2009年 2月
（总第 195期）
法制与经济
FAZHIYUJINGJI
，2009
(Cumulatively，)
进出口政策性金融是政策性金融体系的重要组成部分之
一，它是在政府的支持下，贯彻国家对外政治、经济和外交政
策，对进出口贸易、国际市场开拓、国际经济合作、海外资源开
发、政府间经济合作等特定领域进行的资金融通行为。1994年
为适应金融体制改革和经济发展的需要,我国成立了中国进出
口银行,执行国家产业政策和外经贸政策,专门经营包括出口
信贷、对外担保、出口信用保险在内的出口信用业务,中国进出
口银行的成立标志着我国的官方出口信用机构的诞生；2001
年 12月经国务院批准，我国成立了中国出口信用保险公司，专
门经营出口信用保险业务。从形式上看,我国的进出口政策性
金融体系比较完备,但实践中其发挥的作用却远不及发达国家
的官方出口信用机构。特别地，我国中小企业众多，尤其在外贸
出口企业中 90%为中小企业，在我国还没有建立专门的中小
企业政策性金融机构之前，现有政策性金融机构可以积极发挥
作用。特别是对中小外贸企业的支持，进出口政策性金融机构
应以其独特服务优势发挥作用。
一、各国进出口政策性金融的主要特征
进出口政策性金融在其实践和发展过程中，逐步形成了区
别于其他金融和经济形式的特征，主要体现在以下四个方面[1]：
1.进出口政策性金融机构的成立、运行和监管严格依据相
关的专门法律规定国际上进出口政策性金融机构的组建和运
行都建立在具体的、独立的法律基础之上，通过法律对其宗旨、
资金来源、经营目标、业务范围、经营方针、组织机构等方面进
行规范。有的国家是先有机构，后有法律，如英国、美国和加拿
大。有的国家是先有法律，后有机构，如泰国和韩国。目前，我国
无论是进出口银行还是信用保险公司,都还没有制定相关的专
门法律规定，以使它们同一般意义上的银行或保险公司区分开
来。
2.以国家信用为保证，政府在进出口政策性金融机构的组
建和营运中发挥着重要作用。进出口政策性金融机构是国际上
广为接受的符合国际惯例的做法，是政府通过金融手段贯彻本
国贸易政策和产业政策、扶持本国资本性货物的出口、扩大本
国对外经济交流、带动本国经济发展的普遍做法。它已成为政
府经济干预和经济调节的重要手段之一。
3.明确服务于国家政治、经济和外交政策。进出口政策性
金融一般从属于政府，为执行政府特殊的经济、政治、外交政策
而建立。事实上各国都把进出口政策性金融作为一种强有力的
外交工具，通过为一些贫穷国家提供强大的信贷支持，而获得
某些政治上的收益。进出口政策性金融在某些情况下要执行本
国的外交政策，或者具有一定的外交职能。事实表明，西方大国
为了在全球推行资本主义制度而选择进出口政策性金融作为
政策工具，参与推进东欧国家向市场经济体制转型的过程。再
如，韩国为促进朝鲜半岛统一而成立的朝鲜半岛南北合作基
金，由韩国进出口银行管理运作。
4.保持合理盈利水平。进出口政策性金融机构既不同于政
府财政，也不同于商业性金融机构，它追求的是项目的社会合
理性,既要实现政策目标，又要保证财务健康和可持续。基于
此，各国普遍认识到，进出口政策性金融机构的政策性目标固
然比盈利性目标重要，但盈利性本身是对金融机构的基本约
束。
依据各国进出口政策性金融主要特征的分析，我们不难发
现它具有政策导向的特点，这为它能够在某些情况下执行政府
的特殊使命提供了客观条件。同时，它有特定的服务对象和特
定的服务领域，一般而言，融资对象必须是在从其他金融机构
不易或不能获得金融支持的情况下，才有从进出口政策性金融
机构获得融资的资格。在这种原则下，进出口政策性金融机构
不与商业性金融机构形成竞争，而是一种互补关系。上述进出
口政策性金融的特征决定了其在服务中小企业方面具有先天
优势。具体地，中小企业由于自身规模小、抗风险能力差、信息
不对称、管理不规范等原因，很难获得商业性金融机构的支持。
这就需要进出口政策性金融机构发挥政策性特有功能，介入商
业银行不愿介入的领域，解决中小外贸企业金融服务的可得性
问题。
二、目前我国进出口政策性金融在服务于中小外
贸企业方面存在问题
1.政策性金融体系本身存在问题，使得进出口政策性金融
无法发挥优势服务于中小外贸企业。具体如下：
（1）从我国目前的情况看，我国存在很多落后地区需要加
快开发、中小企业等弱势企业群体和农业等弱势行业需要支
持，关系到民生问题的环境保护、医疗卫生等各项事业也严重
缺乏资金融通渠道。所有这些情况都说明，我国现有的政策性
金融机构存在缺位，需要在原有的三家政策性银行的框架体系
的基础上，建立如中小（外贸）企业政策性金融机构等专业性的
政策性金融机构，以覆盖国民经济的薄弱环节。
（2）我国包括农发行在内的三家政策性银行的法律建设至
今还只是停留在规章制度、经营条例层次上,缺乏严格意义上
的法律保证和规范。无论是内部经营管理还是外部关系的协
调，都处在一种进退失据的状态。基础原因在于它只是金融体
制改革的副产品，缺乏“法”这个“身份证”,缺乏了了判断是非
优劣的基础和标准，不利于自身经营的稳定和规范,也不利于
政府的宏观管理。
（3）我国的政策性金融机构从资金来源到资金运用依附于
国家计划,置身于市场之外,风险意识淡薄。长此以往，将不利于
完善进出口政策性金融机构服务中小外贸企业
黄 莉
（厦门理工学院商学系，福建厦门 361005）
[摘 要]本文通过分析进出口政策性金融的特征发现其在服务中小企业方面具有先天优势。进而分析我国政策性金融体系
与进出口政策性金融机构本身存在的问题并给出相应的建议。
[关键词]政策性金融体系；进出口政策性金融；中小外贸企业
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政策性金融的可持续性，不利于政策性金融不同时期的适应性
发展。
具体地：在资金的来源上,主要由人民银行指令性派购给
邮政储蓄机构和各商业银行,市场化的融资机制尚未取得实质
性进展，政策性融资工具缺乏，财政支持力度远远不够；在资金
运用上, 主要依靠计划部门推荐项目, 被动受理评审的传统方
式,而不是面向市场、面向客户,主动选择优质项目。时至今日,
对贷款项目也没有完全实现独立评审。信贷管理工作没有实行
全过程风险监控,工作各环节之间缺乏有机联系和监督制约,缺
少对客户、行业和地区的信用评级。
2.我国的进出口政策性金融机构成立以来，其服务对象主
要是大中型企业，导致了在中小企业服务方面存在一些问题。
主要表现在：
（1）对中小企业提供的业务品种单一，规模小。中国出口信
用保险公司在 2005年首推中小企业综合险，为中小企业安全
收汇提供保险保障；2006年，进出口银行开始推行中小企业业
务，出台了《进出口银行小企业统借统还贷款管理办法》和《中
国进出口银行中小企业出口融资担保业务有关规章》[2]。虽然这
两家进出口政策性金融机构都推出服务中小企业的业务，但是
该种业务占比不大，与中小企业的金融需求相比还相差甚远。
（2）进出口政策性金融机构缺乏对外宣传，企业认知度不
够。政策性金融业务由于具有专门化特征，其原有业务不为企
业所熟知，如果对于新推出的业务不加以大力宣传，则企业了
解更少，影响企业对这些支持手段的利用。
（3）业务网点少，办理业务不方便。与商业银行相比，我国
进出口政策性金融机构的业务网点少，且主要分布在经济发达
地区的大中城市，而我国中小企业遍布城市乡镇。业务网点和
人员的缺乏也给政策性金融机构开展业务带来困难。
（4）与国外的政策性金融机构相比，我国进出口政策性金
融机构的综合资金成本相对较高，因此无法给企业提供更优惠
的融资便利。
三、综合考量我国进出口政策性金融在服务于中
小企业方面存在的问题，并借鉴其他国家进出口政策
性金融机构针对中小企业的服务计划或业务
笔者有如下建议：
1.政策性金融体系本身要作相应的完善
（1）在国内三家政策性银行中资产规模最大的国家开发银
行已挂牌为股份制商业银行，走向商业化的背景下。我国政策
性金融体系构建时，应尽可能合理、清晰地界定政策性目标
（如：弥补金融市场外的市场失败,通过政策性金融向社会展示
积极的外部效果,比如住宅金融；或者弥补金融市场本身所固
有的不完备性。），为确保政策性目标的妥当性,应制定一套政
策性金融目标评价机制,对“政策目标妥当性”进行研究。适时
地扩大政策性金融的覆盖面，当前特别是要解决“中小外贸企
业出口面临人民币汇率升值与国际金融危机下出口国订单大
幅度缩减双重打击”的问题。并具体划分政策性金融的业务领
域和范围，确定“双轨运行”格局中政策性金融业务与其他商业
性金融的边界，并始终保持动态修正，以利于政策性金融不同
时期的适应性发展。
（2）在政策性金融立法过程中针对不同类型的政策性金融
机构用不同的专门法律法规来进行限定。由于政策性金融机构
大多属于专业性金融机构,分属不同的特定领域从事融资与担
保等金融活动,各类机构在具体的业务和经营方式上差别较大,
难以用相同的法律法规进行监管。为了从法律上授权监督和制
约以保障政策性金融机构的有效运行,立法当局对各种政策性
金融机构分门别类地单独立法。作为日本政策性金融体系主体
的“二行九库”,每一个机构都有一部专门的法律法规,并在适当
的时候进行修订、补充和完善,使法律具有动态调整性。
（3）政策性金融机构虽然是直接服务于政府政策目标的金
融机构，但是其组织架构设置和管理运营机制都应严格按照商
业性金融机构的一般原则进行，建立市场性的管理运作机制，
贷款对象的选择考虑市场性效率，同时政策性融资工具应更加
多样化，更多运用 BOT、信用担保、政策优惠、贷款等方式，支
持中小企业等弱势行业。
（4）在构建政策性金融体系时，政府应该以合理形式适当
补偿政策性金融机构在开展低收益或高风险的政策性业务时
产生的亏损。补偿机制主要包括财政资金拨付、财政贴息、发行
隐含财政担保的政策性金融债券、税收优惠等多种形式。这种
补偿不应是单向、无条件的而应带有一定的多主体风险共担特
征。这样避免政策性金融机构开展商业性金融业务而背离政策
性初衷，使其运作具有合意性和可持续性。
2.在政策性金融体系逐步完善的同时，进出口政策性金融
应具备创新意识，服务于中小外贸企业
（1）为中小企业量身定做融资产品，推动金融创新。成功开
展对中小企业的服务，不能把传统的服务大企业的模式照搬过
来，要用全新的理念积极开发为针对中小企业的贷款品种。除
了传统的融资、保险业务以外，进出口政策性金融机构还应多
利用其“副产品”（如企业信用等级评价、财务结构分析、投资咨
询、经营状况诊断、经济金融信息提供等）为中小企业服务。
（2）加强与地方政府合作。由于没有大量网点支持，进出口
政策性金融机构可以同地方政府合作，搭建贷款、管理和担保
三大平台，开展中小企业信贷业务。
（3）加强同商会、行业协会合作。一方面，利用各种商会、行
业协会在信息沟通上的便利，加强宣传，让中小企业了解进出
口政策性金融对促进其出口业务发展的作用；另一方面，商会、
行业协会可以发挥整体优势，通过统借统还或集中投保，既能
保障中小企业获得金融支持，也能降低金融机构风险。
（4）加强与商业银行、保险机构的合作。一方面，可以利用
商业性金融机构的平台，通过商业银行和保险公司“中介”、“代
理”政策性银行业务。另一方面，政策性金融机构通过为中小企
业提供信贷担保的方式，引导商业性金融机构介入，可以解决
自身资金不足的问题。
[参考文献]
[1]严启发.官方出口信用机构国际比较.中国金融 20052,(19).
[2]李杨.国家目标、政府信用、市场运作———我国政策性金融机构
改革探讨[J].经济社会体制比较, 2006,(1).
[作者简介]黄莉，厦门大学经济学院金融系金融学专业研究生，厦门
理工学院讲师。
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