2013年第2期新疆财经大学学报 (总第55期)Journal of Xinjiang University of Finance and Economics General 实施结构性减税政策的考量马海涛，王威(中央财经大学，北京100081) 摘要:税收政策实质上反映的是税与经济的关系。目前实施的结构性减税既区别于全面的、大规模的减税，又不同于以往的有增有减的税负调整，它是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。从量上看是减税负，从质上看减税的根本目的是完善税制，服务于经济增长和经济发展方式的转变。在减税的同时应注重强调有选择的减税，在减税收的同时注重控制预算赤字以及在税收调整中优化税收制度。结构性减税强调税制结构内部的进一步优化，从而使税收政策工具更好地发挥"稳增长"的作用。关键词:结构性减税;经济增长;供给管理中图分类号:文献标识码:A文章编号:1671 -9840 (2013) 02 -0005 -07 近期，结构性减税如同楼市限购、中小企业融资难、美国降级、欧债危机等财经热词一样引人关注，而这些热词背后反映的是复杂多变的国际、国内经济环境。"结构性减税"→词首先在中央经济工作会议中被提出，中央文件称我国将实施积极的财政政策，实行结构性减税……"。由于结构性减税这一创新性提法在现有经济学词典上并无解释，由此引发了社会各界对于"结构性减税"的大量解读和探讨，并产生了不同的理解进而造成分歧。有人从宏观税负高低的角度理解结构性减税，认为结构性减税的政策目标在于降低税收水平。美国财经杂志《福布斯》自2000年起将中国纳入"税负痛苦指数..(Tax Misery index)统计，统计数据显示，中国的宏观税负不断走高。根据国家税务总局发布的消息，2010年我国税收收入完成77390亿元(扣除出口退税后为70062亿元，不包括关税、船舶吨税、耕地占用税和契税)，比2009年增长)毛，是GDP增速的两倍。结构性减税应该在普遍减税的背景下，适当增加部分产业(行业)的税负，发挥税收调整结构的作用。还有人对结构性减税的解释是"有增有减的结构性调整主要是减特定税种和降低纳税人的税负水平，减税中不排除个别税种的增税，但税收收入总体上应保持上升趋势。从上述两类解释中，还是不好回答结构性减税政策的性质和指向问题，如减税政策与支出政策之间的关系如何?结构性减税是该着眼于调结构还是促增长?有了结构性减税为何不能有结构性增税?结构性减税是短期的政策工具还是长期税制的优化?因而，我们认为，上述两类概念辨析对于政策工具本意的理解有失之偏颇之嫌，而且在实践中也会造成认识误区O如日前就有媒体报道称，在江苏有个体工商户反映，减税后当地税务部门调高了税收定额，税负较原先增加了两倍多。①收稿日期:2013-01 -\0 作者简介:马海涛(1966--) .男，中央财经大学财政学院教授，博士生导师，研究方向为财税理论与政策;王威(1974-).女，中央财经大学财政学院副教授，经济学博士.研究方向为财政理论与政策。①详见《结构性减税疑越减越沉重各地呈现普遍增税趋势}.原载于2012年6月27日的《新京报》。5
税收政策实质t反映的是税与经济的关系i宏观经济发展状况对于政策制定的方向非常重要，只有依据目前的宏观经济大背景，才能正确理解"结构性减税"的政策意图，才能准确把握税收政策的基本方向，进而才能认识结构性减税对于"稳增长"的重要战略作用。一、中国宏观经济发展情况分析近些年来，中国经济增长出现了减速的情况，尤其是2012年，国内外一些有较大影响力的组织机构都较一致地调低了对中国经济增长率的预测。无论是联合国、世界银行还是国际货币基金组织都普遍认为2012年中国经济表现会比以往年份差一些。我国官方提出以%作为2012年的年度目标增长率，这也是在最近几年中比较低的经济增长率目标。从图1(根据《中国统计年鉴》相关数据计算整理得出)GDP的增长率中可以明显地看到近几年我国GDP增长率有减速下行的趋势。II:i K i γMD=叮o ! UWDSqωMOMM巴巴章言言言~~ 年年】季度ω季度季度主盖章童声言ii 重重图i2006年1季度-2012年1季度GDP增长率一些学者认为这样一种减速的现象，对于包括中国在内的许多经济体而言都是较为正常的。在经历长期高速发展之后，经济体的总量扩大了，那么必然会有这样一个减速周期，即增长的自然收敛过程。在经济长期高速增长的过程中，中国经济体的总量规模已经不小，与世界主要发达经济体相比较，虽然人均规模尚有差距，不过差距在缩小。按照收敛性假说，低收入经济体收敛于高收入经济体的速度与二者之间的差距构成函数关系。简单地说，就是低收入经济体的潜在经济增长速度，是由其与高收入国家的差距决定的。衡量这一距离的指标通常用低收入经济体与高收入经济体(一般以美国作比较)的人均罔民生产总值的比较来表示。按照购买力平价估计，中国目前的人均国民生产总值大概是美国的114。历史上看，在PWT数据库⑦中Subramanian发现有25个经济体符合这一标准。考察这些经济体之后都曾经保持的收敛速率的经验值，可以发现其中有8个经济体，即日本、香港、韩国、台湾、葡萄牙、西班牙、希腊和德国在20年的跨度里实现了人均GDP高于%的增长率。②Eichengreen，Donghyun & Kwanho的论文中准确地给出高速增长的经济在什么时候出现减速的参数。以PWT表中2005年的不变国际价格，他们发现一个高速增长的经济体减速的最大可能性发生在人均GDP为美国的581}岛的时候，之后增长率平均会减少2个百分点。③以此看来，中国经济还应有一个高速增长期，目前面临的经济减速的情况并不完全是自然周期的原因。中国经济的减速下行压力原因何在呢?学者对此的解释并不统一。一个比较时兴的解释是来自外部经济的冲击，即由美国次贷危机而引发的全球性金融危机，对中国经济体产生了重大的影响:由于出①PWTt世界表，独立提供各罔真实GDP的比较和计算。(Is China Already Number One? bup :llblog. imhonet. ru/author/qiq/post/46840021 (WHEN FAST GROWING ECONOMIES SLOW DOWN:INTERNATlONAL EVIDENCE AND IMPLICATIONS FOR CHINAhttp://www nb~.r. org/papers/wI6919., 6
口受到冲击，使得外需不足，进而带来经济减速。从需求角度看，外部市场对于中国经济体的影响是存在的，但是影响并未有我们想象中那么大，大到足以将中国经济体推入到一个减速甚至是下行的区间。有不少研究文献也已证明，比如复旦大学中国经济研究中心的张军教授研究发现，中国经济出口总量很大，大概占GDP的40%，但是附加值只有129串，大概影响300万-400万人的就业，对GDP的影响不是那么大。此外，简单观察时间序列的变化我们也会发现，经济增长的减速从2007年就已经开始了，甚至之前都可以观察到减速迹象。还有一种比较大众的解释，按照罔人的思维定势，认为出口、消费和投资是拉动经济的"三驾马车认为问题出在了需求方面，包括消费需求和投资需求，特别是消费需求方面。因而前些年的紧缩政策抑制消费和投资需求，有效需求不足，进而带来经济的减速。可是当我们将经济政策由紧缩性转向扩张性的时候，当加大投资和消费的支出时，通货膨胀的压力也就成为中国经济加速中的障碍。按照理论分析，如果需求方面的困素(包括内需和外需)构成了经济减速的全部原因，那么实行提振需求的经济政策，不应引起如此之大的通货膨胀压力，而中国近年来的CPI涨幅如图2(根据《中国统计年鉴》相关数据整理计算得出)所示O2012年5月川叩叫叫叫"叫恻阳山阴阳山叫-，2012年2月JJ2011 i II月22011年8月同…一一"’1’;"’’’’’’’’’’’’. 2011年5月'2011年2月2010年11月酬蛐2010年8月;2010年5月呻2010年2}'j抖峭咄咄御叫刷刷，~009年11}j阳明由234 5 6 7 图2中国近年来CPI涨幅我们可以用简化的总供给-总需求模型(AS-AD)来表示这样一个减速的过程(见图3)。如果是总需求变化了，那么经济体从初始状态的ADo到A矶，会使得产出下降的同时物价水平也会降低，应该会出现通货紧缩的状况，而我们看到的却是物价水平的上升，产生了通货膨胀的情况，显然经济体的总供给变化了，发生了从初始态AS。向AS状态的变化。因此我们认为这里主要是总供给方面的原因，也1就是说，总供给曲线向左上方移动带来的产出减少。由此可见，理解当前经济状况下的经济政策应该考虑使用供给管理方面的政策工具。眈\"P ……兴三7AD" Y 图3简化的AS-AD模型图7
二、结构性减税是供给管理的政策手段减税对经济增长的拉动效应是不同学派经济学者的共识。凯恩斯用税收乘数描述税收的增加或减少引致国民收入增加的程度，但认为税收乘数小于政府支出乘数的作用，因此主张积极的需求管理，以扩张公共支出剌激有效需求，从而实现经济的长期增长。而在20世纪70年代，主要市场经济国家出现了滞胀的困境，凯恩斯主义遭遇困境，所以在随后开始的国际减税潮流中主要体现了供给学派的思想。供给学派认为，经济"滞胀"局面是供给不足造成的，而供给不足是由于税收不断增加、政府支出扩张等原因造成的，只有重视对供给的管理，解决资本和劳动力投入的数量和质量及其使用效率，才能医治"带胀"难题。20世纪80年代的美国里根政府就是依靠总供给管理政策治理经济发展，并出现了"里根奇迹"。供给学派强调经济效率与经济增长，强调对生产供给的正剌激是实现健康的增长型经济的主要推动力量。他们研究的重点在于寻求可能产生正剌激的因素，评价正剌激因素对个体行为的效应及由此形成的产出与劳务供应。鉴于现行税制对供给有较大的负效应，因而绝大多数供给学派学者都把突破口放在税收领域里，将税制改革作为注重供给管理的关键。供给学派主张用税收政策影响长期总供给，希望以减税为核心的税制改革可以发挥剌激储蓄和生产、促进经济增长的作用。供给学派认为税负政策调节的重点应放在供给方面。税收负担是税收政策的核心工具，税收总量政策通过宏观税负的增减变化来反映，税收结构政策则通过税负的区别对待来实现。他们认为降低税率，减少对投资收益征税，如降低公司所得税税率或采取鼓励投资的税收措施，都有利于扩大社会生产规模，而生产的扩大、生产率的提高又会使政府税收总额增加。既然政策目标取向在供给管理方面，所以我们应该从生产函数着手。总量生产函数为:Y=F(K,L) (1) 索罗修正的生产函数模型，提出了具有规模报酬不变特性的总量生产函数和增长方程，揭示了决定经济长期增长的主要因素，即在就业人口、资本投入和生产率中，生产率的提高是最根本的。Y=AxF(K,L) (2) K = SY -ak (3) f( k) = ClL + k + nk ( 4 ) 其中，K为资本，L为劳动，A为技术发展水平，C为油费，S为储蓄，a为折l日率，k为有效劳动投入之t的资本密度，n为人口增长率。索罗提出，产出增长率超出要素投入增长率的部分为全要素生产率(TFP)增长率。全要素生产率的来源包括技术进步、组织创新、专业化和生产创新等。对于全要素生产率的估算方法，主要有增长会计法和经济计量法。由于不同经济学者采用的数据和假设条件不间，因而所得计算结果并不完全相同o但学者们较为统一的认识是，长期以来中国经济增长主要依赖资本投入，资本形成主要依颇要素投入而不是全要素生产率的提高。所以，结构性减税的着力点在于降低企业和个人税费负担，提高劳动生产率，它有别于全面减税，是针对特定税种、基于特定目的而实行的税负水平削减，所牵秽的税种也是有利于提高劳动生产率的。EngenEric和SkinnerJona›than通过经济增长模型，说明税基较宽的税收结构比税率较高的税收结构能更好地整合国家税收资源。①从供给管理角度看，结构性减税不止是推行"营改增"试点，还包括"增值税转型"。我国从1994年分税制开始普遍实行的是生产型增值税，从2009年开始在全国范围内推行增值税转型，即由生产型增① Engen, E. & 钝Skin】1时n0l阳e盯阳r:‘"'‘Taxa州tionand Ec凹00n<阳of。阳时m8
值税转为消费型增值税。生产型增值税的税基范围大，不允许企业扣除购进固定资产中所含有的税款;而消费型增值税税基范围小，允许纳税人在计算增值税税额时，除扣除生产原材料价值外，还可以扣除外购固定资产价款所含增值税款。⑦2009年以来，在全国范圃内推行增值税转型改革，已累计减少税收到00多亿元，有力地促进了企业投资和技术进步。②"增值税免税"、"增值税即征即退"、"增值税先征后退"等举措更是结构性减税的典型。例如在《财政部、国家税务总局关于资摞综合利用及其他产品增值税政策的通知~(财税(2008]156号)中规定:对污水处理劳务免征增值税;利用风力生产的电力以及部分新型墙体材料产品等自产货物的增值税实行即征即退50%;对销售自产的综合利用生物柴油实行增值税先征后退等举措。减税举措的实施在于促进产业结构的优化升级。2008年国家对企业的国债利息收入等免征企业所得税，2008年9月对证券交易印花税实行单边征收，2009年对农村信用社、农村商业银行给予营业税等优惠，这些措施支持了金融保险业和资本市场的健康发展。从2009年开始对21个服务外包示范城市的技术先进型服务企业实行企业所得税、营业税等优惠政策，支持了技术先进型服务业的发展。从2009年起实施的促进经营性文化事业单位转企改制、促进文化产业和动漫产业等发展的增值税、企业所得税等税收优惠政策支持了文化体制改革和文化事业发展。2012年进行的营业税改征增值税试点，也是一项力度较大的减税措施，有利于加快发展现代服务业。从供给管理角度看，与结构性减税相对应的应该是结构性增税，而不是将结构性减税作为万能的政策工具。政策工具的使用不能替代税制改革的实行和设计。比如，消费税并非是→个独立的税种，而是→种附加税，其主要功能在于调节消费，拉近贫富差距。在现行税收体系调节功能相对较弱而我们又亟待强化税收调节功能的背景下，就总体而言，在消费税的调整上，宜做加法而非减法。③再比如，提高资源税税率，资源税的结构性增税有利于资源的合理利用。我国的资源税开征于1984年，1994年税制改革中扩大了资源税的征收范围，资源税税目包括原油、天然气、煤气、盐、黑色金属原矿、有色金属原矿和其他非金属原矿等七个税目。之前由于资源税采用从量计征，随着资源价格的不断攀升，实际税负水平也在不断下降。从2010年6月1日起，我国在新疆实行资漉税制改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，税率为5%。又如燃油税(成品油消费税)的征收，其不仅是→个"费改税"的问题，更为重要的是体现了政府对消费行为的引导，进而起到促进节能减排、保护环境的作用。三、如何以结构性减税来稳定经济增长"稳增长"将是我国未米几年的首要经济目标，这关乎中国经济和社会的稳定。结构性减税既区别于全面的、大规模的减税，又不同于以往的有增有减的税负调整，它是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。结构性减税强调税制结构内部的优化，通过减国家税收收入而使纳税人的实际税负水平最终下降。从量上看是减税负，从质上看减税的根本目的是完善税制，服务于经济增长和经济发展方式的转变。我们认为，减税的同时应该注重以下一些方面，以实现中国经济的稳中求进。(一)结构性减税强调有选择的减税从供给管理角度看，结构性减税不是为了减少宏观税负，结构性减税政策的实行应该注重促进生产就业，结构性减税政策贯穿于企业的生产领域。"营改增"不应作为结构性减税政策的主要内容，增值税的设立本身体现的就是税收中性的原则;此外，增值税为流转税，通常具有累退性强、重复征税的特点。聂海峰、刘怡的研究就发现，增值税转型后，不同收入家庭的增值税负担大都降低了，平均下降了1%。①详见聂海峰、刘怡著:(增值税的负担分布和累进性演变研究}.原载于《经济科学}201O年第3期。②详见肖捷著:{继续实施结构性减税促进经济可持续发展}.原载于《求是}2012年第6期。③详见高培勇著:{新一轮积极财政政策:进程盘点与走势前瞻}.原载于《财贸经济}2010年第1期。9
从税收收入分布的基尼系数来看，转型对收入分配的影响变化不显著，增值税具有累退性，低收入家庭负担的比例高于高收入家庭，转型后累退的程度略有增加。相比较而言，以劳动报酬为主要收入来糠的中低收入者往往成为了增值税的实际负担者o因此，相比流转税改革，减轻企业和个人的所得税税负，降低小规模纳税人征收率，更能体现结构性减税的政策意图，更有利于发挥结构性减税的特有功效。在流转税改革中，增值税转型时应注意减少的是重复课税与征税现象，比如保险业营业税的税基偏宽，对于保险业来说，保费收入是税基的主要构成部分，然而这部分保费收入并不是真正的收入，因收入中有一部分最终要以赔款或给付的形式存在，对此征税实际上是加重了保险公司的营业税负担。如果按照近年来我国产险公司50%和寿险公司20%的简单赔付率计算，那么产险公司、寿险公司所缴纳的营业税中，分别至少有50%和20%的部分属于额外负担。①结构性减税的侧重点可以放在制定更加有针对性的减税方案，降低小微企业的运行成本，促进自主创新、创业以及提高生产效率等方面。首先，结合微利企业和小型微利企业的特点，可对小微企业减税以助其发展，甚至对一些小微企业还可考虑暂时免征企业所得税。这样不仅有利于稳定和扩大就业，也有利于经济平稳较快发展，最终也还是有利于税收增长的。小微企业具有吸纳就业能力强的特点，统计数据显示:我国目前有小微企业1023万户，吸纳的就业人数已经超过2亿，最终产品和服务占国内生产总值的609忘，上缴税收占全国企业的%。因而可以通过扶持小微企业来间接达到增加就业的目的O基层税务部门对于此类企业的税收辅导也很重要，对符合享受税收优惠政策条件的小微企业，应及时按法定程序办理减免税报批手续;对不符合条件或符合条件但手续不完备的，应及时作出解释井指导纳税人正确办理涉税业务。其次，可以进一步加大对企业自主创新投入的所得税税前抵扣力度，甚至在此基础上，对研发基金和一些高新项目也可采取税前抵扣;应对发展低碳经济的企业减税，对环保设备改造、循环利用、绿色节能项目开发可以实行加计扣除;应对高新技术产品减税，对研发投入大、致力于自主创新的高新技术企业，尤其是技术含量较高的生产性服务业，可以实行更大幅度的税收优惠，适当调低这类企业的企业所得税税率，因减税政策的实施可使企业每年少支出的税款转化为自有投资款，从而有更多的资金用于新产品和新技术的开发;还应对大学毕业生自主创业提供直接或间接的税收减免，比如可以对为大学生创业提供贷款的金融机构减免营业税。最后，可以实行负所得税，取消失业救济金，改革退休保障制度，营造更为公平的竞争环境，提高社会经济效率。(二)减税收的同时注重控制预算赤字税收可理解为现代政治"必要之恶"。减税和增加支出在政治上具有相当大的吸引力，但是人们无法在增加而非减少赤字的情况下，制定出可信的长期财政政策。现代宏观经济学理论告诉我们:财政政策运用的结果，不仅取决于当前税收和支出，还取决于其在未来的预期轨道。若预算赤字不断膨胀，主权债务遭到降级，那么消费者就不愿借债，信用经济遭受打击的同时，经济也缺少了必要的活力。我们不妨考察一下美国的情况:以国际货币基金组织"政府结构性预算余额占潜在国内生产总值( CDP)的比重"这一指标②来看，2009年…2011年间，美国结构性财政赤字占GDP的比重始终处在超过4%的高位。2007年这-比重为%;2008年这一比重升至5%; 2009年这→比重进→步升至% ，并且直到2011年一直保持该水平。计入自动稳定性支出及用来疏解银行业问题的资产救助计划实施后，实际赤字规模更为庞大。国际货币基金组织的数据显示，2007年美国公共债务净额占CDP的比重为%，2011年飘升至%。经济理论和经验告诉我们，短期性的减税措施和对家庭部门的转移支付(美国近年来曾多次实施此类政策)将部分或全部转化为家庭部门储蓄。在现阶段继续实施凯恩斯主义政策不是一个有吸引力的选择，那将导致公共部门债务规模进一步增大，却无法保证带来就业增长和可靠的退出战略。本轮国①详见李小热著:<中国保险业税收的制度、效应及完善机制探析}.原载于《保险研究}2011年第l期。②政府结构性预算余额即剔除向动稳定性支H1后的政府预算余额。向动稳定性支lf1在经济下行时启动，失业救济金IIP属此类。10
际金融危机爆发至今已有四年，世界其他主要经济体倍受巨额政府赤字的困扰。当减税加t增支，配合以长期举借债务的融资方式，通胀因素与经济紧缩因素相互交错，就会给政策制定带来很大的困难和不确定性。要确保不会出现入不敷出的状况，结构性减税政策才能得以有效实施，因此有必要将预算赤字保持在低位，同时确保有足够的公共收入来提供覆盖全民的优质公共服务和人力资本投资。这些人力资本投资涵盖从幼年到公共教育、见习和就业培训的各个阶段。此外，还应注重提高财政支出的效率，不能减了税也减了公共福利支出。要既推进了税收改革，又没有因为改革而使税收大幅减少，给财政支出带来压力，可按照设定的政策目标，扩大税基、降低税率、减少赤字，从而促进经济稳定增长。(三)在税收调整中优化税收制度对于税收手段的运用，不应仅仅限于减税，还应该考虑通过税制改革来完善税制，形成良好的税收环境。在我国税收的调整不是一个简单的减税问题，而是一个体制性问题。例如，北京"营改增"试点方案至今未获国务院的正式批复，这不仅是因北京市自身方案不充分成熟，相关的税收征管系统没有调试好，而且北京不同于t海，J-:海是国税、地税"不分家北京还将面临国地税税收共享比例问题。中国的结构性减税具有特殊性。与其他国家相比，税收问题在我国存在一些特殊性，绝大多数国家政府收入的主要来源是税收，而在我国，政府收入除税收以外，还有大量的非税收入。所以减轻纳税人的负担、减轻财政负担与减税不是同一个概念。减税的政策方向不仅是税率低、税负轻，还要力求税制稳定、税制精简。目前的税收制度极为复杂，同一行为课征多种税收的现象较多，这种复杂税制也进一步推高了征税成本。结构性减税政策不是普遍性的减税，更不是"有减有增、减少增多"的变相增税政策C应通过一系列"减法"措施，结合"结构性增税"举措，对税制结构做进一步优化，从而使税收政策工具更好地发挥"稳增长"的作用。参考文献:[ 1 J肖捷.继续实施结构性减税促进经济可持续发展[JJ求是，2012，(6). [2J高培勇.新一轮积极财政政策:进程盘点与走势前瞻[JJ财贸经济，2010，(1). [3 J李小热.中国保险业税收的制度、效应及完善机制探析[JJ.保险研究，20 II , ( 1 ) . [4J聂海峰，刘怡.增值税的负担分布和累进性演变研究[JJ.经济科学，2010，(3).[5JEngen, E. & Skinner. Taxation and Economic Growth[J]. National Tax Journal, 1996,(4) :617 -642. {责任编辑:甘海燕]The Implementation of Structural Tax Reduction Policy MA Haitao, WANG Wei (Central University 01 Finαnceαnd Economics, Beijing 100081, China) Abstract: Tax policy actually reflects the relationship between lax and economy. Structural tax culs, different from the com›prehensive, large -scale lax cuts and increases and decreases in Ihe tax adjustment in Ihe past is implemenled to achieve specific goals, aiming al specific largel groups and specific laxes to reduce Ihe tax burden level. Judging from the quantity, it appears to be tax Culs; however. from Ihe qualily poinl of view. Ihe fundamental goal of tax cuts is to improve the tax system to serve the re›quirements of economic growth and economic development pallern. In implemenling tax cuts, emphasis should be placed on se›leclive tax culs, attention should be paid to budgel deficils control, optimizing the lax system in tax adjustment. Slruclural tax culs slresses furlher optimization of Ihe inlernal tax struclure, which helps Ihe lax policy 10 better play the role of .. steady growlh" Key words: structural lax cuts; economic growth; supply management 11
