解决区域经济协调发展中突出矛盾的法律途径之一
一浅谈中国民事诉讼调解制度的完善
摘要：现如今的社会正处在转型期，社会矛盾有所增多，民众的
法律蒽识诉讼葸识有所增强。民事诉讼调解，作为中国调解体系
的重要组成部分，伴随着中国社会的现代化进程而历经风雨。面
对日新月异的社会形势，中国民事诉讼调解制度显露出诸多弊端。
民事诉讼调解制度改革也成为中国司法改革的热点问题之一。中
国的民事诉讼调解制度应何去何从?本文试着对这一问题作些研
究。首先，对民事诉讼调解制度进行了概述。其次，简述了中国
民事诉讼现行调解制度进行了概述。其三，分析了中国现行民事
诉讼调解制度存在的问题及其存在的原因。最后，提出了发展和
完善中国民事诉讼调解制度的对策。
目录
一、民事诉讼调解制度概述
1、调解的基本含义
2、民事诉讼调解的基本含义
3、民事诉讼调解制度的基本原则
二、中国民事诉讼调解制度概述
1、中国民事诉讼调解制度的形成和发展
2、中国民事诉讼调解制度的优越性及其重要意义
三、中国民事诉讼调解制度现状述评
1、中国民事诉讼调解制度的现状
2、中国民事诉讼调解制度存在的问题及原因分析
四、完善中国民事调解制度的初步构想
1．正确定位民事诉讼调解制度的价值取向
2．充分尊重当事人的自由处分权，重新定位诉讼调解的前
提与基础
3．重新架构调解与判决的关系，实行调审分离，调解前置
4．完善民事诉讼调解制度需解决的其他问题
引 言
中国民事诉讼调解制度作为中国审判工作的重要组成部分，
是法院根据自愿、合法的原则，采取调解的方法促使双方当事人
达成和解的一种结案方式和诉讼活动，在中国的司法实践中占有
重要的地位。因民事诉讼调解具有方便、快捷、灵活、成本低廉
和对抗性弱的特点，为当事人提供了一种解决纠纷“成则双赢，
不成也无输方’’的全新前景，被称为中国法院处理民事纠纷的“传
家宝’’、“培根于中国传统法律文化沃土的‘一枝奇葩’”，也被西方
国家誉为然而“东方经验”而予以推介。随着中国社会现代化进程
的加快，随着社会主义市场经济的发展，随着社会主义法治国家
的逐步建立，中国民事诉讼经历了“调解为主一一着重调解一一
自愿和合法调解”的演变历程。在跌荡起伏的改革开放大潮中，
在昭显个人价值、注重私权保护的市场经济时代里，在中国加
入 WTO 的背景下，许多制度实现了与世界的接轨。
面对日新月异的社会形势，中国民事诉讼调解制度显露出诸多弊
端。对此，学术界给予了密切关注，并提出了许多对策。调解制
度改革也成为中国司法改革的热点问题之一。新时期新阶段，中
国的民事诉讼调解制度的发展和完善以及现存问题的分析和解
决，本论文试着对中国民事诉讼调解制度的现状及存在的问题作
了些研究，并提出完善与发展之对策。
一、民事诉讼调解制度概述
(一)调解的基本含义
所谓调解，是指争议的当事人通过合意自愿将他们之间
的争议交付给他们信任的中立第三者，由中立第三者以适当方式
促进双方当事人协商和解的一种争议解决方式。调解是一种传统
的纠纷解决方式。调解的特征至少有四个：
(1)它是一种争议解决方式。和诉讼、仲裁一样，调解可
以导致争议的解决。当事人通过互谅互让达成和解，消融纠纷，
解决争议。
(2)它是当事人自愿采用的争议解决方式。调解和仲裁一
样，基于当事人的合意，任何人不能强迫当事人接受调解。只有
当事人出于解决争议的愿望，把相互间权利义务的处分权出让给
一个他们都信任的中立第三者，并共同参与到调解工作中，才有
可能实施调解。这是调解的合意性、契约性特征。
(3)它是一种外力协助程序。当事人往往是由于直接协商
解决争议失败后转向调解的。通过调解员的调解，当事人有可能
就某些问题进行妥协达到协议。同时，当事人出让自己的处分权
给中立的第三者，在法律和实践意义上并不是完全出让，而是有
保留的出让。出让的目的是希望用中立第三者的知识和权威，为
当事人白行解决纠纷提供外界的协助，最终能否达成和解协议，
并不取决于中立第三者，而取决于当事人自身，只有他们才是调
解协议的最终磋商者和决定者。
(4)它是一种中立、柔性程序。调解员要取得双方当事人
的信任，必须中立，保持独立和公正，不代表任何一方当事人，
也与任何一方当事人不存在法律上和事实上的利害关系，从这种
意义讲，调解是一种人际间信赖关系的延伸。在调解过程中，调
解员不同于法官和仲裁员。法官和仲裁员必须依法律规则裁判，
是争议的最终决定者：而调解员只是当事人之间的说和者，不必
遵循严格的法律规则，也不必就争议作最终的裁判，他的任务只
是协助当事人磋商、促进他们找到和解的办法。从当事人的角度
来说，当事人对于法官和仲裁员抱有合法的期望，而对于调解员
只是合理的期望而己。
(二)民事诉讼调解的基本含义
对于民事诉讼调解，我国民诉法学界有三种不同的认识，
第一种观点，认为调解是一种法院行使审判权的诉讼活动，也就
是说是和审判类似的以法院为主的一种民事诉讼活动。第二种观
点，在常怡教授主编的《民事诉讼法》中，认为民事诉讼中的调
解是建立在当事人自由处分的基础上的，是当事人行使处分权和
法院行使审判权相结合的产物。第三种观点，认为法院起的作用
是很小的一部分，主要的是当事人之间的自愿，法院只是起组织
和指导作用。我个人认为第二种观点是比较客观的，也是比较符
合实际的，但并不是说二者没有重点。当个人处分权与法院审判
权发生冲突时，还是尊重当事人的意志。当调解成功后，法院制
作调解书，调解书和判决书具有同等的法律效力。从这个角度说，
调解是法院对民事案件进行审判的一种方式。但我们也必须看到，
这都是建立在当事人自愿的基础之上的。从是否同意调解，到调
解协议的达成，再到调解书的签收，都必须经当事人同意方可进
行。在此，不难看出，调解的过程又是当事人行使处分权的过程，
而且其处在主导的地位。
综上所述，我们可以把民事诉讼调解制度定义为：人民
法院在审理民事案件的过程中，由审判人员主持，本着自愿、合
法的原则，对当事人之间的权益等争议进行调解，促成他们平等
协商、达成协议、解决纠纷的一种方式。
(三)民事诉讼调解制度的基本原则
民事诉讼调解制度的基本原则，是指贯穿整个民事诉讼
调解全过程或主要过程、具有指导和制约全部民事诉讼调解的立
法和司法的意义，并体现国家民事立法的基本精神的准则。民事
诉讼调解制度的基本原则具有强大的力量，它们既有利于积极地
解决民事纠纷，又有利于切实保障公民的合法权益；既有利于推
进法治进程，又有利于维护法理的公正性；既有利于现实调解的
目的，又有利于达到调解的最佳效果。因此，它们必将进一步完
善国家的民事诉讼调解制度立法，并且是国家的立法变得更加文
明，从而更好地保障有中国特色社会主义建设事业的顺利进行。
1．当事人意思自愿原则
自愿是指法院调解活动的过程中，从开始到结束，都以
当事人的自愿为前提，法院不能以任何形式的意思表示或行为进
行强行干预。具体有以下两方面的含义：其一，法院的调解活动
以当事人的同意为前提，且这个同意必须是自愿的；其二，调解
的结果是当事人自己意思的自愿真实表示。
2．查明事实，分清是非原则
一个案件在调解前是否应当必须查明事实，分清是非曲
直，民事诉讼法学界有不同观点。有的认为，查清事实，分清是
非，有时反而不利于达成调解协议；有的认为，查清事实，分清
是非是判决的先决条件，而调解结案意味着当事人双方为了达成
既解决纠纷又不伤和气的目的，互谅互让，对事实不要细查，对
责任不要细究，只是当事人行使处分权的体现，法律不应禁止；
有的认为，如果案件事实己查明，责任已分清，干脆判决更为快
捷，调解也就无需强调了；～也有的认为，调解在诉讼的各个阶
段均可进行，而查清事实，分清是非必须在法庭调查和辩论后才
能做到，因此调解在时间和空间上与查清事实，分清是非是相互
矛盾的。我认为第三种说法判决更为快捷，似有不妥。从现实的
实践经验看，还是调解更为快捷。判决书从拟稿，签发，校稿，
盖章，到送达少说也得三五天，而调解在半个工作日就能完成。
另外，第四种说法中说查清事实，分清是非必须在庭审中，我认
为有的案件不需要开庭，庭前交换一下证据既可查清事实，即便
开庭后，也可以庭后调解，所以我认为调解在时间和空间上与查
清事实，分清是非是不矛盾的。因此我认为查明事实，分清是非
原则还是有其存在的必要性和价值的，但应是有选择的查明事实。
3．合法原则
《民事诉讼法》第八十八条规定，调解协议的内容不得
违反法律规定，我国民诉理论界将其称为民事诉讼调解中的合法
原则。合法既包括实体上的合法又包括程序上的合法。调解的自
愿原则和民法中处分原则决定了当事人对其实体权利的处分自
由权，另外妥协和让步在绝大多数情况下是必不可少的，当事人
在调解过程中做出或大或小的让步是调解协议达成的重要因素。
正是基于上述让步的出现，那么调解协议中不完全符合实体法规
定的情况出现也是在所难免的。所以说，合法性应当是宽松的合
法性。只要不与民事实体法中的禁止性规定相违背，不违反公序
良俗，不损害国家和第三人的合法利益就应当认为其是合法的。
程序上的合法性指法院的调解应依相应的程序进行，从主体、方
式、步骤到调解的达成和调解书的送达都应当按照民事诉讼法中
规定的程序进行。在调解中，只有程序合法了，才能最大限度的
防止法官的随意性，才能充分体现当事人的自愿，才能提高调解
工作的质量。
二、中国民事诉讼调解制度概述
(一)中国民事诉讼调解制度的形成和发展
调解制度在我国古代被称为“调处"、“和对’’。古代调处制
度历史悠久，最远可追溯至西周时期。据史料记载，周代的地方
官吏就有“调人’’之设，职能是“司万民之难而谐和之。’’也就是调
解纠纷的人。在春秋时期，孔子可谓是我国古代的调解制度的理
念的创造者，他憧憬着“必也使无讼乎’’的社会，在孔子当鲁国的
司寇时，竭力主张用调解的方式处理家庭内部的讼争。中国古代
的民事调解制度虽然形式多样，但作为统治阶级调整社会关系的
工具，是与当时社会的基本道德理念分不开的，并且在长期的发
展中有着独特的原则和特点。在近代，法律的频繁改制社会的动
荡并没有导致调解这一个传统的解决纠纷的方式得到衰败，相反，
正是由于这个时期的法律的频繁改制导致的法律缺失使得这一
个时期的纠纷很大一个比例仍然是由调解来解决的。在型丛，建
国之后的相当长的历史时期内，“十六字方针"(“依靠群众、调查亟
童、调解为主、就地解决’’)一直被奉为民事审判的最高指导原则。
调解制度是我国民事诉讼法中的重要制度，但是在现今，调解制
度却走入了网惑，主要是旧的调解制度体系不完全符合新的社会
条件，但新的调解制度体系还没有建立，有待于进一步探讨。
(二)中国民事诉讼调解制度的优越性及其重要意义
1．我国民事诉讼调解制度的优越性作为饱受赞誉的“东
方经验’’，诉讼调解制度有以下优越性：
(1)在法律实践上，调解有利于加快整个审判流程，并较
好地解决“执行难’’的问题。
(2)在政治设计上，调解能够平衡好现代法的精神与当地
的社会生活状况和文化观念的冲突，能够成为一个有效的工具渗
透到乡村社会的治理当中，在解决法律问题的同时解决社会问题，
从而改变着乡村，使现实生活逐步符合现代法的规范和要求。调
解达成的协议一般是双方当事人都在场见证并自愿签收，这也有
利于减少当事人的顾忌，减少地方保护主义，减少腐败的机率。
(3)在文化引导上，中国传统文化是一种强调和追求和谐的
和合文化，传统的调解制度与我国古代的社会思想特别是占统治
地位的儒家思想有着密不可分的联系。儒家思想倡导的这种和合
文化对于调节人际关系、促进社会稳定发展具有不可低估的作用。
调解不仅对人际关系有复和的作用，而且能朝积极方向改变当事
人，有助于当事人更好地做人，有助于其个人和道德的成长，也
有利于社会道德体系和信用体系的重建。
(4)在经济效益上，与判决相比，调解是实现社会成本最
小化的有效方式。从时间角度看，判决要经过起诉立案、调查、
庭审、判决、履行、执行等阶段；可能有一审、二审、再审等程
序，短则数月，长则数年。从经济角度看，有案件受理费、勘验
费、公告费等直接支出费用，有证人、鉴定人、翻译人出庭等问
接支出费用；还可能产生异地诉讼的住宿伙食费、昂贵的律师代
理费以及市理错误的犯错成本。从伦理角度看，当事人还要承受
短则数月长则数年的心事牵拄与精神折磨，还有囚诉讼产生的机
会成本丧失和人格关系紧张对立或交流障碍。而调解就是把矛盾
解决在萌芽阶段，省去了正常审判程序的大部分流程，最大限度
地压缩了成本。
2．我国民事诉讼调解制度的重要意义
(1)有利于加强团结，改善关系。在调解过程中，双方当
事人互凉互让，不伤感情，不破面子，消除思想隔阂，或减少对
立情绪，既有利于争议的解决，又有利于加强团结，有利于保持
和谐稳定的人际关系。
(2)有利于及时解决争议。人民法院在查清事实、分清责
任的基础上及时进行调解，一旦调解成功，就能及时化解矛盾，
大大缩短诉讼调解的时间，有利于社会安定，以免久拖不决，激
化矛盾。 ．
(3)有利于双方当事人执行调解协议。通过调节达成的协
议，是建立在双方当事人自愿、认同基础之上，便于履行。生效
的调解书具有法律效力，当事人不得向人民法院起诉，应当自觉
履行。这样，既可以减少诉讼程序，又可以节约当事人的人力和
财力。
三、中国民事诉讼调解制度现状述评
随着市场经济的不断发展和近年来民事审判方式改革的
逐步深化，现行的法院调解制度正面临着新的社会条件和思想观
念的严峻挑战，重新审视民事诉讼调解制度，有针对性地对之加
以改造，是完善民事诉讼调解制度，继续发挥其在化解矛盾、平
息纠纷中重大作用的惟一路径。
（一）中国民事诉讼调解制度的现状
近几年来，我国民事诉讼调解制度在诉讼中颇受冷落，状况
堪忧。统计数据显示自 1993 年以来的近 10 年间，全国法院审结
的一审民商事案件中，以调解方式结案的比例呈逐年下降趋势。
1993 年，全国法院共审结一审民商事案件 2975332 件，调解结
案的 1779645 件，调解率为 %。至 1996 年，调解率降为
%，1999 年降为 %，2000 年降为 %，2001 年降为
%，自 2002 年上半年更降至 %。与此相应，以判决方式
结案的比例却是一路走高，特别是至 2000 年以后，以判决方式
结案的数量首次超过以调解方式结案的数量，2000 年判决率超
过调解率 个百分点，2001 年则超出 个百分点，2002 年上
半年超出 7 个百分点。这样的状况，在建国后几十年的司法史上
还是第一次出现。判决结案方式的增多，导致的一个直接后果就
是上诉案件的不断攀升。
(二)中国民事诉讼调解制度存在的问题及原因分析
1．中国民事诉讼调解制度始终未能准确定位
近年来，出于对调解某些弊端的反思以及对程序正义理
念的强调，调解受到冷遇，调解结案从占绝对优势到近年来
的一路大幅下挫，从一个极端走到了另一个极端，说明我们
对诉讼调解制度的功能与价值始终未能准确定位，实用主义、
功利主义对审判工作的影响过于强大，亟须重新廓清诉讼调
解制度的价值取向。
2．法律规定过于简单，实践中难以操作
纵观有关民事诉讼调解制度的法律规定，作为审理案件
的手段和方法的诉讼调解，缺乏具体的操作规程，法官在实
施过程中随意性很大，何时调解、如何调解，均由法官决定，
而没有程序性的约束。同时，对调解中自愿、合法的规定也
过于原则，实践中认识不一，把握尺度不一，致使审判工作
中屡屡发生违背自愿、合法原则进行调解，案后再起风波的
现象。
3．调审合一，难以保障司法公正
根据现行法律规定，调解不成或调解书签收前一方反悔
的，仍由同一承办法官或合议庭负责审判。这一规定将调解权与
审判权集于法官或合议庭一身，弊端很多。调解不成即可判决之
规定，为少数法官在调解过程中对当事人暗示施压，迫使当事人
接受调解协议寻得了依据。同时，调审合一导致办案法官有判前
表态之嫌。
4．诉讼调解中的职权主义色彩过重
首先，法官对运用调解方式还是判决方式结案拥有较大
的选择权，实践中有些能调解结案的，法官却把调解走了过场；
有些案件应当及时判决，法官却在开庭后仍反复调解，久调不判。
其次，调解是由审判员一人或合议庭主持，这就在立法上奠定了
法官的职权地位。第三，司法实践中法官多是扮演“主宰者’’角色，
忽视当事人尤其是债权人的诉讼权利和实体权益，甚至强迫或变
相强迫当事人接受调解。
5．赋予当事人反悔权不尽合理
《民事诉讼法》第九十一条规定：“调解未达成协议或者
调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决。’’根据这一规
定，当事人在诉讼中达成的调解协议对当事人并无任何约束力，
调解书送达时任何一方当事人都可反悔，而无需任何理由。这一
规定，不仅对诉讼调解制度的发展产生了不利影响，也有悖市场
经济条件下的诚信原则。
四、完善中国民事诉讼调解制度的初步构想
(一)正确定位民事诉讼调解制度的价值取向
可以说，过高估计调解的作用与轻视调解的作用，都是
不足取的。我们应当冷静分析、正确认识调解制度的性质、法律
地位及其在化解、消弭社会矛盾中的巨大功能作用。第一，调解
解决纠纷，立足点是调和双方当事人的矛盾，防止纠纷的蔓延扩
大。第二，调解结案和判决结案，都是解决纠纷的法定形式，在
总体上讲并没有优劣之分，因此决不可对某一种结案方式采取“过
热”或“过冷’’的态度。第三，调解方式更具灵活性，更富人性化，
与判决方式相辅相承。尤其在案件压力日益增大，法官人数有限
的情况下，通过调解程序过滤、分流越来越多的诉讼案件，具有
重要的现实意义。
(二)充分尊重当事人的自由处分权，重新定位诉讼调解的
前提与基础
根据现行法律的规定，诉讼调解必须具备以下三要件：一
是事实清楚；二是自愿；三是合法。本人认为这一规定存在诸多
不尽合理之处：
第一，在没有查清事实、分清是非责任的情况下，当事
人即达成了调解协议，说明当事人行使了对自己的实体权利和诉
讼权利的处分权。在当事人都不要求法院非查清事实不可的情况
下，人民法院执意而为，显然没有什么意义。从处分原则出发，
也应当认可当事人对自己实体权利和诉讼权利的自由支配。因此，
作为贯穿整个诉讼过程的调解，要求必须建立在事实清楚的基础
上，一些情况下既不现实，亦无必要，应当予以摒弃。
第二，强调调解必须基于当事人的 E{愿，这与当事人处
分原则是相一致的。但现行调解制度中仅有“调解达成协议，必
须双方自愿，不得强迫”的规定，自愿的含义模糊不清，缺乏可
供操作的评价标准。由于调解是在法官主持下进行，调解的程序
亦缺乏公开性，因而实践中违反自愿原则的事例并不鲜见。本人
认为，全面落实调解自愿原则，必须在法律上明确赋予当事人有
权选择是否接受调解、何时调解、如何调解等。
第三，调解必须坚持合法性原则，调解协议的内容不得
违反法律规定。但对合法、违法的涵义实践中尚存争议，也因此
出现对生效的调解书提起再审的现象。本人认为，在法律上明确
调解的合法性原则应注意两点：一是调解协议的内容不得违反法
律、行政法规的禁止性规定；二是调解协议的内容不得损害国家、
社会公共利益和他人的合法权益。虑及当事人处分原则，当事人
达成的调解协议虽不符合相关实体法规定，但与上述两点并不矛
盾者，亦应属合法范畴。
(三)重新架构调解与判决的关系，实行调审分离，调解前
置
将诉讼调解阶段与开庭审判阶段相分离，调解工作主要放在
庭前准备程序中进行，目前己成为不少国家和地区解决民商事纠
纷的主流。韩国大法院 2 000 年 2 月公布的“2 1 世纪司法发展计
划”称，将在民事诉讼中建立“调解前置’’制度，从而将相当数量
的案件在一审判决前引导当事人通过协商解决，以缓解社会纷争，
减少审判费用，提高工作效率。反观我国的民事诉讼调解制度，
开庭前调解解决的案件为数甚少，绝大部分案件都进入了开庭审
判程序，不仅造成审判效率的低下，也造成司法资源的严重浪费。
推行调审分离和调解前置，对法院内部工作人员进行重新定位、
分工，一部分人员专司调解，可以有效地防止审判人员以拖压调、
以判压调等违反当事人自愿原则的现象发生，同时有利于进入开
庭审判阶段的案件的公正解决，也避免了现行诉讼机制下法官不
得与当事人庭下接触的尴尬。
(四)完善民事诉讼调解制度需要解决的其他问题
司法实践中，调解案件往往是以当事人一方放弃部分实
体权利实现双方和解的，但当事人一方此举亦是在权衡利弊得失
后而为的。绕过繁琐的诉讼、执行程序，以牺牲较小的利益尽快
实现自己的绝大部分权益，乃是当事人同意让步的真正目的。但
一些调解案件最终并未得到完全履行甚至完全未履行，因此，应
考虑在诉讼调解制度中增加附条件调解的法律规定。如…一借款
合同纠纷案件中，出借人与借款人可达成调解协议，借款人一定
期限前返还出借人本金，而不用支付原来约定的利息；但如在此
期限前借款人未全额返还本金，则出借人仍得请求借款人支付全
部本金和利息，并可据此调解书申请人民法院予以强制执行。此
外，本人建议赋予调解协议在双方当事人签字后的法律效力，取
消当事人的反悔权。
结语
中国的民事诉讼调解制度是一种连接着传统与现代的社
会机制，它既是我们文化的象征，又曾经被视为我们走向法治社
会的负担。当代中国正经历着从传统社会向现代法治社会的转变
过程，转型期的社会需求呈现出复杂的特征，当代的中国人既有
对现代法治理念的向往，也还保留着“息讼宁人”的传统观念，正
是这样一种融合了现代性与传统性的社会需求决定了民事诉讼
调解制度在当代中国继续存在的合理性。民事司法改革的推行，
不可避免地会涉及司法理念、本土实践与域外资源三方面关系的
调适问题。中国的民事司法改革如要取得成功，不仅应当明确地
提出既符合中国国情又顺应世界潮流的改革理念，以之指导改革
的实践，而且也应当以批判的眼光研究、借鉴各国的民事司法改
革，使中国司法改革的伟大实践置身于各国民事司法改革的潮流
之中。另一方面，社会主体传统观念与现代司法制度之间需要一
个磨合的过程，这客观上也要求法院调解作为一种促进法制“可
持续性发展’’的机制而在当代中国继续存在。与时俱进的社会需
求决定了民事诉讼调解制度与当代中国的契合性，但同时它也要
求我们正确认识并不断完善民事诉讼调解制度。总之，要结合中
国国情，完善包括法院调解≮人民调解、仲裁调解等调解在内的
中国调解制度体系，这符合依法治国和以德治国并举的方略，符
合国家和中华民族的整体利益。在社会各界的共同努力下，中国
的民事诉讼调解制度将一步步走向理性和成熟：世界范围内的诉
讼和解、法院调解也将延续和发展，并日渐融合和趋同．
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