第十章 行政诉讼的受案范围与管辖
一、行政诉讼受案范围
(一)确定受案范围的因素
（二）受案范围演变
（三）受案范围确定标准
二、行政诉讼的管辖
(一)级别管辖
（二）地域管管辖
（三）避免管辖冲突规则
案 例
1
（一）确定行政诉讼范围的因素
行政诉讼范围的大小，不是一国立法者随心
所欲的选择，它是一个综合考量的结果。
决定范围的因素主要有：
第一，目的因素
第二，技术因素
第三，现实因素
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目的因素
《行政诉讼法》第1条规定的目的:
“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护
公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督
行政机关依法行使行政职权”。
维护权益、监督行政的双重功能意味着行政诉讼应
有一个涉及面较大的受案范围。
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技术因素
行政诉讼范围涉及行政权与司法权的关系。根据分
权与制衡原理，行政权的行使应接受一定程度的司
法权监督和制约。但司法权的监督和制约并不能无
限进行，尤其不能让以判断为本质特征的司法权代
替行政权。
公民权利救济和行政法制监督是一个系统工程，为
了与其他救济、监督制度配套，行政诉讼受案范围
应有相应的限制，从而形成一个有序、高效的救济、
监督系统。
4
政府的某些行为，比如国家行为，具有高度的政治
性， “它在理论上即使是相当于法律上的争讼，
也不应依无政治责任的法院诉讼程序来解决，应特
此排除在司法审查之外”。
此外，行政行为涉及的是政策问题还是法律问题，
是法律争议还是技术争议，是相对人的何种权益等，
都可能成为确定行政诉讼受案范围的技术因素。
上述技术因素意味着行政诉讼应有一个相对限制的
受案范围。
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现实因素
长期行政强势的国家历史告诉人们：
行政权的行使必须得到全面的监控；
现实行政执法状况的不如意和行政自我监督机制
的失灵，要求行政行为接受来自于他律的司法监
督；
其他国家机关对行政行为监督范围、力度的有限
性和法院专司纠纷解决的本质，要求法院承担起
更多的司法审查功能；
但是：
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公民权利意识的薄弱客观上制约了行政诉讼范围
的扩张；
司法机关在整个国家机构中的地位、公众形象、
人员素质、财物配置等在很大程度上决定了人民
法院解决行政争议的有限能力。
行政诉讼法考虑上述因素，根据下列原则确定行政
诉讼受案范围：
第一，从保障公民、法人和其他组织的合法权益
出发，适当扩大人民法院现行受理行政案件的范
围；
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第二，正确处理审判权和行政权的关系。法院对
行政案件应当依法进行审理，但不要对行政机关
在法律、法规规定范围内的行政行为进行研究干
预，不要代替行政机关行使行政权力，以保障行
政机关依法有效地进行行政管理；
第三，考虑我国当时的实际情况，行政法还不完
备，法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规
定“民可以告官”，有观念更新问题，也有承受
力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定得太
宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。
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（二）行政诉讼受案范围的演变（二）行政诉讼受案范围的演变
我国行政诉讼制度正式创建于1982年，受
案范围先后经历了四次调整，在总体上呈
现出逐步扩大的态势：
1.《民事诉讼法》（试行）
2.《行政诉讼法》
3.《执行〈行诉法〉意见》（试行）
4.《执行〈行诉法〉解释》
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第一阶段第一阶段
19821982年《民事诉讼法（试行）》为标志年《民事诉讼法（试行）》为标志
• 第3条第2款：法律规定由人民法院审理的行政案件，
适用本法规定。
到1989年《行政诉讼法》时为止，共有130多个法
律和行政法规规定了行政诉讼，最高法院和地方各
级法院陆续建立了行政审判庭，审理行政案件。
这段时间里，行政诉讼受案范围在立法上尚缺乏专
门的、系统的规定，具体范围始终处于变动状态之
中。
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该法第2章对受案范围作了专门规定：
一、第11条第1款规定了人民法院受理的针对八类
具体行政行为而提起的诉讼案件；
二、第11条第2款规定，除第1款所列的八类行政
案件外，人民法院受理法律、法规可以提起诉讼
的其他行政案件；
三、第12条规定了行政诉讼受案范围的四项排除
事项。
第二阶段第二阶段
19891989年的《行政诉讼法》为标志年的《行政诉讼法》为标志
参见法条1
11
第三阶段第三阶段
19911991年《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉年《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉
若干问题的意见》（试行）为标志若干问题的意见》（试行）为标志
一是对“具体行政行为”作了相当狭义的解释。
第1条:“具体行政行为”是指国家行政机关和
行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行
政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中
行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组
织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、
法人或者其他组织权利义务的单方行为。
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这一规定把可诉的具体行政行为限定为行政法律
行为，而且是单方行为，从而既排除了非法律行
为，又排除了双向行为。其背景：
行政诉讼法虽生效，但行政诉讼制度尚不成熟、
各方面还不适应，所以，对受案范围进行了一
定程度的限制。
二是列举了人民法院应于受理的六类行政案件。
公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养的
决定不服的 ；
公民对公安机关作出的强制收容审查的决定不
服的；
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公民对计划生育主管部门作出的征收超生费、
罚款的行政处罚不服的；
公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问
题所作的裁决不服的；
公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权
作出的强制性补偿决定不服的；
公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主
管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权
或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民
法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理；
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第四阶段第四阶段
20002000年《关于执行〈行政诉讼法〉年《关于执行〈行政诉讼法〉
若干问题的解释》为标志若干问题的解释》为标志
在第1条第1款删去了《意见》中对具体行政行
为不适当的定义，将受案范围总体上表述为：
“公民、法人或者其他组织对具有国家行政
职权的机关和组织及其工作人员的行政行为
不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政
诉讼的受案范围。”
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这一规定取消了《意见》对行政诉讼受案范围所作
的限制性解释，从而事实上扩大了行政诉讼的受案
范围。背景是：
行诉法实施十多年来，公民的权利意识已有较大
提高，行政机关对行政诉讼的承受能力得到了相
应加强，法院审理行政案件的经验也有了相当积
累。
在这种形势下，《解释》恢复了行政诉讼法所确
定的受案范围，取消了《意见》中一些不适当的
限制，在某些方面甚至作了相应的扩张。
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② 在第1条第2款明确列举了不可诉行政行为的种
类，在《行政诉讼法》第12条规定的不可诉行
政行为之外，又增加了五种不可诉行政行为。
同时，《解释》第2条至第5条还对《行政诉讼
法》第12条所规定的四种不可诉行政行为的内
涵和外延作了明确的界定。
参见法条2
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法条法条11
《行政诉讼法》第11条：人民法院受理公民、法人和
其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
• ①对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停
业、没收财物等行政处罚不服的；
• ②对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结
等行政强制措施不服的；
• ③认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；
• ④认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执
照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
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• ⑤申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政
机关拒绝履行或者不予答复的；
• ⑥认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
• ⑦认为行政机关违法要求履行义务的；
• ⑧认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
• 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规可以提起诉讼的
其他行政案件。
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第12条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织
对下列事项提起的诉讼：
• ①国防、外交等国家行为；
• ②行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有
普遍约束力的决定、命令；
• ③行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决
定；
• ④法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
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公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关
和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼
的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，
不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
(一)行政诉讼法第十二条规定的行为；
(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确
授权实施的行为；
《解释》第1条
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(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为；
(四)不具有强制力的行政指导行为；
(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行
为；
(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实
际影响的行为。
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（（二）受案范围的确定标准二）受案范围的确定标准
《行政诉讼法》第2条：公民、法人或其它组织认
为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为
侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。
1.具体行政行为标准
2.违法侵权标准
具体行政行为必须违法，这一标准反映了
行政诉讼与民事诉讼重要区别。在民事诉
讼中，并不强调所诉行为必须违法，只要
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所诉行为侵权即可提起诉讼。因为对于民事活动而
言，不论合法，违法，都不能建立在损害他人权益
的基础之上。但行政权力的特征在于，它是一种可
以强制他人服从的力量，行政活动的法律规则是依
法行政，只有当行政行为违法，才具有可诉的性质，
相对人对此不服才可以提起诉讼。
3.人身权、财产权标准(侵犯合法权益 ？)
第11、12条的规定一定程度上架空了第2条的
规定。所以：
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原则上，只有具体行政行为侵犯到了公民、法
人或其他组织的人身权、财产权时才具有可诉
性；
但人身权、财产权标准也存在例外—依《行政
诉讼法》第11条第2款的规定，只要法律、法
规有明确规定，公民、法人或其他组织因人身
权、财产权以外的其他权益受具体行政行为侵
害而提起的诉讼也属于人民法院的案案范围。
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国 家 行 为
国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等
根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外
交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急
状态、实施戒严和总动员等行为。
国家行为的失误通常只由有关领导人承担政治责任，而政治
责任只能通过立法机关才能够追究。即政府领导人是否称职，
由他们向人民代表大会及其常务委员会负政治责任，而不由
法院审理。
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对此类案件的理解须注意不能将国务院、国防部、外交部等
行政机关实施的所有与国防、外交有关的行为均视为国家行
为。
判断一个行为是否是国家行为，要看这个行为是否是以政治
上的利益为目的、是否以国家名义作出、是否涉及到国家主
权的运用。
如果未满足这些标准，如和平时期强制一公民服兵役的行为、
将非法入境的外国公民强制遣送出境的行为等，就不是国家
行为，而是可诉的具体行政行为。
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驳回当事人对行政行为驳回当事人对行政行为
提起申诉的重复处理行为提起申诉的重复处理行为
重复处理行为是指行政机关对当事人提出的不服申诉
请求，以已有具体行政行为存在，不得任意撤销或变
更为原因，明示或默示拒绝当事人的请求，甚至在拒
绝的同时为前具体行政行为增加理由的批驳行为。
该拒绝或批驳行为实际上是告知当事人前一个具体行
政行为的正确性，是对前一个具体行政行为所确定的
权利义务状态的维持。
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重复处理行为没有改变既存的法律关系，没有对当事
人的权利、义务产生新的影响。正是基于此，将其排
除于人民法院的受案范围 。
注意：并非行政机关对当事人所为的答复均是重复
处理行为。如果行政机关的行为改变或撤销了原具
体行政行为，对公民、法人的或其他组织的权益产
生了新的影响，那么该行为就不是重复处理行为，
而是可诉的具体行政行为。
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对公民、法人或其他组织的对公民、法人或其他组织的
权利义务不产生实际影响的行为权利义务不产生实际影响的行为
除不具强制力的行政指导行为、行政调解行为、重复
处理行为以外，以下行为也是不产生实际影响的行为：
1．尚未成熟的行为。主要是指尚处于行政系统内部、
未最终形成的行为。比如一个需要经过上级机关批准
却处于申请批准过程中的行为。
2．程序性的准备行为。比如行政处理决定作出
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之前的通知行为、咨询行为、调查行为等。这些
行为均依附于其后续的决定行为，本身缺乏独立性，
不能单独的影响公民、法人或其他组织的合法权益。
例如，王某擅自扩大经营范围。工商局接到群众举
报，欲查处王某，遂向其发出通知：接到通知后3日
内到工商局接受调查。该通知行为就是典型的程序
性准备行为。
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但并非所有的通知行为均是不可诉的，比如高考成
绩通知错误，使被通知人填报志愿出现偏差，未被
录取。该通知行为是无后续行为的，也就是说，其
具有影响相对人权益的独立性，因而是可诉的具体
行政行为。
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((一一))级别管辖级别管辖
1.基层人民法院的管辖。一审案件由基层法院管辖
是级别管辖的一般原则。
2.中级人民法院的管辖
• ①确认发明专利权案件和海关处理的案件
• ②对国务院各部门或省、自治区、直辖市政府具
体行政行为提起诉讼的案件
• ③本辖区内的重大、复杂案件。何为“重大、复
杂”，《解释》对此做出了补充规定：
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• 《解释》第八条 有下列情形之一的，属于 “本辖区
内重大、复杂的案件”：
• （1）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院
不适宜审理的案件。（这里的“人民政府”包括县
级以上人民政府的职能部门在内；）
• （2）社会影响重大的共同诉讼，集团诉讼案件；
• （3）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特
别行政区、台湾地区的案件；
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• （4）其他重大、复杂案件。（至于是否适宜由基
层人民法院审理以及是否社会影响重大等，一般
由中级人民法院判断。）
3.高级人民法院、最高人民法院的管辖
均以“本辖区内重大、复杂的第一审行政案件”
为标准，所不同的是各自辖区的不同。
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((二二) ) 地域管辖地域管辖
1.一般地域管辖。遵循“具体行政行为最初作出机关
所在地”原则。
2.特殊地域管辖（共同与专属）
①经复议的选择管辖。复议机关改变了原具体行
政行为的，由最初作出具体行政行为的行政机关
所在地法院或者由复议机关所在地法院管辖。
何谓“改变”，《解释》补充规定
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②对限制人身自由的行政强制措施不服而提起
诉讼的，由被告所在地或原告所在地管辖。
③因不动产提起诉讼的，由不动产所在地人民
法院专属管辖。
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第七条 复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼
法规定的“改变原具体行政行为”
（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；
（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性
产生影响的；
（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结
果的。
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（三）避免管辖冲突规则（三）避免管辖冲突规则 （裁定管辖）（裁定管辖）
管辖冲突是指两个以上人民法院对于同一个行政案件
都认为应属自己管辖或都认为不属自己管辖而产生的
冲突。
为了避免此种冲突和因此冲突而影响案件的正常审理，
《行政诉讼法》规定了下述规则：
1.移送管辖
2.指定管辖
3.移转管辖
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移送管辖
移送管辖：指某个人民法院把已经受理的行政案件移
送有管辖权的人民法院。
移送条件：
（1）法院已经受理了该案件；
（2）受理法院发现自己对案没有管辖权；
（3）接受移送的法院对该案有管辖权。
• 移送管辖的实质是案件移送，起到纠正管辖错误的作
用，而不是管辖权的移送。
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指定管辖
指定管辖：指由于特殊原因，或两个人民法院对同一
案件的管辖权发生争议，由上级人民法院以裁定方式，
决定案件由哪个人民法院管辖的制度。
《行诉法》分别规定了指定管辖的两种情况：
（1）由于特殊原因，有管辖权的法院无法行使管辖
权。
（2）因管辖权发生争议引起的指定管辖。
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3.移转管辖
移转管辖指经上级法院决定或同意，对第一审行政案
件的管辖权，由下级法院移转给上级法院，或者由上
级法院移转给下级法院。
《行政诉讼法》第23条规定：上级人民法院有权审判
下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以将自己
管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级
人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上
级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。
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李XX诉工商局案
2009年3月，某市工商局以李XX违法经营为由扣押了
其经营的货物。李XX虽然不服，但想等工商局作出
处罚决定后再起诉。但是，一直到了11月份，工商
局既没有解除扣押也没有作出处罚决定。
所以，李XX向法院起诉，要求解除工商局采取的扣
押措施。法院裁定驳回其起诉。理由是：
行政行为尚未完毕，扣押只是行政行为的一个阶
段。在行政处罚决定作出之前，李XX不是合格的
原告。
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请简要分析法院的裁定正确否?
法院的裁定是错误的。法院应当受理原告对
行政强制措施不服提起的诉讼。
因为，工商局的扣押行为属于行政强制措施，
已经对李XX的财产权产生了法律效力。如果
李XX认为该强制措施侵犯了他的合法权益，
可以根据行政诉讼法第11条第一款的规定提
起行政诉讼。原告不必等到工商局作出行政
处罚决定后再提起诉讼。
44
罗某诉公安局案
原告罗某家住某军区大院内。2010年9月20
日，罗某家中被盗损失很大。罗某立即去当地
的公安分局报案，但是公安分局以“该案不属
于我们管”为由拒绝立案侦查。于是，罗某向
法院提起行政诉讼，要求公安分局立案侦查。
对原告的起诉，法院是否应当受理?
45
法院应当受理：
根据行政诉讼法的规定，对行政机关不履
行保护公民人身权、财产权的法定职责的，
公民有权起诉。
该案中对罗某家被盗公安机关有法定职责
立案侦查，对其不履行法定职责的行为，公
民有权起诉，也属于法院的受案范围。
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李四起诉案
公民李四是J市S区居民。2010年6月，李四到
A市旅游，因违反治安管理秩序被A市公安机
关处以治安拘留15日并予于执行。
在被拘留的第3天，李四以邮寄的形式向J市S
区法院提起诉讼，要求法院撤销A市公安机关
的拘留决定并赔偿其损失。但是， J市S区法
院对李四的起诉作出裁定不予受理。
问：S区法院的裁定是否正确?
47
S区法院的裁定是正确的。本案中，原告没有选
择管辖法院的选择权。
根据行诉法第18条的规定，对限制人身自由
的行政强制措施不服的，原告可以选择被限制
人身自由所在地或者原告住所地法院管辖；
但本案中，原告受到的是行政处罚而不是受到
行政强制措施的侵害。对行政处罚不服而提起
的行政诉讼，原告没有选择权，不能向J市S
区法院起诉而只能向A市的法院提起诉讼。
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东方化工厂被罚案
位于某市市南区的东方化工厂的排水管道年久失
修，致使大量腐蚀性废水外溢，严重污染了该区A
村的鱼塘和稻田，给A村造成严重损失。
A村向市环保局投诉，环保局查证后做出行政处罚：
对东方化工厂罚款10万元并限期重建排水管道。
东方化工厂不服该处罚决定，向市环保局所在的
市中区法院提起行政诉讼。
问：市中区法院是否应当受理该案?为什么?
49
本案是因化工厂废水污染A村的鱼塘和稻田引
起行政处罚的。
起因虽然是因不动产，但行政处罚的内容没有
涉及不动产，不属于行政诉讼法第19条规定
的“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在
地人民法院管辖”的规定。
本案市中区法院有管辖权，应当受理。
50
