!现代管理科学!!""#年第 !期
一! 国企干部制度变迁起源
行政任命制度是国有企业干部管理的核心制度!其发
展轨迹表现为两个方向" 一个是直接传承任命制衣钵!采
取自上而下的选拔形式# 一个是回应基层民主管理的需
求!以选聘制形式发展成一个相对独立的脉支$ 但两者同
血同缘!在经济转轨过程中!表现出诱致性制度变迁的主
要特征!成为深化国有企业改革要研究的重要问题$
行政任命制照搬了原苏联高度集权化垂直式领导体
制!在特定历史背景下发挥了简捷%高效的指令作用!由于
制度运行成本低!组织管理稳定性强!因而由政府沿用至
今#选聘制则回应了基层民主管理的需求!吸收了市场竞
争机制!在现有的经营团队内物色候选人!由基层组织或
负责人提名!报请上级政府批准和裁定$ 由于选拔原则是
&干部标准’!入选者行为就要取向于国家%企业和个人三
方利益目标$选聘制是一种集企业民主%政府监管%市场竞
争机制&三位一体’的复杂的制度安排$
二! 选聘制变迁特点
选聘制从 !"#$ 年在深圳一家小型国有企业开始试
点!到目前为止!根据各自具体情况!已在从中央到地方直
属企业中选择性地实施$ 实践表明!优势表现在"(%)能反
映民意!增进基层组织成员归属意识!赋予经营者一定的
群众基础!有政治社会化效果$ (&)具有坚实的组织保障机
制!依托即有组织推进改革!能够最大限度减少改革的摩
擦阻力!降低制度创新的风险!低成本利用传统组织资源!
有效地控制改革的速度!把握改革的方向$ (’)基层企业参
与核心制度改革!发现制度需求!引领制度创新方向!而且
&干中学’的优化机制!使经营者针对企业的特殊环境!可
进一步实施具有自适性%包容性和开放性的后续改革$ (()
具有自动的稳定功能!改革震动效应在预期之内$ 由于改
革决策者和改革主体稳定!即使是试错的改革!也足以把
改革的负效应充分估计到!对改革的损失能够有比较充分
的准备! 不至于因改革措施的出台而使改革局面失控!也
不至于因改革而影响企业正常的运作$ ())由于变迁以基
层为创新主体!基层可获得了先发性收益!这就进一步刺
激了对特定改革措施的需求!产生了普遍的谋求改革行为
现象!从而激活了企业后续改革的动力$
同样!选聘制的缺点在实践中也表现很明显$
首先!结局上看!选聘制存在两个悖论"(%)经济组织
和政治组织利益冲突导致激励不相容问题$企业追求经济
利益最大化!而社会效益和政治利益的取得往往以牺牲企
业经济利益为代价#(*) 主管部门不愿承担企业退出市场
的责任!力图通过引进人才竞争!发现和造就熊彼特式的
&企业家’!使企业难以适从$
其次!选聘制暴露出诱致性制度变迁本源性问题"(+)
改革难以彻底$改革主体来自基层!变迁力量弱!制度创新
总是在问题表层进行!无法突破核心制度$ 基层的行为人
或者企业作为改革的主体! 在基本的制度需求解决后!其
动力就会减弱$ (&)由于是基层提出的制度需求!迫于基层
行为人%企业和下级政府趋利的压力!是政府为了获取最
大化租金和产出!提高决策者短期政治绩效!所做的回应
性安排!因此是一种典型的制度&博弈均衡’$
三! 行政任命制的发展现状
行政任命制作为国有企业核心制度!在单一计划经济
条件下!有利企业贯彻执行国家要求!提高政策实施的绩
效!培养优秀政治和行政管理人才#政府对经营者仍实行
身份管理!即对经营者(正职)给予国家公务员和政府干部
政治待遇!由于政企难分!经营者要身兼多职$一般大型企
业集团公司主要负责人同时要担任总经理%董事长和党委
书记等职! 反映了中国经济转轨时期特殊的企业用人现
象$ 近年来各级地方政府结合经济转型因素!一方面对原
有制度进行局部改革!使制度整体表现出渐进式变迁$ 另
一方面在地方利益集团趋利所致!诱致性异化现象十分明
显!对市场经济的不适应性表现在"(%)在行政管理体制内
部选拔经营者!难以挑选出具备企业家素质的人才!反而
提供了内部人依靠政治%上级关系及其他亲情关系组建势
力集团的机会!限制了依才用人的自由度!增加了企业经
营风险#(&)遇到经营不善!经营者寻求政治靠山!以党代
政!以政代企!模糊责任界限#(’)经营理念往往政治利益
诱致性制度变迁对企业改革的影响
"徐成刚 田天元
摘要"!"#$%&’()*+,-./0123456789/:;</=>?@ABCDEF89/GHIJK
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!发展战略
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!现代管理科学 !!""#年第 !期
挂帅!有时不惜牺牲企业利益!甚至生存代价!加大了企业
政治成本开支"#!$干部能上不能下!妨碍了未来企业家的
成长和升迁"%"&对企业主要负责人缺少横向有效约束及
制衡!直接影响了企业健康发展’
近年来!中央政府强调任命制实行革命化(年轻化(知
识化(专业化的人才标准!但)边际革命*终不能取代市场
标立的企业家标准!相应地!依靠行政任命经营者个人能
力管理企业!企业经营风险也就难以转移和化解’ 与此同
时!由传统人事体制设置的企业与政府部门之间的干部回
流渠道!使当事人总是在企业经理和政府官员之间进行角
色转换!成为干部终身制生存的另类形式!导致企业经营
问题难以从根本上解决’政府部门是避风港!经营者)竭泽
而渔*就难以遏止’ 笔者在一些较有影响的企业引进外资
浪潮中发现!)管理金字塔*行贿模式得到普遍效仿’ 考虑
到企业背负的历史包袱和无风险低报酬的干部聘用制度!
经营者报酬体系设计应是不同报酬形式的最优组合%方春
英!李海婴!#$$"$’ 不应严重背离企业整体效益和制造工
人工资水平’ 但一些企业借助合资项目上的薪酬制度改
革!高套外企职业经理薪资标准及待遇!将所有者权益自
上而下逐层瓜分!或者贿赂层级下移!扩大受贿人数!为经
营者获取更多个人好处和)选票*提供稳定的政治基础!从
而导致所有者权益大量流失’
为了规范政任命制!回应基层改革需求!干部人事制
度激进式变迁在近 " 年有了较明显的加快’这主要是加入
%&’ 后!国际市场竞争压力增加!迫使国有企业必须在观
念和制度上与国外企业接轨’ 同时!微观主体的需求诱致
性制度改革空间已经逐渐耗尽!对政府核心制度的创新提
出了迫切需求’ 可以列举若干!+%($#$$$ 年 ) 月!,深化干
部人事制度改革纲要-颁发"%#&#$$#年 * 月!,党政领导干
部选拔任用工作条例- 出台"%+&#,$+ 年 -# 月!,中国共产
党党内监督条例 %试行&- 出台"%!&#$$! 年 # 月!,#$$!
年.#$$. 年全国党政领导班子建设规划纲要- 出台"%"&
#,,!年 ! 月!,公开选拔党政领导干部工作暂行规定-(,党
政机关竞争上岗工作暂行规定-"%)&#,," 年 / 月!,干部任
用条例-以及查处)跑官要官*()买官卖官*和防止干部)带
病提拔* 的 -- 条措施"%*&#,,) 年 - 月 - 日!,中华人民共
和国公务员法-生效!这是我国五十多年来干部人事管理
第一部带有总章程性质的法律’
四! 干部制度变迁对企业未来发展的影响
总体上观察!不论是选聘制还是任命制!国有企业干
部管理制度变迁呈明显的诱致性制度变迁特点!也反映了
制度变迁的一般规律!即)制度是逐渐被修改的*"’整体变
迁呈渐进性! 局部或分支变迁则表现为明显的激进性"尤
其是地方政府对任命制的改革!推动着中央政府的作用明
显!其中!出自基层企业和地方政府利益需求引致的制度
创新!占制度创新的主体’ 而任何来自基层的制度创新需
求!必然最终由上一级政府决策’今天!选聘制与任命制的
变化反映了上一级政府对下级制度需求所做的回应性安
排!也是上级政府适应世界经济一体化发展趋势!寻求最
大化租金!所采取的主动创新行为’
在三十多年改革实践中!实现国有企业经营者由身份
管理向岗位管理的转变!其)存量革命性质*已经成熟!为
强制性变迁积累了能量’ 它的突破!必将使企业制度供给
数量倍增!并为国有企业发展带来生机’
核心制度强制性变迁是自上而下!由政府命令和法律
引入和实现的’ 变迁主体是国家或政府’ 当前有关国有企
业产权重组和建立法人治理结构的重要决策!已经不言而
明地落到政府身上’ )内部人*不是)当家人*!因而对于推
动企业核心制度变革的动力也就相应不足"政府是)当家
人*!是核心制度变迁的改革者(制定者和推动者’
十多年来!)国有企业改革已到了攻坚阶段*这句话一
直在我们耳边回响’优秀职业经理到位应该是制度改革的
重中之重’ 中国经济改革历史推衍到今天!引入核心制度
整体创新的良策在哪里/ 作为改革的助推器!充分发挥各
级人民代表会作用!深化政府职能转变!是实行核心制度
整体变迁经济而有效的做法’ 通过人大立法!避免政府对
国有企业用人直接干预!相应地要求在政府与企业之间建
造 )隔离带*...董事会’ 董事会能否发挥真正隔离的作
用!取决于董事会成员的结构’在今后一个时期!针对国有
独资公司产权改革!可以挑选社会信誉和市场成果优良的
机构(企业和个人进入董事会!代理国有股所有者行使投
票权’ 他们可以是国内外投资机构和公司(企业法人代表
和自然人等"多元化的董事会必然做到!决策企业重大经
营问题!选择经营者!并授权经营者行使经营决策执行权!
肩负对企业的社会责任!同时以其管理业绩!为各自经济
利益集团索取报酬!实现国有企业向着健康方向发展’
注释"
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