日本金融机构不良资产处理及救助政策分析 20世纪90年代初，日本资产泡沫的严重程度和泡沫崩溃形成的不良资产规模，远远超出日本社会各界的预期。基于对金融危机前景的错误估计、缺乏社会公众的支持和“护送船队”体制的滞后作用，日本政府迟迟未能采取一些决断性措施来解决银行的不良资产问题，如动用公共资金购买不良资产或向银行注资等，使得银行的不良资产和资本金不足问题长期累积，导致日本银行业危机久拖不决和日本经济的“失去十年”(Lost Decade)。在日本危机初期，失败金融机构主要为小规模的信用合作社，日本政府主要通过与私人金融机构共同出资方式，来解决城市信用组合等机构的不良资产问题。随着日本金融危机的深入发展，资产损失问题传递至大型银行和证券公司，所需的资金规模越来越大，日本政府处理金融机构不良资产也趋于多元化，如协助兼并、设立资产管理公司、注入公共资金甚至国有化等。本文试图从历史的视角，对日本政府处置不良资产和救助问题金融机构的政策作深入考察与全面回顾，总结日本政府应对金融危机的经验教训，进而为美国政府当前恢复金融系统健康的努力提供经验借鉴。 一 日本银行监管制度背景 1、 “护送船队”体制 战后以来，日本银行系统一直实行“护送船队”(Convoy System)体制，受大藏省和日本银行严密的管制与监督。在“护送船队”体制下，货币当局监控银行系统的一个重
要目标是避免竞争力最弱的银行的破产。这意味着，日本的银行部门可免于破产的威胁。当银行发生危及生存的财务危机时，大藏省将提供资金支持以帮助其走出困境。作为对政府保护的回报，银行扮演一个金融中介的角色，将居民的储蓄剩余转移并配置于产业部门。在这一体制下，银行实际上是一个公共金融服务的提供者，而不是竞争性的私人中介部门。从而，“适者生存”的市场竞争法则并不适用于银行部门。利率和金融产品受到高度管制的，银行缺乏开发新金融产品或服务以获取相对竞争优势或利润的动力。对于银行的储户和股票持有人而言，银行是无差别的，没有倒闭风险。 2、 银行储蓄保险制度 20世纪70年代初，日本逐步实行规制缓和政策，以增强银行业的竞争。为应对银行业规制缓和所带来的风险上升，日本于1971年初步建立了银行储蓄保险系统。1986年，随着金融规制缓和的深入，日本对《储蓄保险法》作了大幅度修订。根据新《储蓄保险法》，在解决经营失败金融机构问题上，储蓄保险公司有两种政策选择：一是破产赔付(Payoff)。当一家银行因经营失败而破产清算时，每个储户的存款保险规模的上限为1000万日元。若储户的存款金额超过这一上限，能否获得部分补偿将取决于银行的清算残值。二是财务援助。当一家银行经营失败时，其资产负债将被转移至一家承接银行(Assuming Bank)。由于失败银行资不抵债，储蓄保险公司将向承接银行提供财务援助，以弥补失败银行资产和负债的缺口。鉴于“护送船队”的传统，储蓄保险公司主要采用财务援助方式来处置经营失败的银行。而且，财务援助方式通常被认为对金融系统稳定性的负面冲击较小。 显然，日本政府设立储蓄保险公司的意图，是在为银行因竞争趋于激烈而可能破产做准备。鉴于日本战后以来从未有大型银行破产的经历，且“护送船队”体制为大型银行提供了免于破产的隐性保证，以至于日本各界认为，日本的银行破产问题不具备迫切性，从而储蓄保险公司不受重视。1987年3月，储蓄保险公司的资金仅为3000亿日元，远不足以应对一家较大银行的破产。而且，储蓄保险公司的人员配备和办公条件均较差，难以满足大量不良资产处置的要求(Nakaso, 2001)。 3、银行资本金比率 1993年3月，日本全面实施国际清算银行(BIS)的巴塞尔资本协议。日本的银行资本金比率要求是不同的，取决于其是国际活跃银行或纯粹的国内银行。国际活跃银行要严格遵守巴塞尔资本协议，资本占风险加权资产的比率至少为8%。日本国际活 2
跃银行的资本比率公式可表示为 TierI+TierII+TierIII−GoodwillBIS= RWA其中，一级或核心资本(Tier I)基本为普通股及其善意的(Goodwill)调整，还包括永久优先股。二级资本(Tier II)包括上限为45%的银行持有股票的潜在收益；45%的银行持有土地价值的重估；一般贷款损失拨备占风险资产比率不超过%；期限超过5年的优先股和次级债。三级资本(Tier III)包括期限为2-5年的短期次级债。RWA为风险加权资产。例如，国债为无风险资产，权重为0，贷款、公司债和股票为风险资产，权重为100%，而抵押贷款、地方政府债券介于中间。 日本国内银行的资本比率要求较为宽松，只需满足4%资本金比率要求。大藏省(MOF)制定的资本比率公式可为 TierI+TierII(MOF)−Goodwill MOF= RWA(MOF)大藏省的资本比率公式与BIS类似，其区别在于：二级资本不包括持有证券的潜在收益；短期次级债不计入三级资本。 银行可通过调整风险资产（分母）和资本（分子）来满足资本比率要求。通常认为，调整风险加权资产相对于资本来得比较容易。例如，若银行受资本不足困扰，可将高风险的贷款、证券调整为国债；若银行获得政府注资，可将国债转变为企业贷款(Montgomery and Shimizutani，2005)。 4、银行贷款损失拨备 1964年，日本的银行被允许建立一般储备账户，主要用于弥补正常类贷款和次级类(Substandard)贷款的损失。银行提取的储备享受税收减免待遇。银行可根据前三年的平均贷款损失来确定储备水平，也可依照税务机关和监管当局推荐的储备参考比率来选择提取规模。在1989-1997年间，储备提取参考比率保持不变，占总资产比率固定为%。银行倾向于选择当局推荐的储备参考比率，因为参考值通常大于实际的贷款损失，银行可获得税收减免的好处。 在日本金融危机期间，在贷款损失迅速增加情况下，银行并没有主动增加储备提取额，以享受税收减免的待遇。原因在于：一是银行担心增加储备提取将向市场发出 3
不良贷款上升的信号；二是银行之间也有一个协调的问题，单个银行不愿意提高储备水平，以避免引起市场的关注。日本监管当局迟迟不调整储备提取参考比率，显然是对金融危机的错误估计。 对于可疑类和损失类贷款，银行应提取相应的储备。这些储备的50%实行税收减免。不过，日本的储备税收减免政策非常严格。例如，银行提取的损失类贷款储备可享受税收减免的资格条件是，借款企业维持净负资产状态至少2年。银行减记损失类贷款的速度非常缓慢。原因主要有：一是税收政策过于严苛，仅允许银行对处于破产或丧失抵押品赎回权程序的贷款实施减记；二是银行不愿意减记贷款直至其进入正式的破产程序，担心贷款减记向借款企业传递银行放弃收回贷款的信息，从而鼓励企业迅速停止偿还贷款(Kanaya and Woo, 2000)。 二 日本金融危机早期：1991年-1997年中 1、建立首家资产管理公司——合作信贷购买公司 1991年，资产泡沫崩溃之后，日本开始出现零星的小金融机构破产事件。日本当时的主流观点认为，这些小金融机构的破产是孤立事件，对日本金融系统影响非常有限。当时的日本政学界弥漫着一种乐观主义情绪，认为在经济泡沫挤干后，日本经济将重新步入一个更为平衡而持续的增长路径上。当时日本经济也确实恢复了正增长，尽管增长速度很低。从而，日本社会形成了一种认为资产价格进而银行抵押品价值将迟早上涨的预期，因而，威胁银行部门稳定的不良资产问题将随着经济增长和资产价格的恢复而得以消除。同时，日本银行部门的服务态度和银行雇员的高薪，引发日本民众的反感情绪，他们强烈反对政府动用纳税人的钱来救助银行。因此，日本政府对银行不良资产问题采取了观望态度。 1993年1月，在政府鼓励之下，日本私人金融机构共同出资建立了日本第一家资产管理公司——合作信贷购买公司(Cooperative Credit Purchasing Company)。合作信贷购买公司是一家私人性质的机构。尽管合作信贷购买公司的功能是利用发起银行提供的资金，购买银行的不良贷款并销售出去，但设立该公司最为直接的目的是借贷款减记之机获税收减免的利益。银行的贷款面额与贷款售价的差额可实行税收减免。合作信贷公司销售不良贷款的速度非常缓慢，在设立后的前5年内，仅售出了1/3的不良 4
贷款。该公司仅购买了面值万亿日元、评估价值为万亿日元的不良资产，于2004年清算。实际上，对于日本的银行来说，合作信贷购买公司最大的价值，是提供了税收减免的收益，而在促进不良贷款的回收方面，贡献极为有限（Kanaya and Woo, 2000）。 2、政府和私人银行“共同出资”方式 在金融危机的早期阶段，日本货币金融当局缺乏有效的政策工具去应对这一空前严重的危机。由于日本经济没有出现预期的复苏迹象，银行部门的不良资产损失和资本金不足的问题日趋严重。1994年10月，当时日本银行总裁三重野康(Yasushi Mieno)发表了一个被认为在处理金融系统稳定问题上一个里程碑式讲话。他指出，“中央银行职责不是挽救所有金融机构以使之免于破产，相反，从培育一个健康金融系统角度看，个别金融机构破产是必要的”(Nakaso, 2001)。这表明，与“护送船队”模式相比，日本银行在处理经营失败金融机构问题上的态度发生了显著变化。 1994年12月，两家经营不善的城市信用合作社东京协和(Tokyo Kyowa)和Anzen因经营不善而失败，储蓄资产总规模为2100亿日元。这是日本第一起经营失败的城市储蓄机构。东京都（东京的城市信用社的主要监督机构）、大藏省和日本银行合作处置了这两家信用社。日本监管当局当时立场是，尽量避免采用破产赔付方式，担心对这两家信用社实行破产清算可能使得储户存款遭受损失，导致储户对那些财务状况不佳银行的挤提行为，进而引发金融系统的不稳定。因此，由储蓄保险公司提供财务援助以保护储户的所有存款安全，被认为是合适的方案。 不过，储蓄保险公司在援助一个经营失败的金融机构时，通常面临着法定援助规模的限制——赔付成本上限(Payoff Cost Limit)（图1）。赔付成本上限等于失败银行的残值减去已保险的储蓄存款规模。若经营失败银行的资产损失超过赔付成本上限，就需寻求其他资金来源。日本法律之所以规定赔付成本上限，主要是基于最小化储蓄保险公司成本支出的考虑。由于东京协和、Anzen的资产损失规模超过了赔付成本上限，因此，需要寻求另外的资源。 为解决救援资金不足问题，日本货币金融当局采取了下述三条措施：一是日本银行和私人金融机构共同出资建立了东京共同银行(Tokyo Kyoudou Bank)，以承接这两家信用社的资产和负债。二是日本银行和私人金融机构各认购了200亿日元资金，作为新银行的资本金。三是储蓄保险公司在赔付成本上限内，向东京共同银行提供财务 5
援助；私人金融机构向该行提供低息贷款。通过这一方式，储户的所有存款资产得到保护。同时，为避免道德风险问题，股本全部用于充抵资产损失，管理层予以全部解聘。日本银行此举遭到日本民众和新闻媒体的强烈批评，他们认为日本银行不应该拿中央银行的钱去救助经营不善的信用社。 图1 日本储蓄保险公司的财务援助机制 经营失败银行资产负债表 资产 负债和资本 健康资产 已保险储蓄 A 储蓄与 B未保险储蓄 其他负债 和其他负债 损失资产 资本 赔付成本上限＝已保险储蓄额×(1-A/B) 资料来源：Nakaso (2001). 私人金融机构通过向新成立的东京共同银行的注入资金和提供低息贷款，实际上克服了储蓄保险公司所面临的资金不足问题。这是日本当局首次组织私人金融机构以共同出资方式来协助解决经营失败机构的不良资产问题。这次救援活动的一个明显特征是，私人金融机构不论与这两家经营失败信用社有无利益联系，均被要求加入援助1的行列。这种方法后来被称之为“共同出资”（奉贺帐）（the hougachou approach）法。“共同出资”法作为一种政府和民间合作的不良资产处置方法，本质上是由政府组织、私人金融机构参与的解决方法。“共同出资”方法面临的一个挑战是，需要说服私人金 1 “the hougachou”一词的日文汉字为“奉贺帐”。“奉贺帐”是指在日本的传统节日中，各社区从居民中筹集活动经费的一种典型方式，如庙会等。在日本的神社中，均有写有“奉贺帐”字样的匾，各地供品整齐、集中排列于匾的下方，各供品均注明供奉地的名称。 6
融机构参与不良资产的处置与自身利益是一致的。例如，听任金融机构的破产，将可能产生传递效应，危及整个金融系统的安全。 1995年7-8月，Cosmo信用社、木津信用社(Kizu Credit Cooperative)和兵库银行(Hyogo Bank)相继宣布经营失败。日本监管当局沿用既定的“共同出资”方案解决Cosmo信用社和兵库银行的问题资产。Cosmo信用社的资产和负债转入东京共同银行，兵库银行的资产储蓄转移至新成立的Midori银行。储蓄保险公司向资产承接银行提供了财务援助，而私人金融机构出资弥补了这两家机构的贷款损失与赔付成本上限的资金缺口。日本银行也向承接银行提供了流动性支持。 由于木津信用社资产损失达1万亿日元，很难继续运用“共同出资”法来解决其不良资产问题。原因在于：一是监管当局不能从私人金融机构募集必要的巨额资金；二是私人金融机构对于继续出资援助失败金融机构的意愿低落，它们担心无休止尽的出资将对其利润产生负面影响，并损害其市场声誉。因此，旨在克服储蓄保险系统不足的“共同出资”法显然不具可持续性。所以，储蓄保险系统的赔付成本上限规定已成为处理银行不良资产问题的障碍。 3、动用公共资金救助住专 1993年，住专或住房贷款公司(Jusen)问题开始浮现，并在1995-96年演变成为一个重大事件。住专是由银行和其他金融机构在20世纪70年代建立非银行金融机构，其主要功能在银行房屋贷款上面发挥补充作用。20世纪80年代，住专贸然将贷款集中于地产开发商，在地产泡沫崩溃后遭受严重损失。 根据大藏省的调查，7家住专的贷款损失总额为万亿日元。这巨额损失显然不是住专的发起银行所能承受的。日本政府在经过激烈争论后，决定动用纳税人的钱来救助住专。根据救助计划，住专的发起行、债权银行和农林金融机构各承担万亿、万亿和万亿日元的贷款损失，剩下万亿日元的信贷损失由政府承担。而且，日本政府还向储蓄保险公司提供了50亿日元的公共资金以增加其资本金。 日本银行为解决住专不良资产提供了流动性支持。一是向新设立的承接住专不良资产的专门机构——住房贷款管理公司(Housing Loan Administration Corporation)，提供1000亿日元作为资本金。二是向新金融稳定基金(New Financial Stability Fund)提供1000亿日元的资金支持。新金融稳定基金有两个账户。第一个账户1000亿日元资金 7
是由日本银行提供的，用于强化银行的资本金。第二个账户资金规模为9000亿日元，由私人金融机构融资。新金融稳定基金主要投资于日本政府债券，投资收益归日本政府所有，以降低纳税人的负担。 住专事件是日本政府第一次直接动用纳税人的钱去解决金融机构不良资产问题。日本政府这一政策引发了公众的强烈反对，以至于此后动用公共资金来解决银行问题成为一种政治上的禁忌。日本国民之所以反对政府动用公共资金救助住专，原因可能有：住专不是储蓄机构，与民众的日常生活联系不密切；银行雇员的过高工资收入；银行服务态度不尽人意。 4、修订《储蓄保险法》 1996年6月，为维护日本银行系统的稳定性，日本大幅度修改了《储蓄保险法》。修改内容主要包括： (1)暂时取消赔付成本上限直至2001年3月。储蓄保险公司在已开立普通账户的基础上，新开一个专门账户，用于向失败金融机构提供超过赔付成本上限以上的财务援助（特别财务援助）。储蓄保险公司向失败金融机构提供财务援助，可完全覆盖其资产损失。 (2)为提高储蓄保险公司的收入来源渠道，储蓄保险的风险金由％提高至％。从而，储蓄保险公司年预期保费收入将增至4600亿日元。 (3)将东京共同银行的资产整合进整理回收银行(Resolution and Collection Bank)。在承接失败城市信用社不良资产方面，整理回收银行被赋予更为广泛而重要的角色。例如，若一家经营失败信用社难以找到一家私人承接银行，先将其不良资产转移至整理回收银行，然后再寻找私人承接银行。从而，为失败信用社寻找私人资产承接银行将较为容易。 《保险储蓄法》的修订，使日本监管当局能更为方便的处置失败金融机构不良资产问题。特别是赔付成本上限的废除，使当局可直接制定失败金融机构的重组方案，而不再依赖私人金融机构的出资。不过，新修订的《保险储蓄法》过于关注失败城市信用社的资产处理，而未预见到大型金融机构失败事件将发生，以至于储蓄保险公司的资金规模非常有限，无力应付随后大金融机构的倒闭事件。而且，储蓄保险公司处置问题资产的方式单一，尚不能利用注资方式。 8
5、救助日本信用银行：缩小版“共同出资”方式 1997年初，不良贷款问题的长期累积，已经严重威胁着一些大金融机构的生存。日本信用银行(Nippon Credit Bank)尤其脆弱，几乎接近资不抵债的地步。日本信用银行是日本三家长期信贷银行之一，1996年资产规模约为15万亿日元。该行因贷款过度集中于房地产部门而遭受巨额信贷资产损失。由于储蓄保险公司的资金规模非常小，远不足以处理一个大的潜在金融机构的破产，因而，储蓄保险公司赔付成本上限的废除，对于解决日本信用银行这样大型金融机构的不良资产问题，没有实质性意义。所以，日本监管当局只得选择一种由政府和私人金融机构共同出资的救助方案。 1997年4月，大藏省组织了日本信用银行的股东（主要为保险公司）和日本另外两家长期信贷银行（日本兴业银行(Industrial Bank of Japan)、日本长期信用银行(Long Term Credit Bank of Japan)）向其注资，但私人金融机构的出资规模显然难以满足日本信用银行的需要，日本银行也向其提供资金支持。根据日本信用银行公布的重组方案，相关私人金融机构和日本银行共向日本信用银行注入2906亿日元的新资本。其中，私人金融机构出资2106亿日元，日本银行通过新金融稳定基金以受让优先股的方式出资800亿日元。日本信用银行的注资方案本质仍为私人部门解决方案。不过，与“共同出资”方案的区别是，参与援救日本信用银行的私人机构的范围明显缩小，均为其利益相关方。日本信用银行在获得注资之后，盈利未有明显改善，且资产状况持续恶化，最终在17个月之后宣布倒闭并被国有化。 三 日本金融危机全面爆发期：1997年10月-1998年中 1、三洋证券：迅速破产方式 三洋证券(Sanyo Securities)的破产揭开了日本金融危机全面爆发的序幕。与银行破产的可预见性不同，证券公司的破产突发性强，政府通常难以有足够的时间应对此类突发性事件。三洋证券是一家资产规模为万亿日元的中等券商。作为一家证券公司，三洋证券受大藏省的业务监督，并被排除在储蓄保险系统之外。1997年11月3日，三洋证券向东京地方法院提出破产申请。法院立即向三洋证券发出资产保全命令，并暂停其业务。当时，日本银行和大藏省认为，破产是处置经营失败的证券公司不良资产问题最为方便、道德风险成本最小的方式。而且，与银行不同的是，证券公 9
司不提供支付和结算服务。因此，选择让证券公司破产对金融系统不会产生系统性影响。 图2 日本溢价 % 资料来源：Bloomberg and CEIC. 注：日本溢价Japan Premium = 3 month Euroyen TIBOR-3 month Euroyen LIBOR，即3个月期欧洲日元的TIBOR (Tokyo Interbank Offered Interest Rate)与LIBOR (London Interbank Offered Interest Rate)的2利差。 与监管当局预期大相径庭的是，三洋证券的破产迅速引发了日本银行间市场的连锁反应。三洋证券是同业拆借市场的借款人，一旦业务被中止，它将不能偿还非抵押的拆借贷款，从而产生了违约行为。这是日本银行间市场的首例违约行为，从而对市场产生显著冲击。为避免遭遇违约，贷款借出行宁愿选择将资金存放在日本银行账户上，也不愿意在银行间市场上放贷。外国银行也选择削减对声誉不佳的日本各银行的3授信额度。导致日本银行间市场出现明显的流动性紧缩，市场利率显著上升。 日本金融机构的接连倒闭，加剧了国内外投资者对日本金融机构财务报表的真实 2一些学者也用欧洲美元的TIBOR-LIBOR利差来度量日本溢价，而且，欧洲美元的TIBOR-LIBOR利差显著大于欧洲日元（Fukao, 2000）。Ito and Harada(2004)利用参与伦敦银行间参与出价的几家日本主要银行，如东京三菱银行、日本第一劝业银行和富士银行等，在伦敦银行间市场借入美元的报价与欧洲美元的LIBOR之间的利差，来计算日本银行系统的风险溢价。由于东京银行间市场不发布欧洲美元的拆放利率数据，本文只对欧洲日元的利差作了计算。 31995年9月，大和银行纽约分行宣布因员工欺骗性行为而遭受11亿美元的巨额损失。1995年11月3日，美国监管当局下令停止大和银行在美国市场上的所有业务活动。大和银行事件损害了日本国际活跃银行的声誉，动摇了国际社会对日本银行业的健全性和政府金融监管能力的信心。一个重要的标准是日本溢价开始出现。如图2所示，当时的日本溢价约为10个基点。 10 11/9502/9605/9607/9610/9601/9704/9707/9709/9712/9703/9806/9808/9811/9802/9905/9908/9910/9901/0004/0007/0010/0012/0003/0106/0109/0111/01
性和日本当局金融监管能力的质疑，导致日本的国际活跃银行在国际市场上支付的日本溢价(Japan Premium)急剧上升至40个基点（图2）。为缓解流动性紧缩状况，日本银行于11月底介入了银行间市场。日本银行通过购买合格票据、回购和向商业银行提供抵押贷款等方式，向银行间市场注入大量流动性。在日本银行的干预之下，银行间市场的功能逐渐恢复。1997年12月，银行间市场的贷款规模达到22万亿日元。 2、 北海道拓殖银行破产 北海道拓殖银行(Hokkaido Takushoku Bank)是总部设在札幌的城市银行，资产规模约为万亿日元，因大量投资于旅游度假项目而遭受巨额信贷损失。1997年9月，北海道拓殖银行在与北海道银行(Hokkaido Bank)合并谈判失败后，遭受了严重的储蓄挤提打击。显然，北海道拓殖银行若仅凭自身的力量，难以继续生存下去，因此，动用储蓄保险系统对其实施救援，便成为唯一的选择。鉴于北海道拓殖银行在北海道地区的主导地位，为尽量减少该行的破产对本已脆弱的金融系统的冲击，监管当局认为在其宣布经营失败后，非常有必要继续维持其业务经营，直至其健康的资产和负债转移至一家健康的承接银行。日本银行一直准备向北海道拓殖银行提供流动性支持，但苦于难以找到愿意承接其资产和负债的私人银行。而找到一家资产承接银行，在日本的保险储蓄系统下，是解决银行不良资产问题的一个不可或缺的步骤。 1997年11月14日，当北海道拓殖银行用于融资抵押票据使用殆尽、融资渠道枯竭，准备放弃继续经营的努力时，监管当局终于找到了一家承接银行。北洋银行(Hokuyo Bank)，一个资产仅为万亿日元的北海道地区性银行，最终成为北海道拓殖银行的资产的承接行。为解决北海道拓殖银行的不良资产问题，日本银行提供了万亿日元的非担保信贷支持。 3、山一证券：渐进破产方式 在三洋证券破产后三周，山一证券(Yamaichi Securities)宣布经营失败。日本政府吸取了三洋破产的教训，对山一证券采取有序渐进破产(Winding-down)的模式。日本银行向山一证券提供流动性支持，让其逐步削减业务规模，最终实现了有序、逐渐倒闭。山一证券为日本四大券商之一，资产规模达22万亿日元。引发山一证券破产的因素，是2000亿日元表外负债的披露。当时，由于日本银行系统备受不良贷款问题的长期煎熬，包括山一证券的主办银行——富士银行(Fuji Bank)在内的任何一家银行均没有能力承接如此巨额资产。1997年11月底，在表外负债披露一周后，山一证券 11
宣布中止签订新的签约，从而为该公司的走向渐进破产创造条件。 日本政府在处理山一证券问题上，与三洋证券存在着明显区别。三洋证券被命令立即停业，而山一证券被允许继续营业，可继续结算已签订的契约。日本政府对山一证券采取渐进破产的背景是当时的金融系统非常脆弱，担心山一证券的迅速破产将对脆弱金融系统产生严重的破坏性影响。鉴于山一证券不隶属于储蓄保险系统，储蓄保险公司不能向其提供财务援助。日本银行最终选择向山一证券提供了特殊的流动性支持，流动性用于确保客户资产平稳收回、现有合同的有序结算和海外业务的稳步退出。在山一证券宣布经营失败之后的第1个工作日，日本银行便向其提供了8000亿日元流动性支持。1997年底，日本银行提供的流动性资金达到万亿日元。1999年6月，山一证券宣布经营失败19个月之后，因资产迅速恶化而正式破产。山一证券的资产净损失约为1600亿日元，远远超过当初的预期。日本银行对山一证券的直接流动性支持，实际上是用自身对该公司的贷款，取代其他私人机构的已有信贷。从而，成功避免了山一证券的破产对金融系统所造成的直接负面冲击。 4、扩大储蓄存款保险覆盖面 亚洲金融危机的爆发，使日本金融系统面临着国内外双重压力。1997年11月26日，位于仙台的一家地区性银行Tokuyo 城市银行宣布经营失败。这是日本在11月份第4起金融机构经营失败事件，引发了银行储户的心理恐慌。而且，市场关于一些银行即将破产的流言四起。银行储户纷纷到银行排队提取存款，一些资产负债表较为虚弱的地区性银行面临的存款挤提状况尤为严重。日本金融系统开始出现一些崩溃的迹象。在这一危机形势下，大藏省和日本银行发表紧急声明，宣布向所有银行储蓄存款，包括同业存款提供保护，并向银行系统提供足够的流动性以满足储户的提款要求。 5、第一轮银行资本注资 为稳定日益脆弱的银行系统，日本国会1998年2月出台了《金融稳定紧急对策法》(The Law Regarding Emergency Measures for Financial Stability)，明确规定动用公共资金解决金融危机。同时，日本政府制定了《金融功能稳定计划》(Financial Function Stabilization Plan)。根据《金融功能稳定计划》，日本政府向储蓄保险公司拨款30万亿日元资金。其中，17万亿日元用于补充储蓄保险公司的一般账户(General Account)，用于保护资不抵债银行所有储户存款资产的安全；13万亿日元配置于新设立的金融危机管理账户(Financial Crisis Management Account)，用于银行注资。资金来源包括特别 12
政府债券和政府担保信贷两种形式。其中，特别政府债券10万亿日元，政府担保信贷20万亿日元。 日本政府设立金融危机管理委员会处理向银行注入公共资金的相关事宜。该管理委员会负责选择或识别那些需要资本注入的银行，并决定注资的规模。但由于管理委员会不具备监督银行的权力，因此，其所能获得的关于银行资产负债状况信息非常有限。而且，各银行因担心申请注资可能导致自身声誉受损，如可能向市场传递其资产负债表状况虚弱的信息，而不愿意申请注资。为避免被市场认为财务状况虚弱，所有主要银行均要求集体注资。集体注资的总额为万亿日元，而且，几乎所有银行都接受了政府注资。新注入的资本80%为次级贷款、次级债券和优先股，属于二级资本，这有助于提高各商业银行的资本比率。但由于每家银行所接受的注资规模太小，对市场的正面影响极为有限，不足以缓解日本银行系统的资本金不足问题。 四 日本金融危机的系统管理：1998年中-2001年 1、日本长期信用银行和日本信用银行：国有化 日本1998年3月的第一轮银行注资对日本金融系统仅有暂时稳定效应。1998年中，日本长期信用银行经营失败，为日本最大的银行失败案例。日本长期信用银行的资产规模约为26万亿日元，因过度从事金融衍生品交易而遭受重大损失。当时，日本长期信用银行的衍生品合同价值余额约为50万亿日元。 1998年6月，当日本长期信用银行问题浮出水面时，日本改革了银行业的监管体制。新设立了专门监管机构——金融厅(Financial Supervisory Agency)。金融厅接管了大藏省对银行、证券公司和保险公司的监督权。同时，地方金融局对信用金库(Shinkin Bank)的监督权和县（都、府）政府对于信用合作社的监督权也转移至金融厅。由金融厅统一行使金融机构监督权，将有助于改变地方政府对信用社监管不力的局面。 鉴于日本长期信用银行的巨大规模，该行的破产将对金融系统产生系统性破坏效应。日本政府沿用了山一证券的不良资产处置方式，采用渐进方式来处理日本长期信用银行的不良资产问题。不过，与山一证券的渐进清算方式不同，日本长期信用银行是渐进地被投资者所购买。这是因为，该行提供了大量的支付和结算服务，其破产清算将对日本金融系统和实体经济产生严重的负面冲击。 13
日本当局最初寻求日本长期信用银行与住友信托银行(Sumitomo Trust Bank)合并，但住友信托因担心长期信用银行的巨额不良资产问题而拒绝了合并的建议。日本政府认识到，通过商业化途径显然无法解决日本长期信用银行的问题。1998年夏，日本国会制定了一个重要的法律——《金融再生法》(Financial Construction Law)，允许对陷入困境中的银行可实行临时国有化措施。1998年10月，日本长期信用银行被国有化了。该行国有化的步骤主要包括：一是更换银行管理层，对银行的资产负债表进行彻底清理；二是完全移除银行的不良资产；三是银行资本金首先全部用于充抵资产损失，剩余资产损失由储蓄保险公司承担；四是向银行注入公共资金，使资银行资本金状况恢复正常；五是监管当局将注资后的新银行在市场上招标出售。2000年2月，日本长期信用银行被一个新战略伙伴——一家由Ripplewood 设立的美国投资基金和海外投资者所收购。在收购期间，日本长期信用银行继续经营。日本银行通过储蓄保险公司向日本长期信用银行提供了万亿日元的流动性支持。 1998年12月，日本监管当局也依据《金融再生法》对日本信用银行实行国有化。日本信用银行在1997年7月接受2900亿日元注资后，经营状况并没有得到明显改善。1998年7月，金融厅根据严格的会计准则，对日本信用银行进行了现场检查，结果发现该行已经资不抵债。1998年12月，日本信用银行被国有化。当时，日本信用银行的股票价格已接近于0。这意味着日本银行拥有该行的800亿日元优先股和私人金融机构贷出2100亿日元血本无归。对此，日本民众批评日本银行在救助日本信用银行问题上误判形势，滥用资金。 2、出台《金融再生法》和《早期健全化法》 1998年年底，日本长期信用危机导致日本颁布了两个重要的法律：《金融再生法》4和《早期健全化法》(Financial Function Early Strengthening Law)。《金融再生法》是处置资不抵债的储蓄金融机构的专门法律。《早期健全化法》主要关注向有生存能力、但融资困难的金融机构注入公共资金，以恢复投资者和储户的信心。在银行注资方面，《早期健全化法》实质上取代了1998年2月出台的《金融稳定紧急对策法》。 根据《金融再生法》，经营失败银行可交由金融重组局 (Financial Reorgnization 4对于这两个重要法律，日本学者在英文表达上不尽一致。例如，Fukao(2000)将《金融再生法》、《早期健全化法》分别称之为《金融振兴法》(Financial Revitalization Act)、《银行注资法》(Bank Recapitalization Act)。相比较前者，后者显得更为直白。 14
Administration)处置或者暂时国有化。对金融系统稳定能产生系统性影响、经营失败的重要银行通常采取国有化方式，如日本长期信用银行。在这两种情形下，银行的业务活动不会中断，银行客户包括储户和借款人的利益将得到完全保护。为实现这一目标，日本银行必须提供流动性支持。在金融重组情况下，日本银行直接向重组银行提供流动性。在国有化条件下，由储蓄保险公司向国有化后的银行提供流动性，而日本银行向储蓄保险公司提供信贷支持。《金融再生法》在充分保护银行客户利益的同时，对银行的股东和管理阶层实行严格惩罚，以让其承担经营失败的责任。银行的股本将用于冲抵贷款损失，而管理阶层将进行更换。从而，既避免了金融机构破产引发的负面冲击，又没有鼓励道德风险行为。 为实施《金融再生法》和《早期健全化法》，日本建立了金融再生委员会(Financial Reconstruction Commission)。它是一个独立的具有行政性职能的委员会，隶属于首相办公室。金融再生委员会由5位成员组成，其中，包括一名内阁部长并出任委员会主席。与之前的金融危机管理委员会不同的是，金融再生委员会具有检查和监督金融机构的权力。 《金融再生法》和《早期健全化法》赋予日本监管机构强大的权力和充足的资金来源。这是之前所难以想象的。在新的法律框架下，日本政府可动用的公共资金规模由30万亿日元上升至60万亿日元。其中，17万亿日元用于弥补失败金融机构的资产损失，18万亿日元用于金融机构的资产重组或国有化，25万亿日元用于向金融机构注资。5政府有权动用这批公共资金的时期期限为2001年3月。而且，储蓄保险公司实现了脱胎换骨式发展壮大。1996年初，储蓄保险公司仅有16名雇员和3900亿日元的资金。1999年，储蓄保险公司和整理回收公司的雇员超过2000人，资金规模达60万亿日元。至此，日本90年代中期原始的储蓄保险系统已演变成为一个综合性的安全网(Nakaso, 2001)。 3、第二轮银行注资 1999年春，日本进行了第二轮银行注资。根据《早期健全化法》，日本政府可用于银行注资的公共资金规模为25万亿日元。银行注资的基本目标是恢复投资者对日本的银行和金融系统的信心。投资者对日本银行系统失去信心的一个重要表现，是怀疑银行财务报表数据的真实性和监管当局纵容银行的欺骗行为。例如，根据原始成本的 5有效期之所以确定为2001年3月（财政年度2000年年底），是因为日本学者预期，日本金融系统将在2000财年年底恢复正常。Fukao(2000)认为，《金融再生法》处置资不抵债的金融机构的效果较好，在期满之后，应适当修订予以永久化，以有效处置缺乏生存能力的金融机构的不良资产问题。 15
会计方法，银行在计算资本比率时，不需要削减未实现的资本损失（银行持有证券价格下跌）。而且，银行的资产减记和储备提取严重不足。 为重建市场对日本金融系统的信心，金融再生委员会决定对日本15家主要银行的财务状况进行实地现场检查，并实行更为严格的会计标准，从银行资本金中减去未实现的资本损失和潜在的贷款损失。而且，银行财务的现场检查结果，作为确定这15家主要银行注资规模的依据。 1999年3月，金融再生委员会调查发现，15家银行的未实现资本损失为万亿日元，不良贷款规模在达万亿日元。因此，为完全弥补这些银行的资本和贷款损失，日本政府需注入公共资金万亿日元。考虑这些银行在金融市场上获得万亿日元的资本金融资，以及万亿日元的净核心利润，银行的实际注资规模可大幅低于其资产损失水平。最终，银行注入的公共资金规模为万亿。其中，一级资本（优先股）万亿。从而，政府和民间共计万亿日元的资本注入，将足以弥补这15家主要银行的资本损失和贷款损失。 为保证政府的公共资金投资能够收回，金融再生委员会要求各银行在接受注资后提交“业绩复兴计划”(Business Revitalization Plans)，并公之于众。“业绩复兴计划”主要包括四个指标：一是巩固资本金；二是加速不良资产剥离；三是增加贷款，特别是中小企业贷款；四是促进结构重组。金融再生委员会对银行落实“业绩复兴计划”进行经常性检查监督。而且，金融再生委员会制定了一个时间期限（通常时间较短），若银行的经营业绩在此时间段内未有明显改善，政府有权将优先股转变为普通股。这意味着，若银行在注资后经营业绩不佳，政府可直接干预银行的日常经营管理。 1999年3月的第二轮银行注资规模是1998年3月的第一轮注资的4倍，并主要以为优先股为注资方式，取得了明显的效果。第二轮银行注资解决了长期困扰日本各大型银行的资本金不足问题。注资之后，日本主要商业银行的资本比率达到10%。随后，日本监管当局将注意力转向规模较小的区域性银行。1999年4-10月，5家区域性银行的不良资产问题，依据《金融再生法》得到顺利解决。所以，1999年的第二轮银行注资，以及大型金融机构的渐进破产和国有化措施，表明了日本金融危机最严峻阶段已经过去，日本脆弱的金融系统已经稳定下来。如图2所示，日本溢价大幅下降，并在注资不久后消失了。从而，日本国际活跃银行无需再支付高于欧美同行的高同业借款利率了。 16
4、重组资产管理公司与银行兼并 在日本政府实行银行注资的同时，日本银行也采取了两个辅助性措施：一是将不良资产从银行的资产负债表剥离，以改善银行的现金流，恢复银行的中介功能，进而促进经济尽快恢复。二是鼓励银行合并，从长期角度看，银行合并将有助于提高银行的经营效率和盈利水平。 在剥离不良资产方面，日本银行对现有的资产管理公司进行重组。1999年，在对整理回收银行和住房贷款管理公司进行合并基础上，组建了整理回收公司(Resolution and Collection Corporation)。整理回收公司不仅可购买经营失败银行的不良资产，而且可购买有清偿能力银行的不良资产，帮助它们将不良资产剥离于其资产负债表。同时，通过设立特殊目的公司 (Special Purpose Companies)，对银行不良贷款实行证券化，以促进不良资产的销售。 为改变过度扩张的经营模式，整合银行资源，降低经营成本，一些银行明确宣布了合并和联合的计划。1999年5月，住友信托(Mitsui Trust)和中央信托(Chuo Trust)宣布于1999财年年底合并。1999年8月，日本兴业银行、第一劝业银行(Daiichi Kangyo Bank) 和富士银行宣布合并，组建一家控股公司，计划于2001财年年底完成合并。同年10月，Tokai银行和Sanwa银行、三井银行(Sumitomo Bank)和樱花银行(Sakura Bank)等先后宣布合并。市场对日本的银行兼并作出了积极的反应，穆迪公司上调了合并银行的信用等级。 5、加强银行监管 1998年12月，日本监管当局强化了对银行并表的监管力度。此前，银行财务并表的条件是，持有子公司(Subsidiaries)50%以上股权，或附属机构(Affiliates)20%以上股权。根据新规则，银行财务并表的条件是持有子公司、附属机构的股权分别降至40%、15%。附属机构的股权之所以较低，是因为相比较于子公司，银行对附属机构有着更为直接的影响力。而且，日本对财务并表的监督也延伸至银行不良资产的估算方面。之前，银行可通过设立关联公司来转移不良资产。关联公司由银行共同持有（每家银行股份少于5%），既不属于银行的子公司也不是其附属机构。银行通过将不良资产以高于市价的价格转让给关联公司，可隐瞒实际的不良资产规模(Montgomery and Shimizutani, 2005)。因此，对财务并表监管的加强可加速银行不良资产的披露和处置。 17
61999年3月，金融厅将“立即纠正措施”(Prompt Corrective Action)框架延伸至不开展国际业务的国内银行。金融厅于1999年秋对各地方银行进行了现场检查。金融厅推荐 Hanshin银行和Midori银行并入Minato银行。Namihaya、Hofuku、Hokumin和Tokyo Sowa 等四家地方银行被发现资不抵债，被政府暂时托管。北海道银行和Niigata-Chuo银行被要求增加资本以满足4%的资本比率要求。 2001财年，日本要求所有证券资产实行“以市计价”(Mark to Market)会计方法。这就迫使银行在会计上实现其持有证券资产的隐性资本盈余或损失。这为银行卖出亏损的证券资产而不是长期持有提供了激励。为帮助银行转型，日本专门建立了一个金融机构专门购买银行出售的股票。 五 日本金融危机的尾声：2002年-2003年 1、竹中计划 2002年底2003年初，作为小泉内阁的经济财政大臣，竹中平藏(Heizo Takenaka)受命主持日本的金融改革。上任仅1个月内，竹中迅速宣布了“金融复兴计划”(Financial Revival Program)（简称“竹中计划”）。该计划提出了三项要求：一是对银行资产进行更为严格的评估；二是增加银行资本；三是加强对注资银行的治理结构建设。 为彻底解决大型银行的不良资产问题，竹中采取以下六条措施：一是银行应运用预期现金流现值方法或市场价格对不良贷款的价值进行更为严格的评估；二是银行在对大额债务人的贷款进行分类时，应考虑跨行一致性问题(Cross-bank Consistency)；三是公开银行自评和金融厅评估的银行资产的价值差异；四是准备在必要情况下向银行注入公共资金；五是禁止银行宣布不切实际的大额递延税项资产(Deferred Tax Assets)；六是对那些业绩明显低于复兴计划目标的银行发出业绩改进命令。竹中后来对自己的政策评价说，在这六条措施，对不良资产进行正确评估是最为重要的。他还 6“立即纠正措施”源于美国。20世纪80年代末，美国发生严重的金融危机，美国国会对金融主管机关的监管能力逐渐失去信心。1991年，美国会以强化金融监管、改进存款保险制度及重建存款保险基金为改革重点，立法要求监管机关应实施立即纠正措施，该措施分为“强制性措施”及可视情况自由裁量的“选择性措施”。“立即纠正措施”依据资本充足率，将金融机构划分为5个不同等级，资本充足率愈低，所采取的立即监管措施愈严厉。在强制性措施方面，如资本充足率低于8％者，即禁止盈余分配；低于6％者，除禁止盈余分配外，亦限制高管人员报酬，并禁止该金融机构收受同业存款、限制控股公司进行资本分配、限制存款利率给付或需与其他机构合并等；有形净值占总资产比率降至2％(含)以下者(最差的等级)，须于90天内完成接管清算工作等。 18
认为，除第5条外，自己推行的政策取得了成功，金融危机的负面影响得以消失。关于递延税项资产问题，他最终作了妥协，让银行和会计师自行决定(Hoshi and Kashyap, 2008)。 金融厅执行了“竹中计划”，对银行的资产负债实行更为严格的审计准则。2003年初，这一压力迫使日本的许多大型银行通过发行股票（主要为私募）方式筹集资金以提高资本金比率。2003年3月，Resona银行因不被允许将5年的递延税项资产作为资本金，其资本比率下降至4%以下，金融厅通过储蓄保险公司向其注资。2003年8月，金融厅向15家未达到盈利目标、接受注资银行和金融集团发出业绩改善令。其中，包括瑞穗、UFJ、三井住友、住友信托和三井信托等5家大型金融机构。它们被要求编制业绩改进计划，且每季度向金融厅报告其进展状况。2004年3月，UFJ集团由于未能实现预期目标，再次收到业绩改进令。UFJ控股、UFJ银行和UFJ信托的CEO被迫辞职。新的高层管理人员的薪水暂停发放，其他董事薪水减半，奖金暂停发放。削减雇员就业岗位，且奖金削减80%。停止发放股息。 2、不良资产处置：由购买转向重组 从2003年开始，日本不良资产处置的重点由购买银行的不良资产转向对不良资产进行重组。如表1所示，从2003年开始，新产生的不良贷款规模开始下降。同时，在2003-05年期间，大量的不良贷款从银行的资产负债表上被剥离。2005年6月，整理回收公司停止购买不良资产。自1999至2005年，整理回收公司花费了3530亿日元，从有清偿能力的银行购买了858项总面值为4万亿日元的贷款资产。从2001至2008年，整理回收公司依托持有的不良信贷资产，以一个主要贷款人的身份，先后组织或参与了577家借款企业的资产重组，涉及重组的资产规模达万亿日元。而且，整理回收公司在不良资产销售方面具有进取性。2001年至2008年3月，该公司不良贷款账面余额由万亿日元降至万亿日元。该公司绝大部分不良资产均以高于收购价格出售，共获得不良资产处置收益为万亿日元(Hoshi and Kashyap, 2008)。 2003年，最后一家资产管理公司，日本产业振兴公司(Industrial Revitalization Corporation of Japan)成立，目的重组所购买的不良资产。日本产业振兴公司几乎由储蓄保险公司独家所有，其债务由政府担保。该公司的存续期间为5年，2年时间用于购买不良资产，3年时间完成对不良资产的重组。产业振兴公司共购买了41家企业总面值为4万亿日元的不良资产，其中包括一些著名的公司，如大荣日本零售(Daiei)、佳 19
丽宝(Kanebo)等。该公司于2007年3月完成不良资产重组，比预计时间提前一年完成目标。 表1 日本银行系统的贷款损失规模 单位：万亿日元 财政年度 贷款损失 贷款损失总额 主要银行数量 1994 21 1995 21 1996 20 1997 20 1998 20 1999 17 2000 18 2001 18 2002 15 2003 13 2004 13 2005 13 2006 11 2007 11 2008 11 资料来源：Hoshi and Kashyap (2008). 注：贷款损失总额从日本1992财政年度初（1992年4月）开始计算。 3、小规模银行注资 2001年3月，《金融再生法》过期后，日本银行部门的资本金不足问题仍然存在。日本国会继续颁布了新的临时性法律，为日本政府注资银行提供法律依据。日本政府 20
也开展了一些小规模的银行注资活动。 首先，日本对《储蓄保险法》作了修订，允许政府动用公共资金去救助陷入财务困境（尚未经营失败）、对金融系统有重要影响的金融企业。2003年6月，日本政府分别购买了Resona银行的万亿日元、万亿日元的普通股和优先股。 其次，2004年6月，日本出台了《金融功能增强法》(Act of Strengthening Financial Functions)，该法允许政府向银行部门注入公共资金，而不需要确认其对金融系统的重要性。在该法的存续期间（2008年10月废止），日本政府共动用了405亿日元公共资金注入两家地区性银行。2008年底，日本国会对《金融功能增强法》作了修订。该法允许日本政府在必要条件下可继续向银行系统注入资金。 2003-07年期间，随着日本经济的复苏和股票等资产的价格回升，日本银行部门的资本金状况得到了明显的改善。日本的银行资本状况改善主要源于两个因素：一是银行业绩改善导致留存利润上升；二是银行持有股票资产的资本收益增加。这意味着，长期困扰日本银行系统的不良资产和资本不足问题终于得以彻底解决。从而，日本金融危机在2003年彻底结束。 六 日本的经验教训及对美国的借鉴 1、政府应对金融危机行动缓慢 日本政府应对金融危机上最为主要的问题是行动过于缓慢，金融危机延续了长达十余年的时间才得以解决。20世纪90年代初，尽管日本资产泡沫的严重程度和泡沫崩溃所造成的不良资产规模之大，远远超出任何人的预期，但直至1998年3月，即在资产泡沫崩溃的8年之后，日本政府才考虑动用公共资金购买银行不良资产，向银行注资，以阻止投资者对金融系统的信心的不断下降。这距离金融危机的终结仍有5年的时间。日本银行部门的不良资产问题迟迟未能予以解决，银行的资本金严重不足状况维持了太长的时间，导致银行确认信贷资产损失的意愿明显降低，甚至采取欺骗手段隐瞒不良资产规模。日本监管当局虽在一定程度上认识到金融危机的潜在危险，但在缺乏紧迫感和公共资金的支持的条件下，很难采取决断性措施来克服金融危机，甚至不得不放松监管标准，纵容银行的财务欺骗行为。同时，日本金融机构不良资产 21
问题长期未能得到解决，也与一些结构性问题密切相关。例如，长期实行的“护送船队”体制，使日本社会的“银行不破产”观念根深蒂固，从而，对银行系统的风险估计不充分；银行贷款资产拨备不足和不良资产信息披露不充分，阻碍了储户、投资者和社会公众对不良资产问题阻碍了对不良资产问题的正确认识，延缓了政府采取必要的综合性措施。 2、资产管理公司的经验 设立资产管理公司购买银行的不良资产，是日本处理不良资产的一个重要途径。但由于资产管理公司在机制设置上存在一些弊端，限制了其作用的发挥。主要有： 第一，资产管理公司的规模太小。如表1所示，在1992至2008财政年度期间，日本银行部门的信贷资产损失达88万亿日元，约占GDP的17％。从而，日本银行系统不良资产规模远高于资产管理公司的资产。 第二，在不良资产处置的早期，资产管理公司主要扮演了不良贷款的仓储功能，在不良资产的重组和销售方面，缺乏进取性。2000年初起，资产管理公司才开始尝试对不良贷款进行结构重组。 第三，购买银行不良资产并不能解决资本短缺问题。在购买银行不良资产时，资产管理公司不愿意支付高于市场的价格，因此，将不良资产从银行的资产负债表中剥离，不能增加银行的资本金。不过，一个大规模、综合性的不良资产购买方案将有可能消除银行资产价值的不确定性，并吸引新的资本投资。 3、银行注资的经验 日本政府向银行系统注入公共资金，是解决银行不良资产问题的一个关键步骤。日本政府在银行注资问题上的经验是好坏参半的。第一轮银行注资遭到失败，第二轮银行注资取得了成功。经验主要有： 第一，银行注资的规模太小。第一轮银行注资规模过小，是显而易见的。即使是较为综合性第二轮银行注资，仅注资万亿日元，占银行总贷款规模的1%。以至于银行在注资后，仍然面临着资本金不足的问题。 第二，日本政府在对日本信用银行和日本长期信用银行等两家银行实行国有化之后，监管当局不仅没有迫使其他大型银行及时清理不良资产，反而允许它们在持有大 22
量不良资产的情况下继续经营，导致银行的不良资产问题继续增加。 第三，银行注资计划过分强调了银行不良资产规模，而忽视了恢复银行资本。20世纪80年代末，日本的银行系统经历了过度扩张，贷款规模过度膨胀，需要对银行部门进行兼并重组。政府公共资金注入的对象应是生存能力较强、资本充足率较高的银行，从而，避免将资金注入经营失败的银行，以奖励经营业绩较好的银行，节约纳税人的资金。 最后，银行注资不应单独实施，应与其他相关政策相互配合协调。日本第二轮银行注资之所以取得成功，一个重要经验是实现了银行注资与其他相关政策的相互协调。例如，对银行的资产进行更为严格评估；银行接受公共注资必须以“业绩改进计划”为条件；银行接受注资后银行应增加贷款，特别是增加中小企业贷款；对银行实行更为严格的监管规则。 4、日本对美国的经验借鉴 当前，美国政府采取了前所未有的政策来应对金融危机的冲击。为恢复金融系统的健康，美国采取了购买次贷相关证券资产、银行注资、向金融系统注入流动性、协助并购和上调储蓄保险上限并扩大其覆盖范围。根据“问题资产纾困计划”(Troubled Assets Relief Program, TARP)，美国政府提出了7000亿美元的问题资产购买计划。其中，2500亿美元用于银行注资。以目前情况看，美国政府已认真吸取了日本政府当年行动迟缓的教训，在问题金融机构救助方面采取了迅捷的措施。美国政府对金融危机的反应虽明显优于日本，但决策过程过于仓促，在购买不良资产和注资问题银行之前，没有进行严格的资产价值评估，甚至对金融机构的救助不以资产质量为依据，而是迫于市场压力(股票价格下跌)。尽管美国金融机构不良资产分布与日本的差别较大（日本不良资产集中于银行，美国的银行、非银行机构的不良资产比例约为2:1），但是，对于当前努力寻求稳定金融系统的美国监管当局来说，汲取日本过去的经验具有重要而现实的意义。 第一，对金融机构资产进行严格评估是解决不良资产的一个关键步骤。日本第二轮银行注资和“竹中计划”的成功，是建立在严格的资产评估标准的基础之上。同时，金融监管当局要对金融机构实行严格监管，确保银行彻底而准确地披露不良资产方面的信息。日本金融厅对银行部门的严格信息披露要求，是日本最终彻底解决金融机构不良资产问题的一个重要检验。显然，目前美国政府对银行部门没有严格的信息披露 23
要求。这可能与美国金融危机的危急程度有关，但对金融机构进行尽职调查有利于维持公共的信心。 第二，银行不良资产购买及与银行注资的协调问题。与日本金融相类似，巨额不良资产问题是美国金融机构必须解决的一个根本性问题。日本在不良资产购买上的教训是：一是资产管理公司的规模偏小，对解决银行不良资产问题来说是杯水车薪；二是资产管理公司支付的不良资产购买价格不高于市场水平，影响了银行出售不良资产的积极性，阻滞了银行不良资产的处置进度；三是不良资产购买与银行注资缺乏协调和联动。目前，虽然美国政府提出了大规模的不良资产购买计划(TARP)，但在不良资产购买和银行注资关系问题上立场不够坚定。而且，美国政府与金融机构在不良资产价格上的分歧将阻滞不良资产的处理速度。 第三，关于银行注资的时机和规模。美国政府充分认识到注资的时机和规模的重要性，在次贷危机爆发一年之后，美国政府向9家大型银行注资1250亿美元。不过，单个银行经营和财务状况不一定与其接受的注资规模相对称，每个银行的注资规模几乎等于总资本规模的2%。美国政府甚至向不需要注资的银行提供资金。在日本第二轮注资过程中，各银行的注资规模取决于财务状况和所提交的业绩复兴计划。这是第二轮注资取得成功的关键因素。而且，第二轮注资对银行资产质量的详细审查和识别显然是第一轮所不具备的。对于美国政府而言，在选择迅速行动以维持银行部门的生存，和对每个银行资产进行认真评估以制定一个合适的注资方案之间，是一个艰难的平衡。美国政府在动用公共资金救助问题金融机构时，需要对接受注资银行的经营管理和财务健康状况进行足够的评估，以提高公共资金的配置效率，避免将纳税人的钱浪费于不具备生存能力的银行。 第四，对经营失败的大型金融机构应采取渐进破产或国有化方式，以避免对金融系统造成重大负面冲击。日本在处置山一证券破产问题上，一个重要经验是实行渐进式破产。在山一证券宣布经营失败后，日本银行提供特殊流动性支持，维持其日常经营，让其逐步退出市场，从而将山一证券的负面冲击降到最低程度。同时，日本政府对日本长期信用银行等大型银行实行国有化，避免了大型银行破产的系统性冲击。美国政府的一个经验教训是，允许雷曼这一巨型投资银行迅速破产，导致规模有限的美国次贷危机迅速升级演变为20世纪30年代大萧条以来最为严重的全球性金融危机。 最后，保持政府政策的协调一致。在解决日本银行危机问题上，日本政府政策的 24
一个教训是缺乏协调，各自为战，缺少一个系统性、综合性应对金融危机的方案。美国和欧洲的政策制定者显然很好地吸取了日本的教训。美欧各国政府采取了协调一致的行动，采取了多种方式解决金融危机问题，如不良资产购买、银行注资与输入流动性、提高储蓄保险上限和便利银行合并等一系列综合性措施。 参考文献 Fukao M. “Recapitalizing Japan’s Banks: The Functions and Problems of Financial Revitalization Act and Bank Recapitalization Act”, Keio Business Review, , 2000, -16. Hoshi T. and Kashyap A. “Will The US Bank Capitalization Succeed? Lessons from Japan”, NBER Working Paper 14401, October 2008. Ito T. and Harada K. “Credit Derivatives Premium as a New Japan Premium”, Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 36, No. 5, Oct., 2004, pp. 965-968. Kanaya A. and Woo D. “The Japanese Banking Crisis of 1990s: Sources and Lessons”, IMF Working Paper WP/00/7, January 2000. Montgomery H. and Shimizutani S. “The Effectiveness of Bank Recapitalization in Japan”, Asian Development Bank Institute, May 2005. Nakaso H. “The Financial Crisis in Japan during the 1990s: How the Bank of Japan Responded and the lessons Learnt”, BIS Papers No 6, October 2001. Shimizutani S. “Bank Recapitalization in the West: Lessons from Japan”, RIEIT Working Paper, November 2008. 声明：本报告非成熟稿件，仅供内部讨论。报告版权为中国社会科学院世界经济与政治研究所国际金融研究中心所有，未经许可，不得以任何形式翻版、复制、上网和刊登。 25
