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哥本哈根会议
一、博弈新起点：哥本哈根
哥本哈根会议召开之际，正值灾难片《2012》在全球如火如荼地上映之时。气候
变化虽然尚未演化到《2012》呈现的那种恐怖场面，但各界都希望各缔约方抓住
人类哥本哈根会议这个应对全球变暖问题的“最后一次最好机会”。喜欢创意的丹
麦人根据自己首都的名字“哥本哈根”(Copenhagen)，发明了一个新名词：“希望哈
根” (Hopenhagen)。这寄托了关注全球环境未来人士对哥本哈根会议的期待，期
盼哥本哈根成为人类未来的希望之地。然而，参加谈判的各方代表心中都明白，
哥本哈根会议不过是国际气候政治博弈长期进程中的一个新起点。
1.旧格局中萌生新形势
哥本哈根会议依然延续着“两大阵营、三足鼎立”的博弈格局。所谓“两大阵营”，
指的是发达国家和发展中国家，它们之间的互动也就是国际政治上俗称的“南北
关系”。两大阵营在气候政治中的博弈始于《联合国气候变化框架公约》（下简称
《公约》）谈判启动之时，博弈的重要结果是“共同但有区别的责任”原则成为《公
约》框架下的首要合作原则。三足鼎立则形成于《京都议定书》谈判时期，指的
是欧盟、伞形集团以及七十七国集团加中国这三大集团共同作用影响国际气候政
治进程的格局。
欧盟。欧盟当然不是为国际气候政治所建的集团，而是地区经济一体化的产物。
《公约》生效之初，欧盟仅有 12 个成员国，1995 年扩大到 15 个。在《京都议
定书》中，欧盟 15 国集体性承诺到 2012 年前将温室气体减少到比 1990 年低 8%
的水平。随着地区一体化进程的深入，欧盟迄今已发展为 27 个成员国。多年来，
欧盟一直是全球气候合作的推动者，并自称为领导者。
伞形集团。伞形集团形成于 1997 年，由 9 个国家构成，即：美国、加拿大、日
本、澳大利亚、新西兰、挪威、冰岛、俄罗斯和乌克兰。“伞形集团”这一名称从
何而来，至今尚无定论，该集团也从未对此发表声明或解释。但一般的说法是，
伞形集团国家在地图上的位置用线条连起来就像是一把伞，故此得名。伞形集团
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成立的初衷是反对在《京都议定书》中制定雄心勃勃的减排目标，其自议定书达
成以来的所言所行也从未违背其成立初衷。
七十七国集团加中国。七十七国集团成立于 1964 年，是最大的发展中国家集团，
目前有 130 个成员国。作为最大的发展中国家，中国与七十七国集团长期以来拥
有良好的合作。作为一个大的谈判集团，“七十七国集团加中国”并非创建于国际
气候政治领域，而是开始于国际贸易领域，该集团在世界贸易组织中发挥着重要
作用。在国际气候谈判问题上，七十七国集团加中国自《公约》生效以来就一直
代表着广泛发展中国家的立场，要求发达国家承担应有的减排责任，并为发展中
国家提供资金和技术支持，以帮助发展中国家加强应对气候变化的能力建设。
在《京都议定书》谈判过程中，伞形集团、欧盟以及七十七国集团加中国的三足
鼎立格局对进程的作用相对而言是积极的，它直接推动了《京都议定书》的生成。
进入哥本哈根谈判阶段，虽然“两大阵营、三足鼎立”的格局依然延续，但国际气
候政治形势已发生了较大变化。
首先，国际社会空前关注，各国都不愿背负“历史罪国”的骂名。自 2007 年政府
间气候变化专门委员会（IPCC）发布第四次评估报告之后，国际社会对全球变
暖变得空前关注，希望各国切实做出应对行动。再加上世界各国媒体对哥本哈根
会议召开之前和之中铺天盖地的空前报道，国际社会对这次会议异常期待。这使
得哥本哈根谈判不仅是政治性问题，也成为一个道德问题，拖后腿者将遭受国际
社会的强烈谴责。为了避免成为舆论谴责对象和背负“历史罪人”的骂名，各国都
力争占据道德制高点，从而转移舆论压力。
其次，美中两国的谈判地位突出，成为主要焦点。美国和中国是当前世界上最具
政治经济影响力的国家，同时也是最大的两个温室气体排放国，两国年度排放均
超过全球总量的 20%。全球减排行动的成效在很大程度上取决于美中两国的作为，
这使得两国成为哥本哈根谈判的主要焦点。
众所周知，美国国会对气候变化问题一直存有怀疑和消极态度，这使得奥巴马总
统在应对气候问题上有心无力。就连奥巴马政府提交的，载有美国减排承诺目标
的《清洁能源与安全法案》在参议院也迟迟得不到通过，即便该承诺目标是那么
的微小。美国希望其他国家理解美国政府和国会的关系。言外之意，国际社会必
须顺从美国“民意”，哥本哈根成果必须符合美国利益。美国这种一如既往的拖后
腿态度给哥本哈根会议带来了极大的阻力。
中国是气候变化问题上唯一有能力与美国平起平坐的国家。国际社会希望中国能
够对美国和其他发达国家施加压力，以推动各方在哥本哈根达成积极协议。正是
出于推动全球气候合作进程的初衷，中国宣布了 2020 年碳排放强度在 2005 年水
平上降低 40%-45%的目标，此举得到了国际社会的广泛赞誉。然而，一些发达
国家带着先入为主的怀疑与偏见，对于中国的积极承诺说三道四。这在增加了中
国谈判压力的同时，也削弱了两大阵营之间本来就少的政治互信，影响了谈判的
推进速度。
再次，欧盟推动谈判进程的能力和意愿都有所下降。欧盟多年来一直是全球气候
合作进程的积极推动者。在清洁技术无法取得突破性进展的情况下，欧盟未来减
排成本日益增加。加上金融危机的影响，欧盟在做出更积极的减排承诺方面变得
十分谨慎，在哥本哈根会议中依然沿用其一年多前提出的目标，即到 2020 年比
1990 年水平减少 20%，如果其他国家也同样付诸积极行动，则欧盟将减少 30%。
这一减排承诺与欧盟作为推动者的身份并不相符，因为它最多也只能达到 IPCC
报告提出的“发达国家到 2020 年比 1990 年减少 25%-40%”的基本要求，因而谈
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不上积极，更说不上是推动。至于意愿方面，欧盟在哥本哈根会议的表现让人甚
是失望，从各方面报道中都几乎看不到欧盟的身影，听不到欧盟的声音。
最后，三大集团内部或多或少出现了不一致的声音。
欧盟在其共同外交与安全政策机制下“一致对外”，但在应对气候变化问题上也并
非铁板一块，同样也存在着不同意见：一是在减排承诺方面，西欧国家成员希望
提高欧盟的减排承诺，而意大利、奥地利和东欧国家成员则不愿做出减排 30%的
承诺；二是在资金问题上，成员国间就如何分摊资金难以达成共识。
伞形集团本来就是一个松散的组织，成员之间差异非常大。伞形集团成立之初的
共同目的是反对制定雄心勃勃的减排计划。但在哥本哈根谈判时期，加大全球减
排的速度和力度已成为一股强大的“国际民意”，伞形集团成员在强大民意面前分
歧日趋加大。在哥本哈根会议期间，日本表示，如果一些发达国家必须履行《京
都议定书》的承诺，而其他国家不必，那么这就是一个问题。俄罗斯总统梅德韦
杰夫则认为，“世界经济大国，也可说是温室气体排放大国（美国、中国、印度、
俄罗斯、巴西等国）应当立即担负起必要的责任义务并予以严格遵守”。日本和
俄罗斯的这些言语实际上都是对美国不作为的不满，意味着伞形集团成员间立场
的明显分化。
七十七国集团加中国内部存在诸多子集团。小岛国联盟关心的是海平面上升对家
园的毁灭，最不发达国家集团和非洲集团偏重于应对气候变化的融资问题，石油
输出国集团则关注全球减排行动对能源需求的影响，等等。利益的分歧使七十七
国集团加中国在很多时候难以取得一致共识，削弱了集团的整体力量。七十七国
集团加中国在哥本哈根的最大变化莫过于“基础四国”（BASIC）的形成。基础四
国由巴西、南非、印度和中国组成，得名于四国的英文名首字母拼写。基础四国
的形成有助于协调主要发展中国家的立场，有利于凝聚和领导发展中国家，但在
一定程度上也反映了七十七国集团加中国内部分歧的加大形势。
总之，美中谈判地位突出，欧盟作用下降，以及三大集团内部出现分歧，预示着
三足鼎立格局正在经历一个微妙的转变过程，至于未来会变成何种结果仍有待观
察。哥本哈根会议正是在这种旧格局中夹杂着新形势的局势下进行的，这使得哥
本哈根博弈过程异常复杂，博弈内容也十分多元。
2.哥本哈根的核心博弈
国际社会希望哥本哈根会议能够落实于 2007 年 12 月通过的《巴厘行动计划》，
即：达成一个气候协定，就 2050 年的长远目标有一个共同愿景；发达国家在 2020
年的温室气体排放水平相对于 1990 年下降 25%-40%；发展中国家采取可测量、
可报告和可核查的减缓行动；发达国家提供资金、技术帮助发展中国家适应气候
变化，减少温室气体排放，减少毁林。然而，哥本哈根会议从一开始就充满了火
药味，两大阵营围绕在多个问题上争执不下。归纳起来，博弈的焦点集中在谈判
机制、减排问题和资金供给三大方面。
（1）谈判机制：单轨 VS 双轨
根据“巴厘路线图”安排，哥本哈根谈判是一种“双轨”谈判机制，即《公约》框架
下的长期合作谈判与《京都议定书》框架下的后期承诺谈判。这种机制安排的好
处是，既能将美国纳入谈判进程，又可以维持各阶段承诺的连续性与可比性。
令人遗憾的是，在哥本哈根会议伊始，发达国家就主张将谈判并轨，仅保留《公
约》框架下的谈判，企图扼杀《京都议定书》，以否认它们在京都第一承诺期所
作的减排承诺。12 月 9 日，一份由美国、英国和东道主丹麦等国草拟的谈判文
本“丹麦草案”在英国《卫报》披露。该草案摒弃《京都议定书》内容而只强调在
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《公约》下进行谈判，验证了发达国家扼杀《京都议定书》的企图，遭到了发展
中国家的强烈愤恨。发展中国家表示，如果取消《京都议定书》进行并轨，“共同
但有区别的责任”原则就没有什么实质性的内容；双轨制是发展中国家的根本要
求，坚决反对再搞一个具有法律约定的文书，将发达国家的义务和发展中国家的
义务捆绑到一起。为了缓解这种胶着局面，《公约》秘书处连忙出面“扑火”。执
行秘书德波尔 10 日指出，在目前的联合国气候变化谈判中，《京都议定书》将会
存续下去，并且必须存续下去，目前没有理由放弃议定书。
然而，一波未平，一波又起。12 月 14 日，大会主席康妮·赫泽高建议先解决《公
约》下的长期合作谈判问题，没有特别提及《京都议定书》谈判，又强调大概需
用半年到一年的时间，即在 2010 年达成单一协议文本。这一建议令发展中国家
十分不满。七十七国集团提出，如果富裕国家在谈判中不正确对待《京都议定
书》，该集团不排除集体退出谈判的可能性。非洲集团表示，首先反对把双轨合
并讨论，因为担心《京都议定书》谈判会因此被推迟或取消；第二，应该先谈
《京都议定书》，在议定书基础上再谈《公约》长期合作。在非洲国家带头下，
超过 130 个发展中国家的代表退出当天早间会议，大会被迫暂停，谈判陷入僵局。
德波尔再次充当“救火队长”，向媒体说道：“多数国家依然希望看到《京都议定
书》能够继续下去，这并不仅仅是非洲国家所关心的。”
由于偏袒发达国家，赫泽高备受发展中国家指责。或许是迫于发展中国家的压力，
16 日，赫泽高辞去大会主席职务，由丹麦首相拉斯穆森接替。赫泽高的辞职并
没有结束发达国家扼杀《京都议定书》的企图。当日，拉斯穆森在《公约》长期
合作特设工作组和《京都议定书》特设工作组尚未提交报告的情况下，以推动谈
判为借口，试图将“丹麦草案”提交给高层会议讨论。巴西代表率先对大会主席违
反程序的做法表示反对，并得到了中国、印度、南非等发展中国家的广泛支持。
中国代表团副团长、首席谈判代表苏伟严正指出，这绝不是一个程序性问题，而
是一个实质性问题，大会主席不能未经各国代表讨论，凭空拿出一个草案，这种
做法不符合透明原则，是对与会各国的不尊重。小岛国联盟强烈要求根据“巴厘
路线图”的规定，坚持双轨制谈判，坚持《京都议定书》。七十七国集团主席卢蒙
巴多次示意发言，要求重启《京都议定书》谈判。迫于发展中国家的压力，拉斯
穆森同意继续进行《京都议定书》特设工作组的谈判。至此，关于是否“并轨”的
博弈以发展中国家的胜利而告一段落，哥本哈根谈判继续按照双轨制进行。
（2）减排问题：北方 VS 南方
减排问题是气候谈判的首要问题。在哥本哈根会议中，代表北方的发达国家和代
表南方的发展中国家就减排问题分歧很大，在多个方面均有角力。
首先，全球和发达国家长期减排目标。IPCC 报告主张将气温上升限制在比前工
业化时期高 2℃的水平之内，全球排放量到 2050 年至少应比 2000 年水平减少
50%，其中发达国家到 2050 年比 1990 年水平减少 80%，温室气体浓度维持在
450ppm。小岛国联盟和最不发达国家对长期减排目标的主张最为积极。图瓦卢
代表小岛国联盟提出了“图瓦卢协议”，要求将全球温度增加上限设定为 ℃，
同时将温室气体浓度稳定在 350ppm。但发达国家和其他发展中国家大都反对这
一方案。最不发达国家则主张发达国家到 2050 年比 1990 年水平至少减排 95%。
在“丹麦草案”中，发达国家虽为自身设定到 2050 年减排 80％的目标，却没有提
及到 2050 年的全球长期减排总目标，反而为发达国家与发展中国家分别制订了
2050 年人均排放目标。其中，发达国家人均碳排放量为 吨，而发展中国家
则为 吨以下。这种毫无公平基础，无视发展中国家发展需求的行为遭到发
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展中国家的震怒。中国代表对此予以谴责，认为这实际上是为发展中国家设置强
制目标，对于正处于工业化进程中的发展中国家是不公平的；这种做法刻意回避
发达国家责任，企图推卸其应尽的义务，发展中国家完全不可以接受。七十七国
集团主席卢蒙巴也宣布代表该集团反对“丹麦草案”，认为它剥夺了对发展中国家
的正义，剥夺了发展中国家对大气层的平等使用权。
其次，发达国家中期减排目标是博弈的主要焦点。发展中国家主张发达国家中期
应减排 40%。非洲国家和最不发达国家则要求发达国家到 2020 年至少比 1990 年
水平减排 45%。然而，根据各工业化国家所做出的减排承诺，到 2020 年工业化
国家整体相对于 1990 年排放水平将减排 5%到 17%，距离 IPCC 报告要求到
2020 年在 1990 年水平至少减排 25%-40%的目标有相当大差距，不足以保证把全
球温升控制在工业革命前 2℃以内的目标实现。最大排放国美国只承诺到 2020 年
比 2005 年水平减少 17%。这仅相当于比 199 水平减少 4%，连《京都议定书》
要求的 2008 年至 2012 年间比 1990 年水平减少 7%的目标都差得很远，更不要
说 IPCC 报告的要求。美国的低承诺连德国都看不过去，默克尔希望美国会稍微
改变立场。发达国家的减排承诺表现出以下特征：℃远期目标明确，中期目标模
糊，意在要求发展中国家做出远期减排承诺；℃中期目标与其长远目标并不匹配，
并不能满足其长远目标要求；℃承诺不仅留有余地，而且以他国、尤其是新兴经
济体国家的减排承诺为条件。
最后，发展中国家行动。发展中国家减缓气候变化的行动是《巴厘行动计划》的
一个重要安排，是哥本哈根谈判的重要内容。但是，包括《公约》、《京都议定书》
和“巴厘路线图”在内的所有政治协议都没有要求发展中国家做出有约束性的量化
减排承诺。这是分阶段性谈判的一种制度安排。哥本哈根会议前夕，巴西、中国、
印度和南非等主要发展中国家相继提出了到 2020 年的各自自主减排目标。这些
举措大幅提高了发展中国家应对气候变化的信心，得到了包括大部分发达国家在
内的国际社会的广泛好评。然而，一些发达国家在承认发展中国家减排承诺力度
很大的同时，在自身没有任何新的积极承诺或让步的前提下又要求主要发展中国
家做出进一步的减排承诺。除此之外，发达国家还提出发展中国家所承诺的减排
目标要接受“三可(可衡量、可报告和可核实)”的国际监督。美方表示，如果发展
中大国拒绝接受“三可”，根据美国国会刚刚公布的应对气候变化框架性文件，在
遵守世界贸易组织规则的前提下，美国可能采取措施，以防这些贸易竞争对手逃
避履行碳减排义务。
对于发达国家这种采取双重标准和违反“巴厘路线图”授权的做法，发展中国家坚
决反对。解振华表示，中国自主采取的减缓行动是公开透明的，有法律保障，有
统计考核体系和问责制度，要向社会和世界公布，但决不接受国际“三可”。发展
中国家的减排目标是自主自愿的行动。只有那些在获得的技术和资金支持情况下
采取的行动，才应接受“三可”监督。
（3）资金供给：供方 VS 需方
资金问题是《巴厘行动计划》授权谈判的四个支柱内容之一。由于发达国家的保
守，资金问题成为哥本哈根会议中争议最大的问题之一，供资方和需资方就资金
供应的大小问题展开了激烈的博弈。
在“丹麦草案”中，发达国家仅提出 2010 年至 2012 年间每年向发展中国家提供
100 亿美元的应对气候变化基金，且这笔资金只向草案所列附件 C 发展中国家供
应；草案还主张将应对气候变化的融资拨款大权交给世界银行管理。对于发达国
家这种既保守又试图破坏发展中国家团结的做法，发展中国家予以嘲讽和抵制。
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一些发展中国家指出，100 亿美元平均到全球，人均不到 2 美元，连买棺材板都
不够。世界银行的最新统计指出，发展中国家仅在减缓气候变化影响这项工作上，
每年就需要至少 4000 亿美元。为发泄不满情绪，一些发展中国家甚至要求发达
国家每年拿出 GDP 的 %，也就是 4500 亿美元帮助发展中国家。发达国家的
供资承诺离《公约》要求还相去甚远。
为缓解发展中国家不满，发达国家相继提出一些新的供资承诺。11 日，欧盟宣
布 2010 年至 2012 年间每年向发展中国家提供 24 亿欧元的援助资金。14 日，美
国能源部部长朱棣文提出美国将提供 8500 万美元在未来 5 年内帮助发展中国家
尽快掌握可再生能源技术和提高能效的技术。15 日，日本宣布在 2010 年至 2012
年出资约 100 亿美元。16 日，日本又提出，如果哥本哈根会议能达成强有力的
协议，未来 3 年对发展中国家的援助资金将提高至约 150 亿美元。但这些资金数
目依然是杯水车薪，七十七国集团主席卢蒙巴指出，对发展中国家应对气候变化
的供资不应与官方发展援助资金混为一谈，因为这不是“施舍”，而是义务。
在双方预期相差巨大的形势下，谈判裹足不前，全球目光都聚集在哥本哈根，聚
焦在发达国家身上。17 日，在强大的国际压力下，美国国务卿希拉里“突破性”
地提出了发达国家的供资新目标：美国将和其他国家一起到 2020 年为发展中国
家应对气候变化每年筹集 1000 亿美元。这一目标虽然离《公约》的要求还有些
距离，也没有阐述资金的具体来源，更没有说明美国将会出资多少，但它基本上
也算得上是发达国家的一个重大让步和会议的重大进展。需要提及的是，希拉里
提出的新供资承诺也并非无条件的，前提是所有主要经济体所采取的减排行动都
必须是透明的。这被发展中国家认为是“颠倒逻辑”，违背《公约》和“巴厘路线
图”的规定。代表欧盟谈判的瑞典环境大臣卡尔格伦也责怪美国提出的这项建议
为时太晚。
3.哥本哈根会议结果
作为规模空前的一次气候谈判，来自世界 194 个国家和地区的政府、国际组织、
非政府组织、学术团体和企业界的 4 万 3 千名代表参与了哥本哈根气候大会，包
括 119 个国家首脑。然而，这次被形容为拯救地球的会议，却没能在“童话之国”
编织令人欣慰的童话。在谈判机制、减排目标、资金供给等诸多问题无法达成共
识的情况下，经过 13 天马拉松式谈判的哥本哈根会议在全球期待却无奈的心情
中落幕。在这个“希望”之城，会议唯一留给世界的是一份没有法律约束力的协议
——《哥本哈根协议》。
尽管联合国秘书长潘基文从正面对哥本哈根气候变化大会做出积极评价，但国际
社会普遍表示了失望情绪，尤其是那些满腔热情、风尘仆仆、忍冻耐寒却难以进
入会场的非政府谈判代表。《哥本哈根协议》是在谈判最胶着状态下，18 日由美
国、中国、印度、巴西和南非五国讨论提出的。根据规则要求，任何协议都须经
所有缔约方，也就是 192 个国家一致通过后方具有法律约束力。《哥本哈根协议》
在 19 日的表决中仅得到了部分国家的通过，各国只是注意到有这样一份协议，
可自愿决定是否签署。
《哥本哈根协议》的关键内容可归纳为三点：一是长期行动目标方面，维持了将
全球气温上升控制在比前工业化时期不超过 2℃的此前共识。二是减排承诺方面，
《公约》附件一缔约方在 2010 年 1 月 31 日前提交 2020 年的量化减排目标；非
《公约》附件一缔约方在 2010 年 1 月 31 日前提交减缓行动措施，仅供文件汇编
用途。三是资金供给方面，在有意义的减缓行动和透明的背景下，发达国家到
2020 年每年共同筹集 1000 亿美元以满足发展中国家的减排需要；在 2010 年至
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2012 年间发达国家提供 300 亿美元额外资金帮助发展中国家减少因毁林和森林
退化造成的排放；上述供资大部分均由新设立的“哥本哈根气候绿色基金”管理。
正所谓“期望越高，失望越大”。除了不具有法律约束力之外，国际社会对《哥本
哈根协议》最大失望莫过于未能就发达国家 2020 年的减排目标作出规定，即便
是给出相应的数字。
回顾哥本哈根会议，期间不时出现一些插曲。先是发达国家爆出“气候门”事件，
质疑气候变化数据的可靠性，混淆视听，动摇人心；接着发达国家密谋的“丹麦
草案”又被曝光，试探发展中国家底线，同时利用岛国忧心“水淹”的焦虑，离间
发展中国家；会议期间欧盟、日本大力鼓噪“中美对峙”、“美中共治”，企图推卸
责任；会议临近最后，大会主席换人，康妮·赫泽高辞职，由丹麦首相拉斯穆森
接替，又引发来诸多猜测。实质上，这些插曲都是气候博弈的表现形式。
人们有理由对此次会议感到失望，但还不至于绝望。《哥本哈根协议》维护了《公
约》及其《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则，同时就发达国家实
行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动做出了安排，并就全球长期目标、资
金和技术支持、透明度等焦点问题达成广泛共识。至少，各国都亮出来底牌，也
学会放弃一些不切实际的幻想和不合理预期，这会为后续谈判奠定一定的基础。
哥本哈根已逝，后续谈判更难。关注点将集中在温升 2℃目标与减排幅度的关联、
发达国家的中期减排目标的量化明确、发展中国家“适当的减缓行动”的具体化、
测量、报告和核查的技术细节与安排等。
