2007年第 12期
(总第91期)
沿 海 企 业 与 科 技
COASTAL EN I'ERPRISES AND SCIENCE & TECHN0L0GY
NO．12，2007
Cumulatively NO．9 1
PFI融资模式与农村水利工程建设
— — 廉江小农水利建设发展分析
冼艳芬，陈四辉，黄 飞
[摘 要] 农村建设离不开水利发展，农村水利建设是农村建设的基础。农村水利如何能适应农村建设的发展呢?文
章从廉江的水利建设发展的现状入手，对'-3地水利建设存在的问题进行分析，并结合PFI融资模式，对廉江农村水利建设提
出几点建议。
[关键词] PFI融资模式；水利建设；投融资；廉江
[基金项目] 本文为湛江师范学院学生课题 ：新农村建设中的公共品供给模式研究的成果
[作者简介] 冼艳芬，湛江师范学院商学院2004级会计专业学生，广东 湛江，524048；陈四辉，湛江师范学院商学院
学生课题指导教师，广东 湛江，524048；黄飞，湛江师范学院商学院学生课题指导教师，广东 湛江，524048
[中图分类号]TV512 [文献标识码]A [文章编号]1007—7723(2007)12—0161—0003
一
、PFI融资模式介绍
从20世纪80年代末90年代初开始，西方发
达国家逐步出现了民间资本参与国家基础设施项
目建设的趋势。民间投资包括民营企业和个人投
资。从长远来看，民间投资将成为农村水利基础设
施建设资金的重要来源。如何鼓励和引导民间投
资，为民间资本进入农村水利基础设施领域营造
一 个良好的竞争环境呢?这时候就出现了PFI融资
模式。
PFI的原义为“利用私人资金提供公共设施的
事业”(the undertaking with respect to the realization
of public Facilities by utilizing private funds)。由于该
模式发端于“私人主动融资”(private Finance Initia—
tire)，所以简称为PFI，也有人将其译为“私人融资
计划”、“私人资本融资”、“私人财政融资”等。即调
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动私人部门参与政府基础设施和其他政府公共项
目建设的积极性。在英国，“私人主动融资(PFI)”是
指政府以不同于传统的由政府负责提供基础设施
产出的方式，而采取的促进私人部门有机会参与
基础设施和公共物品的生产或提供公共服务的一
种全新的基础设施产出方式。该方式是政府与私
人部门合作，政府赋予私人及私人部门组成的特
别目的公司SPC(Special Purpose Company)，以基础
设施项目的特许开发权，由SPC承担部分政府公
共物品的生产或提供公共服务，政府购买SPC提
供的产品或服务，或给予 SPC以收费特许权，或政
府与SPC以合伙方式共同营运等方式，来实现政
府公共物品产出中的资源配置最优化，效率和产
出的最大化。
注 ： 服务流 ———◆ 资金流
图 1 PFI项 目运作图
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PFI项目的主体一般为本国私营企业及其组
合，资金来源采用的也多为民间资金。PFI项目特
许期满后，项 目运营权的处理方式较为灵活，私营
企业可继续拥有和通过续租的方式获得运营权，
以弥补合同期内收益的不足，或继续提供优质的
社会公共服务与产品并获取适当的利润，这无疑
给民间资本的投入提供了一个保证。有了这一个
条件，民间资本投资于农村水利建设相当于买了
一 个保险，就不会担心所投入的资本收不回来的
问题。有了这项保证，也避免了民间资本在特许权
到期后，为了收回资金加大回收资金的计划，造成
农村水利的破坏。
二、目前农村水利建设中的问题
当前农村水利基础事业发展严重滞后，一方面
由于国家缺乏投资；另一方面由于政策没有放开，
社会的资金和群众的积极性没有充分调动起来。
农村水利目前属于亏损或微利产业，企业的进入
和经营行为又受到政府的诸多行政干涉，因而难
以吸引外来投资进入农村水利建设行列。这些因
素综合影响的后果是导致农村水利建设投资严重
不足，造成农村水利设施建设进程停滞不前。
农村水利工程既具有商品性质，又具有公共
物品性质，这就决定了在农村水利设施的建设和
投资活动中，一方面要重视发挥政府的宏观调控
和主导作用，加大对基础设施建设的投入；另一方
面又要重视发挥市场机制的作用，采取政府间接
调控和市场运作相结合的方式，积极引导多元投
资主体参与农村水利设施建设。只有充分发挥市
场机制与宏观调控的双重作用，才能广泛吸引社
会资金，调动国家、集体和个人的积极性，实现建
设资金来源多渠道、筹集多形式、投入多层次 ，创
新市场化融资渠道和方式，解决农村水利基础设
施建设资金短缺的问题。具体形式有：(I)乡镇自
筹，即受益单位、企业和群众的集资，这是农村水
利基础建设资金的主要来源之一；(2)各级财政部
门的适当扶持，特别是对贫困地区，财政应给予支
持，拨专项资金，另外对利用贷款搞农村水利基础
建设的，应给予优惠的贴息支持；(3)有条件的地
方，可以推行股份制试点，把股份制引进农村水利
基础建设和经营管理中，如PFI模式等。
三、廉江水利建设的基本情况及存在问题
(一)廉江水利建设基本情况
作为广东农业大市的廉江位于粤西雷州半岛
北部，属南亚热带季风气候区，受地理位置、地形
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和气候影响，具有常年高温、台风频繁、夏秋多雨、
冬春干旱的气候特点。廉江市人口153万，幅员面
积 2835平方公里，耕地面积近 83．79万亩，其中水
田59．84万亩，旱坡地 23．95万亩。有效灌溉面积
48．16万亩，占耕地面积的57．84％。境内的江河溪
流和水利工程星罗棋布，既有江海堤围又有大中
小型水库、水闸和塘坝水陂等水利工程，是湛江市
五县四区中水利工程功能比较齐全、拥有量较多
的县级市。已建有的水利工程有：江海堤围28宗，
堤长 250．8公里，其中万亩以上的江海堤围 8宗，
长 204．6公里，大、中型水库 4宗 ，小型水库 247
宗，其中小一型的有 10宗，／b--型的有236宗，控
制集雨面积 158．68km，。这些水利工程的建设为廉
江市的防洪除涝、农业灌溉、生活供水、水土保持
等发挥了一定的作用，但距农业的实际要求还相
差较远。
(二)目前廉江水利建设中的问题
1．农民减轻负担与农村水利工程投入之间的
“矛盾”
农村税费改革以后，取消“两工”即农村劳动积
累工和义务工，目的是为了减轻农民负担，为建设
社会主义新农村奠定基础。但是，这也给农村水利
工程投入带来负面影响。改革前，廉江市一年一个
劳力水利义务工在l5个左右，全县有劳力5105万
个，1年中可投入水利义务工在75175万个，折合
资金758万元，相当于可以建设 l0个小型旱田节
水示范区，规模在 10～1313hm，可以每年增加粮食
产量 165万 kg，增加产值 396万元。取消“两工”
后，农田水利工程的日常养护及岁修将是一个难
题。
2．廉江水利建设的财政投入严重不足
廉江市小型农田水利建设的投融资严重不足，
主要资金来源是地方财政和当地群众自筹 (出资
出劳)这两条渠道解决。地方财政大约每年平均计
划资金是200万元左右，作为水利建设年度资金，
平均每个镇不到10万元。每年群众自筹投入农田
水利建设资金(含以工折款)大约在370万元左右，
因此每年投放小型农田水利建设的资金约在570
万元左右。地方财政拨款先由市水务局根据调查
的实际情况负责做出具体方案提交市有关负责人
审查交由市财政部门核定后，将款项拨入水利专
户由市水务局按具体的实施方案，依照先急后缓
的原则操作。政府财政这块资金只能作为启动资
金，主要还是当地受益群众自筹解决为主。
四、PFI融资模式对廉江水利建设发展的作用
(一 )PFI融资模式进入农村水利建设，减轻了
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政府的财政负担，但政府并没有失去农村水利基
础设施的所有权，可对农村水利进行监督
如果廉江水利建设工程能按照“谁投资、谁建
设、谁受益 ”的原则，明确投资主体、管理主体或法
人主体，搞活经营权、放开建设权，盘活水利经营，
并转由个人承包经营，政府不但从中可收到一笔
资金，还可免去提供资金对水利进行维护，减少了
政府的财政支出的同时还增加了财政收入。政府
从承包商手中拿到的承包资金还可以投资于其他
的农村水利基础设施的建设。这是一种很好的盘
活存量资产的方法。
(二)有利于引导政府加快制定和完善农村水
利基础设施建设融资的法律法规
以法律来保障各种资本进人和退出农村水利
基础设施领域，解决农村水利建设投人体制问题，
使投资者在参与农村水利基础设施建设中做到有
法可依 、有章可循，减少参与农村水利基础设施建
设的各投资方在投资上的疑虑，也可使政府依法
管理乡镇的基础设施项目。同时可避免人为因素
的干扰，影响参与农村水利基础设施建设的企业
在投资上的积极性。
(三)PFI模式进入农村水利工程建设，将会提
高水利设施的管理水平及运行效率
现行的建设管理体制下，政府既是水利项目
的投资者、建设者，又是项目的管理者。由于水利
企业大多数是非公司制企业，企业的管理体制和
运行机制缺乏活力，企业普遍存在效率低下的问
题。因此，如果廉江市引人PFI方式，可以利用资本
追逐利润的本质，提高水利设施建设和运营的效
率，解决水利建设体制中重建轻管的问题。
(四)借鉴上海轨道交通领域的做法
上海轨道交通采用 PFI模式来拓展融资渠道，
由申通集团负责项 目规划投资、管理沿线各区出
资 35％局立项目公司，按项 目法人制运作，项目公
司向商业银行寻求长期项目融资(占65％)，期限为
l0—21年。建成后交由地铁建设有限公司、地铁运
营公司、现代轨道交通公司承担运营。这种做法，
鼓励了社会资本的参与，也减轻了政府现时的财
政压力，促进了城市的基础设施建设；同时，也建
立了新的建设、运营方式，调整了社会参与基础建
设的积极性。
廉江农村水利建设如果能借鉴这一方法，既可
以解决投融资中的困境，又可以提高管理水平和
运行效率，这将大大地促进农村水利建设。
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