13 分税制与财政地方承包
【分类号】《财政原理与比较财政制度》
【分类名】财政学
【书名】财政原理与比较财政制度
【著者】平新乔
【出版社】生活．读书．新知三联书店上海分店/上海人民出版社
【出版日期】199504
一个国家的财政体制是与该国经济资源配置方式与文化传统有关的，财政是
采取中央一元化的体制还是采取联邦式的分权体制，往往是与民主政体与其他非
经济因素有关的。但是，从经济学的角度来分析，仍然可以帮助我们认识一元化
的的财政体制与联邦式财政体制的优劣，从而帮助我们正确地选择符合中国国情
的财政体制。
一般来说，一元化的财政体制，以英国为代表。但是，在美国，人们很难接
受有效的一元化的民主制，从而也接受不了一元化的财政体制。关于集权的财政
体制与分权的财政体制各有什么优劣，这是本章分析的重点。然后，将介绍各国
的财政预算体制的特点；最后，再介绍中国财政体制上的分税制与地方承包制的
争论。
关于集权的财政体制的理由
公共品的分类
关于公共品的分类，第 2 章中已有所涉及。这里，再从全国性的公共品与地
方性的公共品之间的区别作些分析。
从公共品的性质来区分，公共品又可以区分为全国性的公共品、准全国性的
公共品以及地方性（非全国性）的公共品。所谓全国性的公共品是指那些可供全
国居民同等消费并且共同享受的物品，像国防这样的经济物品就是属于这类公共
品。所谓准全国性的公共品是指这样的物品，它们满足消费上的公共性即非竞争
性，但是不满足消费上的同等性，即不同地域、不同的行政区的居民在对这类物
品的消费上不是机会均等的。比如，教育就属于这一类物品，尽管国立大学是为
全民族服务的，但不同地区的升学率是不一样的，学校培养的学生分配也不是对
每一个行政区都平等的。当然，还有一类物品（注：严格地讲，这类物品不是 pablic
goods,而是 pablic bads。）不是提供利益，而是会带来损害的，比如政府造成的水
污染，就是一种准全国性的公共损害品，因它对各地产生的损害是不均等的。最
后，非全国性的公共品是指在地方的层次上被消费者共同地且平等地消费的物品。
比如，地方政府提供的高速公路巡逻，救火设施与地方治安力量，都是地方性公
共品，这类公共品在区域之间只存在极小的外在性。
由于公共品的性质上存在着上述差别，因此，客观上会存在中央政府与地方
政府的分工。只有地域很小的国家，以上三类公共品的区分才并不明显，于是才
会使中央政府一元化财政体制的建立比较稳固。
集权型的财政体制的理由
这方面的理由大体上有以下五条：
第一，为了有效地配置全国性的公共品或准全国性的公共品。全国性的公共
品应由中央政府出面来提供，这自不待说。准全国性的公共品为什么需要由中央
财政来提供呢？这是因为，当这类公共品产生受益面不均匀时，中央政府就有责
任出面决定这类公共品的提供数量，并且适当解决地区之间的不同的经济外部性
问题；否则，如果中央财政不努力解决地区之间的不同的外在性问题，则就会发
生得益人口与提供资助的人口之间的不对应问题，这是不利于整个社会的协调发
展的。
第二，只有中央财政出面才能解决地区之间、地方政府之间的平等，以及私
人收入／财产的再分配问题。有时，税收负担的落实涉及到不同的省（州）或地
区，这就需要地域上统一的中央政府出面干预并且进行决策。换言之，在决定地
区之间的再分配政策上，中央政府是具有比较优势的。对于私人部门或不同的产
业部门的收入或财富的再分配，中央政府也有决策方面的相对优势，因为这类问
题是不宜于让部门去自行筹划决定的。如果中央政府不决定个人所得税或公司法
人所得税的问题，而是让地方政府或私人部门去擅自决定个人所得税税率或公司
所得税税率，则人口的流向就会发生不利于社会的变化。比如，有的地方为了发
展对穷人的福利项目，就要对该地的富人征税，这会迫使该地的富人迁出，而会
吸引其他地区的穷人迁入。当然，人口流动本身又会自我抵御地方性政府的财政
政策，只要资本、人口、技术是能自由流动的，则地方政府就难以做小动作。问
题在于，如果一个社会的资金市场、劳动力市场与技术市场还未建立起来时，如
果地方财政擅自决定税率等重要的再分配杠杆，则后果往往是有害的。有时，为
了保证地方性财政政策奏效，地方政府往往会对人口、资金与技术流动设置障碍。
在这种条件下，中央财政就更需要统一税率，统一再分配政策。
第三，中央财政体制的确立有助于宏观经济的稳定。为了充当稳定经济的角
色，中央财政是具有综合性的比较优势的。比如，在经济衰退时由中央政府出面
干预要比省（州）政府或地方政府出面干预有效得多。这是因为，经济衰退问题
往往是全国性的。再比如，一个国家是对外开放的，各个地区都在发展对外贸易，
这时，一个省（州）实行的扩张性的宏观政策，很可能会使好处落在别的省（州）
上，或者本国的各个省份（州）都没有捞到好处，而让外国人得利了。这时，中
央政府出面进行干预，就尤其显得必要。
第四，在征税上，由中央政府征税，比地方政府出面征税要有效得多。中央
政府之所以在征税问题上具有综合的相对优势，主要来自于下列几个因素：(1)
中央政府在政治上具有宽得多的管辖范围，这就有利于发现与税基有关的各种收
入，从而使税率的决定更适合各种税基；(2)从全国范围计征税收，就不会使流
动性人口的收入漏税；(3)从中央财政出发决定税率，可以减少由地方决定税率
后带来的税款或税率的减免现象。
第五，中央预算的性质可以避免由于地方之间的产业竞争所造成的有害影响。
地区之间为了进行产业竞争，本能地会颁布名目繁多的补贴政策或惩罚措施，以
示自己的偏好与歧视，这在全局上是非常有害的。中央预算的一元化性质当然会
避免上述现象。
中央与地方收支划分的一般原则
尽管在集权财政体制与分权财政体制的选择上存在着分歧，但大多数国家一
般都是要划分中央与地方的收支的。国家收支既然有中央收支与地方收支之区分，
那么，两者应当如何划分，这就需要确立一般的原则。
中央与地方支出的划分原则
巴斯特布尔()提出了关于划分中央支出与地方支出的以下三个
原则：
第一，受益原则。凡政府所提供的服务，其受益对象是全国民众，则支出应
属于中央政府的公共支出；凡其受益对象是地方居民，则支出应属于地方政府的
公共支出。
第二，行动原则。凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域或财
政活动，其支出应属于中央政府的公共支出；凡政府公共活动在实施过程中必须
因地制宜的，其支出应属于地方政府的公共支出。
第三，技术原则。凡政府活动或公共工程，其规模庞大，需要高度技术才能
完成的项目，则其支出应归中央政府的公共支出；否则，应属于地方政府的财政
支出
中央与地方收入的划分原则
在中央收入与地方收入的划分原则上，学者们的意见不一致。在这方面，美
国财政学者塞利格曼(—man)与迪尤()分别提出了三个原则
与两个原则，现分述如下：
第一，塞利格曼的三个原则。(1)效率(E iciency)原则。该原则是以征税效
率高低为划分标准。例如，所得税的征收对象为所得即收入，但所得的所在地点
会随纳税人的流动而难以固定，并且，人往甲地，所得可能在乙地，甚至遍至全
国各地。这样，若把所得税归于地方政府就显得麻烦。如果把所得税归中央政府，
在估算调查归户方面就较方便，征收起来效率就比较高。再比如土地税，如以土
地为征收对象，地方税务工作人员就较易明瞭当地情形，对于地价的情况也较为
熟知，自然比较方便，且不易逃税。因此，在国外，土地税一般是划为地方税。
(2)适应(suitability)原则。该原则以税基广狭为划分标准，税基广的税种归中央政
府，税基狭的税种归地方政府。如印花税，税基广泛，就应属中央税；房产税因
为其税基在于房屋所在区域，较为狭隘，所以应为地方税。(3)恰当(adequacy)原
则。该原则以租税负担分配公平为划分标准。例如，所得税在西方国家就是为了
使全国居民来公平地负担租税而设立的，这种税如由地方政府来征收，就难以达
到上述目标，所以，所得税应归中央政府，这才符合恰当原则。
第二，迪尤的两个原则。(1)效率原则。该原则的内容与塞利格曼的效率原
则在内容上是相同的。(2)经济利益原则。该原则是以增进经济利益为标准。税
收应归中央政府还是划归地方政府，应以便利经济发展，不减少经济收益为标准。
例如，货物销售税划归中央，使货物在全国畅通无阻，不致于妨碍生产力。反之，
如归地方政府，则同一货物，每到一省一地，均要课征一次货物税，则难免增加
成本，提高物价，对于经济发展影响是极为不利的。
中央政府与地方政府之间的财政手段
如果一个国家里既存在着中央政府财政，又存在着许多地方政府，并且每一
级政府都有其独立的财政，这就在客观上需要有一系列财政手段来协调中央政府
与地方政府之间的关系，并且来协调地方政府之间的关税。在这一节里，就来分
析这些财政手段。
一般说来，在财政收支方面，中央政府与地方政府之间关系的协调，涉及到
下述七种权力与权限的划分与协调运用。它们是税法制定权，委任立法权，税款
支配权，租税课征权、税款享用权，税法解释权和立法提案权。在综合实施这七
种权力的过程中，各国政府所采取的手段大体上有三类：一是分享税制，二是政
府拨款，三是财政承包。
各种形式的分享税制
分享税制又称分税制。它是中央政府与地方政府之间划分税收收入的各种制
度之总称。具体说来，分税制在不同国家又有按税源划分、分成、附加与特定税
收分配这四种主要形式。
税源划分法(separaion of sources)
这种做法是对各种税的不同性质加以划分，使中央政府与地方政府各有不同
的税源。例如，美国的关税(Customs Hduty)、执照税(excises)等归于联邦政府；
财产税及其他直接税归于各州。这种分享税制的形式，依据税源来划分，可避免
重复课征及浪费之弊端。但它亦有其缺陷，主要是：以税源划分的方法与政府提
供的公共服务的种类是不完全对应的；并且，某些税源究竟应属于中央，还是应
属于地方，这颇难区分；况且，某些税种在性质上应为中央及地方所共有，因此，
要划分就更加困难了。
分成法(Share revenue)
分成法是把税源属于中央政府的租税分给地方政府若干成，或者把税源属于
地方政府的租税分给中央政府若干成。这种分享税制的方式有其优点，即无重复
征税之弊端，还可以节省征收费用，并避免中央与地方对于税源归属问题的争执。
但是，这种方式亦有缺陷，分成时中央拿几成，地方留几成，这是会经常发生争
论的；况且，分成法不能普遍适用于全部税种，也不宜推广到全国所有地方，总
有一些地方，总有一些税种是不宜采用分成制的。
附加税(Tax supplements)
附加税是指在不同等级的政府之间对于某一个统一的基础税率再分别加成
不同的税率。在实施这种手段时，高一级的政府往往是决定某一个基础税率，也
就是说，在中央政府决定了某一个基础税率之后，再由省政府（或州政府）附加
若干成；或者在省（州）一级政府决定某一个基础税率之后，再由县（地方）政
府附加若干成。从各国实践来看，有两类附加税：一是纯粹的税收附加(pure tax
supplements)。这是指较低一级的政府把上一级的政府所决定的税率为基础税率，
然后再加上自己这一级的税率，在征税过程中由地方政府一并加以征收。二是“背
负税”(Tax piggyback)。这是指这样一种情况，即地方政府或下一级政府把上一级
政府决定的税率作为基础税率后，附加上自己这一级税率，然而，在征税过程中
要求上一级政府来一并加以征收，然后再要求上一级政府留出一部分相应作为地
方政府财政的加成而分给地方政府或下一级政府。
税收附加与前述的税收分成在某些方面是类似的，因为两者都是把由上一级
政府所征收的岁入的一部分分给下一级政府或地方政府。但是，税收附加与税收
分成也有区别。税收分成时，中央政府的税基与地方政府的税基是合为一体的，
是按照一种税率进行征收的，但税收附加时，中央政府定的税率与地方政府定的
税率是分开的，在形式上它们分别由不同级别的政府来确定。
附加税这种做法虽然比较普遍，但在使用时必须严加控制，否则附加项目及
税率会泛滥成灾，使人民怨声载道。
特定税收分配法
这是指在同一税源之上，中央政府与地方政府各自独立征收。例如，加拿大
与澳大利亚在第二次世界大战中，其中央政府与地方政府曾各自征收所得税。实
行这种做法，难免多耗费征税费用，对于人民大众产生苛捐之害。严格说来，这
种方式已不属于分享税制的范围了。但这种做法又不同于财政承包，因为它仍是
按照税同一种与不同税率对居民或企业征收税的，有类似于附加法的地方。因此，
本书仍在分享税制的范围内加以讨论。
分享税制中还包括一些别的财政形式与手段，比如税收信贷(Tax credits)与
税收减免(Tax deductims)。税收信贷是指允许人们通过把税收转付给另一单位的
方式来减轻其本来要对某一级政府完成的纳税义务。比如，中央政府可以允许下
一级政府用本来要向中央缴纳的个人所得税的某一部分支付给另一个地方政府
单位。税收减免不同于税收信贷。税收减免是在按税率征税之前事先就从税基中
减少下一级政府或纳税单位的纳税义务，而税收信贷则仍要坚持按原税率来征税，
只是为了把一部分税款支付给地方政府单位，才减少下一级政府对于上一级政府
的纳税义务。税收信贷与税收减免这些方法的运用，主要是上级政府为了鼓励下
级政府去发展本身的税收源泉。总之，无论是税收信贷还是税收减免，都是税收
基金在中央政府与各级地方政府之间进行的重新分配。但是事实上，这两种方式
都不可避免地会减少全国的税收基金，而这部分丧失了的税金本来是可以在不增
加纳税人的税负的前提下由中央政府征收到的
分税制是一项比较复杂的工程，并且西方各国的分享税制的形式与手段也不
尽相同。就是同一个国家，什么税种划分为中央税，什么税种划分为地方税，其
界限亦不是一成不变的。但是，随着全国性统一的商品市场的形成，对于什么是
国税(National Taxes)，什么是地方税(Local Taxes)，是应该有一个比较明确的标
准的。
各级政府之间的拨款(Intergovernmental grants)
各级政府之间拨款是一种非常重要的财政手段。在正常条件下，它采取垂直
的资金流动形式，即从上一级财政流向下一级财政。这种拨款一般采取三种方式：
有条件的拨款、专项拨款与无条件拨款。
有条件的拨款
有条件的拨款是指附带条件的拨款。当上级政府把款项拨给下一级政府时，
专门指出该如何使用这笔拨款，比如说，专门用于教育，用于买书，支付教员薪
金等等特殊用途。
一种有条件的拨款又可分为配套的拨款与非配套的拨款两种。当拨款是配套
的时，接受拨款的政府必须自己筹集到一定比例的款项，才有资格接受上一级政
府的拨款。比如，拨款配套若是 1 对 1，则下一级政府为得到一笔拨款，必须自
己拥有同样多的资金。非配套的拨款则不要求接受拨款的下级政府自己拥有一定
比率的资金。在社会主义条件下，上级财政向下一级财政拨款时，往往是采用这
种配套的有条件配套拨款方式，于是，财政扩张造成滚动式的扩张效应。
如果财政拨款是采取配套式的有条件拨款方式，则它还会采取两种方式出现，
一是封顶(closed-end)的配套拨款，它规定接受拨款的单位可以得到的最高拨款数
量界限。二是不封顶(open-end)的配套拨款，它并不规定接受拨款的单位可以得
到的拨款的最高界限，只要你有自有资金，就一直可以“钓鱼”，向上级政府要求
拨款。
有条件的拨款会产生收入效应与替代效应。所谓收入效应，是指接受拨款的
下级政府会因为得到了拨款而放松开辟本身的财源的努力。从而使本身的财政收
入来源减少。所谓替代效应，是指由于得到了上级政府的拨款，下级政府供给公
共品的成本就大为减低了，这会使下级政府倾向于扩大公共品供给，从而也扩大
来自本身财政收入的那一部分公共支出。这两个效应说明，上级政府向下级政府
进行拨款，虽然本意是想消除下级政府的赤字或财政亏损，但却会助长下级政府
多开支的倾向，又会减少下级政府开辟财源的努力，结果只会使下级政府更加陷
入恶性的财政赤字循环之中。这是值得我们深思的。
分类拨款(Block grants)
分类拨款与有条件拨款有相似之处，这就是，上级拨款政府对于接受款项的
下级政府要规定这种财政拨款的使用方向。但是，分类拨款又不同于有条件的拨
款，即它不具体指明下级政府应该使用该款项的细目与用途。比如，拨款的上级
政府向下级政府拨出一笔款项作为教育经费，下级政府可以用它来购买书籍，给
教员发薪水，用使学校午餐的费用，建造学校宿舍或购置教学设备等等，拥有自
主权。但是，大的使用方向必须是教育，不能用此项经费来办旅游事业或其他事
业。这一点，是分类拨款与无条件拨款的不同之处。
无条件拨款
按字义解释，无条件拨款就是上级拨款政府对于下级政府不限定该款项使用
范围与要求的财政性拨款。也就是说，上级政府只是简单地给下级政府拨出一笔
款项，不用附带任何条件。这种财政手段之所以必要，是出于以下三方面的原因：
(1)从管理和使用上来说，应讲究规模经济，上级政府把一大笔款项拨给下级政
府后，由于不规定具体使用方向，下级政府便于集中灵活地使用这笔款项；(2)
不同的省（州）与地方政府所具有的财政能力是有差别的，如中央或上级政府对
于财政拨款事无巨细一律规定款项使用方向，则不利于因地制宜地使用财政资金；
(3)下级政府在支配税金上与上级政府相比，一般总是处于不利的地位，因此，
需要由上级政府给予下级政府以灵活支配一定数额的税金的自由与自主权。
应当指出的是，无条件拨款与有条件拨款相比，收入效应更为明显，这就是
说，接受拨款的下级政府会依赖于上级政府的无条件拨款而不积极组织自己的财
政收入。但是，由于无条件拨款并未指明财政拨款的专门用途，因而不会出现某
一方面公共开支增加替代别的支出的替代效应。不过，无条件拨款会导致间接的
替代效应，即如果收入效应并未使地方政府自我组织的财政收入的减少额与无条
件拨款额相等，则无条件财政拨款仍会使某一类公共品的供给量增加，相应地便
扩大这一部分的公共支出。
财政承包
财政承包也有多种形式，最一般的做法便是，由地方政府将其税金的特定数
额上缴中央政府，这种上缴中央政府的款项数额往往是以绝对数核算的，并且一
定几年不变，地方政府所收的税金凡超过上缴中央数额的那一部分，或者全数留
归地方，或者按一定比率再与中央政府分成。例如，满清末年的中国，各省以布
政使掌握财政，直隶户部每岁收入由布政使汇报，解送中央，地方亦留用一部分。
中央政府以一部分留用，另一部分则按定额（财政亏损定额）补贴给贫困的省份。
这里有必要对财政承包与法国在中世纪后期实行的包税制作一区分。财政承
包制度有多种方式（本章第四节要作专门分析），但其实质是政府经济职能的垂
直划分，是承认地方政府的自治与自主权。而法国在中世纪后期所实行的包税制
并不是中央政府与地方政府划分税收、统一核定分成，而是把征税权直接包给个
人。当时的法国，没有一个合适的公共财政体系，王国的财政活动被众多的包税
人所操纵。他们为国王征收捐税，督办王室专卖，作为回报，他们每一个人在把
钱交给上一级机关之前，都截留下自己的“折扣”，每个人还获取当初为买官职时
所付代价的 5%的利息。对于这种包税制，当时的经济学家布阿吉尔贝尔曾在《法
国的辩护书》中作过分析批判指出其要害是使政府征税权落入私人手中。因此，
如果地方财政承包制是下级政府对上级政府划分收支，是以严肃政府财政纪律与
法令为前提的，则与当年法国的包税制毫无共同之处；另一方面，如国家财政体
制不严，使征税权落入私人手中，则就是在标准的分享税制下也会出现腐败现象。
中央与地方的财政关系的国际比较
地方公共支出的趋势
皮考克()与威斯曼()的观点
在中央财政支出与地方财政支出之间的关系上，皮考克与威斯曼认为，一国
在经济增长过程中，中央政府在公共部门的经济活动有显著增加的趋势，而地方
政府的活动则扩张得较为缓慢。这样，从长远看，财政支出中中央财政支出的比
重会上升，财政有向中央财政集中的趋势，这就是所谓集中效应(Concentration e
ect)。
他们的这一观点，是以英国的实证材料为基础的。其具体的依据是：(1)由
于经济的发展，尤其是由于城市化，致使外部性逐渐增大，从而会要求中央财政
加强干预，提高对中央财政支出的依赖度。(2)与地方政府活动相比较而言，中
央政府活动较具有效率。(3)为了促进经济增长，必然要求交通、能源等部门先
行发展，而这些基础设施部门无论在产品品质上还是服务内容上都比较划一，公
共性质较强，因此适合于由中央政府来完成。(4)中央政府的课税权力较大，税
基广，其财源筹措也较为容易。
应当说，皮考克与威斯曼的论点大体上代表了那些主张加强中央财政比重的
论点。但是这个论点受到了第二次世界大战后许多国家地方财政支出膨胀的经济
现实的挑战。
地方支出膨胀的事实
自从第二次世界大战以来，各国地方政府的财政支出迅速增加，这成了一个
无可争辩的事实。美国财政预算的实际支出中，在 70 年代至 80 年代，各级政府
开支的比例大体上是：联邦政府占 33%，州政府占 23%，地方政府占 44%。日
本在 80 年代初，整个财政支出的格局是：中央只占三分之一，地方则占三分之
二。弗鲁金()分析了巴西、哥伦比亚、肯尼亚、南朝鲜、菲律宾、锡
兰、坦桑尼亚和土耳其等国家和地区的资料，发现这些国家和地区的地方财政支
出占全国和地区公共开支的比重，除土耳其、肯尼亚之外，都有长期增加的趋势。
根据世界银行的《1988 年世界发展报告》，从 1974—1986 年，南斯拉夫的地方
开支占政府总开支的比重，平均每年为 %；印度的地方开支占政府总开支的
比重，平均每年为 50%以上。英国是一个财政上中央集权型国家，但从 50 年代
到 70 年代，地方政府开支占全国总公共支出的比重也是有所提高的。
地方公共支出膨胀的原因
为什么地方政府的开支会在世界范围内出现上升趋势呢？从理论上说，这与
中央财政与地方财政在功能上的差别有关。
我们知道，政府财政部门一般说来有三大功能：配置功能、分配功能与稳定
功能。经济学界一般都相信中央政府相对于地方政府而言，在稳定功能与分配功
能上要多发挥作用，而地方政府则会在配置功能上多发挥作用。其理由如下：
从稳定功能来看，一般都相信中央政府较能维持就业与物价的稳定，因为只
有中央政府才能控制通货的发行量；反之，若每一个地方政府都有权控制通货，
则各地方政府就都会自制货币，势必造成全国货币供给量的急剧扩张及物价上涨。
另一方面，由于每一个地方政府之间都存在着高度的竞争性，若要求地方政府来
自行决定增税或减税，以便调节经济波动，则势必会在地方之间出现“税率战”。
因此，由地方政府谋求其管辖区内的经济稳定，极易导致其他地区的不稳定。
再从分配功能来看，假定由某一地方政府实行收入再分配政策，则极易导致
家庭与企业外迁，最终使收入再分配政策失效。因此，在分配功能上，应由中央
政府来执行。
而从配置功能上来看，地方政府在资源的配置上具有极大的作用潜力。这是
因为，不同地区的人民对于各国地方政府所提供的公共品，具有不同的偏好，所
以，在资源的分配上，地方政府可依其地方人民的偏好而提供公共品，以满足人
民的需要。
但是，从公共支出的数额来说，配置性支出往往是大量的，而稳定性支出与
再分配支出在数额上一般要小于配置性开支。配置性开支尤其是为经济发展提供
公共性的基础设施的费用，在一个国家的经济发展过程中会急剧上升，这也就可
以说明，为什么世界上许多国家的地方财政开支会迅速膨胀。
第二次世界大战后地方政府开支迅速上升的一个基本背景是城市化与人口
不断扩充。随着城市化过程的发展，在许多国家里，省（州）级政府和地方政府
通常需要为公众提供一系列公共服务，这些服务将大大有利于提高生活标准和社
会增长。它们包括基础保健与教育、街道照明和清洁；排水、排污和供电；开设
公共市场和收集垃圾；主要交通运输网络，以及为商业与居住而进行的土地开发。
省（州）政府必须就这些服务的支出额度和如何筹资作出决定。每个省（州）政
府必须既对公共服务的标准和范围作出规定，又对它们的筹资渠道作出规定，这
些公共服务应尽可能地为管辖区内的居民带来好处。
这样，地方财政就不是仅仅作为中央政府的一种工具了，它应该是一个能对
其管辖区内的公民的意愿作出反映的地方机构。而这样的地方财政必然要求中央
财政放权，因为放权可以通过公共服务的增加与各种各样的个人实惠的增加而提
高整个财政体系的效率；同时，放权还可将公共服务的好处与其成本明确地结合
起来，从而提高地方政府的责任感和公平程度。由此可见，在地方支出急剧上升
的背景中，除了财政本身不同的功能对地方财政有要求之外，还有顺应城市化而
出现的对地方财政放权这种体制上的改革与变化。应该说，这种改革与变化既无
可指责，又难以加以制止。
分享税制的比较分析
国际上通行的分税制，从集权与分权的程度划分，大体可归纳为三种类型：
一是管理权限分散的联邦制国家的分税制，以美国最为典型，丹麦、意大利、挪
威、瑞典和联邦德国也属于此类；第二类是管理权限集中的一元制国家的分税制，
法国最为典型，英国、匈牙利等国的税制也属此类；第三类是发展中国家的联邦
制财政体制，以巴西为代表，印度、马来西亚与尼日利亚都属于这一类。这里分
别介绍美、法、巴西、印度、尼日利亚等国的分税制。
美国的分税制的特点
第一，与世界上普遍按税种来划分收入不同，美国采取税率分享的形式来划
分税收收入。这是一种分权式的分税方式。联邦、州、地方政府都征收个人所得
税、公司所得税、销售税以及其他税收。
第二，三级政府都有主体税种，而且划分主体税种时把税种的性质和不同级
次政府的特点结合了起来。联邦政府的主要收入来源是对所得的课税。由于美国
宪法规定公民可以自由选择居住和投资区，所以所得税由联邦政府一级来征收；
州政府的主体税种是销售税和总收入税，这种税直接对工商企业的商品或劳务的
生产和销售流转额课征，其优点是州政府可用较低的名义税率和课征费用得到大
量收入，征收管理效应强，给州政府提供了一个重要税源。地方政府的主体税种
是财产税，财产税一般占到地方收入的 70%以上。由于固定资产代表一种相当长
远的资本投资形式，因而就成为地方政府的一个丰富的税源。
第三，美国三级政府之间收入与职责划分清楚，各司其职，各级政府的支出
主要依靠自己的收入。尽管近几年来补助金的数额有所增加，但其影响远不如日
本、法国和英国的补助金作用大。1975 年、1980 年、1983 年联邦补助金占地方
政府收入的比重依次为 %、%与 %，都大大低于日、法、英三国的
比重。
法国分税制的特点
第一，法国分税制采取完全划分税种的办法，一些大宗税收都归中央所有，
不与地方分成。
第二，地方税收包括直接税和间接税。直接税包括房屋建筑税地产税、非房
屋建筑地产税、动产税等。间接税可分为强制性与非强制性间接税两种。强制性
间接税有饮料销售税、演出税、娱乐税和通行税等；非强制性间接税有居住税、
矿泉水附加税、电力消耗税、广告税、打猎税等。
第三，在税收管理权限划分方面，税收立法，包括开征权、征税范围与税收
收入分配，均由中央统一规定；但地方也有一定的机动权力，如地方税的税率由
地方自行决定，地方有权对纳税人采取某些减免税措施等。在税收具体征收管理
上，法国分为中央、地方两套系统，分别征收本级政府的收入。
第四，在税收收入划分上，中央一级占大头，中央财政收入一般占总收入
的 75%左右。
以上四点说明，法国是一个财政集权型的国家。
巴西分税制的特点
第一，各州政府有着相当大的而且弹性也很高的财政收入来源（尤其是增值
税），而且靠联邦政府收入转移的部分仅占州政府总收入的 16%。但另一方面，
市政府却有 40%的总收入要靠来自州政府的贷款转移。
第二，中央政府对州政府的控制体现在税率控制与税基限制上。联邦政府对
有些税收固定了最高税率，并通过对许多项目实行免税而限制了税收基础。
第三，收入分享的计算办法极为复杂，常常是以人口、面积、人均收入等数
据作为向州提供转移收入的依据，并且常常是以国家机构批准的项目和计划为条
件，专项拨款是很常见的。
印度的分税制特点
第一，与巴西不同，印度的地方政府（邦）在销售税和国内货物税方面无论
对税率还是对税基都有灵活掌握的自主权，但邦与邦之间的销售由中央政府课税。
由邦政府负责的税收占这些政府总收入的 60%左右，它是地方政府独享的税收。
第二，数额较大、弹性较大（即税收上升率超过国民收入上升率）的税收，
则由中央政府（联邦）与地方政府（邦）分享，这类税收主要是个人所得税、统
一国内货物税等。这种分享的税收和赠与部分在邦政府收入中已达 40%左右。
第三，印度邦与邦之间的收入差别较大，因此中央财政要决定财政收入在各
邦政府之间的转移。据估计，各邦之间所转移的这一部分财政收入，有 50%要按
需要情况或平等标准（如人口、相对落后性、人均收入水平的倒数等）来决定分
配。这样一来，较贫困的邦往往比富邦从中央政府那里得到相对多的转移收入。
中央政府对于邦政府的赠与部分，其分配也依据需要情况而定。
尼日利亚的分税制特点
第一，与其他大多数的联邦政府所不同的是，尼日利亚中央政府将个人对所
得税和出口税交由州政府负责。这当然会大大提高州政府的财政收入在总财政收
入中的份额。但是，从 70 年代以来，联邦政府已命令州政府交出征收出口税的
权力，同时，还制定了关于各州个人所得税的范围和管理的立法，统一了各州的
个人所得税率、个人津贴与其他减免标准。这样一来，交由地方政府负责的只有
财产税了。所以，地方财政状况十分糟糕。
第二，目前，税收分成与联邦赠与在州政府收入中占有越来越大的比重。80
年代初，税收分成与联邦赠与占州政府的收入约为 90%。联邦政府全部收入的三
分之一以上分配给了州政府，另有 10%分配给了地方政府。不过，大部分的联邦
赠与都要以经国家计划核准的发展项目为条件。
第三，税收分成的办法相当简单。目前，分成部分的税收有 36%是在各州间
平等分配的（即各州所得到的绝对额完全相等），另有 36%是按人口等需要情况
进行分配的。这样，税收分成看来不会起到很大的收入再分配的作用。
从以上 5 个国家的分税制的比较中，我们可以得出下列结论：
第一，分税制并不是只有一种形式，其中有分税种的分税制，也有税率分享
的分税制，还有税收分成的分税制，另外，也会有税种分享与税率分享相结合的
分税制。
第二，尽管地方财政在全部公共支出中的支出比重在提高，但是，地方财政
的收入在全部公共收入中的比重且没有相应提高，这样，就保证了中央财政在收
入中的优先地位，并一般形成了中央一级财政有盈余，地方一级财政有赤字的后
果。解决这种问题的手段是借拨款来进行中央与地方之间的垂直平衡。
第三，不管是发达国家还是发展中国家，只要实行分税制，就应以税收自身
的特征来划分各级政府的税源，地方政府的财政支出的主要部分应当有其自身的
收入。这样，才会减少上下级之间无休止的扯皮，也从根本上消除了地方政府眼
睛向上的倾向。
第四，凡建立分税制的国家，都注重财政收入再分配的作用，注重经济落后
地区的发展。不管是发达国家还是发展中国家，都有以补助金为基本形式的税收
调整制度。只是发展中国家可能更强调分配财政收入上的平均主义，更依赖于国
家计划项目的配合，使中央政府对地方的赠款的再分配作用削弱了。
第五，可能也是最被人们认识不清的是，即使是在联邦制的国家里，中央财
政也是强有力的。比如在美国，联邦一级财政收入占总财政收入的比重为 60%左
右（自 70 年代以来）。这就为中央政府进行宏观调控，进行中央与地方之间的垂
直均衡协调提供了财力上的保证。地方性公共开支上升的趋势不能等同于地方财
政收入上升的趋势。前者反映的是地方政府在公共部门中作用的上升，后者则反
映地方政府自主权的大小。分税制本身只是明确中央与地方收入的划分，它并不
决定财政上的联邦制或集中制；联邦制本身只说明财政体制是分权的体制，它并
不意味着要削弱中央财政在总财政收入中的支配或主导地位。
中国的财政地方承包
中国财政中中央与地方之间关系的基本特征：财政体制与财政结构不相对称
中国的地方政府融资（筹集财政收入）与大多数市场经济国家的地方政府融
资相比，形成了一个鲜明的对照。中国有三级政府，即中央级、省级与地方级。
但是与典型的分税制国家相比，中国的中央与地方的财政关系具有以下四个特征：
第一，中央、省、地方政府这三级政府都征收相同的一套税种，不论是在市
级还是在省级，都没有真正的地方税；
第二，所有的税率和税基都由中央决定，中央具有决策权，但税款的核定和
征收由地方政府管；
第三，中国的财政收入分享主要是在中央、省和地方之间划分利润（利润税）
与营业税。税款由地方政府征收后，然后再以分享的形式交给上一级政府；
第四，在中国，从中央向地方的拨款，无论是资本项目还是经常性项目，都
没有一个统一的规则，所有的拨款都建立在特定项目的基础上。
从以上四个特征看，中国的财政体制明显属于中央集权一元式的财政体制。
但是，从财政收入与财政支出中中央一级与地方（省加地方政府）各自所占的比
例来看，中国又是一个具有强烈的地方倾向的国家（见表 ）。
附 图 ：
［资料来源］张风波主编：《中国宏观经济结构与政策》，中国财政经济出
版社 1988 年版，第 179 页。
表 的数字明显地告诉我们，在中国，中央一级在财政总支出中的所占
比重大大高于其在财政总收入中的所占比重，这样必然出现财政收入从地方向中
央一级的垂直转移，而这种转移过程在传统的社会主义经济体制下一般是通过上
缴、调拨的形式进行，由此构成了中央集中型的财政体制。但是，财政收入中地
方所占的比例告诉我们，地方一级政府尽管没有独立的征税权，但财政收入主要
是由它们收得的，而且地方政府通过地方行政管辖的企业利税是直接归地方的。
这样，在中国，实质上历来（从新中国成立以来）就存在着阻碍中央集权型财政
体制实行的力量与基础，存在着一种加强地方分权型财政的倾向。这就构成了 30
多年来财政体制上围绕着中央集权与地方分权这一核心问题的若干次争论与若
干次改革。
中国地方政府的经济基础
表 表明，中国地方财政收入在财政总收入中占着主要比例，从
1953—1983 年这 30 年中，中央一级财政收入平均只占总财政收入的 %，而
地方财政收入平均占了 %。
铸成上述格局的基本因素是中国工业企业的行政隶属关系。尽管 1978 年以
前的中国经济是一个传统的集中统一计划的社会主义经济，但仔细观察不难发现，
中国工业行业中的所谓计划并不是与其他社会主义计划经济国家那样集中与统
一的。这里有两个基本事实是应当加以注意的。一是中国具有数量巨大的工业企
业。根据《中国统计年鉴》给出的数据，1984 年底的中国企业总数达 437200 个，
其中属于国家部门（包括中央与地方部门管的国营企业）的是 84100 个。这个数
字并没有包括大量的农村企业，也没有包含改革以后大量增加的企业数目。但仅
就 40 多万个企业这一数目，就是一大特色了。二是在中国的工业企业中，小型
企业在数量上占绝对优势。据世界银行测算，中国大约只有 %的企业其职工
人数超过 243 人，而这一数据在匈牙利则是 %，在南斯拉夫则是 %。不
仅如此，在其他社会主义国家中，将一些企业合并为更大规模的企业，一直是发
展的趋势，而在中国，趋势正好相反，小企业的产出占工业总产出的比重却一直
增长着，从 1970 年的 45%提高到 1989 年的大约 55%。
在工业企业数目多并且规模小的条件下，要将这些众多的小企业纳入中央计
划中去是不可能的，由此就导致了一个多层次的、以地区为基础的计划体制的产
生。在这种体制下，计划、协调的大部分职责交给了地方政府；大型、关键型企
业仍属中央计划管辖，而那些非关键性的企业则交由省、地和县去进行计划与协
调。这样，就客观地、自然地形成了人们常说的中央与地方对企业的行政管辖关
系的划分，或者称为是企业对中央与地方的行政隶属关系的划分
这种行政隶属关系的划分情况我们可以从表 中大体看出。表 13-2 的上
端是 2500 个左右的由中央政府与国务院各部所直接管辖的企业，其产值大约占
工业总产值的 30—35%。与国防工业中的关键性企业加在一起，它们构成了中国
各重要工业部门中的最大型企业类。表中的第二层是由省、市所主管的企业，这
包括 30000—40000 个国营企业和 100,000 个集体企业，尽管这些集体企业的大
多数直接归属于各个轻工业系统，但它们仍在很大程度上受地方政府所控制。表
中第三层所列的是地、县系统的企业，其中包括大约 4000—5000 个国营企业和
20000—25000 个集体企业。这些企业大多是小规模的，而且它们的活动基本上
不在国家计划的控制之列。表中第四层所列的是乡镇和村所经营的农村集体企业，
1985 年《中国统计年鉴》给出 1983 年的乡镇企业数目为 186100 个，其实，中
国尚有几十万个村级和村级以下的企业。
附 图 ：
注：括号内的数字指所占工业产值的比重。
［资料来源］雷朴实、吴敬琏编：《论中国经济体制改革的进程》，经济科
学出版社 1988 年版，第 138 页。
显而易见，对于整个工业的计划控制来说，中央政府所掌握的工业产值只
有 30—35%，而剩下的占工业产值 65—70%的工业都程度不同地由省级或省级
以下的政府进行直接或间接控制。在中国，财政收入主要是靠工业与商业提供的，
工业所上缴的财政收入无论是以前的直接利润上缴还是改革后的利润税，都是按
行政隶属关系上缴的：中央管辖的企业利润上缴给中央一级财政，地方管辖的企
业利润上缴给地方一级财政。因此，财政收入中中央与地方所占比重的格局与工
业企业在计划体系中受不同行政级别的政府控制的格局大体是一致的。
这样，我们不难看到，在中国，地方分权主义的最深刻的体制基础在于工业
企业的行政性隶属关系，即不同等级的所有制关系以及与此相应的不同等级的计
划控制关系和财政收入按行政隶属关系上缴制度。这种体制把工业企业与政府天
然地邦在一起，又把工业企业利润与税收天然地混在一起，还把政府的公共服务
的职能与资产所有者职能天然地合在一起。在上述三种混同的前提下，中国的地
方政府必然以本地区的工业企业为生存基础，它们必然要以地区工业企业的利益
的代表的资格与中央政府谈判。实质上，地方政府在很大程度上已不是作为行政
管理上的政府在发挥作用，而是作为企业的委托人在发挥作用，它们与企业之间
的关系成了一种委托人与代理人之间的关系。
1978 年以后的经济体制改革，在两个方面加强了工业企业对地方政府的行
政隶属关系：一是中央计划控制外的非国营企业增长极为迅速。据估计，自 1978
年以来，中国的企业数目增加了大约 9 万个，几乎都是集体企业。这些企业的建
立为地方政府增加了财政收入，地方政府又可以用这增加的财政收入来增加地方
投资。发生在 80 年代的地方投资迅速增长，甚至发展到挤掉国家项目程度的这
种现象的背景是：在地方政府的行政网结上，又增加了产生财源的企业。二是
自 1985 年后强调区域发展，尤其是中央政府鼓励沿海地区加快发展，在财政上
也加强了沿海地区工业企业与当地政府之间的联系，在沿海不少地区，中央政府
允许：在财政收入方面，除中央直属企业、事业单位的收入和关税归中央外，其
余收入均作为地方收入。允许部分地区优先发展的方针，必然会在财政体制上发
生有利于地方分权的变化。
正是由于中国的经济体制中蕴藏着与中央集中统一计划的体制不相一致的
地方分权模式的基础，正是由于 1978 年以来的经济改革实质上并未触动工业企
业的行政隶属关系这一传统的地方分权体制的基石，因此，1978 年以来中国的
财政体制改革在加强中央集权统一的方向上所采取的政策基本上都得不到贯彻，
而那些有利于加强财政上分权倾向的政策则是一试就灵，其中，最有代表性的就
是财政预算体制上的“分灶吃饭”。
“分灶吃饭”的四种形式
“分灶吃饭”是相对于财政上中央对地方的统收统支的“一灶吃饭”而言的，它
是中央与地方之间划分收支、分级包干的各种形式的形象概括。从理论上说，“分
灶吃饭”本质上绝对不是分税制，而属于财政上地方对中央的承包制。这种“分灶
吃饭”的体制大体上在 1980 年正式实行，但在此之前中国在 1949 年后的大多数
年份中也是实行有别于统收统支的财政承包的，只是 1980 年后的“分灶吃饭”更
全面，形式也很规范，因此具有分析价值。
从 1980 年起，中国政府决定，除北京、上海、天津三大城市以外，国家对
各省、市、自治区实行各种“分灶吃饭”的预算管理体制。具体来说，有以下四种
形式：
第一种是对广东、福建两省实行“划分收支、定额上缴或定额补助”的特殊照
顾办法。在财政收入方面，除中央直属企业、事业单位的收入和关税归中央外，
其余收入均作为地方收入。在财政支出方面，除中央直属企业事业单位的支出归
中央外，其余的支出均作为地方支出。按照上述划分收支的范围，以 1979 年这
两个省的财政收支决算数字为基数，确定一个上缴或补助的数额，一定 5 年不变。
执行中收入增加或支出结余全部留归地方使用。具体来说，对广东省“实行”划分
收支，定额上缴”的包干办法，对福建省实行“划分收支，定额补助”的包干办法。
原规定广东省每年上缴中央财政 12 亿元，福建省每年由中央财政补助 1 亿元。
后因 1979 年调整农副产品收购价与工资，两省财政收入短收较多，又改为广东
省每年上缴 10 亿元，福建省每年补助 亿元。
第二种是四川、陕西、甘肃、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山东、山西、
河北、辽宁、黑龙江、吉林、浙江等省实行“划分收支，分级包干”的办法。所谓
划分收支，就是按照隶属关系，明确划分中央和地方的收支范围。在收入方面，
中央企业收入、关税收入归中央财政，作为中央财政的固定收入；地方企业收入、
盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和其他地方收入归地方财政，作为地方财
政的固定收入。经国务院批准，上划给中央部门直接管理的企业，其收入作为固
定比例分成收入，中央分 80%，地方分 20%。工商税（后来包括产品税、营业
税与增值税）则作为中央和地方的调剂收入。在支出方面，中央所属企业的流动
资金、挖潜改造资金和新产品试制费、地质勘探费、国防战备费、对外援助、国
家物资储备支出，以及中央级的文教卫生科学事业费，农林、水利、气象等事业
费，工、交、商业部门事业费和行政费，归中央财政支出；地方的统筹基本建设
投资、地方所属企业的流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费、支援农村人民
公社支出和农林、水利、气象等事业费、工、交、商业部门事业费、城市维护费、
文教卫生科学事业费、城镇人口下乡经费、抚恤和社会救济费、行政管理费等，
归地方财政支出。有些特殊开支，如特大自然灾害救济费、支援经济不发达地区
的发展资金，则中央专项拨款。所谓分级包干，就是按照划分的收支范围，以 1979
年收入预计数字为基数计算；地方收入大于支出的，多余部分按比例上交；支出
大于收入的，不足部分中央从工商税中确定一定比例进行调剂；个别地方将工商
税全部留下，收入仍小于支出的；由中央给予定额补助。分成比例和补助数额确
定以后，5 年不变。在包干的 5 年当中，地方多收了可以多支，少收了就要少支，
自行安排预算，自求收支平衡。
第三种是对江苏省继续试行固定比例包干的办法。江苏省从 1977 年起就试
行固定比例包干的财政预算管理体制。这就是根据江苏省历史上地方财政支出占
收入的比例，确定一个上缴、留用的比例，一定 4 年不变。由于当时财政收支平
衡情况较紧，1977 年暂定上缴 58%，留用 42%，1978—1980 年平均每年上缴 57%，
留用 43%。1980 年以后改为上缴 61%，留用 39%。
第四种是对内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西 5 个自治区和云南、青海、贵
州少数民族人口比较多的 3 个省，仍实行民族自治的地方财政体制，保留原来对
民族自治地区的特殊照顾。但是，作了两点改进：一是对这些地区也采取包干的
办法，参照上述第二种办法划分收支范围，确定中央补助的数额，并由一年一定
改为一定 5 年不变；二是地方收入增长的部分全部留给地方，中央对民族自治地
区的补助数额，每年递增 10%。
自 1983 年起，除广东、福建两省继续实行大包干财政体制外，其他省、自
治区、直辖市一律实行收入按固定比例总额分成的包干办法，即江苏的做法被推
广到全国。
自 1988 年起，上海等省、直辖市开始实行广东、福建的定额上交或定额补
助的大包干办法。至此，“分灶吃饭”的财政地方承包就发展到比较直接、简单又
彻底的承包形式。
财政地方承包原则的再思考
从 1980 年实行财政“分灶吃饭”以来，中央与地方之间的财政关系出现了两
个结局：一是中央财政支出与地方财政支出在财政总支出中所占的比重大体上各
占 50%左右，与以往 30 年相比，地方财政开支所占的比重有了上升；二是预算
内收支和预算外收支也大体形成了各占 50%（或六四开）的格局。
在这种格局下，地方财政支出上升较快，而中央财政支出上升较慢，甚至在
有些年份里有所下降。比如，以 1980 年的财政支出为 100，地方财政支出指数
1983 年为 ，1984 年为 ，而同期中央财政支出指数为 和 。
由于中央财政收入在财政“分灶吃饭”后相对稳定了下来，而对中央财政支出的要
求却随着经济发展与改革的深入而日益上升，因此，中央一级财政赤字连年不断
（1985 年如果算入债款也是赤字年份）。与此相反，许多地方政府却是连年有财
政盈余，使中央财政只好靠向地方借款而平衡财政收支。这种中央一级有赤字、
地方财政有盈余的现象与西方国家和若干发展中国家的中央一级财政有盈余、地
方一级财政有赤字的现象形成了鲜明的对照。在国内财政学界与一般的经济理论
界，对这种“分灶吃饭”的模式争议颇多。争论的问题主要是：(1)财政“分灶吃饭”
这种形式有没有合理性？(2)财政“分灶吃饭”在哪些环节上出了问题？(3)中央与
地方之间的财政关系进一步改革的方向是什么？(4)如何提高地方财政的效率？
关于第一个问题，国内意见极为对立。肯定财政“分灶吃饭”的同志认为“分
灶吃饭”调动了地方的积极性，提高了财政资金的使用效率；反对“分灶吃饭”体
制的意见则认为，这是一种行政性的放权，在这种行政性放权的改革下，企业与
地方政权的关系更加紧密，而且地方政府直接干预企业，这样的行政性放权不可
能实现中国经济体制的真正改革。其实，对“分灶吃饭”这种做法的态度，从本质
上说还是反映了论者对公共品由中央提供还是由地方政府提供的不同选择。从
第 12 章所介绍的财政分权理论看，完全否认行政性分权是有一定的片面性的。
中国当然不能实行地区自治，但是应看到，中国是一个大国，各个地区的情况又
千差万别，很不平衡，即使中央政府非常有力、非常英明，也不可能把各个地区
和各种地方性的公共设施的事情办得很好。从这个意义上说，地方财政另起炉灶
是有一定作用的。
但是，中国目前实行的财政地方承包办法即“分灶吃饭”的做法并不完全妥当。
这是因为，目前的财政“分灶吃饭”在许多环节上是出了问题的。而这就涉及到争
论的第二个问题了。
基本的缺陷就在于承包制这种体制上。承包制是一种委托人——代理人关系
的体制。在最简单的情况下，委托人用一个函数来表述报酬原则，即在代理人选
择行动之前，委托人先确定一个原则，把支付给代理人的费用规定为可观察的代
理人行为结果的函数。当存在风险和不确定性的条件下，尤其是当对于委托人与
对于代理人来说所获得的信息是不对称或不同时，委托人与代理人之间的关系就
不会具有制约力，代理人就有可能作弊，损害委托人的利益。当中国在中央财政
与地方财政之间的关系上引入承包制时，实际上就把中央财政置于委托人的地位，
而将地方政府置于代理人的地位了。
由于在中国税收的核定和征收是由地方政府管的，当税款由地方政府征收后，
再以“分享”的形式交给中央政府，因此，地方政府确实充当了“收租人”这一角色，
而中央政府则无论从理论上还是从实际上看都是主宰税制与税率的主人，是真正
的委托人。但是，问题正是在于，当中央与地方的关系成了委托——代理关系之
后，地方政府的财政独立性实际上变得并不明确了，中央政府由于缺乏对于代理
人的行为的监督与必要的信息，从而陷入一种被地方政府的隐蔽性行为侵蚀的处
境。
拿当前中国流行的两种财政“分灶吃饭”的形式来分析一下，就可以看得更清
楚些。
一种是广东、福建的定额承包的办法（后推广到上海等地）。这种财政承包
形式的公式是
S(X)=X-C ()这里，S(X)是承包者即代理人的报酬函数，是代理人的
行为结果（如征收到的税利总额），C 为一个固定的上缴中央政府的数额，也可
是一个由中央财政拿出的固定的补贴数额。在这里，中央政府保留一个固定量后，
把其余的全部税利都付给代理人——各省、市地方财政，从而使代理人有动力去
积极工作。由于 C 是固定的，地方政府的财政收入 S(X)就完全取决于其本身行
为的结果 X 上了。
但是，在公式()中，实质上还隐含着一个风险问题，不是地方财政本身
可以完全控制的变量，而是一个随机变量，即地方财政每年能收多少，取决于整
个微观企业活力与宏观经济环境，还与政治环境有很大关联。因此，定额承包的
“分灶吃饭”方式，看上去给了地方财政很大的自主权，实质上却要代理人——地
方政府承担全部风险。在这种方式下，中央政府可以允许地方政府向中央隐瞒事
实真相，即可以允许信息在地方与中央之间不对称，因为信息不对称在定额承包
制下是无关紧要的，不管 X（地方政府收到的税利额）如何，反正中央政府的收
入 C 是不会变的。
如果地方政府是一个风险的中性者，问题就易于解决，它就会尽力组织财政
收入，不怕冒任何风险，最后实现自身收入 S(X)的极大化。然而，从现实生活
中我们知道，地方政府是一个风险的厌恶者；这样，中央政府要把全部风险转嫁
给他们时，地方政府总是要设法使自己逃避一些风险，让中央政府与自己共担风
险，而这种共担风险的途径之一就是削减上交额度，即在确定 C 时就把若干风
险因素考虑进去，于是，一般说来，C 被定得很低。一般说来，中央政府所得到
固定财政收入 C 只是前若干年从地方财政得到的净收入（已减去对地方的公共
支出）的平均数。这就意味着，中央财政在经济增长过程中的财政收入是不增长
的。另一方面，对于地方财政来说，尽管是与中央分担风险的，但由于确定 C
时实际上是假定未来的财政收入增量 ΔX 作为一个随机变量的均值为零，因而中
央政府不打算增加 C，这样，地方政府实质上是通过与中央政府订立契约而逃避
了最大的风险——由中央政策变卦而增加 C。本来是由地方政府承担全部风险的
承包关系，就这样由于地方政府厌恶风险的行为而将大部分风险转嫁给了国家。
国家实际上面临着经济增长过程中财政预算收入不增加而支出却要上升的风险。
不仅如此，在 S(X)=X-C 的形式下，由于中央政府放弃了对代理人的监督与
考察（只管那个不变的 C），地方政府是可以作弊的。正如土地承租人在需交纳
的租金固定之后，可以对土地所有者的土地进行掠夺性使用一样，地方政府为了
实现自己收入的极大化，也会对中央一级部门管辖的企业的设备尽可能加以利用，
对经济资源的利用则按短期目标来决定。不管是什么方式，只要会增加地方财政
收入，在 S(X)=X-C 的关系下，就都有可能被利用。连烟、酒这类本来要利用税
收杠杆加以抑制的产业，现在也由于它们可以提高 X（地方税利值）而被批准上
马。遍地开花的低效的乡镇企业，也由于可以提高 X 而受到地方政府的保护。
与此同时，本地资金的对外省、市投资由于涉及到与外省分成的种种问题，而会
受到本地地方政府的阻止；本地资源的流出由于会带来销售税的损失，而遭到地
方政府的反对，等等。所有这些，无不是围绕着这个 X 而产生的。
现在再看地方财政承包的另一种形式，即江苏方式，这叫固定比例承包。这
种方式可以表达成：
S(X)=a·X ()这里，S(X)是地方政府所得的财政收入，a 是地方财政分
成的固定比例，(1-a)X 便是中央政府从该省（市）所得的财政收入。与公式()
相比，这种方式有两点不同：一是地方财政承包后，地方收到的税利(X)对于地
方的刺激作用要相对小一些，因 S′(X)=a(a<1)，而原来是 S′(X)=1，说明地方财政
收入对地方政府的边际刺激比广东方式小了；二是中央财政可以随着地方财政收
入的上升而上升，不会出现中央对地方在财政收入中的相对地位下降的结果，因
为中央按照契约总应拿走(1-a)X，这个相对比例不会变
这种方式下，中央与地方是共同承担风险的，即在契约形式上也是清楚地
表明中央要承担全部风险的(1-a)部分。但是，这种承包关系却给中央政府提出了
一个监督地方政府的任务：必须核清 X。而在 S(X)=X-C 时，X 是多少，中央政
府可以对此不管，反正 C 不会变，但现在，X 为多少，是直接关系到中央从某
省（市）拿走多少财政收入。如果中央政府没有强大的审计力量，不进行财务、
税收大检查，则难以保证各个地方政府报上来的税利收入是真实的收入数。
除此以外，江苏方式便具有广东方式所具有所有缺陷，即地方政府为了使
S(X)极大，会使自己的行为短期化。
无论是 S(X)=X-C，还是 S(X)=aX，中央财政对地方财政的控制办法都是平
均值控制法。平均值控制法本来有两种，一种是水平平均值法，一种是垂直平均
值法。如果委托人与代理人之间的关系有重复，是同一个委托人与多个代理人的
关系，如果代理人的行为与产出(X)（或财政收入）之间的不确定性对每个代理
人都相同的话，不确定性就可以通过比较不同代理人的实绩得到大体的估计，代
理人的行为也可以大体为委托人确定。这种用平均值比较每个代理人的行为的方
法，是水平平均值控制法。当委托人可以追踪几年的累计产出(X)（或财政收
入），并且确定代理人的平均产出（或财政收入）时，如果代理人的当年产出（或
财政收入）偏离于由时间函数决定的产出（或财政收入），则委托人就可以认为
代理人的实绩比期望值要低或高。这是垂直平均数控制法。由于中国各省、自治
区、直辖市与中央的关系都不相同，财政上几乎不存在可以重复的委托人与代理
人的关系，所以，事实上中央在与地方政府订立承包契约时，所采纳的是垂直平
均数控制法。这种控制法有两方面的缺陷：(1)它总是滞后的。由于垂直平均数
是依据以前几年地方政府收到的税利收入(X)而决定的，因此总是把经济增长后
税利收入的部分或全部留给了地方，当中央政府发现问题而采取调整参数 a 与 c
时，往往是四、五年以后的事了。(2)这种垂直平均数控制法总是不公平的，不
符合水平公平的原则。由于省与省之间缺乏水平的比较，中央在确定 a 或 C 是
时根据每个省（市）的历史情况，所以，对于省与省来说，不同的 a 或不同的
C/X-C 实质上是有很大差别的。这样，在中央与地方的关系的边际调节上，对每
个省（市）所留的边际空间是极不相同的。
财政地方承包制还有一个缺陷，即它会使税收的配置作用被部分抵消。尽管
地方政府是按中央定的税种与税率在征收税，在省（市）内是发挥了税收的配置
功能的，但在地方与中央之间是一种定额上缴与定比上缴的关系，这样，至少在
地方与中央的关系上，税收的函数关系被定得十分简单，不同税种与不同税率之
间的差别被抹煞了。当税种是涉及到省（市）之间的资金流动（如企业所得税）
与商品劳务的流动（如营业税与产品税）时，由地方政府出面征税是不可能达到
最优的资源配置效果的。
应该承认，中国 80 年代初的财政地方承包与以前由中央统收统支的体制相
比，是一大进步。那时，中央政府与地方政府之间的关系也是委托人与代理人之
间的关系，但那时地方政府报酬函数是完全不确定或不独立的，地方政府的收
入 S 与自己的行为完全无关，结果导致普遍的无效率，看上去是中央统收统支，
其实是各地都吃中央的“大锅饭”。与此相比，江苏方式与广东方式建立起了一种
独立的地方政府报酬函数，这有利于使中央与地方之间划清权限与责任，从而有
利于提高整个财政体制的效率。
但是，问题在于，中央政府与地方政府本来不应是一种委托人与代理人的关
系，中央与地方之间都应有自己独立的财政预算，地方不应仅仅是中央政府的附
属机构，而是有着独立地提供地方公共品的义务与职责的一级政府。要消除目前
财政承包中的种种问题，出路在于建立一种非委托——代理关系的分权的财政体
制，而分税制便是这样一种非委托——代理关系的财政体制。
现在涉及到争论的第三个问题。在中国，分税制的主张在 1985 年前就有人
提出来了。1984 年实行的第二步利改税方案中，其实就有划分中央税、地方税
与共享税的构想。但是当时分税的方案并不具体。1986 年，中国理论界有人明
确提出分税制的建议①：）参见吴敬琏、周小川、李剑阁：《关于各级政府职能
和分层管理的思考》，载《论中国宏观经济管理》，中国经济出版社 1987 年版，
第 767—775 页。）
第一，地方税。可设乡镇企业所得税，个体所得税，城市维护建设税，还可
开设地方性所得税，地方资源税，营业税。
第二，共享税。可设资源税，土地税（地方分成应占大部分），营业税，所
得税，房产税，车船使用税，增值税（较小比例归地方）。
第三，中央税。可设产品税，关税，出口退税，消费税，国有固定资产税，
进口环节征收的国内流转税。
这个方案提出后，在理论上都被认为是中央与地方之间财政关系的改革方向，
但在实际上却正朝着与此背道而驰的原则办。1987 年承包制普及后，地方财政
承包（大包干）也就被进一步强化了。从实践反馈的信息来看，地方政府并不欢
迎分税制，至少从目前说，财政的地方承包制要比分税制有基础。
这是为什么呢？关键是企业在所有制与行政隶属关系上还与分税制不相一
致。如前所述，现有的工业企业中，隶属于地方的占 60%以上，仅计算产品税与
所得税，如按照隶属关系分，地方就会分得大头。但是，真要实行分税制，就会
把企业所得税的大头、产品税的全部划归中央，这不能不会引起中央与地方之间
利益的大调整。地方企业按照行政隶属关系向上级政府缴税利，这是企业按照行
政关系划分的必然产物。现在要求企业完全按照所得纳税原则向国家归所得税，
首先便应摘除企业头上种种部属企业、省属企业、县属企业、乡属企业等等头衔，
使所有企业在行政级别上大体平等，在按章纳税面前完全平等。这等于要求企业
摆脱地方政府的行政管辖与干预。在企业经营体制还未根本改革之前，上述要求
只能是一种美妙的设想。
还有一个障碍是来自于税利合一。由于税利合一，目前地方企业上缴给地方
财政的收入中有相当部分是利润，这一部分利润就企业是地方国营企业这一点说
确应上缴给地方政府，地方政府在收入这部分利润时是在实现资产所有者的职能。
如真要实行分税制，那也不能将这部分利润交给中央，中央能得的只能是中央所
属企业的利润以及全部企业的大部分所得税。按照这样的分析，分税制实行的前
提之一是企业利税分离。在利税合一的条件下，要在中央与地方之间划分在所得
税名义下的那一部分财政收入，是十分困难的。
可见，一个是企业与行政捆在一起，另一个是利税合一，这两个因素实质上
阻碍了分税制的真正实行。而这两个条件的变化，都有赖于经济体制改革尤其是
企业体制的真正改革，分税制的最终基础仍然是：企业是真正独立的商品生产者
与经营者。
除此之外，中国税种少，谈不上真正构成地方财政主干收入的地方税种，也
是分税制不可能推行的原因之一。道理很清楚，当中央税是有保证的有高弹性的
税种，地方税无法落实时，地方政府是不会接受分税制的方案的。
这样说来，财政地方承包制在目前有种种弊端，而分税制在眼前又没有可行性，
中央与地方之间的财政关系就应从改进财政承包的方式入手，逐步走向分税制。
对财政承包制的改进可从三方面入手：(1)改进目前委托人与代理人关系上的控
制系统，不能让中央财政收入在总财政收入中的比重再往下降了。具体说来，可
以设定一个有关中央财政收入在总财政收入中的比例目标
附图： ()
这里，C(X)是中央财政收入，X 是总财政收入，b[*]为中央财政相对收入比
重目标。若
附图：
则要各省（市）按比例增加对中央财政的上交额。(2)要逐步缩小委托人——
代理人关系的范围，具体来说，烟、酒税与涉及地区之间贸易与资金流动的销售
税，不应划入财政地方承包的范围，至于关税则更应毫不含糊地由中央财政征收。
这样，才能缩小委托——代理关系所带来的短期行为。(3)进一步明确委托人——
代理人关系的职责，既然地方财政有了自己独立的报酬函数，就应基本承担起对
本地区公民提供公共品的任务。具体来说，像教育、卫生、应用科研与居民价格
补贴这些公共支出，一般都是与人口规模正相关的，则应主要或基本上由地方政
府来负责，中央财政应适当地减少一些原来所承担的义务。(4)逐步开辟地方财
政的独立的收入来源。地方政府的独立财政收入应具有受益相关型或消费相关型，
这方面一个潜在的来源是城市使用费或开发费。开发费是一种受益相关型的财政
收入，它也可以叫做“改良投资环境税”，即一种试图从受益人那里收回基础设施
开发费的一次性收费，它意味着向新建地方基础设施所导致的土地价值增加部分
的征税。
在中国，财政体制改革与整个经济体制改革一样，还要经历漫长的过程，但
地方财政的效率的提高却可以在当前通过努力而办到。从国际经验比较看，提高
地方收入效益的准则大体有以下四条：
第一，用于地方公共服务的费用应尽可能通过向受益人收费来收回。这种收
费应与个人的消费挂钩。若这种方法不可取，则应与个人的受益大小挂钩。
第二，对那些成本不能通过收费来回收的公共服务来说，其资金应从有关管
辖区中的一般税收（财产税、营业税和销售税）中筹集。
第三，如果地方公共服务产生的利益溢入其他管辖区或给全国带来好处，上
级政府就应对该公共服务的溢出部分提供拨款。
第四，用借款的方式筹资至少对某些地方资本投资是合适的，前提是能够保
持宏观经济财政平衡。
此外，中央政府如果能够定期对不同层次的政府的职能和财政分工进行审核，
将会从中得到收益。
本章小结
1.中央集权统一的财政体制与联邦或分权的财政体制各有其根据，但是大多
数国家，都是既有中央财政又有地方财政，在中央与地方的关系上持任何一种极
端都不会带来社会福利最大化。
2.中央与地方之间的财政手段（工具）是多种多样的。一般来说，有分享税
收、拨款（赠款）与让地方财政承包等几种主要形式。每一种手段的采用都有其
条件，不可不顾条件否认某一类手段，只承认另一类手段的功能。
3.从分税制的具体形式看，可以有中央集权财政体制下的分税制，也可以有
联邦制财政体制下的分税制。分税制只解决中央与地方的权力与职责的界区问题，
而并不决定集权式还是分权式财政体制的选择。
4.中国虽是一个具有中央集权式财政体制的国家，但地方分权主义有着深厚
的经济基础。在当前，分税制由于受到企业体制与利税合一的限制而未能推行，
但改革的出路在于改进财政承包而逐步过渡到分税制。
成效明显意义深远
——完善分税制财政管理体制、规范政府间财政关系
【原文出处】中国财经报
【原刊地名】京
【原刊期号】20030821
【分 类 号】F61
【分 类 名】财政与税务
【复印期号】200310
【作 者】张弘力
【作者简介】张弘力 财政部预算司
【摘 要 题】高层论坛
改革成效显著
1994 年开始实行的分税制财政管理体制以及 2002 年实施的所得税收入分
享改革，为初步建立适应我国社会主义市场经济体制要求的公共财政框架发挥了
重要作用，促进了国民经济和社会事业的持续、快速、健康发展。改革的成效主
要体现在以下三个方面：
一、促进了财政收入的高速增长，有效调动了中央与地方的“两个积极性”，
实现了中央与地方的“双赢”。据统计，1994-2002 年，我国财政收入年均增长
%，中央收入增长 %，地方收入增长 %。由于财政收入增长速度快
于 GDP，我国财政收入占 GDP 的比重由 1993 年的 %提高到 2002 年的
%。随着财政实力的增强，社会保障、科技教育、农业、基础设施等社会公
共领域的财政投入大幅度增加，较好保障了各项重大经济体制改革的顺利进行
二、增强了中央政府的宏观调控能力，有利于国家的长治久安。分税制改
革前，中央财政收入很大程度上依赖地方上解，改革后这种状况发生了根本变化。
2002 年，中央财政收入占全国财政收入的比重为 55%，比改革前的 1993 年提高
了 33 个百分点。2002 年除税收返还和体制性补助外，中央对地方的转移支付高
达 亿元，是 1995 年的 倍，年均增长 36%。财力的适度集中以及以转
移支付为主的地区间收入再分配机制建立，强化了中央政府的宏观调控职能，有
利于缩小地区间财力差距，促进公共服务均等化，维护民族团结和国家长治久安。
据统计，2002 年实施所得税收入分享改革后，中西部地区财力占全国的比重从
改革前一年的 %提高到 50%，东西部财力差距扩大的趋势已经初步得到有效
缓解。
三、政府间财政关系趋于规范。按税种或比例划分收入，明晰了中央与地
方之间的利益界限；将按企业隶属关系等划分所得税收入改为按比例划分，为企
业创造了公平的竞争环境；逐步完善的一般性转移支付体系，为财政资金分配的
规范性和有效性奠定了良好的制度基础。
两个调整使中央与地方收入划分更趋合理
1994 年分税制财政管理体制改革，根据事权与财权相结合的原则，将税种
统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。由于当时受到客观条件的制约，
在中央与地方收入划分上仍留有不合理之处，需要在分税制运行过程中，按照有
利于逐步规范政府间财政关系的原则，择机进行适当调整。
第一，调整证券交易印花税中央与地方分享比例。分税制初期，证券交易
印花税中央与地方（上海市和深圳市）各分享 50%。由于证券交易印花税税源来
自全国，应该用于全国性的公共事业支出，若仅与上海、深圳两市分享，显然对
于其他省份来说不尽公平。因此，国务院规定，自 1997 年 1 月 1 日起，将证券
交易印花税收入分享比例调整为中央 80%，地方 20%。后因将证券交易印花税
税率由原来对买卖双方各征收 3‰调高到 5‰，其中，调高税率增加的收入全部
作为中央收入。由此，中央与地方证券交易印花税分享比例折算为中央 88%，地
方 12%。2000 年国务院再次决定，从 2000 年起分三年将证券交易印花税分享比
例调整到中央 97%、地方 3%。中央由此增加的收入主要用于支持西部贫困地区
发展，并作为补充社会保障资金的一个来源。
第二，调整营业税分享范围。考虑到金融保险企业所得税税率下调等原因，
国务院决定，从 1997 年 1 月 1 日起，将金融保险业营业税税率由 5%提高到
8%，提高税率增加的收入归中央财政。为支持金融保险企业发展，2001 年开始，
金融保险业营业税税率每年下调 1 个百分点，2003 年恢复到 5%，中央因提高税
率分享部分随之取消。
适时实施所得税收入分享改革
分税制改革时曾经设想，按照建立社会主义市场经济体制的要求，打破企
业隶属关系，对企业所得税实行分率共享或比例共享。由于当时条件还不成熟，
暂维持原有的企业所得税划分格局。随着政府机构改革的实施、企业改革的深化
以及地区间经济发展格局的变化，按企业隶属关系等划分所得税收入的弊端日益
显现。一是强化了政府干预，不利于深化企业改革；二是不利于公平竞争；三是
收入混库问题日益突出，不利于征收管理；四是不利于扭转地区间财力差距扩大
的趋势。据统计，1994 年以来，东部地区财力占地方总财力的比重年均提高
个百分点。2000 年，中、西部地区按总人口计算的人均财力分别为东部地区的
43%和 48%。
针对上述问题，在深入调查研究和广泛征求意见的基础上，国务院决定，
从 2002 年 1 月 1 日起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系等划分中央
与地方所得税收入的办法改为中央与地方按统一比例分享。2002 年所得税收入
中央与地方各分享 50%;2003 年中央分享 60%，地方分享 40%;2003 年以后年份
的分享比例根据实际收入情况再行考虑。并明确中央因改革所得税收入分享办法
增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得
税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企
业集中缴纳的所得税，按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和
资产总额三个因素在相关地区间分配。
一年多来，所得税收入分享改革运行平稳，达到了预期目的。2002 年中央
因改革集中用于一般性转移支付的增量为 126 亿元，已经按照公平、公正的原则
全部分配给地方。今后随着所得税收入的增长，中央因改革增加的收入将逐年增
加。
转移支付制度——分税制的重要组成部分
分税制改革以来，为了均衡地区间财力差距，促进公共服务均等化，中央
财政着重建立和完善了财力性转移支付制度，同时改进了专项转移支付的分配和
管理办法。
在财力性转移支付方面，采取了以下措施。第一，建立和完善一般性转移
支付制度。按照国际通行作法，一般性转移支付制度是实现地区间公共服务的均
等化的有效手段。作为分税制改革的配套措施，从 1995 年起中央对地方主要是
财力薄弱地区实施一般性转移支付。其基本思路是，按照规范和公正的原则，根
据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，以各地标准财政收
支的差额作为分配依据。财政越困难的地区，转移支付程度越高。近年来，一般
性转移支付分配办法不断完善，资金规模逐年扩大。2002 年实施所得税收入分
享改革后，一般性转移支付资金总额达到 279 亿元。由于所得税收入分享改革建
立了一般性转移支付总量增长机制，今后，随着所得税收入的不断增长，一般性
转移支付规模会越来越大。此外，为配合西部大开发战略，支持民族地区发展，
国务院决定，从 2000 年起实施民族地区转移支付。据统计，2000-2002 年中央财
政共安排民族地区转移支付资金 97 亿元。
第二，配合积极财政政策，适时出台工资性转移支付。1998 年以来，为了
应对亚洲金融危机，缓解国内有效需求不足的矛盾，确保国民经济持续、快速和
稳定增长，党中央、国务院决定实施积极财政政策。在加大政府投资的同时，为
扩大内需，刺激消费，中央还出台了提高中低收入者收入水平的一系列政策，其
中，从 1999-2001 年，中央三次增加机关事业单位职工工资，出台发放一次性年
终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策。考虑到地区之间财政状况相差较大，各地
对增加支出的承受能力不一，因此，中央决定，实施这些政策增加的支出，北京、
上海、江苏、浙江、广东、福建和山东等 7 个沿海经济发达地区由当地政府自行
解决，财政困难的老工业基地和中西部地区由中央财政给予适当补助。工资性转
移支付采用客观、公正、规范的分配办法，既体现了均等化原则，又促进了积极
财政政策的实施。据统计，1999-2002 年中央财政共安排地方工资性转移支付资
金 1776 亿元，其中 2002 年为 817 亿元。
第三，配合农村税费改革，实施农村税费改革转移支付。“三农”问题长期困
扰我国经济和社会发展，党中央、国务院历来十分重视，农村税费改革就是解决
“三农”问题的重要措施之一。实施农村税费改革，规范了农村税费制度，有效遏
制了面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，农民负担明显减轻，地方
政府收入也相应减少。为此，农村基层政府要转变职能，精简机构，裁减冗员，
大力节减经费开支；中央财政也有必要通过转移支付方式，对地方给予适当支持，
推动农村税费改革顺利实施。据统计，2001-2003 年中央财政共安排农村税费改
革转移支付资金 641 亿元，其中，2003 年为 305 亿元。全部按照统一规范、公
正合理、公开透明的原则进行分配，重点向农业大省、粮食主产区以及民族地区
和财政困难地区倾斜。
在专项转移支付方面，一是为配合实现中央宏观政策目标，新增了一些专
项转移支付项目。如配合西部大开发，保护和改善西部生态环境，对天然林保护
工程、退耕还林还草工程以及由此造成的财政减收等实施转移支付；补助地方下
岗职工基本生活费等社会保障类支出；补助贫困地区基础教育等。这些专项转移
支付项目为经济和社会的持续、快速和健康发展发挥了重要作用。二是改进专项
转移支付资金分配办法，加强资金监管。大多数专项转移支付都已采用客观因素
分配，有专门的管理办法，不仅提高了资金使用效率，还有利于从源头上防止腐
败。据统计，专项转移支付规模已经从分税制改革前 1993 年的 360 亿元增加到
2002 年的 2400 亿元（含国债）
省以下财政管理体制的调整和完善很重要
1994 年分税制改革后，各地按照分税制财政管理体制的要求，改革了省对
下体制，但大多数地区没有触动既得利益，运行中也没有根据经济发展情况的变
化适时调整省对下体制。各地普遍存在省以下横向和纵向财力不平衡问题。同一
省市内不同地区间（县市）的人均财力相差几倍，甚至十几倍；省市级人均财力
往往是县乡级的若干倍，省级政府在调节省以下政府财力不平衡方面发挥作用不
够。由于财力分布格局不合理，法定增长的支出项目较多，部分地方基层财政困
难日益突出。鉴于以上原因，2002 年国务院转发了财政部《关于完善省以下财
政管理体制有关问题的意见》（国发[2002]26 号）。
为贯彻落实国务院文件精神，2002 年各地结合所得税收入分享改革，不同
程度地调整和完善了省以下体制。其中河北、山西、福建、山东、湖北、海南
等 6 个省全面调整和完善了省以下体制；其他省区也不同程度地调整了省以下体
制，财力分配不平衡状况有所缓解。
尽管近 10 年来的实践已经充分证明，分税制改革成就斐然，但由于受政府
级次过多等客观条件制约，现行财政体制中也暴露出了一些不容忽视的问题。突
出表现在以下几方面：一是政府间支出责任划分不够清晰，收入划分不尽合理，
基层政府的财权与支出责任划分不对称；二是转移支付安排缺乏整体规划，激励
机制和监管力度不足；三是省以下财政管理体制不尽完善；四是规范政府间财政
关系法律制度还不够健全。上述问题的存在对深化财政体制改革提出了新的要求
按照建立公共财政框架的基本要求，结合国际经验和我国国情，我国政府
间财政关系比较规范的目标模式应当是：在明确界定政府职能的基础上，通过法
律形式规范政府间支出责任划分；本着财权与事权相统一的原则，合理安排各级
政府的收入，赋予地方政府相应的税收立法权；通过一般性转移支付弥补因财力
集中以及地区经济发展不平衡形成的纵向和横向财政缺口；运用专项转移支付实
现中央特定政策目标；在完善相关法规和严格审批程序的基础上，赋予地方政府
按照市场原则适度举债的权力；建立规范有效的信息反馈与监管机制，确保财政
资金分配与使用的合法有效。
实现上述目标需要假以时日，近期应当根据公共财政框架，结合我国实际，
在以下方面进行探索：按照精简高效、大市场、小政府、城乡一体化的原则，简
化财政管理级次，改革乡镇财政管理体制，奠定规范政府间财政关系的体制基础；
进一步明确政府职能，合理界定各级政府的具体支出责任；建立激励约束机制，
调动地方增加财政收入，做大蛋糕的积极性；加快税费改革步伐，建立较为完善
的地方税制体系，增强地方财力；归并和简化转移支付项目，提高财力性转移支
付比重，严格专项转移支付审批程序，规范和完善资金分配办法，加强资金监管，
注重跟踪问效；推进政府间财政关系的法制化，健全监督约束机制。
我国是一个有 4 级地方政府的大国，要从根本上解决基层财政困难，调整
和完善省以下财政体制至关重要。根据 2002 年国务院文件精神，各地区要结合
本地实际，按照以下原则调整和完善省以下财政体制：一是突出重点，适当增强
财政困难县、乡的财力；二是积极稳妥，对省以下体制的调整主要通过增量进行；
三是简明规范，便于操作。各地要在明确划分省以下各级政府财政收入和财政支
出的基础上，建立规范的转移支付制度，遏制省以下各级政府和各地区财力差距
进一步扩大的趋势，确保县乡政权正常运转的基本支出需求。省、市级财政要采
取有效措施，切实帮助县、乡解决财政困难。各地要根据乡经济情况，区别对待，
合理确定乡财政管理体制，妥善处理县乡的财政分配关系，避免向乡财政转嫁支
出。
