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（2009年第 1期）
我国环境审计存在的问题与对策建议
摘 要：近些年我国开展的环境审计在一定程度上也推
动了我国环保工作的发展，但是由于我国的环保审计起步较
晚，在理论和实践中还存在一些问题和不足。 文章通过分析
我国环境审计的现状和存在的主要问题，提出了进一步发展
我国环境审计的对策建议。
关键词：环境审计 现状 问题 对策
一、我国环境审计的现状
我国是从90年代开始由国家审计率先开始政府环境审
计，最初的审计重点是政府环保专项资金和排污费等的财务
收支审计。 经过十多年的探索和发展，我国的政府环境审计
在推动我国环保工作发展等方面起到了一定的作用，但从总
体上看，我国的环境审计的理论和实践还不够完善。 总结我
国目前环境审计的现状，主要有以下两个方面：
（一）政府环境审计工作取得不断进展
1985年和1993年，国家审计署两次对兰州等20个城市开
展了排污费的征缴和使用情况审计；1994年， 国家审计署提
出了四个环境审计示范工程：以三峡库区为样本的水利工程
环境审计，以滇池为样本的水利工程环境审计，以烟台经济
开发区为样本的经济开发区环境审计，以云南省西双版纳和
湖北神农架自然保护区为样本的生物多样性保护项目环境
审计；2000年10月， 李金华审计长当选为亚洲审计组织环境
审计委员会主席；2004年， 国家审计署组织开展对 “三河一
湖”（淮河、海河、辽河、太湖）水污染防治资金审计；2005年2
月，环境审计领导协调小组提出了《关于2005年至2007年环
境审计工作的意见》， 为国家审计署各业务司的环境审计规
划了一个基本的蓝图。 在这些关于我国政府环境审计的一系
列活动中，尽管审计目标不够高、审计内容狭窄，对环境效益
审计还未涉及。 但通过这些环境审计项目的不断开展，在推
动我国环保工作发展等方面起到了一定的积极作用。
（二）制约我国环境审计发展的因素还比较多
主要表现在三个方面：1. 企业对环境会计的确认计量不
全面。 传统会计认为，没有凝结人类一般劳动的环境资源是
没有价值的，不必对其进行确认和计量。 也就是说，传统会计
没有将环境资源确认为资产，没有将企业应承担的环境责任
确认为负债，没有将环境资本确认为所有者权益，也没有将
环境收入和费用确认为环境利润。 这种对环境在会计上的不
确认不计量， 给环境审计的确认和计量也带来很大的困难，
审计人员难以评价企业在环境保护中应承担的责任。 2.环境
会计信息披露未真正实施。 现行的企业会计准则中没有必须
向社会披露有关环境信息的规定，更没有对环境信息记录计
量的标准。 因此，企业都尽可能为了自身的局部利益而隐蔽
应当向外界披露的会计信息。 这样企业往往忽视应承担的环
境责任而不编制关于环境问题的补充报表，也不出具独立的
环境报告，使审计机关和人员无法通过与环境活动有关的会
计报表发表关于环境方面的意见，企业报表的使用者也难以
利用报表对环境问题进行全面了解。 3.环境审计的基础资料
和数据管理不规范。 以排污费的征收为例，我国对排污费的
征收实行的是排污单位先申报， 环保部门再审核核定的制
度。 但由于我国各地经济发展不平衡，中西部地区特别是基
层环保部门环境检测能力相对较弱，无法对排污单位上报的
污染物排放量进行跟踪检测，只能按照排污企业上报的数据
依靠物料平衡法进行二次核算，很可能造成环境数据基础资
料不真实和不完整， 使审计人员难以确定应重点延伸的企
业，也无法对地方环境保护工作的污染和治理情况做出正确
的分析和评价。
二、我国环境审计存在的问题
（一）缺乏环境审计的具体实施办法和评价标准
我们国家已形成了比较完备的企业会计、审计及环境保
护等方面的法律法规体系，但还没有关于环境审计的具体实
施办法和评价标准。 一方面缺乏环境审计准则和审计指南，
另一方面没有制定出对环境审计进行评价的标准。 当审计人
员进行环境审计时， 只能根据现有的会计准则做出判断，势
必造成审计依据的不足和判断的主观性，环境审计缺乏客观
的依据和评价标准，使审计风险加大。 另外，在环境审计中，
环境审计人员必然要对环境成本和效益进行分析，然而面对
复杂的、专业的环境问题，审计人员没有规范的标准和指标
来评判环境的成本和效益，也无法进行科学的计量，最终难
以形成令人信服的审计结论。
■ ／薛富平
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（二）社会各界对环境审计的认识不足
由于我国环境审计起步晚，还处在对环境审计的理论研
究和探索阶段，尚未形成完善的环境理论体系，也没有丰富
的实践经验，所以环境审计还不能够对社会产生较大的影响
力，所以没引起社会各界的重视和关注。 从审计人员来说，也
未对环境审计的重要性有足够的认识， 对环境审计的目的、
内容和审计方法理解和掌握的不够深入，基本上还是传统财
务收支审计的思路、方法和技术，所以在一定程度上也阻碍
了环境审计的推广与深化。 再从与环境有关的企事业单位
看，一些地方政府和企事业单位还未真正树立环保观念，仍然
单纯追求经济产出的增长，忽视对环境问题的考虑，企业管理
层也只从眼前利益出发， 片面追求企业利润和个人业绩最大
化，使得环境审计也往往受到来自各方面的阻挠和压力。
（三）缺乏社会环境审计和企业内部环境审计
由于我国环保资金中很大一部分是国有资金，因此目前
的环境审计任务基本上由国家审计承担，社会环境审计和企
业内部环境审计尚未有效开展。 从国外环境审计的开展看，
社会审计和内部审计对推动环境审计的整体发展有着及其
重要的作用。 社会环境审计机构（通常指会计师事务所）通过
独立的检查和评价受托环境责任的履行情况和结果，既可以
减少信息的不对称， 又可以大大提高环境审计报告的可信
度，增强环境审计信息的有用性，加之社会审计面的宽广性，
对整体推进环境审计具有十分重要的作用。 内部环境审计也
有自身的优势，不仅能及时消除企业环境法律风险，而且能
促进企业按环保要求进行生产， 帮助企业很好利用环境资
源，增强企业的市场竞争能力。 而我国目前还没有形成一支
有效的为社会、经济和企业服务的环境监督力量。
（四）环境审计内容单一
现阶段，我国开展的环境审计项目主要是对环保专项资
金的财务收支审计和重点项目的专项审计。 审计重点是环保
资金收支的真实性、合法性及审查企业的经济活动是否遵守
现有的环境保护法律和地方颁布的环保法规，如污染物的排
放是否超过规定的标准， 是否按照要求及时上缴各种费用
等。 对于环境效益的审计重视不够，很少评价环保资金使用
的经济性、效率性、效果性，对国家在国际环境保护政策公约
履行、 政府环境政策执行等方面的审计和评价基本是空白。
所以，目前我国的环境审计仍然限于消极防范，远未起到环
境审计依法对政府和企事业单位的环境管理系统以及在经
济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证
的作用。
（五）缺乏对国外先进成果的吸收
世界上许多国家在环境保护和治理的工作中，重视审计
独立监督、评价职能的参与。 许多国家已制定了相关的环境
审计的法律、法规和审计规范，建立了相应的环境审计部门，
培养了许多专职环境审计人员。 如荷兰、挪威等欧洲国家的
最高审计机关在对海洋环境的国际协议方面的审计和对固
体废弃物方面的审计都积累了比较成熟的经验。 这些国家政
府环境审计的发展可以说代表着一定的发展趋势。 我国开展
环境审计的时间较晚， 尽管亚洲组织环境审计委员会成立
后，我国与环境审计领域的国际交流增多，但总的来说，交流
的成果还远远不够，对国外先进的环境审计成果还没有很好
的借鉴吸收。
（六）审计人员的素质有待加强
环境审计的技术性很强，且多以定量分析为主，需要高
等数学、数理统计等多方面的知识，且涉及多种环境知识，如
环境经济学等，还要具备社会学、工程学等方面的专业知识。
由于我国开展环境审计的时间较短，目前从事环境审计的人
员多以财务工程审计知识见长，对环境管理的知识与专业技
术了解甚少，对环境审计的目的、意义、内容和方法缺乏深刻
理解， 还缺乏与环境管理相关的业务经验以及必要的设备、
技术和手段。 所以，我国从事环境审计人员的资质与能力有
待进一步提高，以适应环境审计的新要求。
三、开展我国环境审计的对策建议
（一）加快环境会计的建立与实施
环境会计的建立和实施不仅是加强环境保护管理的客
观需求，也是明确企业环保责任和计量企业环保资源的有效
手段。 应当尽快建立起有关环境污染的会计记录、 计量、计
价、成本费用、报告等一系列要素的统一环境会计制度。 但是
要建立一套完善可行的环境会计制度难度很大，不可操之过
急。 目前可以采取过渡性措施，先从修订《企业会计准则》、增
加报告环境责任内容逐渐开展和完善。 具体包括两个方面：
一是对已进入会计记录的环境事项，规定在会计报表附注中
加以详细披露；二是对未进入会计记录的环境事项，可通过
专门的环境报告予以揭示。 另外，还要加强环境保护系统的
管理以及相关资料的管理，保证环保管理系统高效、及时运
转，确保环保资料的真实有效性。
（二）建立和完善环境审计规范
建立和完善环境审计规范，一是要制定环境审计规范和
评价标准，使环境审计的开展有法可依。 要建立可操作性强
的环境审计工作细则，使环境审计的范围、内容、程序和方法
等制度化、规范化，避免环境审计的片面性和局限性，提高环
境审计的工作质量；二是严格环境标准管理制度。 一方面要
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积极借鉴国际环境标准，进一步制定和完善相关的环境评价
标准，另一方面，要合理制定环境标准实施计划，充分运用环
境检测手段，监督检查环境标准的执行。
（三）加强环境审计宣传
与一些发达国家比，我国的环境审计在理论和实践上还
存在很大的差距，尤其是环境保护和环境审计的意识比较薄
弱。 为了进一步搞好我国的环境审计，一方面要进行环境审
计的大力宣传，做好舆论工作，提高人们对环境审计的认识。
另一方面要加大环境领域重大问题和案件线索的查处，以扩
大环境审计的影响和社会的认可度。 要使环境审计适应环保
工作和我国经济持续、健康、稳定发展的需要。
（四）大力开展社会环境审计和内部环境审计
保护和治理环境以及开展环境审计的基础在企业。 严重
的环境形势要求企业对环境风险进行充分的评估，以合理规
避风险，降低企业的环境责任。 企业是否遵守环境法律法规
制度，企业的生产经营活动是否对环境产生了影响，影响的
程度有多大，都需要社会环境审计和内部审计来监督、评价
和鉴证。 所以，社会环境审计和内部环境审计是协同政府环
境审计的两把利剑，无论是政府环境审计，还是社会环境审
计和内部环境审计，最终目标都是要实现社会、经济、人类和
环境的协调发展，走可持续发展之路。 因此，在当前我国政府
环境审计的基础上，要鼓励、扶持和培育社会环境审计和内部
环境审计的力量，以满足社会众多企业对环境审计的需求。
（五）拓展环境审计领域
一是开展环境审计专项调查。 针对某项环境问题开展多
方位、跨区域、跨行业的专项审计调查，充分发挥审计调查综
合性的优势，从多角度反映和评价环境保护中存在的突出问
题，提出具有针对性的政策建议；二是开展环境绩效审计。 绩
效审计主要涉及到项目和管理活动，审计目标是项目及管理
活动的经济性、效率性和效果性。 通过环境绩效审计，可以评
价环境法规政策的科学性和合理性，帮助法规政策部门制定
更加科学合理的环境与法规制度；评价环境管理机构的设置
和工作效率，揭示其影响工作效率的消极因素，提出改进建
议；评价环境规划的科学性和合理性，有助于制定更加科学
合理的环境规划；评价环境投资项目的经济性、效率性和效
果性，为改善环境投资提出建设性意见；三是结合经济责任
审计考评企业领导人环保责任履行情况。 审计机关在开展经
济责任审计中应把环保责任履行情况当作重点检查内容之
一，坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则，认真
审查领导者在任职期间环保责任目标的落实情况。
（六）加强环境审计的国际交流与合作
环境问题越来越成为一个跨越国界的国际性问题，这需
要各国协调行动。 环境审计也是一个新兴的问题，需要建立
系统的理论和一系列技术方法， 而这种工作是相当复杂的，
各国的经验、面临的问题不同，各国的环境审计各有所长。 加
强环境审计的国际交流与合作，势必加快环境审计的先进理
论和操作技术，一方面要使环保法律法规与国际接轨，另一
方面要逐步建立起环境审计的理论框架、作业规则与报告标
准，使环境审计工作逐步走上规范化、制度化的轨道。
（七）提高审计人员的环境审计能力
环境审计是一项专业性很强的审计，而且不同类型的环
境保护工作其业务流程和业务管理工具有很大的差异，审计
人员往往只是在大体上有所了解，但对有关管理细节和具体
流程并不熟悉，对具体的专业知识和指标更是知之甚少。 因
此，要进一步提高审计人员的环境审计能力。 一是建立由审
计署、 环境保护部和财政部等有关部门的沟通协调机制，使
审计人员能从更高层次多角度了解有关环境保护的宏观政
策与审计目标，培养审计人员的宏观环保意识和环保审计的
职业判断能力；二是聘用环保部门的专家，培训审计人员关
于环境保护中的一些专业知识和技能，必要时直接聘请专家
参与环境审计项目；三是开展联合审计，审计机关应联合与
环境保护有关的单位，如环保管理部门、法律部门、司法部门
和研究机构组成联合审计组，开展环境审计，不仅提高审计
效率，同时锻炼了审计队伍，为建立一支复合型的环境审计
队伍奠定基础。
参考文献：
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◇作者信息：审计署驻兰州特派办
◇责任编辑：闫树北
◇责任校对：闫树北
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