第十二章 财政预算与
预算管理体制
上海立信会计学院
财政教研室
2022/5/28 公共财政学 2
第一节 政府预算概述
第二节 分税制预算管理体制
第三节 预算管理制度改革
第四节 财政平衡与赤字
一、政府预算的含义
政府预算是指经法定程序审核批准、具有法律效力的政府年度基本财
政收支计划，是政府筹集、运用和管理预算资金的重要工具。
二、政府预算的分类
（一）单式预算和复式预算
单式预算是指在预算年度内，不区分收支的经济性质，将全部预算收
支统一编制在一个预算里，它是一种传统的预算编制形式。
复式预算是在预算年度内，将全部预算收支按照经济性质，分别编成
两个或两个以上的预算。
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（二）基数预算和零基预算
基数预算又称为增量预算，是指预算年度的各项财政收支计划指标的
确定，是以上一年度各该项财政收支的执行数作为基数，考虑新的年
度国家社会经济发展的需要和财政要完成的目标后加以调整确定
零基预算是不考虑基期预算指标的实现情况，一切从“零”出发，根
据预算年度各部门、单位的实际情况和需要确定预算方案的预算编制
方法。
小资料：零基预算的思想与实践
零基预算的思想
零基预算的思想源于在1940年的提问。Key在《The Lack of Budgetary
Theory》一文中提出：在编制公共支出预算时， 根据什么标准或方法来确定把一
定数额的资金分配给部门A，而不是分配给部门B,分配给部门A而不分配给部门B可
能产生什么不一样的结果？他的结论是，公共预算是一个价值选择的问题，预算并
非“科学”或具有“逻辑”。但尽管如此，Key仍然希望建立政府预算规范性理论，
将预算理性化。1952年，美国人维恩·刘易斯在他的一篇文章《预算编制理论新
解》中提出了一个预算编制中的新论点， 他认为只有通过“非传统的编制方法”
才能解决这一问题。这种“非传统的编制方法”就是后来形成的零基预算编制法。
预算从“零”开始，则理论上相对于以前财政拨款基础的任何预算改变都需要经过
比较分析才能做出。在这一意义上，零基预算应该是对“渐进增长主义”预算的一
种隐含批评。零基预算法则是理性预算决策理论之一种，主张政府在预算决策过程
中应该经过谨慎而科学的计算，比较各施政方案的效用与效率，以理性的抉择方式
来对公共资源做最有效的配置。零基预算法的核心就在于一切从头开始的思想，有
利于政府摆脱传统和历史的影响，一切按照形势发展需要进行规划。
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零基预算的实践
零基预算首先是在私人部门中发展起来的。1973年，卡特在担任佐治
亚州州长时将其引入美国的政府部门。在竞选总统时，卡特宣称，零
基预算可以提供一种有序的机制将公共资源配置到社会最需要的领域，
从而将政府机构的预算要求减少1%～15%。1976年，已经当选为美国
总统的卡特正式宣布在美国联邦政府实施零基预算。此后，零基预算
开始影响美国的地方政府，并被其他发达国家和发展中国家引入它们
各自的预算改革中去。
到1982年，美国已经大约有18个州采用了零基预算编制法。目前世界
上其它国家的零基预算体系也大致完成，从理论上制定出了一系列科
学的预算定编、定额、定标准等的方法。在部门预算改革中，零基预
算被视为一种最佳的预算编制模式。在中国实际上，从1993年开始，
一些地方政府就已经开始进行零基预算的试验。1995年11月2日我国颁
布《中华人民共和国预算法实施条例》，这标志着部门预算和零基预
算正式成为我国法定的预算编制模式。
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（三）中央预算和地方预算
中央预算是经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的年度财政收
支计划，在国家预算体系中处于主导地位
地方预算是指经地方各级人大审查批准的地方各级政府的年度财政收
支计划的总称，它是组织、管理国家预算的基本环节
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（三）中央预算和地方预算
中央预算是经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的年
度财政收支计划，在国家预算体系中处于主导地位
地方预算是指经地方各级人大审查批准的地方各级政府的年
度财政收支计划的总称，它是组织、管理国家预算的基本环
节
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•自下而上提出概算
•自上而下下达预算收支控制指标
•自下而上汇编预算草案
•自上而下审核批复预算
四、政府预算的编审、执行和决算
（一）预算编审
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（二）预算执行
预算执行是指组织预算收支任务实现的过程，包括组织预算
收入、拨付预算支出、动用预备费以及进行预算调整等内容。
这一阶段是预算管理的中心环节。
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（二）预算执行
预算执行是指组织预算收支任务实现的过程，包括组织预算
收入、拨付预算支出、动用预备费以及进行预算调整等内容。
这一阶段是预算管理的中心环节。
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预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及地方各级财政之间
财政关系的一项根本制度，是财政管理体制的主导。它是政府预
算编制、执行、决算和监督管理的制度依据。
第二节 分税制预算管理体制
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（1）新中国
建立之初国民
经济恢复时期
实行统收统支
的体制。
（2）1953—
1979年实行“
统一领导，分
级管理”的体
制。
（3）1980—
1993年实行
以“分灶吃饭”
为标志的分级
包干财政体制。
（4）1994年
至今，实行分
税制预算管理
体制。
我国先后实行过四种类
型的预算管理体制：
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一、分税制的含义与特征
分税制，也可称为分级预算管理体制，是指在明确各级政府职
责权限范围的前提下，按照事权与财权相统一的原则，以分税
法划分各级财政收入，并实行政府间转移支付以平衡各级财政
收支的预算体制，也是市场经济条件下西方国家普遍采用的预
算体制。分税制预算管理体制包括分税、分权、分征、分管等
多方面的内容。分税是分税制的核心内容。
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分税制的主要特征有：
（1）分税制的
前提，是以法律
化形式明确划分
各级政府的职责
范围即支出范围。
（2）分税制的
基础，是以分税
方法划分各级财
政收入。
（3）分税制的
核心，是中央预
算和地方预算相
互独立，自求平
衡。
（4）分税制的
调节器是转移支
付制度。
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1.正确处理中央与地方的
分配关系
2.合理调节地区之间财力
分配
3.坚持统一政策与分级管
理相结合的原则
4.坚持整体设计与逐步推
进相结合的原则
二、分税制改革的指导思想
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（一）中央与地方事权和支出的划分
(二)中央与地方收入的划分
(三)中央财政对地方税收返还数额的确定
（四）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理
三、分税制改革的主要内容
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中央财政支出 地方财政支出
1．国防费
2．武警经费
3．外交和援外支出
4．中央级行政管理费
5．中央统管的基本建设投资
6．中央直属企业的技术改造和新产品试制费
7．地质勘探费
8．由中央财政安排的支农支出
9．由中央负担的国内外债务的还本付息支出
10．中央本级负担的公检法支出
11．中央本级负担的文化支出
12．中央本级负担的教育支出
13．中央本级负担的卫生支出
14．中央本级负担的科学支出
1．地方行政管理费
2．公检法支出
3．部分武警经费
4．民兵事业费
5．地方统筹的基本建设投资
6．地方企业的技术改造和新产品试制经费
7．支农支出
8．城市维护和建设经费
9．地方文化支出
10．地方教育支出
11．地方卫生支出
12．价格补贴支出
13．其他支出
1994年中央与地方支出划分表
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中央固定收入 地方固定收入 中央与地方共享收入
1．关税
2．海关代征消费税和增值税
3．消费税
4．中央企业所得税
5．地方银行和外资银行及非银行金融
企业所得税
6．铁道部门、各银行总行、各保险总
公司等集中交纳的收入(包括营业税、
所得税、利润和城市维护建设税)
7．中央企业上交利润
8．外贸企业的出口退税
1．营业税(不含铁道部门、各银行总行、
各保险总公司集中交纳的营业税)
2．地方企业所得税(不含上述地方银行和
外资银行及非银行金融企业所得税)
3．地方企业上交利润
4．个人所得税
5．城镇土地使用税
6．固定资产投资方向调节税
7．城市维护建设税(不含铁道部门、各银
行总行、各保险总公司集中交纳的部分)
8．房产税
9．车船使用税
10．印花税
11．屠宰税
12．农牧业税
13．农业特产税
14．耕地占用税
15．契税
16．遗产和赠予税
17．土地增值税
18．国有土地有偿使用收入
1．增值税
中央分享75％
地方分享25％
2．资源税
海洋石油资源税归中央
其他资源税归地方
3．证券交易税
中央分享50％
地方分享50％
1994年中央与地方收入划分
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税收返还额的基本计算:
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四、分税制预算管理体制的调整
（一）探索建立规范化的转移支付制度
过渡期转移支付
一般性转移支付
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1994-2007年中央对地方转移支付规模（亿元）
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现行中央对地方的转移支付主要分为两个部分：
一是财力性转移支付，主要目标是增强财力薄弱地区地方政
府的财力，促进基本公共服务均等化，包括一般性转移支付、
民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移
支付和“三奖一补”转移支付等。
二是专项转移支付，是中央政府对地方政府承担中央委托事
务、中央地方共享事务以及符合中央政策导向的事务进行的
补助，实行专款专用，包括一般预算专项拨款、国债补助等。
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专栏: “三奖一补”
“三奖”:
1、对财政困难的县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加
对财政困难县财力性转移支付给予奖励，以调动地方政府帮助缓解县
乡财政困难的积极性和主动性；
2、对县乡政府精简机构和人员给予奖励，促进县乡政府提高行政效
率和降低行政成本；
3、对产粮大县给予奖励，以确保粮食安全，调动粮食生产的积极性；
“一补”：
对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，以体现公平的
原则。
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（二）实施所得税收入分享改革
从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属
关系划分中央、地方所得税收入的办法，改为中央与地方按统
一比例分享所得税收入。
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（三）出口退税负担机制改革
经国务院批准，2004年1月1日起我国实施出口退税负担机制改
革。这次改革的指导思想是：“新帐不欠，老帐要还，完善机制，
共同负担，推动改革，促进发展。”新机制以2003年出口退税
实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75
：25的比例共同负担。2005年对出口退税负担机制做出进一步
完善，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不
变的基础上，超基数部分由中央、地方按照：的比例分
担；出口退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。
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（四）证券交易印花税、金融保险营业税分
享改革
从1997年1月1日起，中央与地方证券交易印花税分享比例改
为80：20。后将税率从3‰调增到5‰增加的收入全部作为中
央收入，并从2000年起,分三年将证券交易印花税分享比例逐
步调整到中央97%、地方3%。中央由此增加的收入主要用于
支持西部贫困地区发展，并作为补充社会保障资金的一个来
源。
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从1997年1月1日起，将金融保险营业税税率由5%提
高到8%。提高3个百分点增加的收入划归中央；从
2001年起，国务院决定，金融保险营业税税率每年下
调1个百分点，分三年将金融保险业的营业税税率降
至5%，中央分享部分随之取消。
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五、分税制预算管理体制改革取得的
成效及进一步完善
（一）分税制改革取得的成效
理顺了中央与地方的分配关系
中央财政收入占全国财政收入的比重逐步提高，增强了中央的
宏观调控能力
地方各级政府的理财思路发生明显转变，促进了产业结构调整
和资源优化配置
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（二）分税制进一步完善的基本思路
分税制改革过程中不容忽视的问题：
政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理
政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不
对称
转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强
省以下财政管理体制尚不完善
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进一步明确政府职能，合理界定各级政府的具体支出责任
伴随税制改革和税源变化，逐步调整和规范政府间的收入划分
加快“省直管县”和“乡财县管”改革步伐，简化财政管理级次，推进省以下预算管理
体制改革
加快税费改革步伐，建立较为完善的地方税制体系，增强地方财力
归并和简化转移支付项目，提高财力性转移支付比重，严格专项转移支付审批程
序，规范和完善资金分配办法，尽快建立省以下政府间规范的转移支付制度
推进政府间财政关系的法制化，健全监督约束机制。
分税制应在以下几个方面进行完善：
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分税制财政体制改革与完善进程
分税制改革:延用包干体制下的中央地方财政支出
范围；将税种统一划分为中央税、地方税和中央地
方共享税；核定地方净上划中央收入基数，实行税
收返还和1：增量返还；逐步建立较为规范的转
移支付制度。
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证券交易印花税:中央与地方分享比例由50：50改
为80：20。后将税率从3‰调增到5‰增加的收
入全部作为中央收入，并从2000年起,分三年将
证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97%、
地方3%。从2008年4月24号起，调整证券（股票）
交易印花税率，由3‰调整为1‰ 。
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金融保险营业税:税率由5%提高到8%后，提高3个
百分点增加的收入划归中央；2001年起，分三年
将金融保险业的营业税税率降至5%，中央分享部
分随之取消。
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所得税收入分享改革：除铁路运输、国家邮政、四大国有
商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外,
其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方
按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分
享50%；2003年以后中央分享60%、地方分享40%。中
央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方
主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税
收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关
系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公
司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总
额三个因素在相关地区间分配。
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出口退税负担机制改革：以2003年出口退税实退指
标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地
方按75：25的比例共同负担。2005年对出口退税负
担机制做出进一步完善，在维持2004年经国务院批
准核定的各地出口退税基数不变的基础上，超基数
部分由中央、地方按照：的比例分担；出口
退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。
2022/5/28 公共财政学 37
跨省市总分机构企业所得税分配办法：属于中央与
地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企
业所得税，按照统一规范、兼顾总机构和分支机构
所在地利益的原则，实行“统一计算、分级管理、就
地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，总分机
构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25%
由总机构所在地分享，50%由各分支机构所在地分
享，25%按各地2004-2006年企业所得税占全国地
方企业所得税的比例进行分配。
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中央固
定
收入
关税，海关代征消费税和增值税，消费税，
铁道部门、各银行总行、各保险公司总公
司等集中交纳的收入（包括营业税、利润
和城市维护建设税），未纳入共享范围的
中央企业所得税、中央企业上交的利润等。
中央与
地方
共享收
入
增值税中央分享75％，地方分享25％；纳
入共享范围的企业所得税和个人所得中央
分享60%，地方分享40%；资源税按不同
的资源品种划分，海洋石油资源税为中央
收入，其余资源税为地方收入；证券交易
印花税中央分享97%，地方（上海、深圳）
分享3%。
一般
预算
收入
划分
现行中央地方财政收支划分
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地方
固定
收入
营业税（不含铁道部门、各银行总
行、各保险公司总公司集中交纳的
营业税），地方企业上交利润，城
镇土地使用税，城市维护建设税
（不含铁道部门、各银行总行、各
保险公司总公司集中交纳的部分），
房产税，车船使用税，印花税，耕
地占用税，契税，遗产和赠予税，
烟叶税，土地增值税，国有土地有
偿使用收入等。
一般
预算
收入
划分
2022/5/28 公共财政学 40
中央财
政支出
国防、武警经费，外交和援外支出，
中央级行政管理费，中央统管的基
本建设投资，中央直属企业的技术
改造和新产品试制费，地质勘探费，
中央安排的农业支出，中央负担的
国内外债务的还本付息支出，以及
中央本级负担的公检法支出和文化、
教育、卫生、科学等各项事业费支
出。
地方财
政支出
地方行政管理费，公检法经费，民
兵事业费，地方统筹安排的基本建
设投资，地方企业的改造和新产品
试制经费，农业支出，城市维护和
建设经费，地方文化、教育、卫生
等各项事业费以及其他支出。
支出
责任
划分
2022/5/28 公共财政学 41
专栏:“乡财县管”
财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见
》：
对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统
筹安排，以保障其合理的财政支出需要
2022/5/28 公共财政学 42
《国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知 》：
积极稳妥地推行“乡财县管乡用”等管理方式。经济欠发达、财政
收入规模较小的乡镇，财政支出可由县级财政统筹安排。要进一步
明确县乡财政职能和支出范围，优化支出结构，将农村义务教育、
计划生育、优抚和乡级道路建设等农村公益事业经费，列入县乡财
政支出范围，增加农村教育、卫生、文化、水利、农业技术推广等
投人。
2022/5/28 公共财政学 43
《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》：
必要性：为推动建立县乡公共财政体制框架，规范乡镇收
支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和
社会稳定，迫切需要改革乡镇财政管理方式，实行乡财县
管。
2022/5/28 公共财政学 44
推进范围：
根据各地乡镇经济和财政情况确定乡财县管的实施范围，不搞
“一刀切”。除财政收支规模大，并且具有一定管理水平的乡
镇外，原则上推行乡财县管。
2022/5/28 公共财政学 45
推进原则：
一是积极创新。在保证乡镇资金使用权的基础上，积极创新，不断
探索新的管理方式。二是因地制宜。各地根据本地实际，制定具体
办法，确定推进进度。三是提高效率。要降低管理成本，提高工作
效率和管理效率。
2022/5/28 公共财政学 46
主要内容： 实行乡财县管，乡镇政府管理财政的法律主体地位不
变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担
的债务不变。主要内容：预算共编、 账户统设、集中收付、采购
统办、票据统管、县乡联网（乡镇财政要与县级财政联网，财政支
出实行网上申请、审核、支付和查询，提高财政管理水平和工作效
率。）
2022/5/28 公共财政学 47
安徽的实践
2003年5月11日，安徽省人民政府办公厅以皖政办[2003]29
文转发了省财政厅《关于开展乡镇财政管理方式改革试点意
见的通知》，并选择和县、五河等9个县进行改革试点，藉
此探索“乡财县管”改革的经验。
主要内容。以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户
统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，
由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。同时，
调整乡镇财政所管理体制和职能。
2022/5/28 公共财政学 48
专栏：“省直管县”
省直管县是指为了缓解县级财政困难，解决政府预算级次过多等问题，
在现行行政体制与法律框架内，省级财政直接管理县（市）财政的一
种财政管理方式。
2022/5/28 公共财政学 49
“省直管县”财政管理体制的四种类型：
( 1 )以北京、天津、上海、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理
型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中
间环节，财政体制自然是省直管县；
( 2 )以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体
制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收人报解、资金调度、
债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理
( 3 )以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移
支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实
行省直接管理
（4）山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补
助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对
县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管
2022/5/28 公共财政学 50
实行“省直管县”，省级政府能够更加有效地统筹地区之间的发展，
更好地发挥协调能力；能够通过减少行政层级降低行政成本，提高
财政资金运转效率和财政管理工作效率；能够增加财政管理透明度，
调动县级财政发展经济的积极性。
2022/5/28 公共财政学 51
一、部门预算改革
（一）部门预算的概念
部门预算就是一个部门一本预算。它是指政府部门依据国家有关
政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、
审核、汇总，经政府财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵
盖部门各项收支的综合财政计划，是由政府各部门编制，反映部
门所有收入和支出的预算。
第三节 预算管理制度改革
2022/5/28 公共财政学 52
1.克服代编
预算的方式。
2.统一预算
分配权。
3.建立了相
互制衡的管
理机制。
4.调整了预
算批复的主
体，有利于
及时、合理
的批复预算。
5.严控年初
预留机动财
力，减少机
动权，防止
二次预算。
部门预算具有内在的优点部门预算具有内在的优点
2022/5/28 公共财政学 53
（二）部门预算改革的背景
传统的预算管理模式已不能够适应公共财政建设的要求，
其弊端日益显现
预算编制时间过短，程序不规范；预算编制内容不完整，
覆盖不全面；预算编制过于粗放，内容不细化；预算编制
简单，方法不科学
2022/5/28 公共财政学 54
1．改革预算编制形式，初步实现了“一个部门一本预算”
2．改革预算编制方法，建立新型预算分配机制
3．扩大预算编制范围，初步实现综合预算
4．规范预算编制程序，合理预算编制流程
5．推进绩效预算改革，强化绩效考评
（三）部门预算改革的主要内容
2022/5/28 公共财政学 55
二、国库管理制度改革
（一）国库管理制度改革的背景
传统的国库管理制度弊端十分突出：
多重设置账户，延滞了财政资金的入库时间；在财政支出方面，
资金在预算单位支付行为发生之前就流出国库，大量滞留在预
算单位，严重降低了财政资金的使用效益；财政资金使用缺乏
事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败
现象；财政资金运行信息反馈迟缓，透明度不高，难以及时、
准确地为预算编制、执行分析以及宏观经济调控提供有效依据。
2022/5/28 公共财政学 56
（二）国库管理制度改革的主要内容
1、建立国库单一账户体系
（1）国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反
映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在
商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。
（2）财政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库单
一账户支出清算；预算单位的零余额账户用于财政授权支付和
清算。
2022/5/28 公共财政学 57
（3）预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映预算外资
金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。
（4）小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的零星
支出活动，并用于与国库单一账户清算。
（5）特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项
支出活动，并用于与国库单一账户清算
2022/5/28 公共财政学 58
国库单一账户体系
国库单一账户 预算外资金财政专户
预算收入账户 预算支出账户 预算外支出账户
经财政
部门批
准设立
的专户
财 政 部
门 零 余
额 账 户
（工资）
预算单位零余额
账户（授权支付
帐 户）
财政部门零
余 额 账 户
（政府采购）
国库单一账户体系
2022/5/28 公共财政学 59
2.规范收入收缴程序
（1）收缴方式
1）直接缴库。由缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入直
接缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。
2）集中汇缴。由征收机关按有关法律法规规定，在规定的时限内，
将应缴收入缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。
2022/5/28 公共财政学 60
（2）收缴程序
1）直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务
代理人提出纳税申请，经征收机关审核无误后，由纳税人
通过开户银行将税款缴入国库存款账户。对非税收入，除
批准实行集中汇缴的项目外，比照税收入库程序，由缴款
人直接缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。
2022/5/28 公共财政学 61
征收机关 国库单一账户
纳税人
纳税人开户银行
财政部门
税收收入直接收缴程序
2022/5/28 公共财政学 62
非税收收入直接缴库程序
行政事业单
位
缴款人 代理银行
国库单一账
户
财政部门
预算外资
金财政专
户
2022/5/28 公共财政学 63
2）集中汇缴程序。小额零星税收和经批准必须实行现场
执收、执罚的非税收入和预算外收入，由征收机关在收
入的当日汇总缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。
2022/5/28 公共财政学 64
3.规范支出拨付程序
（1）支出类型。根据政府支出分类和支付管理需要，将
财政支出分为四类：1）工资支出，即预算单位的工资性
支出；2）购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出
之外的购买、服务、货物、工程项目等支出；3）零星支
出，即预算单位购买支出中的日常小额部分；4）转移支
出，包括拨付企业的补贴和省对市的一般性转移支付等。
2022/5/28 公共财政学 65
（2）支付方式。
1）财政直接支付。由省财政厅根据预算单位的用款申请开
具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付
到收款人（即商品和劳务供应者）或用款单位账户。财政
直接支付适用于工资支出、购买支出和转移支出。
2）财政授权支付。由预算单位根据省财政厅授权，自行开
具支付令，通过省财政厅为其在商业银行开设的单位零余
额账户将资金支付到收款人账户。财政授权支付适用于预
算单位的零星支出和未实行政府采购的购买支出。
2022/5/28 公共财政学 66
（3）支付程序
1）财政直接支付的程序。财政直接支付通过转账方式进行。
预算单位用款时向省财政厅提出支付申请，省财政国库支
付执行机构根据批复的部门预算、资金使用计划及相关要
求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通
知人民银行国库部门，通过省国库单一账户体系将资金直
接支付到收款人银行账户。
2022/5/28 公共财政学 67
预算单位
主管部门
省财政厅业务处、国库处
财政支付中心
代理银行
收款人开户银行
及账户
国库单一账户或预
算外资金财政账户
财政直接支付基本程序
2022/5/28 公共财政学 68
2）财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算，提
出资金分月用款计划，省财政厅根据批准的用款计划和库
存资金情况，核定预算单位的每月用款限额并通知预算单
位、代理银行和人民银行国库部门。预算单位在月度用款
限额内，自行开具支付令，通过代理银行向收款人付款或
提取现金，代理银行与国库存款账户或预算外资金专户清
算。
2022/5/28 公共财政学 69
预算单位
省财政厅（支
付信息系统）
代理银行
国库单一账户或
预算外资金财政
账户
收款人开户银行
及账户
财政授权支付基本程序
2022/5/28 公共财政学 70
国库存款帐户或
预算外资金财政专户
主管部门帐
户
主管部门
帐户
基层征收
单位帐户
基层征收
单位帐户
缴款人 缴款人
主管部门
帐户
基层预算
单位帐户
供应商 供应商
改革前后财政资金缴拨程序图
2022/5/28 公共财政学 71
到“十一五”末，我国国库集中支付制度改革的实施范围，
已涵盖中央所有部门及所属12500多个基层预算单位、地方
36个省、自治区、直辖市、计划单列市本级、327个地市和
2500多个县（区）超过35万个地方预算单位。非税收入收缴
管理改革的实施范围，已涵盖中央70多个部门及所属700多
个执收单位，地方36个省（自治区、直辖市、计划单列市）
本级、300多个地市、2300多个县（区），超过25万个地方
执收单位。
2022/5/28 公共财政学 72
三、政府采购制度改革
政府采购主要指各级政府及其实体在日常业务活动中，为提
供公共产品或劳务及自身政务活动的需要，在财政监督下，
以法定的方式、方法和程序，在国内外市场上购买所需商品、
劳务和工程的经常性交易活动。
2022/5/28 公共财政学 73
分散采购，
财政资金使
用效益不高
政府采购中
存在腐败问
题
很难形成统
一的政府采
购市场，存
在不公平交
易
不利于贯彻
国家产业政
策等
（一）政府采购制度改革的背景
传统采购弊端：
2022/5/28 公共财政学 74
（二）《政府采购法》的主要内容
1．政府采购的原则
（1）公开透明原则
（2）公平竞争原则
（3）公正原则
（4）诚实信用原则
2．政府采购当事人
2022/5/28 公共财政学 75
公开招标
邀请招标
竞争性谈判
单一来源采购
询价
其他采购方式
3．政府采购方式
2022/5/28 公共财政学 76
符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用邀请招标方式
采购：
（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
（二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的
比例过大的。
2022/5/28 公共财政学 77
符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞
争性谈判方式采购：
（一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重
新招标未能成立的；
（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者
具体要求的；
（三）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；
（四）不能事先计算出价格总额的
2022/5/28 公共财政学 78
符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用单一来源方式采
购：
（一）只能从唯一供应商处采购的；
（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购
的；
（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，
需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采
购金额百分之十的 。
2022/5/28 公共财政学 79
4．政府采购的管理模式
集中采购管理模式
分散采购管理模式
集中与分散相结合的管理模式
5．政府采购的程序
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68%
18%
14%
集中采购机构采购
部门集中采购
分散采购
【案例】政府采购：国货优先与国货歧视
一、案例资料
一则公告
合肥市国土资源局综合楼中央空调系统设备招标公告
合肥政务文化开发投资有限公司现通过公开招标方式对合肥市国土资源局综合楼中央空
调系统设备进行国内公开招标，请有意参与此项目的相关单位与我们联系，并提供相关材
料，参与资格预审。现将有关事项公告如下：
一、招标内容：
“合肥市国土资源局综合楼”项目中央空调系统设备：螺杆式冷水机组（整机必须是
欧美日原装进口）2台；冷却塔2台；空调离心泵（进口，原装欧美日）和空调末端若干。
（一）报名单位应提供下列材料：
1、单位介绍信和报名人员身份证（原件）；
2、经销商必须要有制造商的指定授权书；
3、除了原装进口设备外，其他设备必须为制造商直接报名投标；
4、企业法人营业执照复印件(需通过2005年度年检且要求年检清晰)；
5、质量体系认证证书和近两年产品销售业绩（必须是供货合同复印件若干）；
6、产品简介与其它相关材料。
2022/5/28 公共财政学 81
（二）报名时间
欢迎符合上述条件且有意参与本项目投标的单位于2006年11月16日至2006年11月
20日（上午8：30—12：00，下午2：30—5：30）派员到合肥市政务文化新区招标
（采购）报名处报名（节假日不休）。
三、报名时间截止后，招标人将组织对投标人资格预审，并通知资格预审合格的
领取招标文件。
招标人：合肥政务文化新区开发投资有限公司
政府招标明文设限，国产厂商愤然投诉
2006年11月16日，合肥市政府采购中心发布《合肥市国土资源局综合楼中央
空调系统设备招标公告》，由合肥政务文化开发投资有限公司通过公开招标方式，
对该局综合楼中央空调系统设备进行国内公开招标。
招标公告称，合肥市国土资源局综合楼项目公开招标的中央空调系统设备包
括螺杆式冷水机组２台、冷却塔２台、空调离心泵和空调末端若干。其中，螺杆
式冷水机组和空调离心泵的整机明确要求是“欧美日原装进口”。除了原装进口
设备外，其他设备必须为制造商直接报名投标。这就意味着，占据了国内市场绝
对份额以及在国际市场都拥有一席之地的格力、海尔等国产空调巨头，都没有资
格参与该项目的公开竞标。
据了解，报名期间，格力等国产品牌的空调厂商也积极向投标人递交报名材
料，但都多次被拒之门外，原因就是这些品牌统统不符合“原装进口”的要求。
2022/5/28 公共财政学 82
在报名遭拒后，国产空调厂商对于这种不公平的竞标方式感到困惑和无奈。安
徽新兴格力空调销售公司总经理汪晓兵告诉记者，多年来，格力空调对安徽省各
地政府采购高度关注，每一标的都尽全力争取，希望将质优价廉的国有品牌推给
安徽消费者。但此次合肥市国土资源局的一纸招标公告却将其挡在了门外。
愤怒之下，汪晓兵将合肥市国土资源局的这一做法投诉到几家媒体，他认为，
政府采购的关键和核心，应该是能够采购到最佳性价比的空调产品，而不应以国
产还是欧美、日本的洋品牌作为衡量标准。
合肥市国土资源局局长赵育民解释说，在综合楼招标之初，局里只强调标的
产品质量，没有要求选择是国产品牌还是国外品牌。“这次招标国土局只是委托
合肥政务文化开发投资有限公司招标，该公司拟订的招标方案我们不好干预。现
在市领导高度关注这一事件，我们正拟定重新招标。”
二、案例问题
1．合肥市国土资源局公开招标“洋品牌”中央空调的支付采购公告为什么被
撤销？
2.政府采购中国货优先是贸易保护主义吗？
3．政府采购中国货优先遇到什么障碍？
2022/5/28 公共财政学 83
2022/5/28 公共财政学 84
四、“收支两条线”管理改革
“收支两条线”，是指国家机关、事业单位、社会团体以
及政府授权的其他经济组织，按照国家有关规定依法取得
政府非税收入，收入全部缴入国库或财政专户，支出通过
编制预算由财政部门统筹安排，并通过国库或者财政专户
拨付资金的财政资金运行机制。
2022/5/28 公共财政学 85
一、正确理解财政平衡
财政平衡是指一定时期财政收支在量上的一种对比关系。从理
论上说，财政收支对比关系表现为三种：收大于支，出现结余；
收小于支，出现赤字；收等于支，出现平衡。
第四节 财政平衡与赤字
2022/5/28 公共财政学 86
1．绝对平衡与相
对平衡。
2．静态平衡与动
态平衡。
3．局部平衡与全
局平衡。
4．预算平衡与决
算平衡。
2022/5/28 公共财政学 87
二、导致财政失衡的主要因素
1、经济因素
2、社会因素
3、政策因素
4、体制因素
5、外部因素
6、突发性或意外因素
2022/5/28 公共财政学 88
三、财政平衡与社会总供求平衡
在国民经济核算中，总量平衡的恒等式表现为：
C+S+T+M≡C+I+G+X
政府预算恒等式：
G－T≡(S－I)+(M－X)
政府预算恒等式可以表述为：
预算结余或赤字≡储蓄、投资帐户结余或赤字+贸易帐户结
余或赤字
2022/5/28 公共财政学 89
四、财政赤字及经济效应
（一）财政赤字分类
（二）财政赤字效应
1．财政赤字的货币效应
2．财政赤字的需求效应
3．财政赤字的“排挤”效应
4. 财政赤字的债务效应
2022/5/28 公共财政学 90
思考与练习：
1．如何理解政府预算的含义。
2．简析政府预算的原则。
3．简述我国预算编审的方法。
4．简述预算管理体制及其主要内容。
5．简述分税制的主要特征。
2022/5/28 公共财政学 91
6．试分析现行分税制存在的主要问题及进一步完
善的基本思路。
7．简述部门预算改革的主要内容。
8．简述国库单一账户体系的构成及各类账户的功
能。
9．简述我国政府采购的原则。
10．简述“收支两条线”管理改革。
11．如何正确理解财政平衡？
12．试述导致财政失衡的主要因素。
13．试分析财政平衡与社会总供求平衡的关系。
14．试述财政的赤字效应。
