2014年第4期（总第226期）[文献编码]doi： a.科研管理处b.经济管理学院，广西 南宁 530001）摘要：农业转移人口市民化是推进新型城镇化的关键，而成本分担机制是有序推进农业转移人口市民化的重要保障。个人成本、企业成本和政府成本共同构成了农业转移人口市民化的成本。构建政府、企业和个人“三位一体”的成本分担机制，应以政府分担为主，企业和个人分担为辅；需要处理好中央政府与地方政府、地方各级政府、政府与社会、企业与个人的关系。成本分担机制的良性运转，需要进行制度创新，提高各方的成本分担能力。关键词：农业转移人口；市民化；成本分担机制；制度创新中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1004-6917（2014）04-0072-06新型城镇化是解决“三农”问题的重要途径，成为城市市民的过程。在这个过程中，不仅仅是实有利于带动城市产业发展，形成产业集群，推动产现身份和职业的转换，还要让农业转移人口在城市城融合，加速人口集中和城镇化过程，提高资源配落户扎根，成为真正意义上的城市市民，享受与城置效率。在市民化进程中，为满足农业转移人口在市市民完全相同的待遇和社会权利。城市的基本公共服务和社会保障需求，政府、企业目前，学界对农业转移人口市民化成本还没有和个人都产生了巨额的成本。按照到2020年实现统一的定义，对成本构成的看法也不尽一致。社会60%城镇化的目标和目前近2亿“半城镇化”人口市成本视角下农民工市民化成本和人口城市化成本是[1]民化测算，需要新增投资超过50万亿元。如此庞有差距的，农民工市民化的成本比人口城市化的成[2]大的成本不能仅由政府、企业或个人单方面承担，本更加庞大。农民工市民化成本主要包括企业成[3]必须构建政府、企业和农民转移人口“三位一体”的本和社会成本，是可以用货币衡量的财务成本。成本分担机制。农民工市民化的成本由社会保障成本、教育培训成本、安居成本、私人增加的生活成本和基础设施增一、问题的提出[4]加成本共同构成。农业转移人口市民化成本仅仅限农业转移人口市民化是城市化进程中农民向城于需要增加的具有完全公共产品属性的基本公共服[5]市转移，在城市获得工作岗位、转变职业的基础上，务，一些准公共服务及个人开支不应纳入成本中。与城市市民拥有同样的公共服务和社会保障，实现基于马斯洛需求理论层次视角下农民工市民化的成[6-7]社会地位、生活方式、民主权利的重大变化并最终本在不同的阶段存在很大差异。现有文献对农收稿日期：2014-01-19基金项目：广西教育厅重点课题（201202ZD058）；广西高校党的“十八大”精神研究专项课题（DSBD13YB026）；广西高等学校优秀人才支持计划（桂教人[2011]40文）作者简介：傅东平（1971-），男，湖南澧县人，博士，广西师范学院科研管理处副处长，副教授；李强（1991-），男，湖北孝感人，广西师范学院经济管理学院2013级硕士研究生；纪明（1975-），男，安徽泗县人，博士，广西师范学院经济管理学院副教授。- 72 -
【经济研究】 农业转移人口市民化成本分担机制研究民工市民化成本分担机制也有所研究。在成本分担价值观向城市市民转化等，均需花费时间和金钱，过程中必须明确中央政府和地方政府的支出领域，形成成本。此外，农业转移人口远离原来的亲朋好加强中央政府的支持力度，充分发挥出企业的作用友，忍受孤独，遭受城市歧视，需要在城市建立新的[8]。农民工市民化成本分担主体呈现“一主二层三社会关系，构成隐形的融入成本。辅”的局面，政府为主，中央和地方政府各司其职，4.失业风险成本主要是指农业转移人口市民化[9]个人、社会、企业共同承担。应该在中央政府、地后失业风险较大，可能带来经济上的损失。由于我方政府、农民工流入地和流出地政府之间形成具有国长期实行城乡分治制度，农村教育资源配置明显[10]说服力和各方易于接受的成本分担机制。少于城市，农业转移人口的平均受教育水平低于城现有文献就中央与地方政府如何分担农业转市市民，加上长期形成的对农业转移人口的歧视难移人口市民化成本的研究逐渐增加，但观点并不一以在短时间完全消除，其失业风险高于城市市民。致，对农业转移人口个人在成本分担机制中的地位一旦遇到经济衰退，农业转移人口将承担额外的失和作用研究还不够。本文试图从政府（包括中央政业成本。府和地方政府）、企业和农业转移人口个人三方面（二）企业成本构建成本分担机制，探讨运转该机制应该处理好的企业成本是指农业转移人口在企业工作，企各种关系，并研究所需要的制度创新和改革。业为他们支付与城市市民相同的薪酬引起的费用增加，包括企业为农业转移人口支付的工资、奖金、二、农业转移人口市民化的成本构成福利等方面的增加。农业转移人口与城市市民的人从成本的分担者角度进行划分，我们将农业转力资本存在显著差异，他们目前往往从事劳动时间移人口市民化成本分为个人成本、企业成本和政府长、危险程度大、收入不稳定的工作，企业支付的工成本。资较低。此外，由于户籍制度带来的劳动市场分割，（一）个人成本农业转移人口和城市市民之间同工不同酬的现象还个人成本主要包括农业人口转移到城市的迁移广泛存在。企业对农业转移人口在社会保险方面的成本、在城市工作生活所增加的生活成本、适应城支出也低于城市市民。受文化水平限制，农业转移市生活的融入成本和失业风险成本。人口不熟悉法律法规，对自己的权益认识不明确，1.迁移成本包括变卖和处理其持有的农村资维权意识不强，即使在福利待遇方面遭受不公平产发生的损失和迁移到城市的费用。受现有制度约待遇，也很少进行维权。这反过来助长了企业进一束，农业转移人口变卖房屋、农业生产资料和持有步降低他们的工资福利，实行歧视性待遇政策。但的其他农村资产通常面临较大的价值损失，构成迁是，随着农业转移人口市民化，制度保障将进一步移成本的主要部分。加强，农业转移人口的自我保护意识和保护能力都2.生活成本是指农业转移人口到城市生活时在会提高，企业将无法继续实行歧视性的工资福利政衣、食、住、行等方面的支出增加。一方面，在城市生策，工资福利性支出将明显上升。活的住房和医疗卫生等方面价格水平高于农村，农（三）政府成本业转移人口按照城市的物价水平消费，必将支付更多政府成本是指由中央和地方政府承担的农业转的生活费用。另一方面，市民化后的农业转移人口不移人口市民化费用支出。主要包括公共服务成本、能再享用在农村时的免费物品和服务。如农业转移社会保障成本、住房成本和就业成本。人口在城市工作生活要交纳物业费、租金、排污费、1.公共服务成本是农业人口转移到城市，享受水费等费用，其子女随迁到城市接受教育，在选择教和城市市民相同的公共服务，包括享受教育、医疗学质量较好的学校时，也可能要支付一定的费用。卫生、体育、公共交通和社会治理等方面的服务，政3.融入成本是指农业转移人口为适应城市生活府所增加的费用。如农村转移人口的子女教育成本，而发生的成本。农业转移人口离开熟悉的生活的环我国长期实行“地方负责、分级管理”的义务教育制境，进入城市，为适应城市生活、提高城市生存能度，忽视了农业转移人口子女的教育需求。近几年虽力，必须进行自我学习和培训，适应城市生活规则，有一定程度好转，但对农业转移人口子女接受义务- 73 -
GUANGXI SOCIAL （Cumulatively,）教育依然设定了很多限制条件，未能和城市市民子庞大的农业转移人口市民化成本，仅依靠农业转移女同等对待，政府对农业转移人口子女的教育投入人口个人、企业或政府任何一方均无力承担，必须明显不足。农业转移人口市民化后，政府必须投入构建由政府（包括中央政府和地方政府）、企业和更多的资源，包括新建扩建学校，增加教师数量，以农业转移人口个人“三位一体”的成本分担机制，成满足农业转移人口子女入学问题。在公共服务的其本以政府分担为主，企业和个人分担为辅。他方面，政府也要加大基础设施建设，提高公共服（一）构建中央政府兜底的成本分担机制务能力，引起支出增加。构建中央政府兜底的成本分担机制，顺利推进2.社会保障成本是政府承担为保证农业转移农业转移人口市民化进程。农业转移人口市民化成人口享受城市市民相同的社会保障水平而增加的投本巨大，政府承担大部分成本，地方政府财力有限，入。目前我国针对农业转移人口的社会保障制度严必须建立起中央政府兜底的成本分担机制。长期以重滞后，许多农业转移人口没有真正被纳入城市社来，我国中央政府和地方政府的事权和财权划分不会保障体系。很多城市虽然规定了农业转移人口必合理，地方政府事权多，财权少；而中央政府财权须和城市市民以相同的费率参加社会保险，但同时多，事权少，形成了权利和责任不匹配的财政体制。又规定了他们参加社会保险后享有的权利和城市市要快速、大规模实现农业转移人口市民化，实现人民明显不同，农业转移人口并未享受到参保带来的的城镇化，必须调整中央政府和地方政府的事权和好处，逐渐形成了“只参保、不享保”的局面。市民财权，改变过去市民化基本依靠地方政府承担成本化将要求对农业转移人口实行和城市市民同样的社的习惯做法。中央政府应分担市民化成本中支出压会保障，在社保资金存在收支缺口尚需要政府不断力较大、外部性较强的领域，主要包括解决农民工补充的情况下，增加政府支出。此外，由于城乡社保在城市生活工作的公共服务需求，守住底线，保障体系的分割，农业转移人口过去缴纳的社保费低于农业转移人口中的低收入群体生活，解决好农业转城镇居民。为进行有效的接续，确保农业转移人口移人口社会保障的接续成本。中央政府应对社会保能享有和城市市民相同的社会保障，也需要政府进障成本、就业成本、公共服务成本和住房成本进行行投入。兜底，通过构建中央财政转移支付和农业转移人口3.住房成本是政府为满足农业转移人口市民化市民化数量挂钩、和市民化成本种类挂钩的机制，后的住房需求所承担的成本。农业转移人口平均收把相应事权委托给地方政府，解决好兜底问题。通入水平远低于城市市民，大部分属于城市低收入群过核算，合理确定农业转移人口的人均就业培训成体，他们的大部分住房需求都不能通过市场化的商本、子女教育成本、公共基础设施投资成本和保障品房来解决。市民化应将农业转移人口纳入城市住房建设成本等，按农业转移人口市民化的数量确定房保障体系，目前城市住房保障体系基本上没有考转移支付额度。虑农业转移人口，政府必须增加对保障房建设的投根据转移人口类型和地区发展水平差异，构建入，解决他们的住房需求。差异化的中央政府兜底的成本分担机制。构建成本4.就业成本是政府为提高农业转移人口职业技分担机制应区分农业人口的跨省区转移和省区内就能，解决农业转移人口就业问题所承担的成本。由地转移。目前，长三角、珠三角和环渤海城市圈是我于农业转移人口受教育水平相对较低，职业技能水国农业转移人口的主要流入地，中西部是农业转移平不高，要顺利融入城市，政府必须加强对他们的人口的主要流出地。农业人口的跨省转移的主要流职业技能培训，建立城乡均等的公共就业体系，健出地经济发展缓慢，地方政府财力有限，很难分担全失业保障制度，促进就业功能，均会引起政府支市民化成本。流入地虽然经济发达，但流入的农业出增加。转移人口数量多，存量大，且单个市民化成本高，地方政府也无法单独承担全部市民化成本，需要中央三、构建政府、企业、个人“三位一体”的成本分政府分担一部分。在确定中央政府兜底时，可以在担机制核算成本的基础上，合理确定中央政府分担的兜底由个人成本、企业成本、政府成本共同构成了成本比例，流入地地方各级政府分担大部分成本。- 74 -
【经济研究】 农业转移人口市民化成本分担机制研究对农业人口省区内就地转移，应视地区经济发展情接续问题所需政府投入资金应由流出地的地方政府况，实行差异化的兜底分担政策。对发达地区省区分担。农业转移人口的保障房建设资金，可通过体内的就地转移市民化成本，中央政府分担小部分或制机制创新，由流入地和流出地政府共同分担，有不承担兜底成本；对欠发达地区，中央政府分担大序推动市民化进程。部分或全部兜底成本。（三）构建企业主体的成本分担机制（二）构建地方政府主导的成本分担机制企业是为农业转移人口提供就业岗位的主体，市民化引起人口集中和产业集聚，促进当地经在成本分担体制中具有主体地位。企业主要分担农济社会发展，因此，地方政府应成为农业转移人口业转移人口的劳动保障、技能培训、住房补助等市市民化成本的主要分担者。除中央政府承担的兜底民化成本。企业承担市民化成本并不是要求企业承部分外，地方政府应分担由于人口规模扩大所产生担额外的责任，而是要求企业按照“同工同酬、同的公共服务成本、社会保障成本、住房成本和就业工同时、同工同权”的原则，在工资和福利待遇方面成本。随着全面深化改革的不断推进，转变政府职同等对待农业转移人口和城市市民。为此，大多数能已经是当前的重要任务之一，宏观调控、市场监企业可能要全面提高农业转移人口的工资水平；按管、社会管理、公共服务应成为政府的主要职能。城市市民相同的标准，为农业转移人口缴纳“五险宏观调控主要是中央政府的职能，做好地方发展规一金”；要改善农业转移人口的住房条件，为他们提划和基础设施建设，提高公共服务的能力和水平，供住房补贴；要加强对农业转移人口的职业技能培则是地方政府的最重要职能之一，做好农业转移人训，给予他们同样的激励政策和晋升机制；要加强口的公共服务，也应是地方政府的职责范围。而且，企业文化建设，丰富业余文化生活，提高农业转移人农业转移人口长期服务城市经济发展，成为城市建口的市民素质，使他们更好融入城市。此外，在市民设不可或缺的一部分，是推动城市发展的贡献者，化成本分担机制中，企业的主体地位还体现在企业理应为他们提供和城市市民相同的公共服务和住应积极引导社会慈善机构和福利组织参与市民化的房条件。地方政府分担市民化的大部分成本，从某成本分担，吸收的各种类型资本作为解决农业转移种意义上说只是补课而已。在地方政府分担的成本人口子女教育和住房保障的补充，缓解企业在成本中，基础设施建设、公共服务和基本权利保障等成分担过程中的压力。本所占份额大，资金缺口大，必须坚持制度创新，建（四）构建农业转移人口个人辅助的成本分担机制立多元可持续的资金保障机制。农业转移人口是市民化的受益者，在成本分不同级别的地方政府，在成本分担机制中应分担机制中居于辅助地位，应负责承担个人的迁移成担不同类型的成本。省级政府应主要分担涉及农业本、生活成本等。尽管农业转移人口过去生活在农人口跨省区、跨市县转移的市民化成本，以及影响村，收入低、资产少，分担成本能力较弱，但其必须全省区范围、在市县之间有一定外部性的基础设施承担起变卖农村资产所遭受的损失，分担起迁移到建设和公共服务成本。通过财政转移支付，分担部城市及在城市的生活成本增加。此外，对于个人的分流入地转移人口市民化的基本公共服务、社会保养老保险，在允许其把在农村办理的养老保险转入障和保障房建设成本。市县政府则应担负起农村人城市的前提下，个人应该按照城市缴费标准，补缴个口就地转移到城市的市民化成本、上级政府未能人部分差额。确保农业转移人口个人在市民化过程分担的跨区域转移人口市民化成本。市县政府还应中总体收益，是成本分担机制设计的出发点，但面积极推进城乡社会保障一体化、城乡公共服务均等对巨大的市民化成本，应该提高农业转移人口持有化，以缩小城乡差距，缓解短期内转移大量农业人资产的变现能力，使他们成为市民化成本分担机制口的压力，为推进市民化进程赢得时间。同时，还应中的一部分。建立同级地方政府之间的成本协同分担机制。对省四、在成本分担机制中应处理好的关系区内的跨区域农业转移人口市民化成本，推行流出地和流入地协同分担的机制，让流出地政府分担部（一）处理好中央政府和地方政府的关系分市民化成本。对解决好农业转移人口社会保障的在农业转移人口的成本分担机制中，中央政府- 75 -
GUANGXI SOCIAL （Cumulatively,）和地方政府成为市民化成本的主要分担者，必须理并不能完全分担市民化过程中产生的巨额成本，必顺两者之间的关系，才能确保成本分担机制的有效须充分发挥社会的作用，让社会直接或间接分担市运行。现在对中央政府与地方政府财权和事权的划民化成本。一方面，通过社会组织吸纳社会资本，投分并不合理，导致过去在市民化过程中，中央政府向农业转移人口就业培训、城市文化传播、应急救通过转移支付将部分事权支出责任委托给地方承济等方面，减少市民化直接成本。另一方面，在考虑担，但出现地方政府挪用资金，拿钱不办事的现象，社会资本逐利性的前提下，通过制度创新，吸引社会损害农业转移人口利益。在推行市民化成本分担机资本参与农业转移人口市民化进程。创新农村产权制前，必须划分好中央政府和地方政府的财权和事制度，减少农业转移人口的农村资产变现损失，提权，确保地方政府财权和事权的一致性，合理确定高农业转移人口分担市民化成本的能力。通过投资中央政府分担的兜底比例和分担的成本范围，保证方式、盈利模式和监管制度等创新，吸引社会资本地方政府有财力分担成本。中央政府应根据各省区参与城市基础设施建设和公共服务，减少政府分担的经济和社会发展情况，列出中央政府准备分担的市民化成本的压力等。成本类型，分省区和地方政府逐个确定各种类型的（四）处理好企业与农业转移人口的关系市民化成本和中央政府应该分担的比例，在此基础处理好企业和农业转移人口的关系非常重要。上核定中央政府分担的单个农业人口跨省区转移市在市民化进程中，企业是为农业转移人口提供工作民化成本和省区内转移的市民化成本，把财政转移机会和稳定收入流的主体。企业为农业转移人口提支付和农业转移人口市民化的数量完全挂钩。通过供和城市市民同样的劳动合同，相同的工资和职业这种形式，明确中央政府和地方政府的责任，理顺培训、晋升机会和工作环境等，是农业转移人口能真中央政府和地方政府的关系，激发地方政府推动农正从心理上融入城市的关键。作为一个以盈利为目业转移人口市民化进程积极性，真正发挥地方政府的的机构，企业并不能分担额外的市民化成本。但在市民化成本分担机制中的主导作用。同等对待农业转移人口，能提高农业转移人口的收（二）处理好地方各级政府之间的关系入，增加企业实际的经营成本。为此，政府应加强立一是要处理好上下级地方政府之间的关系。上法和制定规章制度，加强对农业转移人口的保护，加下级政府之间的成本分担原则，应该按照转移范围强监督检查，使同等对待落到实处。此外，政府应以确定。下级政府主要负责农业人口在所管辖区域内身作则，彻底改变政府部门和事业单位对农业转移转移的市民化成本，上级地方政府则应分担跨区域人口、其他聘用人员与正式员工之间同工不同酬、转移的市民化成本。二是处理好流入地政府和流出同工不同时及同工不同权的歧视性现象，减少示范地政府之间的关系。对跨省区的农业转移人口市民效应。化成本，应主要由中央政府和省级政府通过转移支五、农业转移人口市民化成本分担机制的制度付分担成本。但对省区内转移的市民化成本，还应保障建立起流入地和流出地政府协同分担成本机制。流出地政府应该解决好农业转移人口的社会保险接续（一）改革农村产权制度，提高农业转移人口的问题，流入地政府负责农业人口流入以后的市民化成本分担能力成本。此外，流出地农民大量转移会腾空部分土地土地承包权和宅基地上建造的房屋是农业转资源，将流出地的部分宅基地指标转移给流入地政移人口持有的核心资产，是提高他们成本分担能力府，建立和农业转移人口市民化挂钩的建设用地指的主要着力点。长期以来，受法律法规的限制，农标制度，调节流入地和流出地的指标数量。这既有业转移人口在农村持有的资产变现能力差，变现损利于坚守住18亿亩耕地红线，保持建设用地指标的失大，导致他们融入城市的能力下降。应尽快完成总体稳定，又有利于提高建设用地的使用效率，平农村土地确权登记工作，在此基础上，建立城乡统衡流入地和流出地政府之间的成本分担。一的土地市场，推动农村集体建设用地直接上市交（三）处理好政府与社会之间的关系易，实行同权同价。尽快放开宅基地上的房屋交易政府的财政能力是有限的，仅仅依靠各级政府及土地承包权的转让、入股、合作和抵押融资，减少- 76 -
【经济研究】 农业转移人口市民化成本分担机制研究农民的迁移成本，提高农业转移人口的资产变现能值增值。力，推动保值增值。同时，应着力研究社会主义基本（四）加强制度创新，激发社会资本参与成本分政治制度和土地产权制度之间的关系，大胆进行理担的积极性论创新，出台适合国情的土地产权制度安排，彻底农业转移人口市民化成本巨大，政府财力毕竟扫除农村土地流转的制度障碍。农村土地流转制度有限，必须创新融资方式，吸引社会资本分担农业改革，是增加农业转移人口财富的重要手段。成功转移人口市民化成本。政府分担的市民化成本，大的改革能大大提高农业转移人口个人分担成本的能多数表现为增加城市基本设施建设投入和公共服力和份额，减小政府的分担压力。务规模。要吸引社会资本参与，必须扩大对社会资（二）深化财税体制改革，提高地方政府的成本本的开放领域，实行统一透明的准入制度，扫清社分担能力会资本参与的障碍。与此同时，创新投资方式，构建改革财税体制，为地方政府提供可靠收入来合理的盈利模式，为社会资本参与提供稳定合理的源，是提高地方政府成本分担能力的关键。分税制回报，满足社会资本的逐利性要求，提高社会资本改革以来，地方政府财权越来越小，事权越来越多，参与的积极性，提高全社会分担成本的能力。导致地方政府的资金缺口越来越大。为解决资金问题，城市建设和地方经济发展都严重依赖土地财参考文献：政。但土地是有限的，卖地收入并不能完全弥补资[1]郑之杰.新型城镇化是经济转型的重要战略金缺口，地方政府又建立了数目众多的融资平台，通[J].中国金融，2013，（10）：11-12.过融资平台向银行借款或发行债券筹集资金，不仅[2]张国胜.基于社会成本考虑的农民工市民化：筹资成本高而且债务风险大，难以为继，地方政府一个转轨中发展大国的视角与政策选择[J].中国软科不可能依靠现有方式筹集农业转移人口市民化的分学，2009，（4）：56-69.担成本。因此，必须从收入来源和支出责任两方面[3]胡桂兰，邓朝晖，蒋雪清.农民工市民化成本改革财税体制，让地方政府减少支出责任，增加税效益分析[J].农业经济问题，2013，（5）：83-87.收来源，建立起事权和财权相一致的财税体制，为[4]魏澄荣，陈宇海.福建省农民工市民化成本地方政府分担市民化成本提供可靠保证。及其分担机制[J].中共福建省委党校学报，2013，（三）建立城乡一体化的社会保障制度，降低农（11）：113-118.业转移人口市民化成本[5]谌新民，周文良.农业转移人口市民化成本分尽快出台社会保险的城乡转移和跨地区转移办担机制及政策涵义[J].华南师范大学学报（社会科学法，解决农业转移人口从农村低水平的养老保险转版），2013，（10）：134-141.移到城市养老保险的接续问题，明确接续费用的分[6]张北平.农业转移人口市民化的成本研究[J].担方式。整合职工养老保险、新型农村社会养老保山西财经大学学报，2013，（4）：14-15.险、老年社会保障制度等，把公务员和事业单位人[7]官锡强.中国新型城镇化的农业转移人口市员纳入统一的社会保障体系，真正建立起城乡一体民化——基于马斯洛需求理论视角[J].改革与战略，化的社会保障制度。农村社会保障制度起步晚、保2013，（12）：1-6.障水平低，为农村转移人口市民化设置了人为的障[8]申兵“.十二五”时期农民工市民化成本测算及碍。必须尽快进行改革，建立起在全国范围内缴费其分担机制构建——以跨省农民工集中流入地区宁标准统一、保障标准统一的社会保障制度。通过注波市为案例[J].城市发展研究，2012，（1）：86-92.资和提高资金管理水平，增强城市社保体系吸纳农[9]高拓，王玲杰.构建农民工市民化成本分担机业转移人口的能力。要通过立法规定财政收入划拨制的思考[J].中州学刊，2013，（5）：45-48.社保资金的比例，全面推行划拨部分国有企业股权[10]冯俏彬.构建农民工市民化成本的合理分担给社保资金持有，让社保资金按持有股份参与国企机制[J].中国财政，2013，（13）：63-64.经营分红，确保国有企业经营利润成为社保资金的稳定补充来源。提高社保资金的管理水平，实现保责任编辑：覃合- 77 -
