●高校园地 《经济师))2006年第 l2期
政策性金融支持高等学校融资探析
摘 要：随着我国高等教育规模不断扩展 ，在国家财力有限的情况
下，由政策性金融这种兼具财政和金融职能的融资方式对高校提供资
金支持，以此来解决高校办学经费短缺 问题，有其可行性和必要性，同
时也存在一定的问题需要去分析，并提出解决的对策。
关键词：政策性金融 高等学校 融资
中图分类号：G647 文献标识码 ：A
文章编号：1004—4914(2006)l2—104—02
2005年 9月，国家开发银行与黑龙江省 l0所省属高校签约，由该
银行向这些高校提供 9 25亿元人民币贷款，重点用于老工业基地振兴
中教育项 目的建设。由此，在高等教育由“精英教育”向“大众教育”过
渡阶段 ，国家财力有限，学费又难以进一步提高的情况下，政策性金融
这种兼具财政和金融职能的融资方式能否对更多的高校提供资金支
持，其依据何在，又存在哪些问题 ，笔者尝试探讨这些问题。
一
、政策性金融支持高等学校融资的可行性
政策性金融是指与政府某些经济职能相联系，以实现一定的政策
目标，贯彻政府社会经济政策或意图为目的金融行为。它具备如下特
征：(1)体现政府经济政策的意图和“倾斜”方向。(2)具有确定的业务
领域和对象，政策性金融机构的业务领域是一些低利润、高风险的行为
和部门，如基础产业、农业 、新兴产业等。(3)保本微利原则。(4)资金
运用的有偿性要求。(5)财政作为强有力的资金后盾。
1．高等教育产品是准公共产品，具有显著的外部效应 ，是政府政策
“倾斜”的方向。高等教育使受教育者的知识 、能力增长以及品行和价
值观念养成，除此之外，高等教育还包括相当程度的外部效益，还有促
进整个社会经济的更快增长，使社会发展更加和谐．包括：社会文明程
度和技术水平的提高，犯罪率的下降、社会凝聚力的增强。因此 ，高等
教育具有准公共产品的性质。既然如此，高等教育就需要政府的参与
提供，属于政府产业政策“倾斜”的重点领域。
2．高等教育是对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础产
业。基础产业的最基本的特征是所提供的产品和服务是其它生产部门
赖以进行的基础性条件。高等教育所培养的恰恰是各种高级劳动力或
者说劳动力的生产能力。把这些受过一定程度教育的劳动力投入到生
产过程中，与原材料、机器设备等物质资料相结合，才能生产出符合社
●王颖育 董维春
会需要的各种产品。社会产品的质量是以人的质量为前提的，没有高
等教育这一提高人的质量的方式，就无法生产出合格的物质产品和精
神产品。由此可见．高等教育与能源、原材料等基础工业一样是国民经
济的基础产业。
3．政府的财政性教育经费不足．政策性金融承担政府的财政性职
能。政府提供公共产品的手段主要有财政直接投资和政策性金融两个
方面。我们考察财政性教育经费占GDP的比例(如表 1)和预算内教育
经费占财政支出的比例(如表2)这两个指标，这两个指标能反映政府对
教育投资的重视和努力程度。
表1 财政性教育经费占GDI，比例的变化
单位：亿元。％
国家财政性教育 国内生产 国家财政性教育 比上年 年份
经费(亿元) 总值(亿元) 经费占GDP的比例 增减
1999 2287．18 8191l 2．79％ 0．24％
20o0 2562 61 89404 2．87％ 0．08％
200l 3057 01 95933 3．19％ 0 32％
2002 3491．40 105172 3 32％ 0．13％
2003 3850 62 l17252 3．28％ 一0．04％
20o4 l 4465．86 l 159878 I 2．79％ I一0．49
注：国家财政性教育经费包括各级财政支出教育的拨款，城乡教育费附加，企
业办中小学支出以及校办产业减免税等项
资料来源：根据教育部网~http：／／ vw H ．edu．cn／各年(2000--2005)教育
统计年鉴整理
如表 1所示，从 1999年到 2004年，国家财政性教育经费是逐年增
长的，增长率均在 l0％以上．国家财政性教育经费占GDP的比例从略
有增长到轻微下降，最高达到 3．32％。根据《中国教育改革与发展纲
要》，逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，20世
纪末达到 4％，我国的公共教育经费距离 4％的目标还有一定的差距。
而且，与世界其它国家相比，1994年世界平均水平从 20世纪80年代的
4．9％上升到5．2％，发达国家平均水平为5．4％。我国公共教育经费占
GDP的比重，明显低于世界平均水平。有关资料显示．预算内教育经费
占财政支出的比例从 1999年到2004年，从略有下降到略有上升．起伏不
全面、经常、及时的监督，促使高校建立健全科
学有效的内部控制制度，达到内部控制规范化
和自我约束的要求。
3．健全法律制度．加大惩治力度。从根本
上加大对职务犯罪的执行力度和处罚力度，做
到有法必依，执法必严，违法必究。从立法执
法方面对职务犯罪的责任人进行经济处罚和
刑事处罚，使职务犯罪者付出的代价远远大于
其得到的收益。尽快完善有效的退出机制．将
那些不遵守行业操守、职务犯罪者驱出高校，
以减少或杜绝职务犯罪行为。
4．建立高素质的监控队伍。建立一支高
素质的监控队伍是提高监控效果的权威性和
有效性的关键。监控队伍要由学术造诣深、理
论水平高、财务经验丰富、3-．作能力强、能秉公
办事的专家组成。有关领导部 门要赋予他们
相应的权力，明确其责任和义务，以使监控人
员能在一个良好的氛围中高质量地 完成监控
‘ - — — 104 ·-·——
任务。
5 建立健全 岗位责任制和健全 岗位轮换
制。做到一人一岗，对“不相容职务”实行严格
分离。一个岗位如果长期由一个人担任．则容
易掩盖舞弊和错误，也容 易给相 关人 员钻空
子，有时甚至与外部相关人 员“合谋”，搞权钱
交易，为违法违纪行为提供方便。因此每个岗
位的人 员应定期轮换，以强化控制功能．条件
允许的话可 3～5年轮换一次，无形 中增加对
某项工作的全面复核，避免职务犯罪。
6．坚持廉政谈话教育制度。积极开展财
务人员内部个别谈话、岗前廉政教育谈话、诫
勉谈话、警示谈话，做到教育在前，防范在先，
关1：7前移，增强财务人员的拒腐防变意识和 自
觉接受监督意识。
综上所述，社会主义市场经济体制的完善
还需要相当长的一段时阃，各种腐朽生活方式
的诱惑和“唯 利是 图”的价值 观 以及 极 端个人
主义思潮 的泛 滥．仍 然是很 严 重的 社会 问题 。
预防高校教育领域财务人 员职务犯 罪仍然是
一 项十分艰巨、复杂而长期的任务。必须通过
社会各方面的努力和综合治理才能实现，需要
各部 门齐抓共管，相互协调，不能单纯依靠一
种措施 ，要 注意对 多种预 防措施 的综合运用。
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(作者单位：茂名学院财务处 广东茂名
525000)
(责鳊：若佳)
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《经济师))2006年第12期 ●高校园地
定，还没有达到《纲要》所规定的“八五”期间(1991--1995)各级财政支出
中教育经费所占比例逐步提高到全国平均不低于 15％的要求。而且，国
务院已明确财政增加的教育投入主要用于义务教育，特别是边远贫困地
区，很明显，政府对高等教育的投资不可能有大幅度增加。据有关专家
预测 ，到2010年，我国高等教育发展的规模将达到 2567万人，预计教育
经费短缺将在 3100亿元人民币，预计到 2020年教育经费短缺在 12800
亿元人民币。
4．高等教育准公共产品的属性与商业性金融机构经营原则不符。
首先，商业性金融机构在资产负债比例管理的约束下，主要从事风险低 、
期限短、流动性强且能盈利的资产业务。目前，高校的贷款主要是为了
满足扩招后办学条件的达标，贷款资金投向征地 、校舍建设 、基础设施改
造、教学仪器设备购置等硬件建设方面，这些项 目具有建设周期和回收
期长、投入资金多，资本产出率较低的特点。其次，商业性金融机构以
“三性”原则(安全性、流动性、盈利性)为自己的经营原则，防范风险是商
业性金融机构经营贷款业务时首先要考虑的问题。《担保法》规定，高等
学校的教育设施不得抵押；那么，高校只有学生的收费账户和校办产业
可以抵押给银行。对于学生的收费账户，学校采取办法规避银行的抵押
要求。校办企业的业绩不能令人满意，这两种方式的效果都不理想。
二、政策性金融支持高等学校融资的必要性
1．政策性金融能使高校及时获得优惠的贷款，改善办学条件，提高
教育质量。高校自扩大招生规模以后，教育质量下降。出现如班额过
大，教学内容陈旧，教学仪器设备短缺等现象。《中共中央关于制定国民
经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出要提高高等教育
质量。而提高高等教育质量，关键在于资金投入。政策性金融区别于商
业性金融的一个特点是国家有一些强制性的规定或者是采取一些保证
性的做法，确保政策性金融机构能满足政策性项目、工程、领域对资金的
需要，确保生产经营活动正常进行。此次 ，国家开发银行给黑龙江高校
贷出的 9．25亿元人民币，将用于这些高校《教育为老工业基地振兴服务
计划》建设、重点实验室、重点学科建设 、院校评估基础设施建设等 9个
项目。可见，政策性金融给高校的基础设施项 目注入资金，有利于培养
出符合社会需要的合格人才。
2．有助于教育主管部门规范高校的贷款行为。目前，高校的商业
贷款随意性较大，部分高校对贷款项 目缺乏可行性分析和论证，没有考
虑市场需求，盲目扩招和设置专业，一旦生源不足，投资项 目失败，债务
到期，无法还本付息。政策性金融支持高校融资，使高校在教育主管部
门的监控下进行项目投资，降低投资风险。
3．政策性金融能使高校获得比商业性金融更优惠的利率。尽管高
校面临如此短缺的经费，但每年所支付的贷款利息却数额巨大。而政策
性金融机构比商业金融机构的贷款利率低 2～3个百分点。而且，贷款
期限长，一般在5年以上，常见的是 7～lO年，最长有 4O年的，由于客观
原因不能按期归还的，可以办理展期，只要是政府政策规定范围之内的
逾期，仍可以享受原定的利率，一般不加收罚息。
4．有助于高校强化成本意识，提高经费的使用效率。高校过去长
期使用国家的财政拨款，习惯于无偿使用资金，流失了也不用承担责任。
这样，就出现了一方面教育经费严重短缺，另一方面使用不当，产生许多
浪费。政策性金融的有偿性，一方面，可以减少政府拨款的规模 ，另一方
面，还可以防止政府资金的浪费，提高资金的使用效率。
三、政策性金融支持高等学校融资存在的问题
1．政策性金融的资金实力问题。政策性金融的根本职能是弥补市
场经济运行机制的缺陷。我国正处在社会主义初级阶段，由市场失灵导
致许许多多开发领域和项目，如基础产业、农业、科技等需要政策性金融
的支持。而政策性金融的融资渠道有限，一般通过财政拨款、向商业性
金融机构发行政府担保的金融债券 、中央银行借款等 ，这些融资渠道前
者受财政运行状况的限制，后者受中央银行信贷平衡的影响。而我国财
政和中央银行的资本供应能力是相当有限的。政策性金融宜拓展融资
渠道。
2．高校的“还贷”能力问题。高校主要从事各种非营利性业务活
动，不可能像企业那样通过从事经营活动获得利润来偿还贷款。高校的
校办企业上缴利润有限，社会捐助收入低，依靠这些收入偿还贷款不太
现实。那么，学生的学费和住宿收入是主要的“还贷”来源。2000年后．
大学收费猛涨，保持在 5000--6000人民币学期的水平，考虑居民的收入
水平和承受能力，生均 5000元人民币的学费已占去了城镇居民人均收
入的 80％，农民收入的 200％，学费已经没有增加的余地。高校宜对“还
贷”做出合理规划并多渠道筹集资金。
3．政策性金融与高校的合作机制问题。目前，政策性金融与高校
已经有了部分合作，如助学贷款、高校融资，但是，还没有建立和健全合
作机制。宜借鉴此次国家开发银行给黑龙江省高校贷款的做法，探索建
立政策性金融与高校的合作机制。高校根据自身需求 ，将贷款项 目报教
育主管部门审批，经批准，由政策性金融提供资金给各高校，根据项 目内
容确定还款期限及利率，高校提留偿债准备金，分期还款付息，如果高校
无法足额还清，由财政承担最终的偿债责任。在整个过程中，教育主管
部门对资金使用加强监管，杜绝浪费。
4．政策性金融与高校的适时合作问题。高校属于非营利机构，贷
款不应成为其主要的融资方式。只在特定时期特定项目上通过贷款进
行融资。在高等教育由“精英教育”向“大众教育”过渡阶段，财政拨款、
学费难以继续提高，教育经费短缺，以至影响教育质量的背景下，由政策
性金融对高校的校舍、基础设施建设、教学仪器设备购置提供资金支持，
以培养高质量的人才，加速科技研发和成果转化。政策性金融宜出台政
策，对高校提供资金支持。待教育经费短缺现象缓解后，政策性金融不
妨退出高等教育领域，这也符合政策性金融“有进有退”的原则。
四、政策性金融支持高等学校融资的对策
1．教育主管部门对高校贷款实施严格管理．因为财政要承担最终
的偿债责任。教育主管部门要根据高校的发展规划和未来教育市场的
需求来引导、监督高校建设规模，对高校的贷款项目作可行性论证 ，除了
严格的审批外，要切实加强对贷款资金的投向管理和流量控制 ，确保贷
款资金用于既定的建设项目上，绝不允许将贷款资金用于人员经费和公
用经费等日常支出上。对贷款资金的使用过程要进行跟踪检查，确保资
金使用高效、合理。
2．高校要建立偿债准备金。偿债准备金是指为了履行高校和政策
性金融机构的借款合同，按合同约定的还款利率和期限，在合同期内从
高校的可支配资金中提取一定数额，用于还本付息的资金。其主要来源
于学费收入。偿债准备金按期提取 ，将贷款总额按整个借款期平均分
摊，每期提起等额资金或根据每年实际收取学费的数额来确定合适的计
提比例，不断调整计提比例来确保偿债资金能够清偿到期债务。
3．高校要逐步增强“还贷”能力。首先，校办产业中涉及到的科研
成果、专利技术和其它教学产品的转让收入，随着高等学校教学科研能
力的增强会逐步增加。高校应充分利用科研优势，通过与所在地的其它
科学研究机构和高新技术企业共建科技产业园区，加速科技成果的转化
率，真正增强自身的“造血”功能。其次。高校要增强从社会募捐资金的
能力。为此，国家应进一步建立、完善和落实有利于社会和个人向教育
事业捐资的鼓励制度和优惠政策。
4．政策性金融要拓展融资渠道。可以适当增加对社会保障基金、
邮政储蓄 、保险基金等已经具有一定的规模的社会资金的融资力度。虽
然，目前将社会保障基金、邮政储蓄和保险基金直接划归政策性银行使
用，具有一定难度，但是，可通过社会保障基金、邮政储蓄和保险基金购
买政策性银行发行的金融债券的方式实现这三种资金的运用，因此．政
策性金融应进一步完善金融债券的发行机制。不断丰富政策性金融债
券的种类、期限、利率结构等。
参考文献：
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5．徐彩萍．高校负债办学的财务风险及其防范[JJ．湖北广播 电视大
学学报，2004(2)
(作者单位：南京农业大学公共管理学院，南京农业大学研究生院
江苏南京 210095) (责编：吕尚)
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