2008年第7期 学 术 论 坛
(总第210期) ACADEMIC FORUM
NO．7，2008
(Cumulatively NO．210)
论征地 生态补偿 的内涵实质和原则
张术环
[摘 要]生态补偿的实质是保护环境、实现利益协调。征地的生态补偿是指需用土地人就征用取得土地后对土地权
利人的生态损失所给予补偿的一种制度。它是解决土地征用中征地者与被征地者生态利益矛盾冲突的基本制度，是国家
对个人或团体生态权益的救济途径。征地生态补偿的手段是使征用土地的生态成本或生态收益的外部性内部化；实质是
因征地造成的生态利益损益的惩罚或激励，是生态利益的分配和再分配；征地生态补偿的作用是促进土地资源与环境、社
会经济发展相协调；征地生态补偿的体系架构是以政府的财政支持为后盾、以相关法律为保障、以土地征用者、被征土地
者、被征土地相关地域生态利益协调为条件的系统工程；征地生态补偿体现了公平、效率、生态正义的原则。
[关键词]生态补偿；征地生态补偿；生态利益分配；生态正义；公平
[作者简介】张术环，山东理工大学法学院教授，硕士生导师，山东 淄博 255049
[中图分类号]F062．2 [文献标识码]A [文章编号]1004—4434(2008)07—0005—05
征地的生态补偿问题，关系到政府、企业、被征
土地所有者或使用者、被征土地地域与被征土地相
邻地域的生态利益关系。征地生态补偿机制是否
完善，关系到人与 自然、人与人、地区与地区、国与
国之间的利益是否协调问题。本文试对征地生态
补偿的内涵、实质、原则作一些探讨，以就教于
同仁。
一
、生态补偿释义
关于生态补偿，学界进行了广泛的探讨。有的
学者侧重于激励层面的解读，如 Cuperus等将生态
补偿定义为，对在发展中对生态功能和质量所造成
损害的一种补助，这些补助的目的是为了提高受损
地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态
功能和环境质量的区域。杜群则认为“生态补偿更
多地指对生态环境保护者、建设者的财政转移、物
质性惠益给付的补偿机制”⋯。这种解释明确地
说明了生态补偿的目的以及对生态做出贡献者的
激励手段。
有的学者以外部性理论为基础，从激励和惩罚
两方面来界定生态补偿。如毛显强等认为，生态补
偿是指“通过对损害(或保护)资源环境的行为进
行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，
从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增
加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济
性)，达到保护资源的目的”_2 。曹明德教授认
为：“生态补偿理应包括以下两层涵义：一是指在环
境利用和自然资源开发过程中，国家通过对开发利
用环境资源的行为进行收费以实现所有者的权益，
或对保护环境资源的主体进行经济补偿，以达到促
进保护环境和资源的目的；二是国家通过对环境污
染者或自然资源利用者征收一定数量的费用，用于
生态环境的恢复或者用于开发新技术以寻找替代
性自然资源，从而实现对自然资源因开采而耗竭的
补偿。”_3 这种解释较好地解释了生态损益的惩罚
和激励手段以及由此达到的目的。
还有的学者从制度层面来解释生态补偿的概
念，把生态补偿看作一个过程。认为生态补偿“即
指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行
为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资
源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收
的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式
转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自
身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的
过程”[4](H跖)。从制度层面来探求生态补偿并把生
态补偿看作是一个过程、一个工程，这更加符合人、
自然、环境之间的关系以及这种关系的现状、未来
要求。
王丰年则从外延上把生态补偿概念作了广义
和狭义的划分，认为“广义的生态补偿包括污染环
境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害资源环
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2∞8 年第 7 期
(总第 210 期)
学术论坛
ACADEMIC FORUM
NO. 7 ,2008
(Cuml巾tively NO. 210)
俗征地注态补偿命@句路实质和系则
张术环
[摘 要]生态补偿的实质是保护环境、实现利益协调。征地的生态补偿是指需用土地人就征用取得土地后对土地权
利人的生态损失所给予补偿的一种制度。它是解决土地征用中征地者与被征地者生态利益矛盾冲突的基本制度，是国家
对个人或团体生态权益的救济途径。征地生态补偿的手段是使征用土地的生态成本或生态收益的外部性内部化;实质是
因征地造成的生态利益损益的惩罚或激励，是生态利益的分配和再分配;征地生态补偿的作用是促进土地资源与环境、社
会经济发展相协调;~正地生态补偿的体系架构是以政府的财政支持为后盾、以相关法律为保障、以土地征用者、被征土地
者、被征土地相关地域生态利益协调为条件的系统工程;征地生态补偿体现了公平、效率、生态正义的原则。
[关键词]生态补偿;征地生态补偿;生态利益分配;生态正义;公平
[作者简介]张术环，山东理工大学法学院教授，硕士生导师，山东 淄博 255049
[中图分类号] 文献标识码] A 文章编号] 1∞4 - 4434(2008 )07 -∞05 -05
征地的生态补偿问题，关系到政府、企业、被征
土地所有者或使用者、被征土地地域与被征土地相
邻地域的生态利益关系。征地生态补偿机制是否
完善，关系到人与自然、人与人、地区与地区、国与
国之间的利益是否协调问题。本文试对征地生态
补偿的内涵、实质、原则作一些探讨，以就教于
同仁。
一、生态补偿释义
关于生态补偿，学界进行了广泛的探讨。有的
学者侧重于激励层面的解读，如 Cuperus 等将生态
补偿定义为，对在发展中对生态功能和质量所造成
损害的一种补助，这些补助的目的是为了提高受损
地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态
功能和环境质量的区域。杜群则认为"生态补偿更
多地指对生态环境保护者、建设者的财政转移、物
质性惠益给付的补偿机制，， [1] 。这种解释明确地
说明了生态补偿的目的以及对生态做出贡献者的
激励手段。
有的学者以外部性理论为基础，从激励和惩罚
两方面来界定生态补偿。如毛显强等认为，生态补
偿是指"通过对损害(或保护)资源环境的行为进
行收费(或补偿) ，提高该行为的成本(或收益) ,
从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增
加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济
性) ，达到保护资源的目的" [2] 。曹明德教授认
为生态补偿理应包括以下两层涵义:一是指在环
境利用和自然资源开发过程中，国家通过对开发利
用环境资源的行为进行收费以实现所有者的权益，
或对保护环境资源的主体进行经济补偿，以达到促
进保护环境和资源的目的;二是国家通过对环境污
染者或自然资源利用者征收一定数量的费用，用于
生态环境的恢复或者用于开发新技术以寻找替代
性自然资源，从而实现对自然资源因开采而耗竭的
补偿。" [3]这种解释较好地解释了生态损益的惩罚
和激励手段以及由此达到的目的。
还有的学者从制度层面来解释生态补偿的概
念，把生态补偿看作一个过程。认为生态补偿"即
指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行
为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资
源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收
的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式
转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自
身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的
过程，，[4](阳)。从制度层面来探求生态补偿并把生
态补偿看作是一个过程、一个工程，这更加符合人、
自然、环境之间的关系以及这种关系的现状、未来
要求。
王丰年则从外延上把生态补偿概念作了广义
和狭义的划分，认为"广义的生态补偿包括污染环
境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害资源环
境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行
补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护环境
的目的”。“狭义的生态补偿是指生态功能的补
偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部
化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通
过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消
费中的‘搭便车’现象，激励公共产品的足额供应；
解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态
保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。” J
从广义和狭义两个层面对生态补偿概念加以界定，
较为全面、客观。
上述关于对生态补偿的概念的解释并没有达
成一致见解，但是综合各种见解的核心点和可取之
处，笔者认为生态补偿起码包括下列要素：第一，生
态补偿 目的——保护环境 ，实现人与 自然、环境的
协调发展；第二，生态补偿的手段——通过激励生
态的保护者贡献者和惩罚生态的损害者破坏者以
实现生态外部收益、成本的内部化；第三，生态补偿
的保障——政府财政支持、生态补偿法及其完善和
实施；第四，生态补偿的长效机制——作为一个系
统工程、作为一个长久的过程来对待；第五，生态补
偿的实质——生态利益的分配。
二、征地生态补偿的内涵分析
征地征用补偿制度是指需用土地人就征用取
得土地后对土地权利人的损失所给予补偿的一种
制度。它是解决土地征用中私益与公益冲突的基
本制度，是国家对个人权益或团体权益的救济
途径。
(一)征地补偿依据的主要理论论争
关于土地征用补偿依据，代表性的观点有以下
几种：
1．产权界定说。土地征用的实质是土地所有
权的转换，而土地所有权是土地权利束中最根本的
物权。行使土地所有权具有排他性，除了代表社会
公共利益的国家对集体和个人所有的土地实行必
要的干预外，其他任何人不得对土地所有权人的土
地产权进行干预。既然土地所有权是土地权利束
中最根本的物权，土地产权主体就有土地所有权转
让权及转让中的收益权。
2．地租说。此说认为，凡租用土地，都需要缴
纳绝对地租，以作为土地所有权借以实现的经济形
式，它与土地自然条件的好坏和生产率的高低无
关，这部分地租资本化的地价必须在土地征用补偿
中得以体现。由于土地的肥沃程度不同、距离市场
6
的远近不同以及由于对土地投入的差异等原因形
成的地租是级差地租，级差地租是土地产权中的使
用权在经济上的实现，土地征用的补偿也应体现这
种差异。
3．土地特殊功能说。此说认为，土地特别是农
用地作为农民最重要的生产资料和生活资料，一方
面是农民经济收入的重要来源、生活的保障甚至是
养老的保障；另一方面对确保粮食安全、保持社会
稳定、保护生态环境等都具有特有的功效，因此，征
用土地要对土地本身的价值、对地上物及其他附着
物给予补偿，对失去土地的集体和个人进行必要的
补偿与安置，还要对失去土地的间接损失如因土地
改变用途导致的环境问题、土地产权主体因失去土
地对新生活不适应而造成的精神失调等予以补偿。
4．公共负担说。此说认为，政府的活动是为了
公共利益而实施，其成本应由社会全体成员平均分
担。征地作为一种合法的行政行为给被征地组织
和个人的合法权益造成的损失，实际上是被征地人
在一般纳税负担以外的额外负担，这种负担应当平
等地分配于社会全体成员，其分配方式是国家以全
体纳税人缴纳的金钱来补偿被征地人所蒙受的损
失。这样才能在全体公民和被征地者之问恢复利
益平衡机制。
5．特别牺牲说。此说源于公共负担平等说，由
l9世纪末德国学者奥特 ·玛雅提出。此说基于法
的公平正义的观念，认为与国家课以人民一般的负
担不同，国家的合法征地行为是使无义务的特定人
对国家所作的特别牺牲，这种特别牺牲具有个案性
质。因此应当由全体人民共同分担给其以补偿，才
符合公平正义的精神。
6．既得权说。此说以自然法思想为基础，认为
人民的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对
的保障。由于征地使被征地人遭受经济上的特别
损失，应当基于公平的原则给予补偿。但是这种学
说对于既得权以外的权利所受的侵害，未能说明补
偿的理论依据。
7．社会职务说。此说认为国家为了使个人尽
其社会一分子的责任，首先应承认个人的权利，这
是实现社会职务的手段。土地被征用后，国家为了
使其社会职务得以继续履行。必须酌量给予被征
地者补偿，才能使被征地者在权利与义务对等的情
况下更好地尽自己的责任。
8．恩惠说。此说完全否认国家对私人有提供
损失补偿的必要。主张绝对的国家权利以及法律
万能和公益至上，强调国家统治权与团体利益的优
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境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行
补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护环境
的目的 o 狭义的生态补偿是指生态功能的补
偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部
化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用;通
过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消
费中的‘搭便车'现象，激励公共产品的足额供应;
解决好生态技资者的合理回报，激励人们从事生态
保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。" [5]
从广义和狭义两个层面对生态补偿橄念加以界定，
较为全面、客观。
上述关于对生态补偿的概念的解释并没有达
成一致见解，但是综合各种见解的核心点和可取之
处，笔者认为生态补偿起码包括下列要素:第一，生
态补偿目的一-保护环境，实现人与自然、环境的
协调发展;第二，生态补偿的手段一-通过激励生
态的保护者贡献者和惩罚生态的损害者破坏者以
实现生态外部收益、成本的内部化;第三，生态补偿
的保障一一政府财政支持、生态补偿法及其完善和
实施;第四，生态补偿的长效机制一-作为一个系
统工程、作为一个长久的过程来对待;第五，生态补
偿的实质一一生态利益的分配。
二、征地生态补偿的内涵分析
征地征用补偿制度是指需用土地人就征用取
得土地后对土地权利人的损失所给予补偿的一种
制度。它是解决土地征用中私益与公益冲突的基
本制度，是国家对个人权益或团体权益的救济
途径。
{一)征地补偿依据的主要理论论争
关于土地征用补偿依据，代表性的观点有以下
几种:
1.产权界定说。土地征用的实质是土地所有
权的转换，而土地所有权是土地权利束中最根本的
物权。行使土地所有权具有排他性，除了代表社会
公共利益的国家对集体和个人所有的土地实行必
要的干预外，其他任何人不得对土地所有权人的土
地产权进行干预。既然土地所有权是土地权利束
中最根本的物权，土地产权主体就有土地所有权转
让权及转让中的收益权。
2. 地租说。此说认为，凡租用土地，都需要缴
纳绝对地租，以作为土地所有权借以实现的经济形
式，它与土地自然条件的好坏和生产率的高低无
关，这部分地租资本化的地价必须在土地征用补偿
中得以体现。由于土地的肥沃程度不同、距离市场
6
的远近不同以及由于对土地技人的差异等原因形
成的地租是级差地租，级差地租是土地产权中的使
用权在经济上的实现，土地征用的补偿也应体现这
种差异。
3. 土地特殊功能说。此说认为，土地特别是农
用地作为农民最重要的生产资料和生活资料，一方
面是农民经济收人的重要来源、生活的保障甚至是
养老的保障;另一方面对确保粮食安全、保持社会
稳定、保护生态环境等都具有特有的功效，因此，征
用土地要对土地本身的价值、对地上物及其他附着
物给予补偿，对失去土地的集体和个人进行必要的
补偿与安置，还要对失去土地的间接损失如因土地
改变用途导致的环境问题、土地产权主体因失去土
地对新生活不适应而造成的精神失调等予以补偿。
4. 公共负担说。此说认为，政府的活动是为了
公共利益而实施，其成本应由社会全体成员平均分
担。征地作为一种合法的行政行为给被征地组织
和个人的合法权益造成的损失，实际上是被征地人
在一般纳税负担以外的额外负担，这种负担应当平
等地分配于社会全体成员，其分配方式是国家以全
体纳税人缴纳的金钱来补偿被征地人所蒙受的损
失。这样才能在全体公民和被征地者之间恢复利
益平衡机制。
5. 特别牺牲说。此说源于公共负担平等说，由
19 世纪末德国学者奥特·玛雅提出。此说基于法
的公平正义的观念，认为与国家课以人民一般的负
担不同，国家的合法征地行为是使无义务的特定人
对国家所作的特别牺牲，这种特别牺牲具有个案性
质。因此应当由全体人民共同分担给其以补偿，才
符合公平正义的精神。
6. 既得权说。此说以自然法思想为基础，认为
人民的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对
的保障。由于征地使被征地人遭受经济上的特别
损失，应当基于公平的原则给予补偿。但是这种学
说对于既得权以外的权利所受的侵害，未能说明补
偿的理论依据。
7. 社会职务说。此说认为国家为了使个人尽
其社会一分子的责任，首先应承认个人的权利，这
是实现社会职务的手段。土地被征用后，国家为了
使其社会职务得以继续履行。必须酌量给予被征
地者补偿，才能使被征地者在权利与义务对等的情
况下更好地尽自己的责任。
8. 恩惠说。此说完全否认国家对私人有提供
损失补偿的必要。主张绝对的国家权利以及法律
万能和公益至上，强调国家统治权与团体利益的优
越性。因此，国家对侵害个人权利给予补偿，完全
是出于国家的恩惠。这种学说不利于保护被征地
者的利益，与产权界定说、特别牺牲说、公平负担
说等学说相左。
上述八种学说中，产权界定说、地租说、土地特
殊功能说着重于经济学的角度，公共负担说、特别
牺牲说则侧重于社会学角度，既得权说、社会职务
说则立足于法学政治学视角。应该说，这七种学说
研究角度不同、侧重点不同，但是有相同之处，即都
主张给被征地者以合理补偿。至于补偿标准及补
偿的具体操作，则仁者见仁智者见智。
(二)征地生态补偿的内涵
根据上述学界关于征地补偿依据的解释，从经
济学的角度，可以对征地生态补偿的内涵做如下的
界定：
征地的生态补偿是指需用土地人就征用取得
土地后对土地权利人的生态损失所给予补偿的一
种制度。它是解决土地征用中征地者与被征地者
生态利益矛盾冲突的基本制度，是国家对个人或团
体生态权益的救济途径。征地生态补偿的手段是
使征用土地的生态成本或生态收益的外部性内部
化；实质是因征地造成的生态利益损益的惩罚或激
励，是生态利益的分配和再分配；征地生态补偿的
作用是促进土地资源与环境、社会经济发展相协
调；征地生态补偿的体系架构是以政府的财政支持
为后盾、以相关法律为保障、以土地征用者、被征土
地者、被征土地相关地域生态利益协调为条件的系
统工程。
征地生态补偿的应该是被征土地的价值。从
经济学的角度看，土地价值主要包括：土地直接利
用价值——农民通过在土地上劳动获得农产品并
获得收益的价值，这是农用土地最直接反映出的价
值；社会保障价值——土地本身具有养育功能、承
载功能、积蓄和增殖资产功能以及信用担保功能，
可以转化为农民的基本生活保障、养老保障、就业
保障、医疗保障和生活福利；未来可预期价值——
当被征土地改变用途时，其价值不再体现为现时该
土地价格，而应该体现为未来改变用途后的土地价
格。这些价值组成部分，在国内外的征地补偿中全
部或者部分得到了体现。但是，征地补偿中还应该
考虑被征土地的生态环境价值，这是经济、社会可
持续发展的需要，也是生态文明的要求。
土地是有生态环境价值的。农用土地及农业
生产过程是生态系统的重要组成部分，给人们生活
提供具有举足轻重意义的开放空间，维持传统文化
和地方特色农产品、地方特色经营方式，其环境价
值越来越受到全人类的关注。非农建设用地的超
量和失度，影响了生态系统的结构和功能，降低了
人们生活的舒适度。保护农业用地、关注人类生存
质量、实现人与自然、社会的共生共赢，是人类理性
选择的必然。对于我们这样一个人多地少、粗放经
营为主的国家而言，重视并在征地补偿费用中充分
体现被征土地的环境价值尤为重要。
生态移民使生态脆弱地区的生态环境得到改
善，解决了农牧民对脆弱地区的生态环境的依赖。
但移民后，农牧民的生产、生活方式发生了重大变
化，帮助农牧民建立起新的、可替代的收入来源，成
为政府不可推卸的责任。政府对农牧民的补偿除
了移民搬迁费外，还应有生态补偿费，以确保生态
移民工程的可持续性。
乡镇企业是被征地农民安置的重要途径，被征
地农民数量的增加也促进了乡镇企业的发展。但
是，大量技术设备落后的乡镇企业的生产在一定程
度上加剧了生态环境的恶化。近年来，小造纸厂、
小水泥厂、小煤矿、小矿山对农村水域、大气、环境、
耕地的污染十分突出。有些经济欠发达地区的乡
镇企业因急于引进项目，接受了被发达地区淘汰的
有严重污染甚至剧毒产品的生产(如清洗处理废电
脑业)，出现城乡问、东西部之间“污染转移”的现
象。这种为寻找劳动力转移出路而以牺牲环境和
资源为代价的高耗工业，对农村环境的冲击日甚一
日。征地补偿中，必须考虑这方面的生态补偿，在
解决被征地农民就业出路的同时充分考虑到被征
土地环境、生态价值并予以合适的补偿。
三、征地生态补偿的实质
征地生态补偿的实质是生态利益分配。在征
地过程中，既存在着生态环境的受益者，也存在因
保护生态环境或因生态环境恶化而使自身利益的
损益者，他们在维护自身利益的过程中产生了各种
矛盾与冲突。征地生态补偿就是在公平的基础上
对生态利益实施的重新分配。
1．从内容上来看，征地生态补偿本质上是一种
利益分配。征地生态补偿主要包括如下内容：第
一
，生产生态服务产品——重要的生态功能区的土
地被征后，生态环境服务的足额提供及其资源的养
护和管理，这实际上政府、企业、相关生态受益者对
生态贡献者的利益补偿。第二，恢复整治 —— 对
遭受征地活动破坏的生态系统和自然资源以及对
造成污染的生态环境，进行恢复整治，这实际上是
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越性。因此，国家对侵害个人权利给予补偿，完全
是出于国家的恩惠。这种学说不利于保护被征地
者的利益，与产权界定说、特别牺牲说、公平负担
说等学说相左。
上述八种学说中，产权界定说、地租说、土地特
殊功能说着重于经济学的角度，公共负担说、特别
牺牲说则侧重于社会学角度，既得权说、社会职务
说则立足于法学政治学视角。应该说，这七种学说
研究角度不同、侧重点不同，但是有相同之处，即都
主张给被征地者以合理补偿。至于补偿标准及补
偿的具体操作，则仁者见仁智者见智。
{二}征地生态补偿的内洒
根据上述学界关于征地补偿依据的解释，从经
济学的角度，可以对征地生态补偿的内涵做如下的
界定:
征地的生态补偿是指需用土地人就征用取得
土地后对土地权利人的生态损失所给予补偿的一
种制度。它是解决土地征用中征地者与被征地者
生态利益矛盾冲突的基本制度，是国家对个人或团
体生态权益的救济途径。征地生态补偿的手段是
使征用土地的生态成本或生态收益的外部性内部
化;实质是因征地造成的生态利益损益的惩罚或激
励，是生态利益的分配和再分配;征地生态补偿的
作用是促进土地资源与环境、社会经济发展相协
调;征地生态补偿的体系架构是以政府的财政支持
为后盾、以相关法律为保障、以土地征用者、被征土
地者、被征土地相关地域生态利益协调为条件的系
统工程。
征地生态补偿的应该是被征土地的价值。从
经济学的角度看，土地价值主要包括:土地直接利
用价值-一一农民通过在土地上劳动获得农产品并
获得收益的价值，这是农用土地最直接反映出的价
值沛士会保障价值一一土地本身具有养育功能、承
载功能、积蓄和增殖资产功能以及信用担保功能，
可以转化为农民的基本生活保障、养老保障、就业
保障、医疗保障和生活福利;未来可预期价值一一
当被征土地改变用途时，其价值不再体现为现时该
土地价格，而应该体现为未来改变用途后的土地价
格。这些价值组成部分，在国内外的征地补偿中全
部或者部分得到了体现。但是，征地补偿中还应该
考虑被征土地的生态环境价值，这是经济、社会可
持续发展的需要，也是生态文明的要求。
土地是有生态环境价值的。农用土地及农业
生产过程是生态系统的重要组成部分，给人们生活
提供具有举足轻重意义的开放空间，维持传统文化
和地方特色农产品、地方特色经营方式，其环境价
值越来越受到全人类的关注。非农建设用地的超
量和失度，影响了生态系统的结构和功能，降低了
人们生活的舒适度。保护农业用地、关注人类生存
质量、实现人与自然、社会的共生共赢，是人类理性
选择的必然。对于我们这样一个人多地少、粗放经
营为主的国家而言，重视并在征地补偿费用中充分
体现被征土地的环境价值尤为重要。
生态移民使生态脆弱地区的生态环境得到改
善，解决了农牧民对脆弱地区的生态环境的依赖。
但移民后，农牧民的生产、生活方式发生了重大变
化，帮助农牧民建立起新的、可替代的收入来源，成
为政府不可推卸的责任。政府对农牧民的补偿除
了移民搬迁费外，还应有生态补偿费，以确保生态
移民工程的可持续性。
乡镇企业是被征地农民安置的重要途径，被征
地农民数量的增加也促进了乡镇企业的发展。但
是，大量技术设备落后的乡镇企业的生产在一定程
度上加剧了生态环境的恶化。近年来，小造纸厂、
小水泥厂、小煤矿、小矿山对农村水域、大气、环境、
耕地的污染十分突出。有些经济欠发达地区的乡
镇企业因急于引进项目，接受了被发达地区淘汰的
有严重污染甚至剧毒产品的生产(如清洗处理废电
脑业) ，出现城乡间、东西部之间"污染转移"的现
象。这种为寻找劳动力转移出路而以牺牲环境和
资源为代价的高耗工业，对农村环境的冲击日甚一
日。征地补偿中，必须考虑这方面的生态补偿，在
解决被征地农民就业出路的同时充分考虑到被征
土地环境、生态价值并予以合适的补偿。
三、征地生态补偿的实质
征地生态补偿的实质是生态利益分配。在征
地过程中，既存在着生态环境的受益者，也存在因
保护生态环境或因生态环境恶化而使自身利益的
损益者，他们在维护自身利益的过程中产生了各种
矛盾与冲突。征地生态补偿就是在公平的基础上
对生态利益实施的重新分配。
1.从内容上来看，征地生态补偿本质上是一种
利益分配。征地生态补偿主要包括如下内容:第
一，生产生态服务产品一一重要的生态功能区的土
地被征后，生态环境服务的足额提供及其资源的养
护和管理，这实际上政府、企业、相关生态受益者对
生态贡献者的利益补偿。第二，恢复整治-一对
遭受征地活动破坏的生态系统和自然资源以及对
造成市染的生态环境，进行恢复整治，这实际上是
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人类对大自然的利益补偿。第三，控制和限制——
使在重要生态功能区进行征地开发活动控制在可
再生资源的再生速度范围和环境的自净能力范围
内，这是政府或者开发者对生态功能区内当地百姓
给予的生存条件、经济发展机会的补偿。
2．从机制上来看，征地生态补偿作为一种利益
整合机制，实际上实现了利益的重新分配。第一，
征地过程及其结果导致的生态消耗高的富裕人群
分配利益给生态消耗低的贫困人群；第二，因征地
产生的生态环境贡献小的人群拿出利益给生态环
境贡献大的人群；第三，由于征地的行为和结果造
成的受益地区分配利益给受损地区、开发地区分配
利益给被保护地区。
3．从方式上来看，征地生态补偿方式是生态利
益重新调整的形式。公益性征地生态补偿机制是
国家根据征地经营开发方式和环境保护活动等因
素来增收生态环境补偿费，补偿金纳入预算管理后
转为土地生态环境保护的专项费用，对因保护生态
而放弃正常发展的受损者进行补偿，对生态环境的
建设者进行资助。显然，这种形式是国家为主导、
经营主体付费的一种制度性的生态利益再分配，也
是生态环境良陛发展的制度保障。
财政转移型生态补偿机制是政府运用补贴或
奖励的形式，对征地过程中保护和建设生态环境中
的公益劳动行为给予不完全的报酬支付，对因保护
被征土地生态环境而牺牲自身利益的人们给予不
完全的补偿。显然，这种补偿机制的实质就是政府
在公平基础上将部分财政收入进行重新再分配的
过程。
异地开发生态补偿机制是指生态重点保护区
的企业允许到环境容量大的地区进行定向征地、开
发，异地开发所取得的利税返回原地区，作为支持
原地区生态环境保护和建设事业的启动资金。这
种机制本质上是根据土地生态环境资源的分布格
局和生态环境功能分区来调整、优化生产力布局，
是生态资源相对丰富的地区对生态重点保护区放
弃短期经济利益的一种生态利益的反哺、回赠。
征地及其利用、开发过程中，通过生态利益的
分配和再分配，有利于整合土地资源，交汇政府力
量和市场力量两大力量，增强补偿能力和灵活性。
从而将经济发展与环境改善有机结合起来，促进生
态正义。
四、征地生态补偿的原则
生态是一种公共性产品，具有外部性 ，在征地
8
的生态补偿过程中，应该体现公平、效率、平等(正
义)、完全补偿的原则。
第一，征地生态补偿应该体现公平原则。征地
生态补偿机制应该既能清除经济发展过程对生态
环境的硬性干扰，也能减缓生态环境问题对经济发
展的不良冲击，还能在构建和谐社会的进程中对各
群体进行利益整合。征地生态补偿机制应该成为
一 种产生“经济效益、社会效益、生态效益”整合效
果的生态资源管理模式，从而促进人与自然的平
等、社会可持续发展。
征地生态补偿机制的公平原则着重体现在能
够较好地处理区际问题——地域之间因征地所带
来的环境利益问题。区域之间往往会通过固有的
地域联系发生环境关系，当发生环境关系时，某一
地域的生态环境问题，可以输出转嫁给相关地域，
从而导致环境问题的转嫁或利益的转移，核心是地
区间的生态利益补偿问题。征地生态补偿过程中
对区际问题的铁条，充分顾及到了生态保护地域与
关联地域的关系、该地域内当代人和后代人的关
系，体现了生态问题上的人与人之间的平等。
第二，征地生态补偿应该体现效率原则。环境
经济学理论认为，商品的成本由生产成本(直接的
生产成本)、使用成本(现有使用环境资源而放弃
的其未来效益的价值)、外部成本(商品生产所造
成的环境污染、生态破坏而产生的损失)三部分组
成，这三项成本均应由生产者承担。完善的征地生
态补偿机制可以促使生态环境成本和收益外部性
的内部化，使生态保护的经济效益得以实现，而保
护生态环境的有益行为因获得回报进一步形成一
种长效的激励机制。
第三，征地生态补偿应该体现生态正义原则。
生态正义包括三条伦理原则——生态可持续性原
则(或称种际正义原则)、社会及经济平等原则(或
称代内正义原则)以及对后代负责的原则(或称代
际正义原则)。生态可持续性原则要求人类必须以
一 种不危及地球生态系统完整性的方式开发利用
自然资源和能源；社会及经济平等原则则指个人可
以在平等基础上按适当的标准获取 自然资源和能
源，并应允许其对需要的满足；对后代负责的原则
要求人们以一种不危及后代人满足其自然资源和
能源需求的能力的方式开发利用自然资源和能源。
征地补偿应该体现上述生态正义三原则，并促进生
态补偿正义三原则的进一步贯彻。
第四，征地生态补偿应该体现完全补偿原则。
完全补偿是指以被征用人完全回复到与征用前大
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人类对大自然的利益补偿。第三，控制和限制-一
使在重要生态功能区进行征地开发活动控制在可
再生资源的再生速度范围和环境的自净能力范围
内，这是政府或者开发者对生态功能区内当地百姓
给予的生存条件、经济发展机会的补偿。
2. 从机制上来看，征地生态补偿作为一种利益
整合机制，实际上实现了利益的重新分配。第一，
征地过程及其结果导致的生态消耗高的富裕人群
分配利益给生态消耗低的贫困人群;第二，因征地
产生的生态环境贡献小的人群拿出利益给生态环
境贡献大的人群;第三，由于征地的行为和结果造
成的受益地区分配利益给受损地区、开发地区分配
利益给被保护地区。
3. 从方式上来看，征地生态补偿方式是生态利
益重新调整的形式。公益性征地生态补偿机制是
国家根据征地经营开发方式和环境保护活动等因
素来增收生态环境补偿费，补偿金纳入预算管理后
转为土地生态环境保护的专项费用，对因保护生态
而放弃正常发展的受损者进行补偿，对生态环境的
建设者进行资助。显然，这种形式是国家为主导、
经营主体付费的一种制度性的生态利益再分配，也
是生态环境良性发展的制度保障。
财政转移型生态补偿机制是政府运用补贴或
奖励的形式，对征地过程中保护和建设生态环境中
的公益劳动行为给予不完全的报酬支付，对因保护
被征土地生态环境而牺牲自身利益的人们给予不
完全的补偿。显然，这种补偿机制的实质就是政府
在公平基础上将部分财政收入进行重新再分配的
过程。
异地开发生态补偿机制是指生态重点保护区
的企业允许到环境容量大的地区进行定向征地、开
发，异地开发所取得的利税返回原地区，作为支持
原地区生态环境保护和建设事业的启动资金。这
种机制本质上是根据土地生态环境资源的分布格
局和生态环境功能分区来调整、优化生产力布局，
是生态资源相对丰富的地区对生态重点保护区放
弃短期经济利益的一种生态利益的反哺、回赠。
征地及其利用、开发过程中，通过生态利益的
分配和再分配，有利于整合土地资源，交汇政府力
量和市场力量两大力量，增强补偿能力和灵活性。
从而将经济发展与环境改善有机结合起来，促进生
态正义。
四、征地生态补偿的原则
生态是一种公共性产品，具有外部性，在征地
8
的生态补偿过程中，应该体现公平、效率、平等(正
义)、完全补偿的原则。
第一，征地生态补偿应该体现公平原则。征地
生态补偿机制应该既能清除经济发展过程对生态
环境的硬性干扰，也能减缓生态环境问题对经济发
展的不良冲击，还能在构建和谐社会的进程中对各
群体进行利益整合。征地生态补偿机制应该成为
一种产生"经济效益、社会效益、生态效益"整合效
果的生态资源管理模式，从而促进人与自然的平
等、社会可持续发展。
征地生态补偿机制的公平原则着重体现在能
够较好地处理区际问题一一地域之间因征地所带
来的环境利益问题。区域之间往往会通过固有的
地域联系发生环境关系，当发生环境关系时，某一
地域的生态环境问题，可以输出转嫁给相关地域，
从而导致环境问题的转嫁或利益的转移，核心是地
区间的生态利益补偿问题。征地生态补偿过程中
对区际问题的铁条，充分顾及到了生态保护地域与
关联地域的关系、该地域内当代人和后代人的关
系，体现了生态问题上的人与人之间的平等。
第二，征地生态补偿应该体现效率原则。环境
经济学理论认为，商品的成本由生产成本(直接的
生产成本)、使用成本(现有使用环境资源而放弃
的其未来效益的价值)、外部成本(商品生产所造
成的环境污染、生态破坏而产生的损失)三部分组
成，这三项成本均应由生产者承担。完善的征地生
态补偿机制可以促使生态环境成本和收益外部性
的内部化，使生态保护的经济效益得以实现，而保
护生态环境的有益行为因获得回报进一步形成一
种长效的激励机制。
第三，征地生态补偿应该体现生态正义原则。
生态正义包括三条伦理原则一一生态可持续性原
则(或称种际正义原则)、社会及经济平等原则(或
称代内正义原则)以及对后代负责的原则(或称代
际正义原则)。生态可持续性原则要求人类必须以
一种不危及地球生态系统完整性的方式开发利用
自然资源和能源;社会及经济平等原则则指个人可
以在平等基础上按适当的标准获取自然资源和能
源，并应允许其对需要的满足;对后代负责的原则
要求人们以一种不危及后代人满足其自然资源和
能源需求的能力的方式开发利用自然资源和能源。
征地补偿应该体现上述生态正义三原则，并促进生
态补偿正义三原则的进一步贯彻。
第四，征地生态补偿应该体现完全补偿原则。
完全补偿是指以被征用人完全回复到与征用前大
/'
致相同的生活状态所需要的代价为补偿标准。这
种补偿包括：直接损失，如土地及土地改 良物本身
的损失；间接损失，如预期利益的丧失、残余土地价
值的减损、营业停止或缩小的损失、失业或转业的
损失等。上述补偿是对经济上的损失进行的补偿，
除此之外还有对非经济上的损失如被征地者对新
的生活环境的不适、精神上的痛苦等的补偿，非经
济补偿中很重要的一块是生态补偿，这是完全补偿
的很重要的标志。
完全补偿以产权界定说和“所有权神圣不可侵
犯”为理论依据，认为土地征用是对所有权的侵犯，
为矫正这一不平等的财产权侵害，实现公平正义的
要求，应当给予完全的补偿。
征地生态补偿的具体操作会很复杂，因为被征
土地及相关方的环境价值和生态利益的度量还缺
乏科学手段。在此 ，笔者渴望有志于此研究 的师
长、朋友提出高见。
[参考文献]
[1]杜群．生态补偿的法律关系及其发展现状和问题 [J]．
现代法学，2005，(3)，
[2]毛显强，钟瑜，张胜．生态补偿的理论探讨[J]．中国人
口资源与环境，2002，(4)．
[3]西南政法大学曹明德教授在清华大学做学术讲座——
对建立我国生态补偿机制的几点思考[EB／OL]．ht—
tp：／／www． bnusg1． com／Article／A3／law／200610／
20o61016103625．htm
[4]国务院环境保护委员会秘书处，中国人民大学人口环
境与发展研究室编．中国环境资源政策法规大全[M]．
北京：中信 出版社．1996．
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(上接第4页)
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Some of their Applications to Social Philosophy[M]．
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Devebpment Economics 1983，(12)．
[7]Tyler，W．Growth and export expansion in developing
countries：Some empirical[J]．evidence，Journal of De·
velopment EconomiCS，1981，(9)．
[8]董秘刚．我国对外贸易与经济增长相关性分析[J]．西
北大学学报(哲学社会科学版)，2000，30(4)．
[9]林毅夫，李勇军．必要的修正——对外贸易与经济增长
关系的再考察[J]．国际贸易，2001，(9)．
[10]石传玉，王亚菲，王可．我国对外贸易与经济增长关系
的实证分析[J]．南开经济研究，2003，(1)．
[11]王坤，张书云．中国对外贸易与经济增长关系的协整
性分析[J]．数量经济技术经济研究，2004，(4)．
[12]Granger，C．J．Investigating Causal Relations by Econo-
metric Models and Cross spectral Methods[J]．Econo-
metrica，1969，(35)．
[责任编辑：罗运贵]
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致相同的生活状态所需要的代价为补偿标准。这
种补偿包括:直接损失，如土地及土地改良物本身
的损失;间接损失，如预期利益的丧失、残余土地价
值的减损、营业停止或缩小的损失、失业或转业的
损失等。上述补偿是对经济上的损失进行的补偿，
除此之外还有对非经济上的损失如被征地者对新
的生活环境的不适、精神上的痛苦等的补偿，非经
济补偿中很重要的一块是生态补偿，这是完全补偿
的很重要的标志。
完全补偿以产权界定说和"所有权神圣不可侵
犯"为理论依据，认为土地征用是对所有权的侵犯，
为矫正这一不平等的财产权侵害，实现公平正义的
要求，应当给予完全的补偿。
征地生态补偿的具体操作会很复杂，因为被征
土地及相关方的环境价值和生态利益的度量还缺
乏科学手段。在此，笔者渴望有志于此研究的师
(上接第 4 页)
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长、朋友提出高见。
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[责任编辑:罗运贵]
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