Value Engineering • 29 •
准经营性PPP项目治理水平评价指标体系研究
Research on Evaluation Index System of Quasi Operating PPP Project Governance Level
曹盼盼 CAO Pan-pan
(南京工业大学土木学院，南京210000)
(School of Civil Engineering, Nanjing Tech University, Nanjing 210000, China )
摘要：随着我国城市化进程的加快，越来越多的城市基础设施项目采用了公私合作模式(Public-Private Partnership简称PPP)进
行建设，其中很多属于准经营性项目。实践操作中反映出一些准经营性PPP项目公私合作效率不高，项目治理水平高低是其原因之
一。本文运用文献查阅初步识别出指标体系，并采用问卷调查法和因子分析法优化指标，构建了最终的准经营性基础设施PPP项目
治理水平指标体系。
Abstract: With the rapid urbanization, more and more urban infrastructure projects adopt PPP mode, many of them belong to quasi
infrastructures. Some of the quasi-infrastructures in PPP projects reflect the low efficiency of public-private partnerships, which reason is
the level of project governance. By the methods of literature review, expert interview, this paper identifies the governance evaluation index of
the quasi-operational infrastructure in PPP. Then it uses the questionnaire survey and factor analysis method for index optimization, finally
determining the evaluation index system of the quasi-operational infrastructure in PPP.
关键词：准经营性; PPP项目；项目治理水平
Key words: quasi-operational infrastructure； PPP project； project
中图分类号:F283 文献标识码:A
0 引言
P P P( Public-Private Partnership ) 是政府和社会资本
进行工程建设的一种模式，以特许权为基础，由政府与社
会资本之间达成的一种伙伴关系，从而达到利益共享、风
险共担的双赢模式11]。P P P项目的成功离不开其利益相关
者利益关系的协调，而利益相关者动态平衡双赢却难以维
持，据统计，从 1990年至2013年，P P P项目建设和运营的
收益和成效甚微，有些甚至被暂停或取消12]，如何在制度层
面和顶层设计层面促进利益相关者关系和谐成为亟待解
决的问题，目前关于准经营性P P P项目治理研究较少，特
别是缺乏项目治理水平指标体系的研究。本文旨在寻求准
经营性P P P项目治理水平评价指标体系，为准经营PPP
项目治理水平的提高提高依据，优化准经营性P P P项目
发展进程。
1 准经营性P P P 项目治理水平只指标体系概述
项目治理水平内涵界定
‘‘治理”这一理念在政府、公司等领域都得到了很好的
应用与发展，并形成了比较成熟的政府治理和公司治理等
理论体系。但是，项目治理这一概念在2 0世纪9 0年代才
被提出来，目前为止对其理解仍然存在分歧，也没有形成
比较系统化的理论体系。对于项目治理的定义，国外具有
代表性的是Tum er、Renz、B e k k er等学者的界定，T u rn e r认
为项目治理是利益相关者之间设定一整套关系，并提供一
种结构，通过这种结构，设定项目目标，确定实现该目标以
及绩效实现的方式13]。R e n z认为项目治理是一种反映企业
伦理的方式，针对复杂的环境下的项目，进行战略性指导、
综合管理以及整体控制的一个系统过程[4]。W eav er认为项
作者简介：曹盼盼（1990-)女，江苏扬州人，在读研究生，研究方
向为项目管理。
governance level
文章编号：1006-4311 (2017 )22-0029-05
目治理是公司治理的子集，从公司治理的领域关注项目活
动，包括项目组合的指导、项目发起人地位和项目管理的
效率等方面15]。国内以严玲对项目治理的定义最具代表性，
定义项目治理是一种制度框架，在这种框架下，体现了项
目各利益相关者之间权、责、利关系制度的安排[6]。从上述
学者的论述中可以看出，项目治理的思想主要是从公司治
理演化而来的。结合不同学者之间的定义，本论文给出的
项目治理定义：为了实现项目目标，构建一套正式或非正
式的、内部或外部的制度或机制的体系，它规定了项目主
要利益相关者之间的权、责、利关系，从而在项目交易中建
立一种秩序，并通过这种制度来维持这种秩序，使利益相
关者之间的关系得以协调，并维持项目交易中一种良好秩
序的过程。定义中不仅包括项目在项目契约组织形成时建
立秩序的过程，更包括在项目建设管理全过程来维持秩序
的过程。
根据上述项目治理的概念，本论文认为项目治理水平
是过程行为，规定了政府部门、社会资本、公众等利益相关
者之间的权、责、利的划分，使利益相关者关系得到协调度
与预期相比的有效性，并通过一系列措施来维持这种良好
的秩序的效果。
建立准经营性 P P P 项目治理水平指标体系必
要性
现如今，许多的P P P项目未能正常进行，例如杭州湾
跨海大桥P P P项目，社会资本陆陆续续出让股份或者撤
资，截止目前国有资产占到总资产的80%。这都涉及到项
目前期制度设计是否合理，合作效率高低的问题。P P P项
目中，政府与社会资本直接的合作机制如何建立、融资结
构如何安排、控制权如何配置、收益如何分享、对项目的管
理者如何激励和监督，这些都影响到P P P项目是否成功。
需要我们从项目治理的角度来对项目进行分析，从制度层
• 30 • 价值工程
面来解析项目成败的原因。
当前关于准经营性P P P项目治理的研究有限，特别
是评价机制的缺失，随着越来越多的项目进入运营期，以
及大量的P P P项目均是准经营类，如何以项目治理为立
足点，以项目治理水平指标体系为出发点，提高准经营性
P P P项目的运营效率成为关键。
准经营性 P P P 项目治理水平评价指标体系特
殊性
与经营性基础设施P P P项目相比，准经营性基础设
施 P P P项目治理水平评价指标体系具有以下几个方面的
特殊性：
① 经营性基础设施P P P项目的收益已大于或者等于
市场平均水平，政府不需要对项目进行补贴，但是准经营
性基础设施项目的收益不足以弥补成本或者低于市场的
收益均值。为了激励社会资本参与进来，保证社会资本的
的合理收益，政府应对项目进行补贴。因此，准经营性基础
设施 P P P项目治理评价的需要对政府补贴机制、政府对
社会资本的激励程度等进行评价。
② 准经营性基础设施 P P P 同时也具有一定的公益
性，政府为了满足公众的需求，保证公众的利益，控制项目
的收费价格，以致于项目的收益不高。因此，准经营性基础
设施 P P P 项目治理水平评价指标会体现出较强的公益
性，比如价格监管机制等。
2 准经营性P P P 项目治理水平指标体系理论分析
准经营性P P P项目治理水平评价目标
准经营性基础设施P P P项目涉及的利益相关者关系
更加复杂，利益纠纷瓜葛更多，此时的“利益”包含多方面
的内容，是个复杂的多指标体系。准经营性P P P项目治理
评价的目标应定位于各利益相关者的利益最大化。这些都
强调效用、利益和价值的实现，它们本质上是相通的。价值
创造是一切组织的和核心目标，而项目本身没有价值，其
价值来源于项目目标的完成，当然这里所谓的项目目标包
括各利益相关者的目标，各利益相关者目标的实现也就等
同于其利益的实现，由此可见。准经营性基础设施P P P项
目治理评价的目标就是达到各利益相关者之间的关系的
协调和利益的趋同，从而最终实现项目价值。
准经营性P P P项目治理水平评价主体
如果由政府主导进行准经营P P P 项目治理水平评
价，指标体系的重点会放在社会资本满意度上，而忽略了
政府本身项目治理水平高低，也不能完全反应准经营性
P P P项目治理的真实水平。
准经营性P P P项目治理应引入独立的第三方，这样
才能平衡P P P项目众多的参与方和利益相关者诉求。国
外，如英国、日本、澳大利亚等国家通过成立专门的PPP
管理咨询单位对P P P项目进行监管。我国可以借鉴国外
的经验，引入第三方进行项目治理评价，并保证评价结果
的真实性、公平性和准确性，设置独立的P P P项目监管部
门，细化到每个行业，每个项目均设置监管部门。因此，准
经营性基础设施P P P项目治理水平评价的实施机构安排
第三方机构进行是最适宜的。
准经营性P P P项目治理水平评价时点
准经营性P P P项目治理水平评价的时点的设置会影
响到指标的建立。P P P项目有六个阶段，分别是识别阶段、
准备阶段、采购阶段、建设阶段、运营阶段和移交阶段。由
于转经营性基础设施P P P项目特许经营期较长、一般是
为2 0年-30年。因此本论文的评价客体是准经营性基础
设施 P P P项目，时点是从项目识别到项目运营阶段，即是
项目的后评价。因此准经营性P P P项目治理指标设置要
考虑性项目识别到项目运营结束的所有阶段。
3 准经营性P P P 项目治理水平评价指标设计
治理水平指标体系构建思路
本文沿袭了国内项目治理研究思路，借鉴公司治理评
价的内涵，公司治理评价的内涵是以公司治理内涵为核
心，以公司治理原则为评价指引，对公司治理结构的合理
性、公司运营的合规性、各层级利益相关者责任的履行情
况、主要利益相关者利益的保障、信息披露及时性与完整
性以及公司治理目标的实现情况作出评价。在这种评价逻
辑中，治理结构、治理机制是相互联系的，缺一不可的。因
此，对于 P P P项目治理的评价应包含治理结构的安排状
态以及治理机制的实施状态，其治理目标是P P P 项目利
益相关者权、责、利的分配情况。
项目治理评价就应该将项目利益相关者纳入到统一
平台，而不是将利益相关者单独切割开。这一点与公司治
理的内涵是一致的。但是，P P P项目治理水平评价的指标
体系相比于公司治理水平评价指标体系更为复杂。其一，
由于“项目”比“公司”的利益相关者更加的多，评价的横向
展开范围更加广。其二，P P P项目注重的是交易秩序的安
排，比公司治理“独善其身”的目标更加全面。P P P项目治
理的指标相比于公司治理评价指标更加的复杂。P P P项目
治理评价的指标的选取，需要借鉴公司治理评价的指标体
系选择，选择 P P P项目治理结构、P P P项目治理机制（契约
治理层面、关系规范层面）。
项目治理水平指标体系分析
通过上述分析可知，本文从项目治理结构、契约治理
和关系治理三大视角来得出准经营性基础设施P P P项目
治理水平评价指标。首先本文是根据文献综述得出PPP
项目治理水平评价指标体系，再根据准经营性项目特点，
综合得出准经营性基础设施P P P项目治理水平评价指标
体系。
P P P项目治理结构主要是以项目权利分配为核心的
内容，项目权利分配主要是P P P项目各参与方股权分配
情况。具体的指标体系见表1。
表 1 项目结构视角的准经营性
PPP项目治理水平评价指标
研究维度 指标
权利配置
政府持有股份比例X1
社会资本持有股份比例X2
第一大股东与第二大股东股份比例X3
项目公司独立性X4
政府控制权配置X5
社会资本控制权配置X6
项目经理持股比例X7
项目经理权利配置X8
项目治理机制成为一种固化的契约关系，需要与之匹
配的契约治理机制。通过文献分析可以看出契约治理分为
Value Engineering • 31 •
内部治理和外部治理两大方面，内部治理着力于利益相关
者之间的责权利之间的制度安排，外部治理则是外在制度
的安排。基于契约治理视角的准经营性基础设施P P P项
目按照问下文献检索分为四个维度，分别是利益分配、风
险分担、激励水平和政府监管，具体指标见表2。
表 2 契约治理视角的准经营性PPP
项目治理水平评价指标
研究维度 指标
利益分配
政府公益性需求X9
社会资本投资回报率X10
风险分担与利益分配的匹配性X11
剩余分配的合理性X12
特许期的年限X13
风险分担
风险责任主体明确性X14
风险分担的合理性X15
同类型项目竞争性X16
成本上涨幅度X17
政府信用度X18
项目未来盈利水平X19
激励水平
政府补助力度X20
社会资本资信X21
社会资本绩效考核水平X22
税收优惠合理性X23
政府担保理智性X24
政府对项目融资协助程度X25
政府监管
信息批露的透明化X26
机会主义行为约束度X27
监督机构分工明确性X28
监督机制的完善性X29
法律法规的完备性X30
定价机制的合理性X31
社会资本退出机制X32
对于关系治理角度，严玲首先提出将关系治理纳入到
项目治理体系内，认为项目的关系治理主要在信任、承诺、
沟通和合作四个方面体现出来。具体的结合准经营性PPP
项目，具体体现在以下几个方面，见表3 所示。
表 3 关系治理视角的准经营性PPP
项目治理水平评价指标
研究维度 指标
利益相关者参与
政府与社会资本合作效率X33
政府与社会资本协调程度X34
合同条款的公平性X35
参与方信息共享X36
参与方沟通频率X37
采用联合办公或现场会议方式X38
政府承诺执行力度X39
公众支持度X40
公众意见反馈情况X41
项目治理水平指标体系最终构建
对于准经营性P P P项目治理水平构建的指标，由于
个人主观选取的因素，它的合理性和科学性有待考量，需
通过问卷调查，对指标进行优化处理。本问卷涉及的调查
对象是从事P P P 工作的专家学者或者具有P P P工作经验
的人群，因此本问卷是是网络发放问卷和线下发放两种同
时进行。本问卷发布了 200份问卷，回收了 178份问卷，去
掉不合格的17份，剩余161份问卷，问卷回收率161/200=
%，符合要求。
本文运用对问卷信度进行检验，问卷整体
和各维度的信度均在以上，表明问卷信度是处于可信
区间。
表 4 不同维度指标可靠性统计结果
维度 Cronbach's Alpha 项数
整体 .866 41
权利配置 .832 8
利益分配 .857 5
风险分担 .766 6
激励水平 .822 6
政府监管 .755 7
利益相关者参与 .726 9
将指标X7、X 17、X21、X28、X3 8删除后，信度得到明
显的提升，具体对比结果如表5,因此删除这五项指标。
表 5 修正指标后信度结果
修正指标后可靠性统计
原 Cronbach's Alpha 删除题项 现 Cronbach's Alpha
问卷整体
权利配置 7
风险分担 17
激励水平 21
政府监管 28
利益相关者参与 38
本文运用 对问卷进行 K M O和 B a rtle tt检
验，结果如表6 所示。
表 6 KMO和 Bartlett的检验
取样足够度的Kaiser-M eyer-Olkin度量。 .807
近似卡方
B artle tt的球形度检验 df 215
Sig. .000
由表6 所示，巴特利特球体检验统计量的观测值为
，伴随概率值<，达到显著性水平，KMO
值为,说明十分适合做因子分析。
在前置条件符合的情况下，对所有指标使用主成分
分析法，定义了特征根大于1 为标准，通过最大方差旋转
以后，结论见表7,根据计算结果显示，所有3 6个指标总
共抽取了 6 个公共因子因子，符合了特征根大于1 的标
准，解释总方差的贡献率累积达到%，说明众多指
标的6 个公共因子能够较大程度综合反映评价指标的总
信息量，与上述将研究将准经营性治理水平分为6 个维
度符合。
由于原成分矩阵中载荷系数差异较小，不能清晰的反
映出公共因子所包含的变量信息，为使公共因子在不同变
量上的载荷系数呈现出显著性差异，需对原成分矩阵正交
最大化旋转。旋转后的成分矩阵中，载荷系数趋向于两极
化，以便于对各因子作出合理的解释。
准经营性P P P项目治理水平经旋转后的因子负荷矩
阵如表8 所示，本因子负荷表中可以发现，指标X3 6对本
因子的的负荷量为,说明对本因子的解释程度不高，
故删除该指标。指标X3 9对本因子的负荷量为,对
因子4 的负荷量为,说明该指标对本因子解释不足
• 32 • 价值工程
表 7 解释的总方差
初始特征值 提取平方和载入 旋转平方和载入
成份
合计 方差的％ 累积％ 合计
方差
的％ 累积％ 合计
方差
的％ 累积％
1
2
3
4
5
6
7 .954
8 .927 70,690
9 .922
10 .919
11 .906
12 .896
36 .006 .015
提取方法：主成份分析.
表 8 旋转成分矩阵
成份
1 2 3 4 5 6
X1 .695 .133
X2 .207 .764 .007 .122
X3 .705
X4 .176 .717 .105 .012 .037
X5 .692 .122
X6 .617 .098 .012
X8 .226 .699 .120
X9 .741 .183 .028 .029 .040
X10 .506 .162 .114 .129 .377
X11 .621 .032 .236 .238 .095 .390
X12 .683 .144 .081 .107 .325 .067
X13 .824 .025 .218
X14 .162 .800 .091 .176 .037
X15 .127 .832 .172 .011
X16 .199 .608 .446
X18 .359 .638 .103
X19 .079 .791 .163 .117
X20 .343 .073 .115 .064 .670
X22 .234 .072 .048 .208 .782 .175
X23 .008 .255 .196 .770 .032
X24 .163 .056 .041 .845 .074
X25 .135 .136 .726 .155
X26 .042 .074 .145 .894 .124 .110
X27 .059 .921 .035 .086
X29 .002 .301 .601 .068 .579
X30 .500 .232 .069 .339 .069
X31 .232 .195 .782 .782 .144
X32 .460 .145 .655 . 282
X33 .196 .005 .074 .672
X34 .457 .300 .024 .194 .609
X35 .196 .059 .184 .814
X36 .232 .477 .359
X37 .027 .029 .460 .275 .509
X39 .046 .412 .067 .477
X40 .294 .096 .176 .418 572
X41 .466 .227 .483 .625
旋转法：具有Kaiser标准化的正交旋转法；
a旋转在15次迭代后收敛.
且存在交叉解释的情况，故应删除该指标。
根据上述研究成果，笔者对准经营性p p p 治理水平
的指标进行了修正：
① 根据问卷信度检验与探索性因子分析的分析，将指
标 X7、X 17、X21、X28、X38、X36、X3 9删除。指标删除后指
标体系更能精确地反映治理水平。
② 准经营性P P P项目治理水平指标体系分为6 个维
度，分别是权利配置、利益分配、风险分担、政府监管、利益
相关者参与。
经过修正，得出准经营基础设施P P P 项目治理水平
的最终指标体系如表9 所示。
表 9 准经营性PPP项目治理水平
最终指标指标体系
维度 指标
权利配置
政府持有股份比例
社会资本持有股份比例
第一大股东与第二大股东股份比例
项目公司独立性
政府控制权配置
社会资本控制权配置
项目经理权利配置
利益分配
政府公益性需求
社会资本投资回报率
风险分担与利益分配的匹配性
剩余分配的合理性
特许期的年限
风险分担
风险责任主体明确性
风险分担的合理性
政府信用度
项目未来盈利水平
激励水平
政府补助力度
社会资本绩效考核水平
税收优惠合理性
政府担保理智性
政府对项目融资协助程度
政府监管
信息批露的透明化
监督机构分工明确性
监督机制的完善性
法律法规的完备性
定价机制的合理性
社会资本退出机制
利益相关者参与
政府与社会资本合作效率
政府与社会资本协调程度
合同条款的公平性
参与方沟通频率
公众支持度
公众意见反馈情况
4 结论
本文借鉴了公司治理评价的逻辑，构建了准经营性
P P P项目全过程的项目治理水平评价指标体系。首先采用
文献查阅法初步构建了准经营性P P P项目治理水平的初
步指标，再通过问卷调查和因子分析得出了准经营性PPP
项目治理水平的最终指标体系，分为权利配置、利益分配、
风险分担、激励水平、政府监管和利益相关者参与6 个维
度 3 3个指标。
参考文献：
[1]郭鹰.基础设施投资领域PPP生态演化的系统动力学分析
Value Engineering • 33 •
海绵城市建设对市政供水的影响分析
Analysis on the Influence of Sponge City Construction on Municipal Water Supply
胡正博 HUZheng-bo;方杰 FANGJie
(江西省水务集团有限公司，南昌330000)
(Jiangxi Water Group Co., Ltd., Nanchang 330000, China )
摘要：海绵城市是近年来城市建设中新兴的一种理念，是当前及未来城市建设发展的主要方向。随着现代城市的快速发展，市政
供水系统面临着巨大压力，城市供水不足问题严重。为了解决此问题，提出基于海绵城市理念。本文探讨了海绵城市出现背景、海绵城
市内涵以及对海绵市政供水的意义及影响。
Abstract: Sponge city is a new concept in urban construction in recent years. It is the main direction of current and future urban
construction. With the rapid development of modern cities, municipal water supply system is facing enormous pressure, the city water
shortage problem is serious. In order to solve this problem, the concept of sponge city is proposed. This paper discusses the background and
the connotation of sponge city and the significance and influence of sponge city on water supply.
关键词：海绵城市；市政供水;意义;影响
Key words: sponge city； municipal water supply； meaning； influence
中图分类号:TV674 文献标识码:A
0 引言
当前，随着城市水资源短缺问题的日益严重，各方工
程开始注重对雨水的利用与排放，因此海绵城市建设的新
思路应运而生，它将城市雨水利用与市政供水工程建设有
效地关联起来。海绵城市建设的思路是利用“吸、渗、滞、
蓄、净、排、用”等多种技术构建低影响开发的雨洪管理体
系，通过有效地利用和排放雨水，进而实现预防城市内涝、
利用雨水资源、美化城市等效果。总地来说，海绵城市的建
设除了能满足城市的用水需要，还能使城市水资源短缺问
题得到缓解，市政供水压力也会随之减小，有利于现代化
城市的持续发展。
1 关于海绵城市的建设背景
受气候变化和人类活动因素的影响，城市出现了水
体污染、水资源短缺、洪涝以及生态系统退化等多种问
题。城市的快速发展和自然环境的变化都使得我国很多
城市对水资源的需求量越来越大，因此，市政供水压力也
就越来越大。有学者做了 1997年到2050年我国城市化
率、城市总人□、城市需水总量和城市雨水总量的数据对
比，见表1。
从表 1 中可以看出，随着时间的变化，城市化率、城市
总人□、城市需水总量和城市雨水总量都呈上升的趋势，
雨水的可利用量也在持续上升。除湖泊、江河的水资源以
作者简介：胡正博（1990-)男，江西进贤人，工程师，本科，研究方
向为给排水。
「J1.安徽商贸职业技术学院学,2008,7( 4 ): 6-9.
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「41RenzPSProject govemancedmplementing corporategovernance
文章编号：1006-4311 (2017 )22-0033-02
表 1 中国城市化进程中的水量预测
年份
城市
化率
(% )
城市
总人
□
(亿）
城市需
水总量
(亿 m3)
城市雨
水总量
(亿 m3)
可利用
雨水量
(亿 m3)
可利用雨
水量占需
新增供水
量比例
(% )
可利用
雨水量
(亿 m3)
可利用雨
水量占需
新增供水
量比例
(% )
1997 30 630 110 22
2010 40 910 190 40 40
2030 52 1220 283 60 120
2050 60 1540 384 70 140
外，还可以充分利用雨水作为城市第二水源，城市生态雨
水系统的构造，不仅能减轻城市的供水压力，还能使水体
黑臭等问题得到缓解，同时在多雨季节有效地减轻了城市
内涝，有利于城市生态环境的改善和修复。
为了使城市化进程带来的一连串负面效应得到解决，
从 2 0世纪9 0年代起一些发达国家就针对城市内涝问题
提出了解决方案，例如澳大利亚的水敏感城市设计(water-
sensitive urban design, W SU D )， WSUD 依据有关城市水循
环系统的概念，对污水处理、水资源的再循环利用以及城
市供水等进行了 一个整体的综合管理（图 1 )，推动了城市
建造与规划的改变，使城市实现可持续发展。
2013年 12月，中央城镇化工作会议上首次对水资源
缺乏，洪涝灾害，水体污染等问题，提出了海绵城市的理
念“在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留
and business ethics in nonprofit organizations「M].Heidelberg:
Springer Science&Business Media,2007:1-231.
「5]Weaver P. Effective project governance -linking PMI's
standards to project governance「C]. Hong Kong: PMI Congress ,
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「6]严玲，赵黎明.论项目治理理论体系的构建「J1.上海经济研
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