公共卫生项目资金监管的分析
摘要：公共卫生项目监管是对公共卫生项目的规划设立、启动实施、管理监测、产出以及完工
评价等过程以及具体活动的资料、程序、产出、绩效、影响因素等进行监测、督导、评价和考核，及时
发现问题，降低项目风险，促进项目顺利实施和目标达成的一系列工作。
关键词：公共卫生项目监管；监管方式；指标体系；报告撰写
公共卫生项目是为解决公共卫生领域的问题，推动公共卫生事业发展，保护和促进目标人群健
康，与公共卫生有相关性的社会各方共同参与实施的项目，是具有健康导向的影响和正向外部效益的项
目。本文所指的公共卫生项目，是指根据我国公共卫生领域的规划安排，为了落实公共卫生有关政策，
主要由各级财政资金支持开展的项目。公共卫生项目监管是指合理整合和应用与项目监管有关的知识、
工具和技术，对公共卫生项目的规划设立、启动实施、管理监测、产出以及完工评价等过程以及具体活
动的资料、程序、产出、绩效、影响因素等进行监测、督导、评价和考核，及时发现问题，降低项目风
险，促进项目顺利实施和目标达成的一系列工作。本文主要探讨项目实施阶段的资金监管。
一、项目实施阶段资金监管的目标和方式
（一）监管目标主要包括以下三个方面。1.适时掌握项目基本情况，包括项目总体情况和各阶
段目标完成情况。2.及时发现项目执行过程中存在的问题，主要是重大损失、违法违规、财务管理不规
范、财务资料不真实等问题。3．通过对问题的揭示，及时提出整改和加强管理的建议，以防范项目实
施过程中的风险，保障项目资金使用安全、合规及有效，促进提高项目管理水平和资金使用效益。
（二）监管方式卫生计生行政管理部门通过监管，可进一步了解公共卫生计生项目实施情况，
总结经验，及时发现并纠正问题，从而发挥资金效益，推进医改等公共卫生计生项目任务落实，提高医
疗卫生服务能力。监管的方式主要有以下几种。1.信息系统监测：卫生计生行政管理部门可以根据项目
单位定期报送的信息，了解掌握项目资金到位及支出等情况，从而确定重点监管地区及项目。2.定期自
查报告：项目资金监管可采用自查的方式或者自查与抽查结合的方式开展工作，项目实施机构需按照要
求对项目的资金执行情况及财务管理情况进行对照检查，并纠正问题，最终形成自查报告。实施监管的
部门可在自查自纠的基础上，对项目进行抽查，检查项目单位自查的工作质量，避免流于形式。3.现场
督查及巡查：现场督查及巡查是监管最有效的方式。一是听取情况介绍和座谈访谈。监管部门通过听取
各级卫生计生行政管理部门和项目实施机构对执行情况的介绍，与项目相关人员进行座谈，深入了解项
目进展情况，发现问题，收集有关意见和建议。二是查阅资料和现场核查。通过收集和查阅项目管理制
度和文件、财务和业务资料，对项目执行情况进行对比、分析和判断，全面、客观地了解项目资金的使
用、执行及财务管理的规范性等情况。三是进行数据核对和分析。对项目地区填报的专项投入和支出等
各项数据进行核对，主要包括：数据间勾稽关系，汇总表与分项表，数据与文件，数据与实物等的核
对，保证数据填报的完整性和准确性。
二、项目实施阶段资金监管组织实施
实施阶段的资金监管主要包括制定年度监管计划、监管方案、成立项目监管小组等。各级监管
部门负责根据年度工作重点和本部门的整体部署制定年度的监管工作计划，包括监管项目范围、监管时
间、组织及参与部门预算。在年度监管工作计划的基础上组织制定监管工作方案。监管方案一般包括以
下几个方面。1.监管内容：明确监管的重点，一般围绕年度工作重点进行安排。2.监管对象：明确监管
的项目，对象要具体清晰。3.时间安排：明确监管的时间安排，具体日程，便于有条不紊地开展工
作。4.人员安排：明确监管小组人员结构及分工。5.监管方式：通过座谈访谈、收取报表、查阅资料、
实地检查等方式了解项目管理及执行情况。6.质量控制：为保证项目监管质量，明确督查人员责任，建
立复核制度，疑难问题的定性采取会议讨论方式，质控小组一般由主管部门、监管部门和专家组成。7.
重点指标：一般根据当年监管重点内容，设定重点督查指标，定性指标与定量指标相结合，便于全面掌
握项目财务管理和资金管理的情况。8.监管工具：便于监管人员在有限的时间内全面了解、掌握被督查
项目的财务管理情况和项目执行情况，避免工作中出现遗漏等情况。
三、项目实施阶段资金监管的指标体系
在项目资金支出中通常设立关键指标进行监管，指标体系由一级指标和二级指标构成。一级指
标有 4个，包括：资金下达、资金到位和支出、资金合规性、财务管理和内控。在此基础上设立二级指
标，构成完整的指标体系。
（一）资金下达的监管在资金下达中设立 2个二级指标。1.项目资金下达率查看项目省、市、
县级项目资金文件，核实项目资金预算总额及资金下达总额，核实各级资金下达情况，了解资金是否有
缺口，分析未足额下达的原因。通过资金下达率进行考核。资金下达率=实际下达资金/项目预算安排资
金×100%。2.项目资金下达周期抽查项目资金下达周期，查阅财政部门下达资金文件，以及项目单位报
表、财务账簿、银行单据和凭证等，通过查看省、市、县级发文时间及各级项目单位的到账时间，了解
项目资金下达周期，分析问题发生在省级、市级还是县级，存在什么问题和困难，解决途径是什么等资
金拨付迟缓的原因。
（二）资金到位和支出的监管在资金到位和支出中设立 3个二级指标。1.项目资金到位率查看
各级资金分配文件和银行拨款单，核实截至某个时点，项目单位实际资金到位情况，分析资金未到位的
原因。通过资金到位率进行考核。资金到位率=各级实际拨付至项目单位资金总额/各级应拨付项目单位
预算资金总额×100%。2.项目资金支出率首先要根据项目实施机构项目支出总账、明细账核实项目单位
实际资金到位情况、资金支出情况，核实项目资金支出率。如项目资金结余较大，要分析结余资金的原
因。通过资金支出率进行考核，分析项目资金支出率低的原因并提出改进建议。资金支出率=项目实施
机构年度项目实际支出总额/项目实施机构年度项目预算资金总额×100%。3.项目合同支付进度查看项目
单位签订的合同，项目支出总账、明细账及支付凭证，核实项目合同支付进度。了解是否按合同约定付
款及未按合同约定付款的原因。通过合同支付进度进行考核，与合同条款约定进行对照分析并提出改进
建议。合同支付进度=已支付金额/合同签订的金额×100%。
（三）支出合规性的监管在资金合规性中设立 1个二级指标。主要通过查阅相关报表和账簿，
抽取会计凭证，核实项目是否存在违规使用资金的现象，通过资金合规率进行考核。支出合规率=1-抽
查到的违规资金金额/抽查资金总额×100%。
（四）财务管理和内部控制的监管在财务管理和内部控制中设立 4个二级指标。1.专项核算通
过查看项目实施机构账簿设置和记账凭证，核实项目资金是否根据相关会计制度要求，按照项目年度及
名称进行明细核算。2.内部控制制度建设与落实通过查看财务内部控制文件、记账设备、凭证和财务报
表，访谈相关人员，核实项目实施机构财务内部控制制度的建设和落实情况。（1）是否建立财务内部
控制制度。（2）是否不相容岗位分离。（3）是否完全落实支付审签制度。（4）查看会计档案管理情
况。（5）查看固定资产、物资出入库管理和盘点情况。（6）查看其他内部控制落实情况。3.物资采购
与合同管理项目采购管理是项目管理中的一个重要部分，有效的监管是提高项目资金使用效益、保证项
目任务成功的关键环节。通过查看采购合同、招投标文件等材料，核实项目实施机构物资采购是否符合
政府采购法的规定，签署的物资采购和其他服务合同是否符合合同法规定。（1）采购品目是否符合实
施方案要求及实际需求，是否存在闲置、使用率低等情况。（2）物资采购是否按照规定进行招投标。
（3）物资采购是否按照规定签订合同。签订的物资采购和其他服务合同是否具备合同法规定的一般条
款，如：数量、质量、价款或者报酬、违约责任等。（4）相关材料是否完整，主要包括：设备、耗
材、药品等物资验收、分配及发放记录、出入库登记、使用情况说明、盘点记录等。（5）固定资产是
否按照要求进行管理。4.项目财务管理资料的收集与整理（1）管理类资料是否齐全，保存完整，主要
包括：财务管理制度、内部控制制度、项目资金管理制度或办法、项目资金核算管理办法、政府采购管
理文件等。（2）项目文件类资料是否齐全，保存完整，主要包括：项目实施方案、项目执行计划、项
目执行情况总结、项目督导资料、项目资金补助标准、项目资金下达及分配文件、项目资金绩效评价报
告等。（3）财务类资料是否齐全，保存完整，主要包括：财务报表、总账、项目收支明细账、银行和
现金日记账、银行对账单及记账凭证原件及有关支出佐证材料等（如会议通知、参会人员名单、会议纪
要、服务对象补助明细单、领款签字表等）。
四、现场督查（监管）财务报告的撰写
（一）报告撰写标准
1.准确性。定性及数据必须准确，使用专业语言，准确、严密、符合科学性和思维的逻辑性。
2.简明性。语言精练，描述清晰，简明平实，通俗易解。既不要形容，也不要烘托和渲染。
3.严谨性。财务报告必须严谨，用词规范。报告必须具有高度的思想性、政策性，语言必须概
念明确，判断正确。
（二）报告避免出现的问题
1.督查问题不实，佐证资料不充分。督查发现的经验和问题，均需完备的佐证材料，必须有证
据支持，如复印件、图片、报告、记录及文字说明，督查工作底稿需由被督查单位相关责任人签字确
认，避免出现错误报告。
2.定性不准确，引起歧义。督查发现的问题，必须准确定性，不可只有对问题进行“白描”，
或同一问题的定性前后表述不一致，互相矛盾。即在报告中首先要准确定性，并说明问题表现，同时定
性与问题表现要一致。
3.数据不准确，引起误判。督查发现的问题，应定性和定量相结合，在准确定性的基础上，数
据必须准确，便于督查报告的使用者正确判断问题的严重程度。
4.只有定性和描述，无原因分析。督查人员应通过查阅资料，座谈访谈等形式，认真分析产生
问题的原因，使建议更具有针对性。
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作者：陈芳；杜燕蓉 单位：山西省疾病预防控制中心
