事故起数还是死亡人数
都创下了 1960年以来 44年的历史纪录。其中
2005年阜新矿业集团孙家湾煤矿“2．14”瓦斯爆
炸事故的死亡人数仅次于 1960年大同矿务局老
白洞煤矿“5．9”煤尘爆炸事故(见表2、图 1)。
表2 新中国成立以来我国煤矿一次死亡100人以上特别重大事故表
序号 事故发生时间 煤矿名称 死亡人数(人) 事故性质
1 1950．02．27 河南义马宜洛矿 187 瓦斯爆炸
2 1954．12．06 内蒙古包头大发窑矿 104 瓦斯煤尘爆炸
3 1960．05．09 山西大同矿务局老白洞矿 684 煤尘爆炸
4 1960．05．14 四川重庆松藻矿 125 煤与瓦斯突出
5 1960．11．28 河南平顶山矿务局龙山庙矿 187 瓦斯煤尘爆炸
6 1960．12．15 四川重庆中梁山矿 124 瓦斯煤尘爆炸
7 1961．03．16 辽宁抚顺矿务局胜利矿 110 火灾
8 1968．10．24 山东新汶华丰矿 108 煤尘爆炸
9 1969．04．04 山东新汶潘西矿 115 瓦斯煤尘爆炸
10 1975．05．11 陕西铜川矿务局焦坪矿 101 瓦斯煤尘爆炸
11 1977．02．24 江西丰城矿务局坪湖矿 114 瓦斯爆炸
12 1981．12．24 河南平顶山矿务局五矿 133 瓦斯煤尘爆炸
13 1991．04．21 山西洪洞县三交河矿 147 瓦斯煤尘爆炸
14 1996．11．27 山西大同市东村矿 110 瓦斯煤尘爆炸
15 20oO．09．27 贵州水城矿务局木冲沟矿 162 瓦斯煤尘爆炸
16 2O02．06．20 黑龙江鸡西矿务局城子河矿 124 瓦斯爆炸
17 20o4．10．20 河南郑煤集团大平矿 148 瓦斯爆炸
18 20o4．11．28 山西铜川矿务局陈家山矿 166 瓦斯爆炸
19 2o05．02．14 辽宁阜新矿业集团孙家湾矿 214 瓦斯爆炸
合 计 3163
图 1 新中国成立以来我国一次死亡 100人以上
煤矿事故死亡人数变化图
维普资讯
锯衙讲宪毒考2005年第65期(总第1929期)
_ -_ _ 目 _ _ _ ㈣ ∞ 镕 _ m — 一 _ _ _ _ _ H M _ _ H _ 日 一 _ 一
4．三大类煤矿事故都多发。过去，安全生 人数占前四项事故死亡人数的比例都在 35％以
产条件相对差的乡镇煤矿特别重大事故居高不 上。(3)1990年、1995年、2000年、2004年，包括
下，而安全生产条件相对较好的国有煤矿特别是 顶板、瓦斯与煤尘、水害和火灾在内的前四项事
国有重点煤矿的特别重大事故减少。然而，2004 故死亡人数之和占总死亡人数的比例都在 71％
年不仅乡镇煤矿事故多发，而且国有煤矿特别是 以上，而包括运输、放炮、机电和其他在内的后四
国有重点煤矿事故也多发。 项事故死亡人数之和占总死亡人数的比例都小
5．瓦斯与煤尘爆炸特别重大事故最严重。 于29％。
(1)瓦斯是我国煤矿的第一杀手。瓦斯爆炸往 6．顶板 事故死亡人数 多。如表 3、表 4：
往导致特大事故。新中国建立以来 19起一次死 (1)顶板事故正在成为煤矿事故死亡人数的最
亡 100人以上特别重大事故中，有 l4起是瓦斯 多者。2004年顶板事故死亡人数 占死亡总数的
爆炸或瓦斯与煤尘事故(如表2)。(2)一次死亡 比例高达38．3％，超过瓦斯事故死亡人数，而且
10人以上特大事故主要是瓦斯与煤尘事故。如 发生 1起一次死亡 10人的特大事故。(2)顶板
表3、表 4，1990年、1995年、2000年、2004年一 事故死亡人数 占的比例大。1990年、1995年、
次死亡 10人以上瓦斯与煤尘事故死亡人数占一 2000年、2004年，顶板事故死亡人数占当年总死
次死亡 10人以上事故死亡人数总数的比例分别 亡人数的比例都在 26％以上；占前四项事故死
为59％、84％、94％、86％，瓦斯与煤尘事故死亡 亡人数之和的比例都在 30％以上。
表3 近 l5年我国煤矿各类事故死亡人数变化表 人
1990正 1995正 2000正 2004正
各类 其中特 各类 其中特 各类 其中特 各类 其中特
事故 大事故 事故 大事故 事故 大事故 事故 大事故
总计 7298 941 6910 966 5798 1405 6027 1008
四项小计 5234 941 5770 955 5044 1405 4657 0
顶板 2751 0 2O94 0 1521 0 2309 10
瓦斯 1853 552 3032 809 3132 1326 1900 867
水害 477 292 581 119 351 79 357 71
火灾 153 97 63 27 40 0 91 50
四项小计 2O64 0 1140 11 754 0 1370 0
运输 813 0 571 11 330 0 6o5 0
放炮 171 0 123 0 52 0 122 0
机电 162 0 193 0 79 0 89 0
其他 918 0 253 0 293 0 554 10
说明：表中特大事故指一次死亡 10人以上(含 10人)事故；瓦斯事故中包括煤尘爆炸事故。
●
维普资讯
1990焦 1995焦 2000往 2004焦
各类 其中特 各类 其中特 各类 其中特 各类 其中特
事故 大事故 事故 大事故 事故 大事故 事故 大事故
总计 l00 l00 l00 l00 l00 l00 l00 l00
四项小计 71．7 l00 83．5 98．9 87．0 l00 77．3 99．0
顶板 37．7 0 30．3 0 26．2 0 38．3 1．0
瓦斯 25．4 58．7 43．9 83．8 54．0 94．4 31．6 86．0
水害 6．5 31．0 8．4 l2．3 6．1 5．6 5．9 7．0
火灾 2．1 l0．3 0．9 2．8 0．7 1．5 5．0
四项小计 28．3 0 l6．5 1．1 l3．0 0 22．7 1．0
运输 l1．2 0 8．3 1．1 5．7 0 l0．0 0
放炮 2．3 0 1．8 0 0．9 0 2．0 0
机 电 2．2 0 2．8 0 1．4 0 1．5 0
其他 l2．6 0 3．6 0 5．0 0 9．2 1．0
●
说明：表中特大事故指一次死亡 l0人以上(含 l0人)事故；瓦斯事故中包括煤尘爆炸事故。
7．我国煤矿安全生产的国际差距在拉大。
目前．我国煤炭产量约占世界煤炭产量的 33％，
而我国煤矿事故死亡人数却占世界煤矿事故死
亡总人数的 80％以上，死亡人数比例 比产量比
例高约5O个百分点!在世界主要产煤国中，我
国煤矿百万吨死亡率是最高的，不仅比发达国家
如美国、澳大利亚等高得多(是美 国的一百多
倍)，而且比发展中国家如印度、俄罗斯等也高，
分别是印度、俄罗斯的4倍，如表5。特别是近一
个时期，我国煤矿百万吨死亡率与国际的差距在
拉大。1980年，我 国百万吨死亡率分别是美国
的49倍、澳大利亚的23倍、印度的6倍、俄罗斯
的8倍，而 2003年，分别拉大到美国的 138倍、
澳大利亚的250倍以上、印度的 9倍、俄罗斯的
lO倍。人们批评我国生产的煤炭是“带血的煤
炭”。
表 5 1980—2003年世界主要产煤国煤矿百万吨死亡率比较 人／百万吨
＼ 、
份 1980 l990 2O0o 2003
国
美国 0．17 0．072 0．039 0．028
澳大利亚 0．37 0．04 0．023 <0．0l5
印度 1．43 0．54 0．434 0．4l
俄罗斯 1．070 0．52 0．46 0．38
南非 0．903 0．286 0．138 0．10
德国 0．47 0．19
波兰 0．66 0．52 0．7l2 0．28
中国 8．33l 6．8l5 5．796 3．860
说明：俄罗斯 1980年、1990年数据为前苏联数据；德国 1990年数据为硬煤百万吨死亡率，2000年数据用的 1998
年数据；波兰 1980年、1990年数据为硬煤百万吨死亡率。
维普资讯
i }
谁 }
1这 l
I
l
j安 l }
故。 l ，事
} 7没
} } 7要
l
『以
j的
1、
：亡
I～
：亡
：较
}可
L盛
也
者
行 I
．要
有
者
这
这
}学
『号
‘ 老
其
开
地
『素 I
●
维普资讯
倔j{!r耐宪考考2005．vt--~65期(总第1929期_
●
比其他国家煤矿多，我国复杂的煤田地质条件需
要相对高的安全生产成本。但是，过去我国煤矿
的安：全生产投人标准低，目前我国国有煤矿仍在
执行 1991年原国家能源部制定的煤矿成本核算
框架政策，导致煤矿安全生产投人不足。
(1)煤炭资源埋藏深的客观条件决定了我
国煤矿开采方式以井工开采为主。由此决定需
要相对高的安全生产投人。美国、澳大利亚的露
天煤矿产量占全国煤炭产量的 55％以上，印度
的露：天矿产量比重高达 80％。而我国适合露天
开采的煤炭资源量很少，仅 占总资源量的 4％。
目前，井工矿原煤产量约 占全 国原煤产量 的
95％ 我国东部地区已有 4个煤矿矿井的开采
深度超过 1000米，最深已达 1400米。因为地下
作业，工作空间受限制，采掘工作面不断移动和
交替，并且受瓦斯、煤尘、水、火和顶板垮落的威
胁。所以，井工矿的安全生产状况不如露天矿。
美国井工矿的平均百万吨死亡率是露天矿的5
倍，我国平朔露天矿的百万吨死亡率仅为同期国
有重点煤矿矿井的 1／20。显然，井工矿的瓦斯
治理费用、高温与矿压治理等费用相对高，安全
生产成本比露天矿高得多。
(：2)我国煤 田煤层稳定性相对差，地质构造
相对复杂。因而煤矿安全生产投人相应增加。我
国煤层稳定性各地不一。总的看，南方煤 田煤层
稳定性差 ，北方煤田煤层稳定性较好。虽然我国
煤田地质构造复杂程度各地不一，但有 33％的
煤矿的地质构造属于复杂或极复杂。从地区看，
南方地区地质构造相对复杂，而北方地区相对简
单。因此 ，我国煤矿事故也表现出明显的区域性
特点。南方浙江、湖北 、重庆、广东、江西、贵州等
省市的煤矿百万吨死亡率明显高于全国平均水
平(如表 6)。相反，在那些适合于高度机械化开
采，适合于建设高产 、高效矿井的煤炭资源区，百
万吨死亡率则低。例如，位于晋、陕、蒙、宁、甘的
鄂尔多斯煤田中的一些资源区块 ，资源开采条件
好，适合建大中型煤矿和特大型煤矿。位于这一
资源区块的神华集团煤矿 2004年的百万吨死亡
率为0．050人／百万吨，达到国际先进水平。但
应该指出的是，像神华集团在鄂尔多斯煤田中开
采的这样好的煤炭资源条件的区块在全国毕竟
很少。2002年、2003年、2004年我国分别累计建
成高产、高效矿井 134处、164处、176处，其百万
吨死亡率分别是 0．082人／百万吨、0．102人／百
万吨、0．046人／百万吨，分别是当年全国煤矿百
万吨死亡率 5．022人／百万吨、3．860人／百万吨、
3．081人／百万吨的1／61、1／38、1／67。这些高产、
高效矿井主要分布于北方。因为高产、高效矿井
建设受煤炭资源条件的客观限制。南方高产、高
效煤矿少而且安全生产投入也高于北方。
表6 2004年南方、北方部分省区煤矿百万吨死亡率(人／百万吨)比较
北方省区市 百万吨死亡率 南方省区市 百万吨死亡率
河北 1．984 浙江 l9．183
山西 0．984 福建 6．775
陕西 2．26l 江西 8．656
内蒙古 0．490 湖南 l1．162
黑龙江 1．900 广东 l5．240
宁夏 1．275 重庆 l3．790
山东 0．357 贵州 9．163
维普资讯
) _
等
l
l 。
l
l
l
}
圄
'
k
吾
亍
／ i
℃ i
{
￡
I
V
i
)
●
)
l
-
：
(3)煤矿 自然灾害因素多决定了我国煤矿
安全生产投入需求量大。
① 瓦斯：我国煤矿中约有一半是高瓦斯矿。
大中型煤矿中，高瓦斯矿井占 20．3％，瓦斯突出
矿井占 19．8％，重庆市 100％、贵州省 91．7％、江
西省 50％、湖南省 50％、河南省40％的大中型煤
矿具有煤与瓦斯突出危险；小型矿井中，高瓦斯
矿井占15％左右。在国有重点煤矿的609个矿
井中，高瓦斯矿井占26．8％，煤与瓦斯突出矿井
占17．6％，低瓦斯矿井占55．6％，而国有地方煤
矿和乡镇煤矿中，高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿
井约占 15％。瓦斯治理需要资金投入，而且随
着开采深度的增加，瓦斯涌出量还会进一步增
大，瓦斯治理投入还要增加。因此，按照瓦斯治
理“先抽后采、监测监控、以风定产”的十二字方
针，瓦斯治理费用相应会增加。
② 煤尘：煤尘不仅导致尘肺病，而且我国
煤矿的煤尘普遍具有爆炸性。在国有重点煤矿
的609处矿井中，有煤尘爆炸性的矿井 532处。
占总井数的 87．4％；小煤矿 中，煤尘具有爆炸
性矿井比例为 91．4％，其中有 57．7％具有强爆
炸性。据资料，不仅煤尘爆炸危害大，而且当煤
尘与瓦斯混合爆炸时，其爆炸强度是纯瓦斯爆
炸的3倍。因此其危险性、破坏性 比瓦斯爆炸
更大。如表 2，新中国建立以来 l9次一次死亡
100人以上特别重大事故中，1 1次与事故与煤
尘有关 ：有 2次是煤尘爆炸 ，有 9次是煤尘与瓦
斯爆炸。其中，1960年大同矿务局老白洞煤矿
煤尘爆炸事故 ，一次死亡 684人，为新中国建立
以来的最大煤矿事故。煤尘治理需要投入，然
而部分国有煤矿连喷洒设备都没有，小煤矿更
谈不上煤尘治理。
⑧ 顶板：相对 于世界其他主要产煤 国而
言，我国煤 田地质构造相对复杂。特别是南方
煤田经历了多期剧烈而复杂的地质构造运动，
●
维普资讯
●
政绩而置基本安全生产条件于不顾，该投入的不
投入，该培训的不培训，该提取的没提取。高危
行业却低安全投入。而对于非国有煤矿来说，则
是过去对乡镇煤矿安全生产投入要求的缺失，导
致一些乡镇煤矿根本就不具备安全生产基本条
件。然而，一些人竟然把乡镇煤矿安全尘产投入
不足甚至根本没有安全生产投入的“低成本”的
不安全生产行为美化成我国煤矿特色——“不投
入也能出煤”!哪里谈得上安全生产监督监察1
4．事故死亡赔偿标准太低，许多企业没有
为矿工上工伤保险。2002年 6月，鸡西矿务局
城子河矿瓦斯爆炸死亡 124人，连事故中遇难的
矿务局长的赔偿金还不到7万元，一般职工的赔
偿就更少了。过去，小煤矿安全生产门槛低，煤
矿主不怕出事故。一些小煤矿要求矿工与其签
订“生死状”即所谓“私了”：矿工事故死亡，一次
赔偿多少钱而不能上告，以此逃脱责任事故的法
律责任。由于赔偿金低 ，矿主认为赔得起而不注
重安全生产投入，不注重安全生产全面管理。与
国外比较，与国内的交通事故等非煤矿事故死亡
赔偿比较，我国煤矿事故赔偿标准太低；从事煤
矿高危行业工作的人员居然没有上工伤保险更
是说不过去。
5．责任追究不落实。据资料，我国煤矿事
故中，有 99％是责任事故，如非法生产，“三违”
(违章指挥、违章作业、违反劳动纪律)。按 2004
年煤矿事故死亡 6027人算，如果没有责任事故，
死亡人数会减少 99％，则 2004年煤矿事故死亡
可减少 到 6O人，由此百 万吨死 亡率可 降到
0．031 1然而 ，为什么责任事故“前赴后继”、居高
不下呢?根本原因是责任追究不落实，无论是政
府官员还是企业领导的责任都难以落实。有法
不依，执法不严，因而责任人对事故有恃无恐。
例如，事故瞒报问题。2004年查处的一次死亡
lO人以上事故瞒报就多达 3起!事故责任难以
维普资讯
i
煤，超能力生产7．56亿吨，即有7．56亿吨煤 l
：在没有安全生产能力保障的条件下生产的! l
；中，有2亿吨煤炭是由不具备基本安全生产条 i
：下生产而应该关闭的小煤矿生产的；有1．5亿 i
煤是由没有达到安全生产标准(例如，需要做 i
；道、添置或更换设备等)的煤矿生产的；还有4 i
吨煤的生产能力需要技术改造。这种安全生 i
：能力，事故还能减少?同时，由于宏观方面的 i
史原因，近两年我国GDP增速过快也是事故 i
『诱因。其逻辑关系是：GDP增速过高一用煤 l
业产品产量增速快一煤炭市场需求过旺一煤 i
：价格升幅高一超能力生产现象增加一事故隐 i
．增加一发生事故的概率增大。 l
8．煤矿安全监管思路与方法问题。笔者认 l
『，煤矿安全监管层层下达煤矿事故死亡人数控 l
『指标这一行政行为不科学、不合理。 i
从理论上讲，(1)政府层层下达事故死亡人 i
：控制指标有悖于生命伦理，背离以人为本的科
：发展观。因为，政府下达此项指标，要么行政 i
呤，要么上级政府与下级政府讨价还价。行政 i
令事故死亡人数，或者对事故死亡人数讨价还 i
，用这样的行政手段来确定死亡人数指标，显 l
；是不科学的。(2)从心理学分析，下达事故死 l
控制指标并考核会引导甚至逼迫煤矿矿主、地 l
‘政府甚至煤矿安全监察人员三方共同瞒报事 i
：。因为瞒报事故矿主可以逃脱经济处罚管理 l
‘任、关闭矿井甚至刑事责任；地方政府瞒报事 i
可以完成上级下达的事故死亡人数控制指标 l
务 ，有政绩可以得奖并晋升 ，反之则受罚；安
监 管人员瞒报事故可以完成本辖区的控制指 ，
：任务，说明自己安全监管有力 ，有成绩。瞒报
．故对三方都有好处，各方何乐而不为?于是，
．方形成了一个利益共同体 ，形成了一个严密
●
维普资讯
●
锯街研宪考考 2005年第65期(总第1929期)
⋯ 一．⋯ 一 ⋯ 啡 ⋯ 0 聒 ⋯ ’粕
则相悖，与建设诚信政府、诚信社会 的目标相
悖，使事故责任者逍遥法外，必将出现更多更大
的事故。(4)打击了事故举报者的积极性。
实践已经证明层层下达死亡人数控制指标
这一行政行为不可行。以煤矿为例，在煤矿安全
生产控制指标的作用下，2004年煤矿安全生产
事故统计数据有失真之嫌。2004年全国煤矿事
故起数和死亡人数都比2003年减少和人们所谓
的“四个下降”(事故总量、重大事故、特大事故
和百万吨死亡率都下降)难以自圆其说。(1)全
国煤矿安全生产事故起数与死亡人数的关系与
数理统计概率论和“海恩法则”相悖。资料显
示，2004年煤矿事故起数 比上年下降 12．1％，死
亡人数仅下降6．3％，事故起数下降幅度比死亡
人数下降幅度高约一半，而一次死亡 100人以上
的特别重大事故比上年增加2起，死亡人数增加
314人。数理统计理论告诉我们，在一组相关联
的事件群中，小概率事件增加，大概率事件必然
相应增加。“海恩法则”告诉我们，1起大事故背
后有 9起小事故、300次未遂事故先兆和1000次
事故隐患。煤矿一次死亡 100人以上特别重大
事故增加，一次死亡 100人以下的事故必然增
加。由此推断，2004年全国安全生产事故死亡
人数不是比2003年减少而是增加，统计数失真。
(2)安全生产事故举报呈增加态势。一是出现
多起一次死亡 1O人以上特大事故瞒报现象。如
河北邯郸市鸿达煤矿和德盛煤矿等隐瞒特大事
故；二是出现矿主、地方政府和安全监察人员共
同编织事故瞒报网的现象，如河北邯郸市鸿达煤
矿特大事故。(3)国有地方煤矿和乡镇煤矿的
事故减少令人难以置信。因为众所周知，国有地
方和乡镇煤矿的安全生产基础工作比国有重点
煤矿差：，导多，从三大类煤矿事故死亡人数统计分
布规律看，乡镇煤矿事故死亡人数占全国煤矿事
故死亡人数的比例在70％以上。2004年国有重
点煤矿仅发生一次死亡 100人以上特大事故就
比上年增加2起，乡镇煤矿事故起数和死亡人数
能减少?就事故瞒报的难度而言，事故越大，瞒
报的难度就越大；相反，事故死亡人数越少，越容
易出现事故瞒报。由分析可以肯定，乡镇煤矿瞒
报了不少一次死亡 1O人以下的事故。可见，对
2004年煤矿安全形势的评价存在主观与客观相
矛盾、结论与事实不符之嫌。2004年，煤矿安全
不是“四个下降”，不是稳定好转而是恶化。所
以，2004年安全生产控制指标不仅没有控制住
事故，反而使一次死亡 100人以上特别重大事故
增加，南辕北辙，事与愿违。(3)有人用 2004年
我国道路交通与煤矿作比较，说下不下指标不一
样，说道路交通没下控制指标，所以死亡人数上
升，煤矿下了控制指标，所以死亡人数等“四个下
降”。实际上，2004年，道路交通死亡人数统计
的可信度比煤矿高得多，而煤矿死亡人数下降不
是真相。(4)有关部门确定 2005年煤矿死亡人
数比2004年下降3％，消灭 100人以上事故，并
要求层层分解指标。然而，2005年 2月 14日辽
宁阜新矿业集团孙家湾煤矿发生瓦斯爆炸，死亡
214人。这不是偶然的，而是确定此指标、层层
下达此指标的思路 与方法本身就不科学、不
合理。
所以，行政命令层层下达煤矿事故死亡指
标的后果只能是“官出数字，数字出官”，还会
留下多 个后遗 症。此行政 行 为有百 害 而无
一 利。
(二)微观方面。
1．煤炭行业职工整体素质低。在决定安
全生产的诸要素中，人的素质是第一要素。目
前我国煤炭行业职工平均受教育程度很低，测
算仅为约 7年，比电力、冶金等相关行业少约
3～4年，技术人员、人才数量 比例更低 。这样的
文化素质决定了行业的安全生产素质和安全生
维普资讯
事故?(3)小煤矿特别是许多乡镇煤矿矿主赚黑 1
某矿 心钱，根本就没有打算进行安全生产投入，连煤
E是 矿基本安全生产条件也没有，要钱不要矿工命，
，约 必然导致事故。
％。 3．没有建立安全生产管理体系，部分煤矿
，缺 安全生产管理能力差。安全管理制度有缺陷。
毫全 许多煤矿的矿工没有知情权，没有参与安全管理
史自 的监督权。如前所述的铜Ji J‘‘11．28”事故和阜新
重远 “2．14”矿难前，职工知道有危险不愿下井，而企
业。 业领导竟敢用扣工资来强逼工人下井!还有部
井 分煤矿企业领导对一次死亡 3人以下事故的麻
E高 木。例如，对顶板的管理。顶板事故往往是一次
扣进 死亡 lO人以下的事故且以一次死亡 3人以下的
斯 事故居多，虽然顶板事故一次死亡人数往往小于
显 瓦斯爆炸事故，因而人们因“青蛙效应”而往往
的 忽视顶板管理。所以顶板事故起数多，死亡人数
煤 之和大。甚至一些煤矿矿主和地方政府将事故
归为天灾!根本就没有安全培训、安全投入 、安
)部 全责任和安全文化的概念，更谈不上安全生产管
为 理体系。
大 4．大量的超能力生产直接导致煤矿事故多
f5门 发。在煤炭市场需求急剧膨胀、煤炭市场严重供
映， 不应求、煤炭价格上升的刺激下，煤矿经营者为
不 了自身利益超能力生产。2004年仅国有重点煤
长 矿就超能力生产 1．85亿吨，超能力生产 25％!
：钱 在 103个矿务局(集团公司、矿)中，有77个矿务
这 局(集团公司、矿)超能力生产。其中，超生产能
润， 力 50％以上的矿务局(集团公司、矿)有 13个。
7生 发生特别重大事故的大平煤矿、陈家山煤矿均在
’矿 超能力生产之列。可谓大矿大超、小矿小超、小
却 矿大超。三大类煤矿都超能力生产，超负荷运
下 转。超能力生产不仅给煤矿矿区、矿井和工作面
!和 接续造成困难，而且给煤矿留下了严重的安全生
：的 产隐患。因此，超能力生产是煤矿事故多发的重
：出 要原因之一。2004年北京马拉松赛，参赛的一 ．
●
维普资讯
锯所硒宪考考2005年第65期(总第『1929期)
●
个大学生和一个老人猝死，就是因为运动量超过
了他们的生命承受能力，超过了他们的生命极
限。同理，煤矿是有生命的，超过煤矿生命极限
的生产行为必然导致事故。
必须指出的是 ：我国煤矿超能力生产、要钱
不要矿工命的管理行为，煤炭市场严重供不应
求，企业领导班子业绩考核标准不合理是其外
因，而微观方面为了极少数领导的奖金和“政治
前途”是内因，所谓的“为职工多收入而超能力
生产”只是掩盖经营管理者私欲 的一个幌子
而已。
5．煤矿科技水平不高，井下人员多。从地
区看．总的煤矿科技水平都不高。(1)北方资源
条件好的地区，由于煤炭资源配置管理问题，适
合于建大中型煤矿的大块煤炭资源被分割成小
块资源，建小煤矿，而小煤矿难以机械化，安全生
产水平低。同时，一些大矿也存在井下人员多的
问题。例如，辽宁阜新孙家湾煤矿“2．14”瓦斯
爆炸事故死亡 214人的一个重原因是井下作业
人员过于密集，一个采煤工作面就有 7O多人，事
故当班下井人员多达 574人!但如果在机械化
矿井，则只需要 1／10的井下工人。(2)南方煤炭
资源条件差的地区，适合于露天开采、机械化开
采的煤炭资源少。许多地区煤炭资源条件差，煤
层薄且不稳定甚至极不稳定，地质构造条件复
杂，不适合于建大中型煤矿。如前所述，我国南
方湖南、江西、广东、广西、浙江、福建、苏南、皖南
等地区，煤炭资源条件差，煤层不稳定，地质构造
复杂，适合于中小型煤矿开采，这种客观条件决
定了小煤矿相对多。而煤矿规模越小，机械化程
度越低。加上矿工整体素质低，井下用人越多，
事故死亡率越大。(3)我国煤矿生产整体水平
落后，用人多增加了事故死亡的概率。全国采煤
机械化程度不到50％，除部分国有大矿外，大多
数煤矿生产技术水平低，装备差，效率低。特别
是乡镇煤矿，基本上是非机械化的手工开采。我
国煤矿井下职工约 400万人，其中乡镇煤矿约
250万人，国有重点煤矿和国有地方煤矿约 150
万人。而美国生产 1 1亿吨原煤仅用十多万人。
井下人员多，事故伤亡人员增加的概率就大。我
国大部分乡镇煤矿和部分国有煤矿仍采用传统
的房柱式采煤法，采煤工艺和技术装备落后，是
煤矿事故居高不下的根本原因。(4)煤矿专业
技术人才匮乏。例如，发生“2．14”瓦斯爆炸事
故的辽宁阜新孙家湾煤矿，发生“1 1．28”瓦斯爆
炸事故的陕西铜川矿务局都 已经 6年没有进一
个大学本科毕业生，有的矿连总工程师也找不
出，更不用说技术应用研究了。
可见，长期以来，我国煤矿安全压力一直在
积聚：20世纪 8O年代以后乡镇煤矿无序发展，
大量的没有安全生产保障能力 的煤 矿出生；
1993年以后特别是 1998年以后几年，宏观上
要求煤炭行业扭亏而导致煤矿企业为了应付上
级扭亏指标，大量减少安全生产投入，形成大量
安全生产欠账；不让建设新煤矿导致煤炭市场
供不应求，加之经营管理者的私欲，导致煤矿超
能力生产；煤矿职工整体素质不高，科技水平
低 ，煤矿用人多；煤矿安全监察执法环境较差，
等等。安全生产压力积聚到一定程度时必然要
释放，所以近期我 国安全生产事故多发并非
偶然。
(三)与世界上其他主要产煤国相比，我国
煤矿安全生产基础还存在很大差距。
可以说，决定煤矿安全生产有四大因素：一
是职工素质；二是政府安全生产监管；三是煤矿
企业安全管理；四是煤炭资源开采条件。与世界
上其他主要产煤国煤矿安全相比，除了我国煤炭
资源开采条件相对差的客观因素外，职工素质、
企业安全管理和政府安全监管等几个主观因素
的差距也是明显的。
维普资讯
町 r巧 ZUU)年 弟 O)剐 【，思 弟 l Z 剐 ) —一
l
大利亚宏观和微观的煤矿安全监管则更有人性 l 【 化特点。例如，西澳大利亚州法律规定：雇员有
}
： 义务保证 自己在工作状态下的健康。如果不按
： 规定对自己采取保护措施或发生险情不报告，就
算违法。雇员有权拒绝在有损健康和危险环境
下工作，而且在这种情况下，雇主出高薪让雇员
： 出工，雇主就算违法，而雇员收了钱出工也算违
法。违反安全条例会被处以高达 20万澳元(1
I 澳元约合 6．4元人民币)的罚金。同时，澳大利
亚强调企业内部的安全生产保障机制。例如，新
： 南威尔士州煤矿鼓励员工查找事故隐患，对新设
f 备、新工艺、新工作环境都进行分析评估，由企业
： 管理人员、技术人员、培训人员和生产人员组成
的联合组进行评估，在评估中提出防范措施 ，以
避免事故。
I 德国煤矿安全监察中，有三支安全监察队伍
定期或不定期对矿井进行巡查：矿井安全管理人
． 员全天不间断地检测井下安全；国家安全生产部
I 门每星期都有人员下井突然检查井下安全；矿工
投保的工伤事故保险联合会的安全专家不定期
． 到井下巡查。
： 2．强制性培训。培训是执法的重要环节，
也是易被忽视的环节。美 国《联邦法典》“矿产
资源卷”第 48部分“矿山的培训与再培训”中对
采矿业人员的培训作出了详细规定，包括经营者
在内的所有矿山人员都必须在上岗之前接受培
训，而且在上 岗以后每年也要接受再培训。在
《1977年联邦矿山安全与健康法》第 104条(g)
款中规定，如果发现矿工没有按要求得到安全培
训，则要求该矿工立即从该矿撤出并禁止进入该
矿，直到矿工已受到法律规定的培训为止。同时
要求，各矿山企业必须按照美国法律制定矿山培
训计划，安排培训课程并保存培训资格证明文
件。美国矿山人员的培训是由MSHA中的教育、
政策和发展司负责，其下设有 3个培训机构即国 I
●
维普资讯
●
锯所辫宪寿考2005年第65期(总第1929期)
家矿山安全与健康学院和分别位于东西部的两
个现场培训中心，对矿主、矿工和安全监察人员
进行培训，每年的培训经费 1000万美元。在美
国，MSHA集中或在有关网上发布矿难调查报告
和安全分析资料，供有关人员学习。
德国政府规定，所有矿工都必须经过 3年矿
业学校和矿山实际工作培训 ，正式成为矿工之
前，还要集中培训2个月。
3．强调新技术的推广和运用。例如美国：
(1)信息化技术的推广和运用；(2)机械化和 自
动化采掘技术的运用，以减少井下工作人员，减
少遇难人员；(3)推广安全性比较高的长壁开采
法；(4)推广新型通风设备、坑道加固材料和电
气设备，MSHA下属的技术认证中心对矿用设备
进行认证，而且每月都在网上公布产品目录。
我国煤矿安全生产因素的国际比较如表 6。
可见，无论在宏观方面还是微观方面，我国煤矿
安全生产管理都需要加快改革步伐。
表6 我国煤矿安全生产四大因素的国际比较
中国 美国等 主要差距
国有重点煤矿井下一线采掘工 美国、澳大利亚煤矿职工文化 中国煤矿职工平均受教育程
中，约一半是农民工，乡镇煤矿中则 程度均在高中文化程度以上；德国 度和整体素质比国外低，矿主和
职 几乎全是农民工
。 农民工文化程度 要求职工文化程度在大专以上 矿工对安全技术和设备标准掌握
工
素 低，大多在初中文化程度以下，缺乏 矿工安全生产意识强、安全生 不够，安全生产意识 和能力差距
质 安全生产意识、安全生产知识和安 产知识丰富
、安全生产技能全面 明显
全生产技能
1．企业安全生产文化落后 1．企业有浓厚的安全生产文化 中国煤矿在企业安全生产文
2．对职工培训不重视，培训时间 2．非常重视员工培训，受培训时 化、遵守国家安全生产政策法规 、
很短甚至没有培训就下井工作 间长且培训工作规范 保证安全生产投入、职工培训、企
3．技术人员不足，甚至一些乡镇 3．技术力量雄厚，技术工人多；科 业内部安全生产责任管理、采前
煤矿没有专职技术人员 技投入多；已研究机器人采煤与无 瓦斯抽放等方面的差距明显；中
煤 4．安全生产投入不足，安全生产 人工作面 国煤矿职工整体素质不高，安全
矿 投入历史欠账多 4．安全生产投入充足 管理水平不高
企
业 5．企业内部安全生产责任管理 5．企业 内部安全生产管理责任
安 不落实 落实
全
生 6．非法煤矿和煤矿非法生产现 6．煤矿依法生产
产 象多 7．开采前瓦斯抽放 比例高；煤尘
管 7
． 事故预防措施不力，如开采前 治理中，煤矿用经过过滤后的 自来 理
的瓦斯抽放比例低 ；一些煤矿连喷 水降尘
水降尘设备都没有 8．煤矿企业都怕出事故 ，因为一
8．一些煤矿企业不怕出事故，因 旦发生多人死亡事故 ，企业可能赔
为一旦发生死亡事故 ，总有人 出来 得破产，当事人可能承担刑事责任
说情 ，可能大事化小 ，小事化了
维普资讯
锯所碍宪考考2005年第65期(总第1929期)
续表
中国 美国等 主要差距
1．虽有煤矿安全监察垂直管理 1．美国在 MSHA中有近 2000人 中国政府煤矿安全监察管理体
2800人 的执法队伍，但垂而不直， 的煤矿安全监察队伍，垂直管理，经 制垂而不直，安全生产执法环境
部分地方政府干预执法 ，监察经 费 费有保证 相对较 差，安全监察 经费不 足。
不足 2．煤矿安全生产监管体系比较 例如，2002年，中国煤矿安全监察
2 安全生产执法难 ，一些地方政 完善 ，执法程序规范 ，事故责任追究 局的经费预算是美国的 1／60，而
府干预执 法，事故 责任追究 难 以 落实 煤矿数量是美 国的 30倍。在依
落实 3，煤矿事故的抢救、调查和处理 法行政、严格执法方面有人治现
3．煤矿事故抢救、调查和处理规 规定相对科学 、合理。例如，一旦发 象。政府在煤矿事故调查处理规
政
府 定的科学性 、合理性待完善 生事故，首先将有关人员隔离，当事 定的科学性 、合理性需要完善 ，需
安 4．安全技术保障体系尚没有建 人不能参与事故抢救和事故调查 要构建政府 的安全 生产保障体
全 监 立；政府在灾害机理与预防等基础 4．有可靠的安全生产技术保障 系，政府 应鼓 励煤 矿 安全 生产
管 研究、科技攻关方面投入不足 ；如瓦 体系。政府在灾害机理与预防、科 投入
斯爆炸与突出、煤层 自燃等 技攻关等基础研究方面投入 ，科技
5 政策法规待合理化，待完善。 投入有保障
如，规定的安全生产成本不合理 、事 5．政策法规完善。安全生产成
故赔偿标准低等 本管理、事故赔偿政 策相对合理，
6．国有煤矿的成本核算 、业绩考 如，事故赔偿金标准高等
核欠科学合理，导致安全生产投入 6．政府鼓励企业安全生产投入
不足
埋藏深 ，因而以井工开采为主， 埋藏浅，因而以露天矿为主，露 在客观条件上，中国煤炭资
露天矿产量仅 占全国产量的 5％ 天矿 产量 占全 国产量 的 40％ ～ 源条件比世界其他主要产煤 国美
南方地质构造复杂，煤层稳定 70％以上 国、澳大利亚、印度 等差，自然灾
煤
炭 性相对差 ，适宜于建机械化开采的 地质构造 比较简单，煤尘相对 害威胁性大。例如 ，中国煤层 瓦
资 人中型矿的资源相对少 稳定，适宜于建机械化开采的大中 斯渗透率比美国的低 2～3个数
源
开 瓦斯、煤尘、水、火和顶板潜在 型矿的资源多 量级，采 前大量抽 放 的难 度大。
采 威胁性大；煤层瓦斯含量高但煤层 美国等一些国家的煤层瓦斯含 因此 ，中国煤 炭安全生产成本比
条 原始透气性差
，渗透率低，采前抽放 量虽然高，但煤层原始透气性较好， 国外高，但实际却低 件
效果不理想。 渗透率相对高，采前抽放效果较好
在客观上安全生产成本应相 在客观上安全生产成本相对低
对高
三、防止 煤 矿 事 故 的根 本 途径 在 于 宏
观监管水平的提高 与微观管 理能力的增强
温家宝总理 2005年元旦在陕西铜川矿务局
慰问煤矿职工时说 ，我国经济建设离不开煤炭，
全社会应该关注、爱护、尊重煤矿工人。过去。人
们对煤矿安全重视不够，甚至一些人对煤矿事故
处于麻木状态。2004年我国煤矿安全生产状况
恶化的事实给人们以警示：我国煤矿安全生产的
●
维普资讯
●
研宪考考2005年第65期(总第1929期)
矛盾与问题已经积累到一个新的临界点。只有
正视这些矛盾和问题，加快相关的改革步伐，才
能遏制煤矿特别重大事故多发的势头，才能减少
煤矿事故，实现煤矿安全生产好转的中长期 目
标。否则，煤矿安全生产状况难以根本性好转。
如前所述，除煤炭资源条件客观因素外，煤矿安
全生产水平主要取决于职工整体素质、政府宏观
管理和企业微观管理三个因素。因为管理决定
职工素质，所以，要提高我国煤矿安全生产水平，
就必须在宏观和微观方面改革，提高煤矿安全监
管能力，加强安全生产管理。在宏观方面，需要
反思：谋矿安全现状评价的科学性 、煤矿安全监察
思路与方法，国家煤炭供需平衡战略管理与煤矿
规模结构管理和煤炭行业盈利性定位。在微观
方面，则应反思安全理念的缺失，煤矿安全生产
的硬件与软件、消除事故隐患的措施与落实。无
论宏观还是微观方面，都应从基础工作做起，从
我国实际的煤炭资源国情和煤炭行业现实出发，
尊重安全生产的客观规律，加快改革步伐，解决
历史遗留问题，建立新的政府安全监管机制和企
业安全生产管理体制。
(一)宏观上提升煤矿安全生产监管水平。
1．科学评价我国煤矿安全生产现状，科学
评估我国未来一个时期煤矿安全生产形势。
(1)客观地评价安全生产现状和评估未来
对于政府、企业和安全生产责任人都很重要。只
有正视现实，实事求是地把握安全生产现状，才
能提高政府的安全生产监管水平。
从安全生产的长期性、复杂性、阶段性的基
本规律和我国安全生产的现状分析，笔者认为，
目前我国煤矿安全生产处于现实大力加强监管
与历史原因导致事故多发相持的阶段。这一基
本判断的主要理由是：虽然近几年政府在安全生
产监管方面做了大量工作，但是，从安全生产规
律和我国安全生产基础薄弱的现实看，加强安全
监管的效果有一个滞后期。前几年，国家先后成
立了国家煤矿安全监察局和国家安全生产监督
管理局等机构，颁布了一些法律、法规。特别是
新一届政府提出以人为本的科学发展观以来，安
全生产监管工作改革步伐加快。无论是安全生
产监管机构、法律法规建设，还是现场监察、执法
力度都在向前推进。国家有关部门在构建安全
生产监管体系框架和进行安全生产事故查处方
面投人了大量人力、物力。2005年 2月，国家安
全生产监督管理局升级为国家安全生产监督管
理总局，国家煤矿安全监察局单独设立。无疑，
这些措施必将大大加强煤矿安全生产监管工作，
但是这些工作在短期内难以解决众多的历史遗
留问题，措施难以收到立竿见影的效果。所以还
缺乏短期内事故大量减少的必要条件。
(2)未来一个时期我国煤矿安全生产面临
更加严峻的挑战。未来十几年，我国煤矿安全面
临经济增长快速发展与安全生产条件基础差的
矛盾的挑战。与发达国家相比，我国煤矿未来十
几年还处于事故高位期。因为，①未来十几年是
我国经济高速发展期，重化工阶段、全面建设小
康社会的能源需求、煤炭需求会大量增加。而由
于煤矿安全生产历史欠账多，煤矿安全生产条件
存在问题，煤炭供需平衡关系很脆弱，部分煤矿
超能力生产还很严重，治疗安全生产历史留下的
“后遗症”需要一个相当长的过程。②发达国家
走过的路告诉我们，人均收人 1000～3000美元
这一阶段是安全生产事故多发期。目前我国正
处于这一阶段，而且我国要缩短这一阶段。这就
需要我国比发达国家当年有更好的安全生产基
础。但是，恰恰我们面临的安全生产现实特别是
法治方面的基础非常薄弱。③前述的煤矿多发
的因素如煤矿职工素质、小煤矿数量多、腐败煤
矿等问题的解决需要一个相当长的过程。这个
过程取决于国家经济体制和政治体制改革速度。
维普资讯
锯所研宪考考2005年第65期(总
④我国的政治体制改革还在进行中，煤矿的法治
环境改善需要一个过程。而煤矿法治环境离不
开社会法治大环境。⑤从客观上讲，随着煤矿开
采深度增加，开采强度增大，瓦斯、水、顶板垮落
等灾害治理的难度加大。
2．应提高国家对煤炭市场供需平衡预测的
科学性、准确性，不给煤矿超能力生产留下空间。
如上分析，国家煤矿安全生产状况不仅取决于政
府对安全生产的监管，而且与国家对煤炭市场供
需平衡预测的科学性紧密相关。预测科学，则煤
矿超能力生产现象少或者没有；反之，则超能力
生产多。超能力生产是事故祸根。如前所述，近
几年煤矿超能力生产现象不仅有煤矿企业违反
规程生产的责任，也有历史上政府对市场供需平
衡预测失误的责任。这就需要国家宏观调控部
门对未来煤炭需求有比较准确的预测，以指导全
国煤炭生产能力的增减。
3．调整煤矿规模结构，尽量减少安全生产
能力弱的小煤矿数量。“增大减小”即增加大中
型煤矿产量，减少小煤矿产量。其基本途径有
三：(1)改革煤炭资源配置方式和煤矿投资体
制，消除国有煤矿以行政手段获得煤炭资源矿业
权的特权，而用市场手段公平地配置煤炭资源，
鼓励非国有资本办有安全生产保障能力的大中
型煤矿，以减少没有安全生产保障能力的小煤矿
数量。(2)调整北方煤炭资源条件好的地区如
晋、陕、蒙、宁等省区的煤炭开采规划，防止大块
煤炭资源被化整为零地出售矿业权，不能使适合
于机械化开采的煤炭资源被落后生产方式开采，
不容许本来可以建设大中型煤矿的资源被用来
建设小煤矿。鼓励有资源开采条件的北方地区，
如“三西”地区建立大中型矿井和高产高效矿
井，严格限制生产能力45万吨／年及以下的小煤
矿出生，从而减少不安全生产的小煤矿。(3)在
煤炭开发布局上，对地质条件相对复杂的南方煤
戛_l 期 —一； 一 ⋯ §磷≈■目■■●■■■啊
l
田的开采要适当控制。因为这些地区煤层稳定
性差，煤田地质构造复杂，难以机械化开采，矿井
灾害危险性大，治理难度相对大。因此，要适当
限制这些地区煤炭开采。当然，后两条措施的主
要手段是从矿业权配置上控制。
4．重新定位煤炭行业的盈利性，改革煤炭
成本核算框架，保证煤矿有足够的安全生产投
入。目前，我 国煤炭行业的盈利是不正常的盈
利，是在成本计算不正常下的盈利。一方面，应
该支付的成本没有支付。目前一些企业的盈利
是在不完全成本的条件下获得的，是在安全生产
投入不足甚至严重不足的条件下获得的(例如，
瓦斯、煤尘、水、火、顶板灾害治理费用投入不
足)，是在职工工资低、生活条件差的条件下获得
的，是在没有支付或很少支付煤炭资源价值和煤
炭资源枯竭而煤矿关闭成本的条件下获得的。
另一方面，不该支付的成本却在支付。如高税
收、铁路基金、社会包袱，等等。目前煤炭行业
的盈利状况没有真实反映煤炭行业的投入产出
率 ，是不合理的盈利。无论从开采方式还是从
自然灾害防治方面看，我 国煤矿的生产成本都
比国外高。笔者研究认为，如果按正常成本核
算 ，就我国煤炭资源条件和开采条件整体而言，
未来一个时期，我国煤炭采掘业整体上是微利
行业。因此，需要重新定位我国煤炭行业的盈利
性。(1)改革煤炭成本核算框架，保证煤矿安全
生产投入；(2)改革煤炭税费等不合理制度，搬
走“五座大山”，帮助国有煤矿企业补还安全生
产历史欠账是政府不可推卸责任的责任；(3)改
革国有煤矿企业业绩考核指标体系，将安全指标
作为第一考核指标。
5．引导企业安全生产文化建设，加强政府
对煤矿自然灾害防治的基础理论和科学技术攻
关研究，建立强制性培训制度。
(1)政府应该引导煤矿企业进行安全生产
●
维普资讯
锯扁 研宪孝考2005年第65期(总第1929期)
●
文化建设。煤炭行业是高危行业。煤矿安全管
理是企业的第一管理，安全生产文化是第一企业
文化。要从宏观层面纠正过去不以人为本的生
产经营思想，而树立安全第一的理念。例如，在
企业业绩考核指标设定、安全生产成本核算、事
故责任人处理、事故伤亡人员赔偿标准乃至从贫
困农村招收的新工人的文化程度保证(保证完成
九年制义务教育)等方面进行引导。这些引导是
看得见、摸得着的，而不是空洞的、抽象的说教。
(2)政府应增加安全生产科技投入，加强安
全生产科技基础理论研究，用信息化技术建立煤
矿安全生产数据库和事故预警系统。对瓦斯、煤
尘、水、火 、顶板的灾害防治应组织科技力量进行
攻关研究。例如，在要求煤矿企业防止瓦斯爆炸
事故、煤与瓦斯突出事故的同时，国家应为煤矿
瓦斯治理提供理论和技术支持，加强对瓦斯灾害
事故发生、发展及其演化过程的机理等瓦斯治理
的基础理论研究，对瓦斯移动理论、瓦斯动力现
象和瓦斯抽放利用技术进行综合研究，从而使煤
矿瓦斯治理由传统的经验治理向理性的现代化
治理转变，有效地防止瓦斯爆炸和煤层爆炸。
(3)在政府监察下，进行强制性安全生产培
训。“强制性”是指政府按照《矿山安全法》和
《煤矿安全规程》等政策法规强迫企业对员工进
行安全生产培训的刚性措施，特别要强调的是对
井下一线工人的强制性安全培训。严格上岗资
格考试，不具资格者不能上岗。决不允许培训时
间不足、考试不合格的员工上岗。政府应该用奖
励与处罚相结合的办法促使企业主动建立培训
制度，保证培训时间、培训内容和培训效果。
6．煤矿安全监察思路与方法。
(】)改革煤矿安全监管思路和方法，加快政
府转型步伐，科学决策。在思路上应走出行政命
令能控制一切的误区。要釜底抽薪而不要扬汤
止沸，应监察煤矿安全生产基础工作：安全生产
隐患整改与处罚，安全生产统计真实性与处罚，
安全生产事故责任追究与处罚，而不要层层下达
事故死亡人数控制指标，把下达指标的人力、物
力、财力放到加大对事故举报的查处力度上去，
放到查找事故隐患上去，放到事故责任追究上
去，放在促使企业 自己主动防止事故发生的行动
上去 。
(2)依法行政 ，严格执法，科学执法。依法
行政 、严格执法、科学执法的前提是执法者的素
质高。因此，必须定期对安全监察人员进行培
训，提高煤矿安全监察人员素质，包括政治素质、
业务素质和身体素质，鼓励煤矿监察人员严格按
法规办事，铁面无私；严格查处国家公务员特别
安全监察人员参与煤矿生产经营的非法行为和
腐败行为；应该实行安全监察员定期轮换制度，
以防止安全监察人员与煤矿矿主形成利益关系。
通过执法 ，在煤矿企业中形成《安全生产法》、
《矿山安全法》和《煤矿安全监察条例》等法律、
法规的权威性，形成对不安全生产行为的强大威
慑力。建立科学决策机制，建立法律顾问制度、
安全生产专家决策咨询系统，防止决策失误。
(3)改革责任追究体制，让违法成本大于守
法成本。责任追究是安全生产监 管的灵魂。
①加大赔偿责任。改革赔偿制度，加大煤矿事故
赔偿风险，大幅度提高煤矿事故死亡赔偿标准，
让煤矿支付的事故成本大于其非法获利。目的
是要让煤矿死不起人，要让大煤矿有赔得破产的
压力。要让煤矿感到实在出不起事故、赔不起事
故，害怕出事故，从而主动将处理事故的成本放
到事故预防上去，变被动安全为主动安全。目
前，山西省已规定煤矿事故死亡赔偿标准为每人
20万元，河北、重庆也已规定煤矿事故死亡赔偿
标准为每人最低 20万元。但是中央政府对煤矿
事故死亡人员赔偿标准比地方政府规定的标准
低。国家应该修改有关规定，提高赔偿标准。
维普资讯
倔钎研宪考考 2005年第65期(总第1929期)
⋯ ⋯
一 ■一 — — ■■■■攀 t■■■目嘲 ～一
②应加大罚款力度。目前有关法规规定的 20万 (1)保证企业的培训投入，抛弃“员工培训是投
元的罚款上限的力度远远不够。③坚决不允许 入多、回报少、回报周期长”的传统观念。(2)进
矿主与矿工签订“生死状”，坚决不允许责任事 行包括企业高管在内的全员培训。只有从高层
故“私了”。国家有关部门应明令禁止小煤矿或 管理到井下一线工人都将安全放在第一位 ，煤矿
承包制经营的矿主或承包经营者与矿工签订的 才能真正安全。(3)招工时要提高新工人的文
“生死状”，并废除过去签订的“生死状”，发现一 化程度门槛。(4)逐步将农民工变为产业工人、
个查处一个。④增加国务院302号令的可行性， 专业技术工人。其路径有三：①改革用工制度，
实行真正的政府官员问责制，以强化政府对煤矿 不能歧视农村招工；②招工严把文化考试关，在
安全生产的责任管理。当政府面临要煤炭利润 现阶段，最低文化程度应是初中毕业；③强化培
还是要矿工生命的选择时，能主动选择矿工生 训。定期培训与不定期培训相结合，使农民工成
命。⑤对构成犯罪的事故责任人，应让司法介入 为名副其实的煤炭产业工人、专业工人，从而提
追究其刑事责任，而不能以党内处分、行政处分 高煤炭行业职工整体素质，促使煤矿安全长效。
代替刑事责任追究。⑥改革 目前的事故调查处 因为安全生产的根本问题是人的问题，人是基
理机制，使事故调查处理程序更加科学，结果更 础，是核心：人的素质高一珍爱生命一有安全生
加公正。 产理念一有 自我保护意识一有 自我保护知识和
(4)改革安全生产政绩考核体系，查处假政 能力一能安全生产。反之亦然。
绩。要全面地、发展地、辩证地看待统计指标。 煤矿企业文化建设中，安全生产文化建设 占
要制定科学的考核指标体系，安全生产指标不仅 有第一的地位。因为煤炭行业是高危行业。在
要看死亡人数，而且要看事故举报数及其查实 这方面，山东省煤炭行业走在全国的前面：不许
数、责任追究落实等指标。 超能力生产。近两年，山东淄博公司、枣庄公司、
应加大打击瞒报事故力度，建立事故举报奖 新汶公司、兖州公司等将安全生产文化建设作为
励制度。煤矿职工有权举报企业的任何不安全 企业文化的重点精心建设 ，全体员工真正树立
生产指挥行为，企业领导不得打击报复举报者。 “安全第一”的生产理念，百万吨死亡率下降。
应处罚打击报复者。而企业工会应发挥相应的 2004年，山东省不为煤炭市场价格上升的利益
作用。 所诱惑，降低煤炭产量，按核定生产能力组织生
(5)建立多方面安全生产监察队伍制度。 产，其百万吨死亡率下降到0．5人／百万吨，成为
其中包括政府的煤矿安全监察员队伍，特邀民主 全国最低煤矿百方吨死亡率的省份。
党派监察专员队伍和特邀职工安全生产监察员， 2．安全生产投入到位。要严格执行国家有
相关保险公司安全生产监察员等队伍。充分利 关部门规定的安全生产基金、安全风险抵押金、
用社会各界力量编织安全生产监督管理网，做到 事故死亡赔偿金等经济政策。保证掘进、通风、
“疏而不漏”。 排水、供电、运输、提升、降尘等各个环节的安全
(6)在国家财政预算上，应保证煤矿安全监 生产投入。在这方面的国际经验，例如，德国煤
察经费充足。 矿对井下巷道、通风等要求严格，其伊本布伦煤
(--)微观上提高煤矿安全生产管理能力。 矿 1350米深处的井下巷道的质量与浅部巷道的
1 坦 寓 吊 T 窨 全 产 寸 麦 南 全 吊 七立训 南暑 一 碰 杯 估 麸 漕 甬 冈 的 弈 仝 #0- ^ f
●
维普资讯
锯钎讲宪考考2005年第65期(总第1929期)
●
了保证。我国煤矿不仅应该在以后新建煤矿的
安全生产投入要得到保证，而且还要 陕补还安
全生产历史欠账。需要特别指出的是，小煤矿矿
主应从长计议，只有保证安全生产投入，才能防
止事故，才能长期获得利润；否则，出了事故 ，罚
款、赔偿甚至承担刑事责任，会得不偿失，后悔
莫及。
3．强化责任管理。责任管理是煤矿安全生
产管理的灵魂。然而，目前一部分煤矿有安全责
任管理规定，但没有严格执行，成了花瓶制度。
因而，违规者多。前不久，笔者与一位前几年特
大事故突出的西南地区某国有重点煤矿集团公
司的董事长谈起煤矿“三违”处理时，他万分感
慨地说：“过去，抹不开面子。通过学习思考，后
来我想通了，管安全生产就得六亲不认。我对一
些因为“三违”而受到降职、调换岗位甚至开除的
职工说：‘现在我按规定处分你，你可能恨我。但
这比以后出了大事故，你在事故中遇难或被追究
刑事责任时，你或你的家属再恨我强。现在受处
分的违规人员及其家属的怨恨减少了，‘三违’现
象也明显减少了。”在严格事故责任管理的制度约
束下，这个集团公司近两年重特大事故明显减少。
这就是企业内部安全生产严格管理的效果。
4．提高煤矿企业科技水平。(1)对于适合
于机械化开采的煤炭资源，煤矿企业应该机械
化、自动化开采，减少井下作业人员数量，降低事
故死亡率。(2)借鉴国际煤矿利用科学技术提
高安全管理水平的经验。例如举世闻名的德国
经验是：①矿工随身携带的信号发射器随时向地
面发射信号；②当瓦斯浓度超警戒线，自动断电，
当瓦斯浓度超过 1．5％，自动断电；③地面监控
中心对井下情况了如指掌，监控中心几十台电脑
对各工作面、各要害位置进行监控。
四 、结 论
1．目前我国煤矿安全生产处于现实加强监
管与历史原因导致煤矿事故多发的相持阶段。
2004年我国煤矿事故多发是煤炭行业多年来不
以人为本矛盾与安全生产压力的集中释放。国
家发展要求我国煤矿安全生产状况必须好转，必
须缩小与世界上其他产煤国的煤矿安全生产差
距，必须为国家提供有安全生产保障的高质量的
煤炭供应能力。
2．煤矿安全生产的基础是企业管理，但宏
观管理起决定性作用。煤矿安全生产状况取决
于职工素质、宏观监管、微观管理和煤炭资源条
件，前三个因素是主观因素，资源条件是客观因
素。管理可以决定职工素质，也可以在一定程度
上使煤炭资源条件改变(如，采前的瓦斯抽放可
以降低瓦斯事故的可能性，等等)。我国煤矿安
全生产管理在立法、执法、培训、技术设备保障体
系等方面的差距是明显的。
3．宏观上我国煤矿安全生产状况根本好转
的必要条件是科学决策，而充分条件则是依法行
政。科学决策是指国家对煤炭产业的调控政策
和安全生产政策、法规的科学性、合理性和可操
作性强，而依法行政则指执法人员素质高，对事
故隐患查处 、责任追究的合法性、严肃性和威慑
性，在违法者头上罩上一张违法成本高于守法成
本的“天网”。世界上其他主要产煤国的经验正
是如此。
4．微观上防止煤矿事故的充分必要条件
或者说当务之急是通过严格的管理，千方百计
地提高职工 (无论企业高管还是一般职工 )素
质，包括文化素质、科学技术素质。当务之急是
提高招工的文化程度门槛 ，进行强制性培训和
再培训，淘汰农民工 ，加强企业的安全生产文化
建设 ，使每一个职工真正具有生命敬畏理念、安
全生产意识和安全生产技能。而小煤矿的安全
生产投入保证是其具备安全生产基本条件的根
本措施。
维普资讯
