论网络时代的舆情管理——以雾霾危机为分析行政视角
第一章 引言
问题的提出
近年来每逢冬季北方地区频现重度雾霾天气，雾霾对大众来说已不再是多
年前的一个陌生词汇，他已经进入寻常百姓的日常生活，并在方方面面产
生了潜移默化的影响。时至今日，雾霾已经成为一种公共危机事件。
人类文明的发展交织着灾难与突发事件的频繁发生，随着社会文明的不断
前进，人类在面临传统自然灾害的同时，由社会进步所带来的新的风险越
来越多的威胁着人类生存，突发事件的不可预见性和复杂性的特征日趋突
出。近年来我国进入公共危机事件多发期，从 2003 年的非典型肺炎开
始，汶川大地震、禽流感、矿难以及接连不断的群体性突发事件引起了社
会大众对公共危机事件的强烈关注。公共危机事件具有突发性强、破坏性
深、危害性大、影响广泛等特征，在严重危害民众生命财产的同时，也对
社会秩序稳定造成了影响，如处理不当不利于社会发展和经济发展目标的
实现，更为重要的是，这些公共危机事件也对政府的危机管理能力提出了
更为严峻的挑战和要求。而随着互联网的蓬勃发展，网络已成为人们在公
共危机事件发生时获取信息和发表言论的主要渠道。1作为公共危机事件
管理主体的政府，如果在处理公共危机事件时忽视网络媒体和网络舆论的
作用，很容易受到公众的质疑从而影响政府处理公共危机事件的效果。因
此探讨公共危机事件中政府如何引导网络舆论，发挥互联网在舆情表达中
的积极作用，消除和控制不良舆论的负面影响成为一个值得研究的课题。
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研究背景及意义
研究背景
根据中国互联网信息中心（CNNIC）发布的统计报告显示，截至 2016 年
6 月，较 2015 年 12 月统计数据我国互联网普及率稳健增长，仅上半年
新增网民近 2132万人次，网民规模已超过 亿，%的网络普及
率远高于亚洲和全球平均水平。随着智能手机的普及完善，%的网民
选择使用手机上网，移动互联网设备深入社会生活各个部分， 2016 年上
半年手机网民统计规模已增至 亿。网民性别构成比例为 53:47，这
一数字说明我国上网人群性别越发趋于平衡，上网人群年龄主要集中在
10-39 岁之间，值得注意的是 40 岁至 60 岁的上网人数增长迅速，青少
年和中老年网民的发展速度不容忽视。
根据北京市环保局公布的北京市空气质量数据显示，以 2015 年为例北京
全年经历污染天数 179 个，其中重度污染 31 天，严重污染多达 15 天
3。年内首个空气重污染橙色预警在 11 月底发布，之后的 12 月 8 日北
京迎来了历史上第一次雾霾红色预警，并于 10 日后第二次发布雾霾红色
预警，机动车限行及中小学停课等一系列应急措施正式开始落实。2015
年第四季度，全国共 18 个城市经历了 20天以上的重度污染天气，其中
河北省在 11 月至 12 月内出现四次覆盖全省 75%以上大范围、持续性强
的雾霾天气。入冬后的沈阳雾霾污染更是屡创新高，一度突破 1400 微克
每立方米。江苏南京也在 10 月 13 日遭遇了入秋后最为严重的雾霾天
气。而在更南端的深圳，12 月 2 日 爆表 4 倍之多达到 1400 微
克每立方米。
雾霾天气相较于其他公共危机事件，更多的表现于潜在性，长期性的影
响，与地震、台风、疾病等传统危机事件相比，很难直接刺激民众敏感的
神经，从危机爆发到结束，公众对雾霾危害的认识往往表现为初期的漠不
关心，中期的反应过度，到后期的麻木不仁，防范污染的意识并未做到始
终如一，因此如何引导网络舆论，处理民众的风险意识，唤醒危机防范意
识成为雾霾危机处置的重点。
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第二章 雾霾危机下网络舆情趋势及其影响
雾霾的成因与危害
随着人们对雾霾天气的持续关注，雾霾的概念和危害现今已被大众所熟
知。雾霾天气是是污染源排放和气象条件共同作用的结果，雾是由水汽组
成，而霾则有漂浮在空气中的大量 等颗粒物形成。人们长时间暴
露在雾霾天气中，会对婴幼儿、青少年的生长发育造成影响，长期暴露在
雾霾环境中，会引发气管炎、肺炎、喉炎等一系列呼吸道疾病，也会对鼻
粘膜和眼角膜造成刺激，又发哮喘和过敏性疾病的发生。
社会对雾霾的关注度之所以空前高涨，究其原因在于持续的雾霾天气直接
影响了民众的身体健康，对社会生产和生活秩序造成了明显的影响，而网
络舆论的传播加剧了集体性的心理恐慌，种种因素的作用使得雾霾成为一
个不可回避的社会问题。政府部门只有了解雾霾的成因和网络舆情的现
状，才能在雾霾天气发生时做好预警工作，有效地向公众传播相关信息，
敢于直面问题、引导舆论，体现政府治理的影响力。
2011 年还备受质疑的 如今已被广泛接受，雾霾从进入人们的视野
到成为一个公共话题只有短短几年时间，网络舆论的作用可谓明显。早在
18 年前，当雾霾的概念尚未被大众接受之时，有报道显示北京的大气质
量已经达到相当严重的程度，但人们只是把冬季大雾当做一种普遍的自然
天气现象，环保危机这一概念尚未被人们接受。1998 年，借北京申报
2008 年奥运会之势，国务院将北京市列入全国唯一的环境治理重点区
域，要求限期治理。当年 8 月，名为北京蓝天工程正式启动，由环保领
域专家组成的团队开始研究空气质量治理对策。北京市的环境治理工作陆
续展开，为保障市民及时了解环境状况，按照《北京市环境污染防治目标
和对策（1998-2002）》，北京市开始每周定期向社会民主公布市区空气
质量。同年 8 月 18 项具体措施在北京全面展开，北京开始对机动车、
煤烟排放、扬尘治理、工业污染等领域展开治理措施。尽管环保部门公布
的优良天数持续增加，但这种“被蓝天”却招致更多人的质疑，公众的感
受与官方公布的雾霾天数不符，真实性受到质疑。随着各界呼声的日渐提
高，2011 年底， 被纳入《环境空气质量标准》二次征求意见征求
稿中，使得监测统计数据更加全面并为工作所信服，这一过程共耗时三年
前后经历了二十余次修改。2015 年 12 月 7日首启空气污染红色预警，
空气重度污染预警已进入常态化，在 2016 年人大常委会审议的《北京市
气象灾害防治条例（草案中）》，首次将霾纳入气象灾害范畴，这一举措
为政府治理雾霾这种公共危机提供了进一步的制度保障。
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雾霾危机下的网络舆情
雾霾天气对社会长远发展存在巨大的影响，不仅影响公众的身心健康也会
影响社会的稳定。在信息网络飞速发展的社会，新闻热点一个接着一个出
现，人们的关注点也随着网络传媒的宣传不断变换，往往因为一次连续多
日的雾霾天气，一次空气质量的严重爆表，一次史无前例的红色预警，人
们才会对雾霾采取关注，但当新的话题出现，人们的关注很快会被新的热
点吸引走，不会形成持续的危机意识。要想建立有效的雾霾预警系统和防
治措施，需要对公众在危机中所面临的风险认知着手，深入研究和反思网
络舆论对政府雾霾危机管理所造成的影响，以便在雾霾天气出现时，使大
众对环境保护形成集体认知，维持长久的危机意识。
雾霾危机中网络舆情现状
近年来我国出台的一系列大气污染防治出台与公众对雾霾天气的持续关注
息息相关，日益发达的网络媒体自上而下催生了国人的环境危机意识，中
国的雾霾危机处理在争议中发展完善，近年来环保政策的标准值、检测方
法和信息发布等虽然还未达到理想，但在应对持续蔓延的雾霾危机上起到
了一定的限制作用。人们对雾霾的关注究其原因主要有三：1、雾霾持续
时间长，每逢冬季雾霾新闻报道往往贯穿整个供暖季，雾霾已成为北方冬
季司空见惯的现象；2、影响范围广，雾霾从以前主要集中在北方地区，
现在波及范围扩撒至长江以南，雾霾已不是局部的环保问题。3、危害程
度高， 持续爆表，随着更多专家报道的披露，许多疾病的诱因为雾
霾天气，雾霾正以看得见的方式危机民众的及健康甚至危机生命。
对雾霾事件的持续关注唤醒了广大网民的环保危机意识，也促使政府开始
重视网络舆论的作用并不断完善治理雾霾的各项措施，回顾过去的两年，
以雾霾事件关注点最多的北京为例，先后经历了惊艳的阅兵蓝和 2015 年
末首次空气污染红色预警以及 2016 年底连续十天 212 小时的空气重污
染过程，据北京市环境监测中心数据，2015 年北京市 年平均浓度
比去年下降了 %，相较 2013 年降低了 18%。雾霾治理是北京乃至全
国未来一年工作的重中之重，政府在改善空气环境还存在哪些问题，如何
开展大气污染防治工作应对空气重污染仍然是社会 2017 年关注的热点。
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第三章 雾霾天气下网络舆情影响因素分析.................10
3 . 1 信息因素影响 ..................11
真实性是信息发布的先决条件 .................12
信息对称是政府做出决策的重要依据...........12
第四章 雾霾危机网络舆论典型案例分析.............16
柴静雾霾调查片《穹底之下》 ...........16
舆情数据统计 ............16
舆情影响及评价 ..............16
第五章 网络舆情引导的困境与国外经验借鉴............19
我国舆论引导面临的难点............19
舆 论 引导 难 度加大............19
舆论引导手段有待创新............19
第六章 互联网时代危机治理方向及舆论引导策略
互联网时代政府危机治理的改进方向
持续的雾霾天气严重影响了民众正常的工作生活，政府在面对这种新生危
机灾害时暴露出种种不足，政府运用网络处理危机的能力有待提高，所采
取的措施以被动的短期应对为主，网民看不到根本上治理的决心，长期性
的政策还未被具体落实，这在一定程度上影响民众对政府应对危机能力的
信心。政府如何依托网络增强应对雾霾的能力，切实有效的化解民众的担
心，需要从以下几方面入手：
加强正面信息引导
危机事件中信息来源广泛，危机本身的发展过程会产生大量的信息，伴随
而来的是各种政府、专家、大众传媒所发布的信息，信息的爆发对普通民
众的信息选择和接受是一个严峻的考验，民众对信息的接受程度影响雾霾
治理的过程。网络传媒对雾霾的相关报道并不全都准确客观，存在过度报
道的嫌疑。大容量，高密度的信息被网络放大多次后产生扭曲失真，降低
信息的可信度。政府担任着引导大众传媒有效沟通的责任，如何客观的传
播正面信息，消除不良信息的负面影响，避免信息因素对高风险认知的干
扰是危机应对需要解决的问题之一。
公众在应对危机时的行为显著的受到信息因素的影响，信息程度越高风险
认知程度越高，公众所采取的防御应对措施就会越合理，应对危机的积极
性也就越高。在雾霾天气发生时时，公众对风险的担忧会促使他们采取各
种措施规避风险降低危害，从而缓解内心的不安和焦虑。政府发布的权威
信息和大众媒体的正面报道会增强人们对未解决的了解和控制力，人们会
采取正确的方式减少雾霾对人们的直接伤害。合理的引导网络可以从改变
影响网络舆论的信息因素入手，了解公众对灾害信息的需求状况，有针对
性的采取措施，优化引导，避免出现非理性的行为。
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第七章 结论与展望
网络舆论与群众利益密切相关，在影响政治、经济、文化的同时，已成为
社会舆论的风向标，社会重大事件往往成为网络舆情爆发的焦点，很容易
在短时间内放大并传播，因此政府如何把握网络舆情热点，掌握正确引导
网络舆论的方法，对于维护社会稳定具有十分重要的意义。
经过本次论文的写作，在研究过程中收集到的信息和学到的新知识使我受
益颇多，同时也存在许多不足之处。由于时间和篇幅的限制，并未对互联
网背景下行政领导职业能力建设问题展开细化的研究，在对网络舆情的传
播机制并没有进行详尽阐述，所以许多问题有待于进一步思考与探索，希
望这些偏差和疏漏在日后的工作时间中能够得到及时的补正。
参考文献（略）
