论国有企业财务管理的环境与财务关系
财务管理环境和财务关系在财务管理理论结构中占据重要地位。不同的企业或同一个企业在
不同的时期，其所面临的财务管理环境是不同的。不同的财务管理环境对应着不同的财务关
系，因而为协调财务关系就需要采用不同的财务管理理论和方法。对国有企业来说，在经过
建立现代企业制度的改革之后，其财务管理的环境和财务关系已经发生了很大的变化，这种
变化必将导致国有企业财务管理的理论和模式的变革。本文拟对国有企业财务管理的环境和
财务关系进行探讨，为现代企业制度下国有企业财务管理的理论和模式创新奠定科学的理论
基础。
一、财务管理环境及其分类
（一）财务管理环境的含义
环境是个相对的概念，它是相对于主体而言的客体。任何事物都是在一定的环境条件下
存在和发展的，是一个与其环境相互作用、相互依存的系统，作为人类重要实践活动之一的
财务管理活动也不例外。在财务管理活动中，财务管理主体需要不断地对财务管理环境进行
审视和评估，并根据其所处的具体财务管理环境的特点，采取与之相适应的财务管理手段和
管理方法，以实现财务管理的目标。因此，企业财务管理环境就是影响企业财务主体的财务
机制运行的各种外部条件和因素的总和。不难看出，由于影响企业财务主体的财务机制运行
的外部条件和因素错综复杂，且变幻莫测，因此，财务管理环境本身就构成了一个复杂多变
的系统。
（二）对财务管理环境进行分类的方法
如何对这样一个复杂多变的系统进行分类？已有的文献多是从企业整体作为一个财务
主体来对财务管理环境进行划分，因而一般把财务管理环境区分为宏观财务管理环境和微观
财务管理环境或企业外部财务管理环境和企业内部财务管理环境（郭复初，1997；王化成，
2000）。我们认为：研究财务管理环境的目的就是使财务主体明确影响其财务机制运行的各
种外部条件和因素，以便正确地进行财务决策。但由于企业的财务主体是多方面的，因此财
务管理环境必然是多层次、多方位的单纯以企业为界划分内部财务管理环境和外部财务管理
环境或微观财务管理环境和宏观财务管理环境的做法，可能难以满足企业中的各个财务主体
进行财务管理的需要。遗憾的是，人们在谈及财务时，往往只是把其与企业这一主体联系在
一起，而忽视了企业本身是由若干个财务主体按一定契约形成的结合体这一事实。与此相对
应，在分析财务管理环境时，也少有对企业中包括的各个财务主体所面临的财务管理环境的
深入分析。
不可否认，从宏观的角度来看，每一个企业都是一个独立的财务主体，有自己的经济利
益和财务目标，企业外部环境的变化对每一个企业的经济利益和财务目标的实现肯定是有影
响的。但是，企业外部环境是通过影响企业中各有关财务主体的财务决策进而对企业财务管
理的目标产生影响的。因此，仅停留在以企业作为财务主体的层面上对财务管理环境进行分
析，是远远不够的，必须深入到企业的各有关财务主体的层面上对其进行研究，才能得出有
意义的研究结论。
从不同的角度来看，从经营者财务管理的角度来看，经营者是财务主体，其他利益相关
者则构成财务管理环境的一部分；从出资者财务管理的角度来看，出资者成为财务主体，除
出资者之外的其他利益相关者则构成财务环境的组成部分。显然，对不同的财务主体而言，
其财务管理环境构成的具体内容是不同的。本文后面对国有企业财务管理环境的研究主要是
站在所有者和经营者作为国有企业财务管理主体的角度进行分析的。
虽然不同的财务主体所面临的财务管理环境可能千差万别，但应当看到，各个财务主体
的财务管理环境是相互交错、相互联系的。事实上，各个财务主体本来就是通过契约联系在
一起的。因此，任何一个财务主体的财务机制的设计和运行都要考虑其他财务主体的经济利
益要求，要在契约各方达成的企业治理契约的框架内行事。因此，企业治理契约或公司治理
结构是对企业各有关财务主体的财务机制都有直接影响的重要环境因素。
企业治理契约或公司治理结构作为企业财务管理环境具有直接、具体的特征，其对财务
主体的财务机制运行的影响是直接的。每一个企业和特定的财务主体，其财务管理首先要适
应这种具体的财务管理环境。但财务管理与财务管理环境的关系并不是单纯的适应与被适应
的关系，财务管理对财务管理环境也具有反作用，而且这种反作用也首先是作用于其具体财
务管理环境。财务管理环境研究除了要使财务主体明确影响其财务机制运行的因素以外，另
一个重要目的则是研究改善或加强财务管理需要什么样的财务管理环境，从而变被动适应为
主动要求变化，营造有利于财务管理的良好财务管理环境。对特定财务主体来说，优化财务
管理环境也只能是从其微观的、具体的财务管理环境着眼，从完善企业治理契约或公司治理
结构入手。
公司治理契约或公司治理结构以外的其他方面，如政治环境、法律环境、经济环境（将
金融市场环境、产品市场环境、经理和劳动力市场环境等也包括在内）、社会文化环境和科
技教育环境等，其对财务主体的财务机制运行的影响则是间接的，其最终都要通过企业治理
契约或公司治理结构才能对财务主体的财务机制运行产生实际的影响。企业治理契约或公司
治理结构以外其他方面的环境因素虽然具有宏观性，但由于其必须通过企业治理契约或公司
治理结构才能对企业财务主体的财务机制运行产生实际影响，而企业治理契约或公司治理结
构又具有微观性，因此上述宏观性环境因素对各个企业的实际影响也就具有微观性。因此，
财务管理环境归根结底是微观的，至少从每一个财务主体的角度来看是这样。
鉴于上述分析，我们把财务管理环境按其对财务主体财务机制运行的影响不同分为两大
部分，一部分是企业治理契约或公司治理结构，这是对企业财务主体的财务机制运行有直接
影响的各种外部条件和因素，因此将其称为具体财务管理环境；另一部分是企业治理契约或
公司治理结构以外的其他方面的环境因素，由于其对财务主体财务决策的影响是间接的，因
而将其称为一般财务管理环境。一般财务管理环境对所有企业的财务都可能产生影响，但这
种影响往往是间接的，并通过具体财务管理环境体现出来。
二、财务管理环境的主要内容
（一）财务管理一般环境
这里的一般财务管理环境就是指企业治理契约或公司治理结构以外的其他影响财务主
体财务机制运行的外部条件和因素，主要包括政治环境、法律环境、经济环境、社会文化环
境、科技教育环境等等。其中，影响最大的是政治环境、法律环境、经济环境。
1、政治环境
一个国家的政治环境会对企业的财务管理决策产生至关重要的影响，和平稳定的政治环
境有利于企业的中、长期财务规划和资金安排。政治环境主要包括：社会安定程度、政府制
定的各种经济政策的稳定性及政府机构的管理水平、办事效率等；
2、法律环境
财务管理的法律环境是指企业发生经济关系时所应遵守的各种法律、法规和规章。国家
管理企业经济活动和经济关系的手段包括行政手段、经济手段和法律手段三种。随着经济体
制改革不断深化，行政手段逐步减少，而经济手段，特别是法律手段日益增多，把越来越多
的经济关系和经济活动的准则用法律的形式固定下来。与企业财务管理活动有关的法律规范
主要有以下几个方面：（1）企业组织法规；（2）税收法规；（3）财务法规等，这些法规
是影响财务主体的财务机制运行的重要约束条件。
3、经济环境
经济环境是指企业在进行财务活动时所面临的宏观经济状况。主要包括以下几个方面：
（1）经济发展状况。（2）政府的经济政策。（3）通货膨胀和通货紧缩。（4）金融市场。
（5）产品市场。（6）经理和劳动力市场等。其中，金融市场的影响最为显著。
金融市场可分为货币市场和资本市场。货币市场也称短期资金借贷市场，主要是一年期
以内的短期资金借贷市场。资本市场又称长期资金融通市场，主要是指长期债券和股票市场。
金融市场与企业财务管理具有十分紧密的关系，金融市场的作用主要表现在以下几个方
面：（1）金融市场是企业筹资和投资的场所。企业需要资金时，可以到金融市场选择适合
自己需要的方式筹资，如银行贷款、融资租赁、发行股票和债券。企业有了剩余资金，也可
以灵活选择投资方式，为其资金寻找出路，如银行存款、投资国债和购买股票。（2）企业
可以通过金融市场使长短期资金互相转化。企业作为战略投资者持有的上市公司股票可以在
规定的持有期到期后在证券市场上卖出；持有的可上市流通债券可以随时转手变现，成为短
期资金；远期票据可以通过贴现，变为现金；大额可转让定期存单，也可以在金融市场卖出，
成为短期资金。与此相反，短期资金也可以在金融市场上转变为股票、债券等长期资产。
（3）金融市场可以为企业财务管理提供有意义的信息。金融市场的利率变动，反映了资金
的供求状况；有价证券的市价波动反映了投资者对企业的经营状况和盈利水平的客观评价。
因此它们是企业经营和投资、筹资的重要依据。
（二）具体财务管理环境
具体财务管理环境是指对财务主体的财务机制运行有直接影响的那部分外部条件和因
素。具体财务管理环境的主要内容可以用企业治理契约或公司治理结构来概括。当以所有者
和经营者作为财务主体进行分析时，具体财务管理环境的构成要素主要有以下几方面：
1、债权人；
债权人是企业资金的重要提供者，他们的利益要求决定了企业筹集和使用资金成本的高
低。除此而外，债权人还对企业的筹资决策、投资决策和利润分配决策有直接影响。他们通
过与企业签定具有保护性条款的契约的方式对企业所有者和经营者的财务决策施加影响，以
促使企业保持较强的偿债能力、变现能力。在企业无力偿还债务时，债权人还可取得对企业
的财务控制权。
一般财务管理环境中金融市场环境的作用主要通过该要素得以体现。
2、供应商和顾客；
供应商包括原材料、机器设备等生产资料的提供者，顾客则是吸收本企业产出的主体。
良好的与供应商和顾客的关系是企业增加价值的重要源泉，其对企业降低成本、赢得竞争起
着举足轻重的作用，是企业最重要的经济资源。不同类型的与供应商和顾客的关系所导致的
成本、利润、存货、应收账款、现金流量等有显著的差异。因此，供应商和顾客是企业营运
资金管理、成本管理、利润管理及战略财务管理等需要考虑的最重要环境因素。20 世纪 90
以来，风靡全球的业务流程再造、供应链管理、客户关系管理等管理理论和方法的出现，则
是企业管理主动营造良好财务管理环境的典型例证。一般地说，产品市场、通货膨胀及经济
周期等一般财务管理环境的作用主要通过该具体财务管理环境因素得以体现。
3、政府；
政府对企业财务机制运行的直接影响主要体现在两个方面：一是作为社会管理者所制定
的政策法规、管理制度，直接限定了企业作为财务主体开展财务活动的范围；二是作为征税
者的政府运用税收手段直接参与企业的利益分配，取得税收收入。我们认为，作为征税者的
政府与投资者、供应商、顾客等一样，其对企业管理的目的是为了足额征收企业应交的税金，
满足作为征税者的政府自身的利益。从这一意义上说，作为征税者的政府也是企业的利益相
关者之一，是公司治理的重要参与主体，是企业具体财务环境中一个非常重要的组成部分。
政治环境、法律环境、税收环境等一般财务管理环境的作用主要通过该要素得以体现。
4、职工；
职工是企业经营的主体，他们是企业治理契约或公司治理结构的重要组成部分。对于所
有者、经营者来说，他们相互之间及各自与职工在财权和利益分配等方面进行博弈，始终是
其财务管理的重要内容，对职工的财务激励和约束也始终是财务管理的难题之一。除此之外，
企业职工的素质和精神风貌也直接影响着企业财务管理的目标，而且对企业财务目标的实现
程度有着直接的影响，因此在财务决策时必须认真考虑企业职工这一环境因素。教育、科技、
文化及经理和劳动力市场等一般财务管理环境的作用主要通过该要素体现出来。
财务管理活动总是依存于特定的财务管理环境。但是，不论是一般财务管理环境，还是
具体财务管理环境，都不是一成不变的。恰恰相反，不断发生变化是它们的基本特点。因此，
每一个财务主体必须随时关注其具体财务管理环境的变化，并注意一般财务管理环境可能发
生的变化及其所产生的潜在影响，以便尽快适应财务管理环境的变化。只有这样，才能做到
在变幻莫测的财务管理环境中得心应手，运营自如。当然，财务管理活动对财务管理环境特
别是对具体财务管理环境也有一定的反作用。科学的财务管理应当使财务管理环境不断改善，
从而更有利于财务主体财务目标的实现。
三、财务管理环境与财务关系
财务管理环境是影响财务主体的财务机制运行的各种外部条件和因素。财务管理环境既
有自然属性的一面，更有其社会属性的一面。因此，财务主体与财务管理环境的交互作用的
结果，就不仅体现了一种技术关系，还包括了财务主体与其他财务主体之间的社会关系在内，
这种社会关系则集中表现为各种财务关系。财务关系的存在说明财务管理绝不是类似自然科
学的一种技术或方法，而是蕴涵了丰富制度内容的社会科学。
（一）财务关系：现代企业财务管理研究不可忽视的一个重要方面
财务关系是指企业在组织财务活动过程中与有关各方所发生的经济利益关系。对财务关
系的研究受企业理论的影响很大。事实上，企业理论对整个财务管理理论的形成都有着至关
重要的影响。传统的企业理论把企业视为一个“黑箱”，主要从技术的角度，运用边际分析方
法，把它们当成行为方式与消费者完全一样的生产者来研究（费方域，1998）。这种理论把
企业看成是一个完全有效的黑匣子，在它内部，任何东西都能十分顺利地运行着，这显然与
实际不符。可以说，对制度和经济关系研究的缺乏是传统企业理论最大的缺陷。与传统的企
业理论相对应，传统的财务管理也是偏重于数量和技术层面的分析和研究，而对制度和财务
关系层面的研究却没有得到重视。
制度经济学、契约理论、交易费用理论、产权理论等经济学理论的提出，把经济学的研
究从重技术层面的研究转向了重制度层面的研究。这些理论使人们认识到制度因素是影响经
济效率的一个非常重要的因素，因此公司治理结构成为企业理论领域的研究热点。与此相关，
财务管理理论的研究也开始从重视数量研究逐渐转向重视制度和财务关系的研究。
我国对财务管理的研究，一开始就比较重视对财务关系的研究，这可能与马克思的政治
经济学比较重视生产关系的研究有关。有不少学者认为，财务关系是体现财务本质的最重要
的方面。但由于我国在相当长的时期内，实行的是计划经济体制，那时企业本身并不是真正
意义上的财务主体，因此对财务关系的研究更多地是服务于国家宏观管理的需要，而很少涉
及企业内部的诸财务关系。改革开放初期，我国在引进西方财务管理理论的过程中，比较重
视财务管理技术和数量分析方法的引进，而对西方现代财务管理理论中有关制度的内容则很
少提及。这种做法导致我国财务管理理论的研究也开始转向了技术和数量层面，对财务关系
的研究在一段时间内被忽视了，这无疑是我国财务管理理论研究的一大失误。
事实上，这种研究失误的后果很快就显现出来。特别是进行现代企业制度改革以来，企
业的制度环境发生了很大的变化，企业已逐渐转变成一个真正意义上的财务主体，企业的各
利益关系人之间的矛盾和冲突日益明显，而如何协调这种矛盾和冲突，我国现成的财务管理
理论并没有一个具有指导意义的科学解释。因而，企业财务管理混乱，财务制度薄弱，财务
管理效率低下的现象在那一时期非常普遍。严峻的现实告诉我们，财务管理理论研究仅从数
量和技术的层面研究财务活动是远远不够的，还必须从制度的层面深入研究财务关系。在这
种认识的影响下，对财务关系的研究又开始成为财务管理研究的重点和热点问题，而且在这
一问题的研究过程中，大多数财务管理学者都形成了这样一个共识，即对企业财务管理的研
究要在公司治理结构的框架内进行，并与企业治理的要求相适应。近年来我国财务学界提出
的出资者财务、经营者财务、财务经理财务等，都是在这种认识指导下形成的研究成果。因
此，对财务关系的研究仍然应作为现代企业财务管理的重要内容，而且在现代企业制度下，
由于财务主体更加多元化和复杂化，因此对财务关系的研究就显得更为重要。
（二）财务管理环境与财务关系：现象和本质
如前所述，企业财务管理环境是影响企业财务主体的财务机制运行的各种外部条件和因
素的总和。按照财务管理环境对财务主体的财务机制运行的影响不同，我们把财务管理环境
分为两大部分，一部分是具体财务管理环境，即企业治理契约或公司治理结构中对对企业财
务主体的财务机制运行有直接影响的外部条件和因素。从所有者和经营者作为财务主体的角
度来看，其主要包括债权人、供应商、顾客、政府和职工等方面；另一部分是一般财务管理
环境，即企业治理契约或公司治理结构以外的其他方面的环境因素，包括政治环境、法律环
境、经济环境、社会文化环境、科技教育环境等等。我们认为，上述分类虽然把财务管理环
境与财务主体的财务机制运行联系起来，但主要还是从财务管理活动的现象和客观方面进行
分析和描述的，尚没有触及财务管理活动的本质，这也是由财务管理环境本身的特点所决定
的。
深入分析财务管理环境与财务主体财务决策的联系，并侧重从制度的层面研究财务主体
财务决策的内容，就不难看出，财务主体的各种财务机制其实质都是在处理与其他财务主体
的财务关系。虽然影响财务主体财务机制运行的有具体财务管理环境和一般财务管理环境两
方面的因素，但是从其所涉及的财务关系来看，最终都可以归结为企业治理结构内部各特定
财务主体与其他财务主体之间的财务关系，这种财务关系涉及的空间范围是在企业治理或公
司治理结构的框架以内，一般财务管理环境的诸因素只是对财务主体处理上述财务关系时产
生影响，而并不是另外产生一种超越企业治理契约或公司治理结构的新财务关系。这一解释
可以从另一角度印证我们前面阐述的财务管理环境归根结底都具有微观性的观点，也充分说
明了与企业治理和公司治理结构相联系研究企业财务管理的重要性。
在企业治理和公司治理结构的框架内研究财务关系，我们可以把财务关系分为以下几种
类型：
1、所有者作为财务主体与其他利益关系人之间的财务关系；
2、经营者作为财务主体与其他利益关系人之间的财务关系 3、债权人作为其他财务主
体与其他利益关系人之间的财务关系；
4、供应商作为其他财务主体与其他利益关系人之间的财务关系；
5、客户作为其他财务主体与其他利益关系人之间的财务关系；
6、职工作为其他财务主体与其他利益关系人之间的财务关系；
7、政府作为其他财务主体与其他利益关系人之间的财务关系。
在公司治理结构下，主要有七个方面的不同利益主体，这七个方面的利益主体都可以是
一个独立的财务主体。每一个财务主体都可能与其他六个财务主体之间发生经济利益关系，
因此对每一个财务主体的财务管理来说，其都要涉及六种不同的财务关系。而从企业治理结
构的整体来看，所需要研究的财务关系则多达 22 种。
虽然每一个特定财务主体都需要考虑 6 种财务关系，但这些财务关系并不是同等重要的。
每一个财务主体在进行财务决策时，也难以兼顾各种财务关系，通常只能根据决策的具体问
题着重考虑那些重要的财务关系。但哪一种财务关系是重要的，在不同的时期及对于不同的
决策问题而言是不同的。每一个财务主体的财务决策都会影响或改变其与其他财务主体的财
务关系，这种改变又可能引起其他财务主体对财务关系进行再调整，其他财务主体对财务关
系进行的再调整对每一个特定财务主体来说则属于财务管理环境的改变，这种改变又可能引
起该特定财务主体对其与其他财务主体的财务关系进行再调整。由此可见，在财务管理环境
和财务主体之间存在着一种交互作用，这种交互作用不断演绎着新的财务关系。各种财务管
理活动，究其实质，都是在对上述 22 种财务关系进行调整和重新设计。因此，财务关系是
财务管理的本质，而财务管理环境和财务活动则只不过是财务管理的表象。
四、现代企业制度下国有企业财务管理环境和财务关系的特点
财务管理环境具有微观性，不同的企业或不同的财务主体，同一企业或同一财务主体在
不同的时期，其所面临的具体财务管理环境都可能是不同的。作为现代企业制度下国有企业
财务管理理论研究的一部分，对国有企业财务管理环境和财务关系的研究不可能分别针对每
一个国有企业或每一个特定的财务主体进行，只能对国有企业中各类财务主体所面临的具体
财务管理环境和财务关系中具有普遍性的内容进行归纳和总结。
经济体制改革特别是建立现代企业制度的改革以来，国有企业的财务管理环境和财务关
系发生了巨大的变化，这种变化不仅体现在一般财务管理环境的变化上，更体现在具体财务
管理环境的变化上。其中最为显著的是政府作为社会管理者和政府作为国有企业的所有者的
职能分离而引起的政府与国有企业关系的变化。在现代企业制度下，国有企业的财务管理环
境和财务关系主要有以下几方面的特点：
（一）政府作为国有企业出资者与政府作为社会管理者与国有企业的财务关系日趋分
离
我国传统的国有企业制度是一种政府高度集权体制下的行政管制性的企业制度。其特点
是：政府按照政企合一的原则直接管理，从投资、生产经营计划、原材料、设备、劳动、工
资，到产品价格、销售，都要报政府审查批准，政府几乎完全控制了国有企业的收益分配，
国有企业基本上没有财务自主权。当时，政府是以双重身份——国有企业所有者和社会行政
管理者与国有企业发生财务关系，但由于政资不分、政企不分导致政府作为所有者与国有企
业的财务关系与政府作为社会管理者与国有企业的财务关系混乱，政府直接干预、税利不分
等问题严重制约了国有企业财务管理效率的提高。
经济体制改革以来，围绕着实现政企分开、两权分离进行了一系列的改革和探索。按照
政府的社会经济管理职能与国有资本所有者职能分开的原则，政府直接管理国有企业的方式
有了一定程度的改变。政府作为国有企业出资者对国有企业的管理与政府作为社会管理者对
国有企业的管理逐渐分离。
作为社会管理者，政府管理企业的范围不仅包括国有企业，而且还包括非国有企业，并
主要依靠宏观经济和法律调控手段来促进国家产业政策的贯彻和实现社会经济发展目标，其
主要职责是：（1）为企业的生存和发展创造基本条件，例如提供基础公共设施、建立社会
保障制度等；（2）为企业制定基本的经济活动法律规则；（3）为各种企业创造一个平等的
竞争环境，建立并完善各生产要素市场，促进社会经济资源的合理流动和优化配置。其管理
的手段主要是通过制订法律、产业政策和运用经济杠杆等。
政府作为出资者对企业的管理仅限于有国有资本金投入的企业，包括国有独资企业、国
有资本控股企业和国有资本参股企业，无权以出资者身份参与那些没有国有资本金投入企业
的管理。政府作为国有企业出资者对国有企业行使的权力范围是由法律、法规及公司章程等
决定的，并在不直接干预企业经营的前提下，实现对经营者的有效控制，切实保障政府作为
出资者的权益不受侵犯，其管理手段则主要是建立健全对接受出资者的激励和约束机制（罗
飞、王竹泉，2001）。
实现政府作为出资者和政府作为社会管理者对国有企业管理职能的分离，也是当前我国
国有资产管理体制改革遵循的基本原则。目前，我国国有资产管理体制正按照“国家所有、
分权管理、授权经营、分工监管”的原则进行改革和探索。主要做法是专门设置国有资本管
理机构，代表政府行使对国有资本的终级所有权，并在国有资本管理机构和国有企业之间设
置若干个国有控股公司（或国有资产经营公司及经授权的企业集团等），由国有控股公司作
为中间出资者直接行使对国有企业的所有者权能，以出资者身份对国有企业进行监督约束。
政府各部门逐渐解除了与直属国有企业的行政隶属关系，初步建立起以间接手段为主的宏观
调控体系，基本形成了财政、金融、计划相互配合的调控机制。与此同时，各级政府在行使
国有企业所有者权能的方式方面也进行了许多改革和探索。通过这些改革，使政府作为所有
者与国有企业的财务关系与政府作为社会管理者与国有企业的财务关系日趋分离，它们之间
界线也越来越清晰。
从财务关系的角度来看，政府作为国有企业出资者与国有企业的财务关系是一种有偿性
的投资分利关系，不论是从政府作为所有者角度，还是从国有企业经营者角度来看，这种关
系都具有微观性。政府凭借所有权委派产权代表，参与国有企业重大财务决策，有权分享国
有资本经营收益。国有企业经营者则享有充分的财务自主权，但其财务活动需接受来自所有
者的财务监督（如接受委派的财务总监或监事会的监督）。政府作为社会管理者则主要依靠
宏观经济和法律调控手段来促进国家产业政策在国有企业的贯彻和实现社会经济发展目标，
其与国有企业的经济关系是一种无偿性、强制性的税费收缴关系，从政府作为社会管理者的
角度看这种经济关系是一种财政关系，具有宏观性，而从每一个国有企业来看，这种经济关
系是一种财务关系，具有微观性。
相对而言，经过财税管理体制的改革，政府作为社会管理者与国有企业的财务（财政）
关系已经确定下来，但政府作为国有企业出资者与国有企业的财务关系则由于国有资产管理
体制改革尚未完全到位而处于不稳定的状态，还有待进一步改革和探索。
政府作为国有企业出资者与政府作为社会管理者职能的分离对国有企业财务管理的影
响主要体现在国有企业财务管理机制上。政府作为国有企业出资者的财务管理机制包括财务
决策机制、财务激励机制和财务约束监督机制的建立，对国有企业经营者财务管理的目标、
方式、方法等都产生了重要的影响。在政府作为社会管理者对国有企业的直接干预减少的同
时，政府作为出资者对国有企业的约束监督作用在不断增强。
（二）最大债权人——银行与国有企业的财务关系由软约束变为硬约束
在计划经济时期，国有企业的融资（严格来讲，不能称其为融资，而应称为资金供给）
主要依靠财政拨款，企业的融资结构为财政主导型的融资结构。那时，国有企业的基本建设
资金由财政同意拨款，生产经营所需的定额流动资金由财政部门核定拨给，作为企业自有资
金，无偿占用，超定额流动资金才由银行信贷资金供应，银行贷款只占企业全部资金来源的
极小部分。再加上国有银行和国有企业同为政府的附属物，没有自己的财务自主权，银行与
国有企业之间的债权债务关系具有“内源”的特征，银行对国有企业的约束力很小。
自 1983 年国家投资体制实行“拨改贷”开始，国有企业的融资结构由财政主导制转变为
银行主导制，银行贷款逐渐成为企业投资的主要资金来源。进入新体制后，虽然银行同国有
企业之间的债权债务关系逐渐明晰起来，但由于银行主要是根据经国家批准投资计划及国家
的重点项目而进行贷款的，因此而形成的亏损无法划清责任界限，再加上国有银行的商业化
改革进展缓慢，国有银行的地方分支机构经理的人事权长时期掌握在地方官员手中，政府对
国有银行的行政干预不断，导致银行对国有企业仍不能施行有效的制约，国有企业贷款到期
不还，要求国有银行展期、减息的现象仍十分普遍。国有企业方面，由于缺乏财务风险意识，
负债经营一时间成为众多国有企业追求的时尚，资产负债率不断攀升，银企关系的矛盾加剧，
并日趋严重。
1996 年以来，国有银行商业化改革步伐加快，特别是《中华人民共和国商业银行法》
正式颁布后，国有商业银行开始按现代商业银行经营机制运行，自主经营、自担风险、自负
盈亏、自我约束，银行与国有企业的债权债务关系开始正规化和市场化。由于国有商业银行
的独立性增强，对国有企业的新增贷款开始实施严格的审核评估，对不满足银行放贷标准的
不再给予贷款。国有商业银行对国有企业的制约力逐渐加大，1998 年曾一度出现“惜贷”现
象。另外，国家还积极推行“债转股”改革，通过“债转股”把原来银行与国有企业的债权债务
关系转变为资产管理公司与国有企业之间的持股与被持股的关系，一方面切实减轻了国有企
业债务负担，另一方面也使银行与国有企业之间的债权债务关系更加明确，使银行对国有企
业的约束彻底实现由软到硬的转变。
（三）国有企业职工对企业财务决策的影响力增强，国有企业职工与企业财务关系向多
样化转化
在计划经济体制下，职工在国有企业中所处的地位较为独特。他们一方面是国有企业理
论上的所有者中的一员，另一方面又是企业劳动力要素的提供者。作为国有企业所有者的一
员，他们是企业的“主人”，因此职工理应成为影响企业财务决策的重要力量。但是，作为劳
动力要素的提供者，国有企业职工又只能通过劳动，并根据按劳分配原则取得个人收入。由
于分配上的“平均主义”和“大锅饭”，影响了职工推进改革、加强管理的积极性和创造性的发
挥，再加上计划经济时期高度集权的财务管理体制，事实上职工对财务决策的关切度是很低
的，其对财务决策的影响力是相当小的。
改革的深入，使国有企业拥有了相应的财务自主权，相应的“铁饭碗”也日渐被破除，下
岗失业风险大大增加，保障制度逐步社会化。在这种情况下，职工的利益逐渐成为影响企业
财务决策的非常重要的力量。受利益相关者共同治理思想的影响，国有企业在进行现代企业
制度改革的过程中，对于职工参与企业治理都较为重视，大多数企业的董事会和监事会中都
有职工代表参加。但职工参与财务决策追求的是自身利益的最大化，这种利益最大化与政府
作为出资者追求的股东财富最大化显然是有矛盾的，表现在他们对同一决策的态度可能完全
不同。例如，对于一个虽无利润但仍然能够保障正常的工资报酬的投资项目，职工可能不会
反对该项目的实施，但政府作为出资者就不会赞同这种意见。
为了协调职工的利益与出资者利益的矛盾，并进一步调动职工参与企业治理的积极性，
职工持股等改革措施应运而生。职工持股计划的出台，不仅使人力资本参与收益分配的要求
得以实现，更使得国有企业的职工有了与政府作为国有企业出资者一起直接参与重大财务决
策的制度基础。因此，在现代企业制度下，国有企业职工已经发展成为一支不可忽视的影响
企业财务决策的重要力量，国有企业职工与企业的财务关系已经不单纯是工资关系，而转化
为以工资、股利等多种分配形式为基础的多元财务关系。
（四）供应商和顾客成为影响企业财务决策的新生力量，企业与供应商和顾客的财务关
系由对抗转向合作
国有企业在从计划经济迈向市场经济的过程中，国有企业财务管理环境变化的另一个重
要特点就是其与供应商和顾客关系的根本转变。在计划经济时期，国有企业已经习惯了统购
统销的运行模式，可以说，那时国有企业与供应商和顾客的关系具有高度的确定性和稳定性，
并实行统一的购销价格，因此国有企业营运资金管理比较简单。
随着经济体制的转变，国有企业的购销体制发生了根本的变化，原来所享受的各种优惠
政策也逐渐被取消，这直接影响了国有企业与供应商和客户的关系。特别是二十世纪九十年
代以来，市场由卖方市场转向了买方市场，国有企业经受了前所未有的市场压力。在这种背
景下，国有企业对与供应商和顾客关系的价值有了深刻的认识。在培育与供应商、顾客之间
保持长期的、稳定的协作关系方面的投资，已被公认为与实物资本、人力资本同等重要的价
值创造的源泉。通过互惠的正式以及非正式的契约安排所缔造的关系网络，使企业能够成功
地超越自身资源和能力的局限，把原本属于其他企业的互补资产、互补技术以及共享的产业
能力等大量的外部资源纳入到了自我发展的轨道。
企业与企业之间基于互惠和信任建立起的长期合作关系不仅扩大了企业利用的资源和
能力范围，使企业的边界变得模糊，而且其所带来的组织结构的变化直接影响到了企业治理
结构的安排。杨瑞龙、周业安认为：最优治理结构的衡量标准是能够使企业具备最佳竞争力。
即具有长期利润最大化的能力。而最佳竞争力的获得直接取决于对企业内部及外部相关资源
和能力的协调配置。外部网络化改变了传统治理结构安排以企业内部资源配置效率为核心的
做法，要求企业在关注内部效率的同时必须关注外部协调效率。……如果企业想要成功地利
用外部资源，就必须与其他企业建立起相对稳定的合作关系。这种基于互惠基础上建立起的
合作关系必然要求相应的决策权和控制权等的安排。因为合作伙伴在一定程度上已经成为企
业的利益相关者，应当参与企业的相关决策与安排（杨瑞龙、周业安，2001）。
国有企业与供应商和顾客关系的变化及由此引起的决策权和控制权安排的变化，必然对
国家企业的财务机制运行和财务关系产生影响，从而使供应商和顾客成为影响企业财务机制
运行的新生力量，而且这种力量的影响越来越显著。
综上所述，伴随着经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变，国有企业的财务管
理环境发生了巨大的变化，这种变化对国有企业的财务关系产生了重要影响，由过去单一的
政府与企业的财务关系占主导转变为政府作为出资者、政府作为社会管理者、债权人、经营
者、职工、供应商和顾客等多元财务主体共同主导的新型财务关系。
财务管理环境和财务关系的变化，实质上也就是企业的利益相关者及利益相关者相互之
间利益关系的变化。由于每一种财务关系都至少涉及两个以上的财务主体，每一个财务主体
又都有自己独特的经济利益，本着“效率和公平”的原则，财务关系中的任何一方都可以出于
维护自身利益的目的对财务关系的调整施加影响，而不能简单地用另一方对这种财务关系的
调整来取代，企业财务管理的实质就是对各财务主体之间的财务关系不断地进行协调和优化
的过程。
