【改革与发展 】
发展型社会政策视阀下的新型
【摘 要】发展型社会政篡和科学发展观具内在契合性，并可作为科学发展现在社会政策领
域的操作化模式。该政策对传统社会政策超越具四个准则：运用“社会学像力”可发现新型农村
合作 医疗对传统社会政策存在 的严重路 径依赖 。缺乏发展 意涵；借鉴发展 型社会政 策。促进 新农
合的深入可持续发展是贯彻落实科学发展观的一项实践探索
【关键词】科学发展观；发展型社会政策；新型农村合作医疗
【中图分类号】C913 【文献标识码】A 【文章编号】1006—742612008101—0070—03
的十七修改的党章总纲增写
了关于科学发展 观的表述。提
出“以人为 本 、全 面 协调 可持
续发展 的科 学发展观 ．是同马克思列宁 主
义、毛泽东思想 、邓小平理论和“三个代
表 ”重要思想既一脉 相承义与时俱进的科
学理论 ．是我 国经济社会 发展 的重 要指导
方针 ．是发展 中国特 色社会 主义必 须坚持
和贯彻的重大战略思想 ”社会政策学科
视野 中 的发 展型 社会政 策和科 学发展 观
具内在契合性．并可作为科学发展观在社
会政策领域 的操作化模式。发展型社会政
策已在 国际上逐步得到大 家的认 同 ．并 取
得了成功的经验 本文归纳 了发展 型社
会政策对传统社会政策超越的四条准则 ．
运用“社会 学的想 像力 ”分析 了新 型农 村
医疗(简称新农合．丁同)对传统社会政策
的路径依赖．并指出如何借鉴发展型社会
政策的理论深人促进新农合的深人可持
续发展 ．是贯彻落实科学发展观的一项实
践探索
一
、 发 展 型 社 会 政 策
的主 要 理 念 及 对 传 统 社
会 政 策 的超 越
经典社会福利专家从各 自的专业 出
发对发展型社会政策进行了研究 梅志里
通过整合 国家 主义思 路、企业化思路和个
人 主义思路 提出了“整体社会政策 ”．强 凋
福利多元主义、社会政策的人力资本取向
及可持续生计支持等：掰吉登斯折衷了新
自由主义 和社 会 民主主义两 个极端 提 出
“第三条道路”．强调国家可以促进提升社
会福利的 人责任感、社区参与、市场合
作以及自愿供给．要求福利国家从观念到
结构的更新：131阿玛蒂亚?森则提出“能力
建设 ”论 ．强调 社会 政策应 当以增加 人的
可行能力为 目的 ．从 而使社 会政策成为人
的全面发展的重要工具 I41
国内学者 也对 发展型社 会 政策予积
极 响应 ．结合科学发展观探讨构建 中国的
发展型社会政策 李培林基于“中国经验”
提出独立于经济核算的“社会核算”体系．
摆脱“有增长无发展”的窘境．方使科学发
展观落到实处 王思斌 提出中罔社会 政策
新时代 的到来 ．中国政府须加强社会政策
能力的建设．包括敏感的社会政策意识 、
科学决策和有效实施政策的能力的建设
张秀兰认为．发展型社会政策与科学发展
观具有内在契合性．前者可以作为后者在
社会政策领域的操作化模式．并提出了构
建发展型社会政策 的思路 徐道稳提出中
国发展型社会政策应以以公正为基础、民
主为手段 、自由为 目的。阎
综合国内外有关学者的研究．我们可
以总 结 出发展 型社会政策 对传 统社 会政
策超越 的几条 基本 准则 ：1、社会 政策认识
的新理念 ：社会政策具生产性．是一种生
产力 它应被看作是对人力资本和社会资
本的投资 ．它对一国家竞争力的提高、经
济发展和劳动力素质的提升均有重要作
用。在人力资本投资方面主要包括投资儿
童和支持家庭。首先，让儿童获得恰当的
教育、健康的身体租良好的家庭环境等 ，
使其“不要输在起跑线上”．而是为他们的
生命起点尽可能提供最好 的条件 。其次 ，
对家庭 的支持 与传 统社会 政策 不 同的
是 ，它认为所有的家庭都需要帮助．并且
更强调从预防的角度为普通的非贫困家
庭提供帮助。其对象不止是特殊人群．而
是所有的家庭和个人 可以说是防患于未
然 。2、社会 政策研究的新视角 ：社会 政策
和经济政策的结合 。发展主义把经济发展
视为社会福 利的一项合意、必备 的要 素 ，
并提议社会项 目应 当把推进发展视为 自
身的责任 它迫切要求采纳那些能够促进
社会发展的宏观经济政策．包括促进就
业、提高收入以及达致其他“以人为本”的
经济发展结果 它还推荐那些具有“生产
主义”特质并以投资为导向的社会项目．
以推动经济参与．从而使社会发展项 目也
对经济产生正面网报 这样．发展不再是
本文是华侨大学科研基金资助项 目：《嘶型农村合作医疗制度实施中农民的心理及行为方式的实证研究》(编号：06HSK27)72
． “泉 州市
社会科学研究(20O7—2008年度)规划课题资助项 目”阶段成果。文中提到的“调查”均来源课题组于2007年 7—8月份在福建南安
、 安
溪的调查结果。
·70·
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先经济后社会 ．而是一个过程的不同方
面。换言之，社会政策是实现发展 目标的
手段之一 ．而不是经济政策的依附品。3、
社会政策供给的新模式：福利多元主义。
以治理和善治的理念加强政府与公民社
会及经济组织的合作 在整个福利体系
中．政府仍然扮演最主要的角色．承担最
基本的责任．但同时其他各类组织和个人
也以制度化的方式参与社会政策行动．并
在其中分担责任。例如。在筹资方面。政府
仍然是投资主体．但其筹资责任是可以通
过多种途径实现的。另外 。发挥 国家 的“能
促型”作用．与社会民间组织建立伙伴关
系．推动其能力建设．最终达到国家与社会
的双赢。4、社会政策发展的新战略。(1)社
会政策的制定要具备中长期性战略规划：
社会政策的制定要有短期、中期、长期的目
标与规划 ．不能处于一种应急性、补救性的
状态(我国很多政策都是这样 ．非典就是典
型的例子)，要避免“头痛医头 ，脚痛医脚”
的社会治疗模式。(2)“可持续生计”理念 ：
使所有的男人和妇女通过自由选择的生产
性就业和工作，获得可靠和稳定的生计。
(3)资产建设的政策思路。即通过公共干预
手段努力推动人们尤其是穷人拥有和积累
自己的资产．其假设是收入加资产能使得
人们过得好些 后两者主要意思就是要求
给政策接受者赋权、增权 ，变输血为造血 ．
从而获得 自我发展的能力。
可见 ．发展 型社会政策 拓宽了社会政
策研究的新视 野．刷新了人们 对社会政策
的认识．其核心意义在于．它使传统的社会
政策对民众福祉的保护方式从消极被动
型、事后补救型转向积极干预型和发展促
进型 。内在地包含着一种中长期战略思路
二 、新 型 农 村 合 作
医疗 制 度 对 传 统 社 会 政
策 的 路 径 依 赖 ，缺 乏 发
展 意 涵
新农合自上世纪 90年的恢复重建．及
2003年在中央政府的强力推行下．实施至
今已逐渐形成了新型农村合作医疗制度基
本框架及运行机制。据统计．截至 2007年9
月 30日，全国开展新农合的县(市、区)达
到 2448个 。占全国总县 (市、区 )的
85．53％，参加新农合人 口7．26亿。参合率为
85．96％。 新型农村合作医疗制度试点以
来．中央及地方政府投入了大量财力 ．到
2006年底各级政府的财政累计投入 215
亿元 ，仅2007年一年中央财政就安排补助
资金 101亿元。累计发放补偿款 243．9亿
元．补偿率达到25％左右 。大大减轻了参合
地区参合农民就医负担．农民尤其是参合
农民因病致贫、因病返贫状况有所缓解。但
从政策反思与评估 (社会政策理论视角)
看．其存在对传统社会政策严重的路径依
赖．也深深地影响其深入发展。
(一)政策理念：重大病。轻预防。新农
合实行的是大病统筹的原则 ．属于“福利
型”的医疗保障模式。“大病统筹”的政策
思路对减轻农民医疗负担．防止“因病致
贫 ．因病返贫”以及消除“救护车一响．家
里一头猪白养”的现象有一定的作用。但
经仔 细推敲与反思 ．“大病统筹 ”有几点是
值得质疑的。首先。新农合政策的预期作
用在实践中大打折扣 各地区报销封顶线
不一．但大体在 1．5万至 3．5万元之问。很
少会超 过 5万元 ．而在现行 医疗环境下 ．
很多大病的治疗都是要 5万元以上 ：另
外 ．很多医疗费用都不在报销范围内。真
正报销到封顶线的人是极少部分 这样封
顶线的“低”、“难”使大病治疗的政策效应
大大降低。其次，“重大病、轻预防”难以吸
引农民自愿参加。患大病的概率肯定比患
小病的概率低 ，这是常识。中国农民是很
现实的．一个政策要让他切实尝到甜头．
他才会积极参与。而“大病治疗”恰好只能
满足少数农民尝到政策甜头．大部分农民
还处于政策体验的边缘。再次，大病统筹
排 除 了预 防 内容 ．基层 卫生机 构只做 医
疗 ，在监管跟不上的情况下 ．卫生机构无
需降低药价 。无需费用控制 ．无需改变服
务态度和服务质量 ．就可从高就诊率中得
到经济利益。这种政策带来的高回报激活
了基层卫生机构创收冲动，为了多获益。
相 当多 的卫 生机构 还大量 开 出基本 目录
之外的自费药和特殊检查处方．严重损害
了农民在新农合中的权益。与此同时，基
层预防工作受到冲击和挤压．重治轻防的
倾向更加严重了。ISl
(二)政策程序：应急性、补救性 ，缺乏
系统性、科学性。农村合作医疗的恢复重
建上个世纪 90年代就已开始．但发展一
段 时问也未见明显起 色。直到 2003年在
中央的强势要求下 ．才迅速发展起来 。当
时，为解决农 民因病致贫、因病返贫的难
题 ．卫生界有关人士建议应建立新农合制
度。于是请中央政府给中西部的农民每人
每年补助 10元钱。在国务院的高层讨论
会上．这个建议被肯定，并指示用于大病
医疗以达到缓解因病致贫的目标。接下去
就起草文件 ．然后就颁布执行。政策的起
草、制定、颁布实施并没有经过科学的论
证 ，没有听听基层民众的声音．有的可能
就是依据某些高层人士的设想。可见这种
【理 论 与 改 革 】
政策缺乏科学性、民主性。另外。新农合当
时只是作为国务院关于加强农村卫生工
作的一部分。但后面政策执行后．新农合
变成一场轰轰烈烈的运动．而其它的基本
医疗卫生服务、卫生保健工作却被抛之脑
后。这样新农合与其它农村卫生工作政策
的关系就在实践中被混淆了．政策制定者
的初衷实际也未能实现。新农合与其它农
村卫生政策其实同处于一个系统中．都是
为了发展农村卫生事业．建立健全农村的
医疗保障制度．当它们内部的关系出现断
裂．整个系统的功能也将弱化。体现新农
合应急性的另一个例子是其管理机构的
设置 每个试点县都成立一个新农合管理
中心 ．刚开始在全国310个县进行试点．
结果不足一年全国新增 310个事业机构。
机构设置、人员编制、经费等都是问题。很
明显 ．这种因事设人的传统思路在新农合
政策重演。最终的结果就是机构冗余 、管
理成本高 ，严重还会衍生腐败 (寻租行
为)。最后受害者又是普通老百姓。
(-- )政策效果 ：停留在输血功能上 。缺
乏造血功能 新农合沿袭传统政策供给思
路．如主要是政府的配套政策支持和资金
支持 ，停留在制度的输血层次 ，未能上升到
制度的造血层次。按照中央的思路。新农合
不仅只是给农民基本的卫生保健．它还应
促进农民的卫生保健意识．提升农村卫生
保健水平。具体讲，比如农民自我医疗保健
意识要得到加强 ，保健水平会得到提高；家
庭在儿童营养保障的水平会提升：乡村卫
生条件要得到改善(如卫生院环境、医疗设
备的改善．医疗卫生技术人员医术的提高
等)：甚至乡村地方病根源的消除(像水资
源的改善、空气污染的治理等)。这些例子．
可概括为农民自我健康管理、家庭健康管
理和农村社区健康管理水平的提高 但就
我们 的课题调查来看 ．效果并不好 。很多农
民还是‘‘，J、病托、重病扛”。大病才上医院但
已经错过了最佳治疗时间：更荒唐的是部
分农民对疾病的认知和治疗还处于封建迷
信状态，生病认为是触犯了某路神灵．所以
要请民问的巫婆、“大仙”作法方能驱病魔。
在儿童营养方面 ．许多家庭虽然 比以前有
些改善．但相对城镇来讲还处于较落后状
态。部分贫困家庭的子女甚至营养不良．留
下了疾病隐患。在社区医疗保障方面，新农
合实施后。乡村卫生院的软硬件设施也没
发生多大变化
(四)政策支持：停留在政治动员层
面，社会动员不足。新农合还是依循传统
的政策支持模式．主要依靠各级政政府的
力量 ．自上而下通过政治力量强制大面积
地推行。诙谐地讲就是“国务院下文件 。一
·71．
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【改革与发展 】
级一级往下念 ．念完文件进饭店，文件慢
慢得兑现” 政府与社会公众未能建立良
好的伙伴关系．公民社会尚处低级阶段，
各种社会资源未能得以充分调动。首先，
从农民的支持来看。农民是否积极参与新
农合是新农合能否实现可持续发展的根
本。很多农民起初对新农合持怀疑态度，
调查中有的农民说“农业税刚免掉．现在
又变着法子要我们l的钱了．共产党真虚
伪 ”、“这 1O元 钱交上 去还不 知跑 哪 了”、
“现在交钱容易 ．到时报销要钱难啊”。后
来新农合虽然逐步被广大农民认同．但也
出现不少诸如 “退保”、“向政府要回 lO
元”的事件。可见，从新农合推行至今很多
农民还未能从“要我参保”转变成“我要参
保”。当中原因一是与长期的干群关系有
关．农民对基层政府的不信任：二是与农
民在新农合政策中的参与相关。在新农合
的设计完善中．农民不但没能参与方案的
讨论．而且意见很难被反映上去，何况决
策?在政府、卫生机构和农民三方博弈中。
农民始终处于劣势 就是现在对新农合基
金的管理监督中也缺少农民的力量。其
次 ．从新农合资金的筹资渠道看．社会捐
款还不够。从筹资情况看，截至2007年 9
月 30日．全国新农合基金本年度已筹集
353．26亿元 ．其 中．中央财政补助资金到
位 82．o5亿元 f中央财政实际拨付 1 13．98
亿元)．地方财政补助资金到位 173．53亿
元．农民个人缴费 94．12亿元(含相关部门
为救助对象参合缴费 3．o0亿元)．其它渠
道 3．56亿元。“其它渠道”如果全算作社会
捐款也才占 1％左右 嘲
三 、借 鉴 发 展 型 社
会 政 策 ，促 进 新 农 合 的
深 入 发 展
针对以上问题．我们认为可借鉴发展
型社会政策的理论．从而促进新农合的深
入发展 ．可视作当前贯彻落实科学发展观
的一项实践探索。
(一)从发展型社会政策理论认识新
农合的功能
要从投资的视角出发．认识到新农合
也是一种生产力 ，具生产性。首先。各级政
府要从新农合的实施对提高农村劳动力
素质 ，农村人力资源开发与管理 ．促进农
村社会稳定和经济发展的认识高度出发．
摒弃 “新农合是农村经济发展的附属品．
给工作带来麻烦”偏见。要树立这种意识．
需有制度保障。目前 ．有些地区建立新农
合的问责制．将新农合政策在所管地区的
·72·
推行效果作为政绩考核的指标之一 ．是一
种很好的作法。它可使基层政府对新农合
的工作态度 由消极变积极 ．工作方式 由被
动变主动。另外，要让农民深刻体会到新
农合也是一种健康理财．是一项投资小、
效益大的投资工程。深化农民对“身体是
革命的本钱”、“健康身体是财富创造的源
泉”、“辛辛苦苦几十年，一病回到改革前”
等警句的理解。真正使广大农民由“要我
参合”变成“我要参合”。当然 。这里就要非
常讲究新农合政策的宣传、讲解工作了。
我们的调查表明．采取由村里一些权威人
士(如较有威信的村干部、德高望重的长
者、受村 民尊敬爱戴的乡村教师等)以贴
近农民生活实际的案例解说法最有效。
(二)以新农合推行为契机．实行健康
管理
健康管理是一种对个人及人群的健康
危险因素进行全面管理的过程．提供科学
的健康指导、健康生活方式的干预，调动其
自觉性和主动性．有效地利用有限的资源
来达到最大的健康改善效果．保护和促进
人类的健康。真正达到防治疾病的发生．提
高生命质量、降低医疗费用的目的。Ⅱ 是
增强农民自我健康管理的意识与提升管
理能力。如生活方式的科学调整、预防保
健 知识 的掌握等。二是 家庭对儿童营养 的
改善及提供较好的成长环境。三是农村社
区对地方病的预防、乡村容貌的整洁等。
四是地方政府的任务了 建议新农合由
“重大病、轻预防”向“预防与治疗并重”的
政策设计．即从“风险型”转为“福利风险
型”(如提供免费体检并建立健康档案、门
诊也能报销补偿等)。另外．加强农村基层
医疗卫生服务建设 。重点是对乡镇卫生院
的改革 ，坚持其公益性 、预防保健性的职
能定位 ．绝不能向医院方向发展(其实现
在很多乡镇卫生院都已办成 了营利性医
院)。这里涉及到现有乡镇卫生院设备的
完善、人员的调整、专业技术水平的提高
以及服务态度的改善等等。其次．可借鉴
城市社区卫生服务的做法 ．由县级 医院派
出副主任医师及 以上的专家深入农村坐
诊 ．为农 民提供健康 咨询 或开展卫生知识
讲座(现在很少农民能享受到这方面的待
遇)；还可硬性要求医科大学毕业 的本科
或硕士生须到农村基层服务 2年方能进
大医院等。这些做法实际都与党的十七大
关于“要坚持公共医疗卫生的公益性质”、
“坚持预防为主”、“加强农村三级卫生服
务网络”等精神相吻合
(三)建立新农合的社会支持体系．形
成深入发展新农合的合力
受发展 型社会 政策“福 利多元主义 ”、
“能促型政府”、“政府应与民众建立合作
伙伴关系”等理念的启发．应积极建立新
农合的社会支持体系．形成促其深入发展
的新合力。一是在现行新农合基金管理监
督体制中应有农民的代表。今后新农合政
策的修正、完善过程要积极倾听农民的声
音。二是对乡村自发组成的社区医疗互助
合作组织 ．给以合法性并规范引导 。甚至
可给予政策补贴和资金补贴。三是采取各
种 措施 引导鼓励 社会 各界 为农 民 自治 的
社区医疗互助组织提供免费技术援助。四
是开拓新农合资金筹集的社会化渠道。如
有的地区善于争取乡村贤达的热心捐款．
成立村医疗慈善基金、重大病救助基金。
(四)实施可持续性发展战略。建立健
全农村基本医疗卫生制度
新农合的深入发展不能再停留于“应
急性、事后补救性”的传统的政策思维逻
辑中．而应着眼于中长期的战略规划。一
是规划农村医疗卫生服务的基本总需求。
总需求包括初级卫生保健和基本医疗在
内的广义公共卫生服务的总量 ．然后估计
具体所需的人、财、物指标和逐年的变动
率。定出中央、地方省市县各级政府的财
政责任。二是实行医疗卫生事业的区域协
调发展。如贫困地区重点实施医疗救助：
发展中的地区以新农合基本政策为主 ：发
达地区可在新农合基础上实行补充商业
保险和医疗福利 三是积极探索城乡二元
医疗保障体系的衔接之路．实现党的十七
大报告中提出的建立覆盖城乡居民的医
疗卫生保障体系的宏伟目标。
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基本 问题—— 以新 型合作 医疗政 策为例 ．
中国社会学网
【10】http：／／www．39．net
责任编辑 ：杨柏桦
维普资讯
