瑞士的立法体制
以瑞士联邦宪法、联邦制和直接民主为基础建构的瑞士立法体制，既有一般联邦制国
家立法体制的 内容 ，又有某些独具瑞士特色的特点。这些“内容”和“特点”的组合，
使瑞士立法体制的 参考 和 研究 价值大增。 一、瑞士的议会及其 法律 体
(一)议会体制 瑞士联邦议会实行两院制体制，上院为联邦院，由各州不分大小平
等选出的 2名成员组成半州选 1名代表)，共计 46名参议员；下院为国民院，按人口比例
选出组成人员，共计 200名众议员，平均每名众议员代表 万人口。在下院议席分配
上，最大的州是苏黎世，拥有 35个席位，最小的州尽管只有 3万多人，仍然拥有 1个席
位。议会每 4年改选一次，两院同时进行，最近一次改选是 1995年。两院议员均为兼
职。 联邦议会两院设有同样的 12个委员会，它们的主要职权包括：财政委员会，审
议预算案；管理委员会，管理联邦议会内部事务；外交委员会，负责中立、外交、国际关
系、国际组织、 发展 援助、人道援助、人权、对外 经济 政策、欧洲一体化、世界银
行、国际货币基金组织等事务； 科学 教育 文化委员会，负责科学、教育、研究、语
言、文化、博物馆、基金会、图书馆、电影、运动、家庭、青年 问题 、妇女问题等事
务； 社会 保障和健康委员会，负责社会保险、养老保险、医药、毒品、有毒材料、食
品、疾病和事故预防、劳动保护、住房问题等事务；环境规划和能源委员会，负责安全政
策委员会，国防、民防、和平与安全政策、民役、战争物资出口等事务； 交通 和通讯委
员会，负责运输和交通、邮政和电信、媒体等事务；经济和税收委员会，负责国民经济、
劳动、社会保障、银行、货币、贷款、竞争和垄断、关税、物价、消费、 工业 和手工
业、商业和服务业、私人保险、出口风险担保、地区发展、税费、农业等事务；国家政策
委员会，负责联邦机构、联邦同州的关系、州宪法的保证、 政治 权利、公民权利、外籍
人、避难、教会同国家的关系等事务；法律问题委员会，负责民法、知识产权、不正当竞
争、数据保护、土地法、刑法、法院事务、破产法、国际私法、豁免、大赦等事务；公共
建筑委员会，负责联邦建筑物、建筑技术等事务。[01] 瑞士联邦议会两院还有 3个共
同委员会，它们是：管理委员会：负责监督议会服务的财政开支和其他管理；赦免委员
会：负责审查提交议会的赦免请求；起草委员会：在法律被议会作较大修改时，负责重新
起草法律。此外，还可以根据需要设立若干临时委员会。 瑞士联邦议会每年有四次会
期，通常是每年的三、六、九、十二月举行。每次会期为三个星期,一年总计：联邦院约
160小时，国民院约 340小时[02]。 瑞士联邦议会的主要立法权限是：制定法律、修
改宪法、起草年度预算、对联邦的行政与司法权进行监督、确认各州的边界和宪法、批准
国际条约、规定公务员的工资制度、决定大赦和赦免等。联邦议会还拥有下列权力：决定
保证瑞士对外安全，维持瑞士独立与中立的措施；宣战及媾和；保障各州宪法与领土及为
此而进行干预；维持瑞士国内安宁与秩序；宣布大赦与特赦；保障联邦宪法与各州宪法的
执行；调动联邦军队；对联邦委员会就行政纠纷的裁决提出异议；处理联邦各机关之间有
关职权的争议。 各州有其议会，行使联邦宪法和州宪法规定的立法权限。绝大多数州
实行两院制，议员人数因州而异。大州的议员可达 200人，小州或者半州则只有 40多
人。各州议员均为兼职，任期 1--5年不等，但多数州为 4年。 (二)法律体系 瑞
士的法律体系有两大特点。就法系而言，瑞士总体上可归类为大陆法系，但由于瑞士特殊
的地理位置、 历史 条件和人文环境，其法律体系中又兼容了普通法系的因素，表现为联
邦最高法院对案件的判决具有判例法的性质，下级法院在审理同类案件时可作为判案的依
据。成文法与判例法兼收并用，是瑞士法律体系的一个突出特点。
(一)联邦与州的立法权限划分 1848年制定、经过近 200次修改的瑞士联邦宪法，
对联邦与各州的立法权限的许多方面做了比较明确的划分，甚至有的学者认为，这部宪法
实质上是一份分权的契约。瑞士宪法对于立法权限的划分，体现了既非联邦的中央集权化
也非各州的地方分权化的思想，是一种“适度地分权”。 瑞士联邦与州的立法权限划
分的 内容 即联邦和州各拥有哪些权限，是一种 历史 发展 过程中州与联邦以及各民
族、各种语言文化、各种宗教等因素相互妥协的结果，是历史使然。瑞士宪法对联邦与州
的立法分权是按以下方式进行的： 其一，规定联邦行使立法权的事项。包括对外关
系，国防，关税法、 金融 与流通制度，邮政、通讯和大众传媒，铁路、航空和核能，民
事和刑事的实体法，社会保障和社会保险。 其二，由联邦制定法律并由州负责实施的
事项。包括农业，民法，刑法，社会保障与社会保险，环境保护。 其三，由联邦和州
共同行使立法权限的事项。包括水利事业，道路，贸易， 工业 和劳动立法，公立学校和
教育 ，税收。 其四，由州行使立法权的事项。包括警察和教会。此外，隶属于州的
各社区也享有一定的立法权限。包括：地方道路的修建和管理在 农村 的社区对地方公共
交通 系统行使全部权力)，煤气、电和水的供给以及搬迁服务，地方规划，选任教师和修
建学校，征收社区税和制定社区预算，公共福利等。[03] 在瑞士的联邦制中，联邦、
州和社区的权限应当有严格的规定，当联邦的权限过大时，地方的权限就不能适应经济发
展和财政管理的需要，享有的立法权限就不能恰当地行使，公民的权利会受到侵害。但
是，哪些权力属于联邦，哪些权力属于地方，并没有一个明确和完整的标准可遵循。要公
正地分配立法权限，联邦、州和社区被赋予的权力，应能够得到真正的行使，能够适应财
政的需要。 (二)联邦议会和政府在立法事项上的权限划分 瑞士属于实行“三权分
立”制度的国家，议会代表人民通过民主程序行使立法权，政府由 7人组成的联邦委员会
集体行使执行法律的行政权。在 政治 体制设计的时候，政府是没有立法权的。但 19世
纪末以来，随着政府对经济干预的加强以及依法行政的需要，政府获得了授权也称委任或
者行政立法)立法的权力。到本世纪以来，这种权力呈现出膨胀趋势。 目前 ，联邦委员
会的主要职权包括：1、依照联邦法律和命令管理联邦行政事务； 2、保证执行联邦宪
法、法律、命令和各种条例； 3、保障各州的宪法；向联邦议会提交法律和命令草
案； 4、对联邦议会和各州提出的议案主要是法案)发表意见； 5、审查并批准各
州间或者各州与外国缔结的协定； 6、监督并保证国家的安全；
7、维护国内的和平与秩序； 8、联邦的军事事务； 9、审查各州要求它批准
的 法律 和命令，监督各州受其监督的行政部门； 10、管理联邦的财政，草拟预算并
提出决算； 11、监督联邦行政官员和其他公务员的职务活动。 据有关材料介绍，
政府主要是以两种方式来行使立法职权的。一是通过向联邦议会提出法案参与议会立法。
在议会每年接受的法案中，政府的提案达 70---80%。二是联邦委员会自行制定行政法规、
发布行政命令、规章等。由于政府的委任立法具有专业化和针对性强、效率高、应变能力
灵活、便于操作实施等特点，特别是在直接民主的体制下，议会制定一部法律往往是旷日
持久，有的需耗时达 20年以上，因此委任立法倍受青睐。这就造成了有的学者所说的政
府权力过大的局面。 与此同时,依照宪法，联邦议会有权对联邦委员会实行监督。监
督形式主要包括： 联邦委员会定期向每届议会作施政纲领的报告； 联邦委员会每
年年终向议会作行政管理报告； 3、议会向联邦委员会提出要求。所谓要求
（POSTULATE），是议员、 政治 团体或者议会委员会可以提出动议，要求联邦委员会说
明提出的法案、做出的决定或者采取的特别措施是否适当。如果国民院或者联邦院赞同这
一要求，则联邦委员会必须提交其审查上述“法案、决定和特别措施”的结果的报告；
4、议会向联邦委员会提出质询。在质询（QUESTION）方面，任何议员有权以口头或
者书面形式向联邦委员会提出质询。提出质询的时间为每次会期的第二和第三个星期，质
询 内容 涉及重大事项、政治性质的事务或者有关的联邦行政事务。提出书面质询的，联
邦委员会必须在下次会期前做出答复。瑞士联邦议会可以采取上述措施监督政府，但不得
弹劾政府，也不得提不信任案或者罢免政府。这些规定既有利于监督政府，又不会导致政
府垮台，所以，自 1848年制定宪法以来的 150年间，瑞士始终保持着稳定，几乎从未发
生过政府危机。 （三）州的立法职权 瑞士各州议会代表全州人民行使州的立法
权。各州议会实行一院制，议员由普选产生。选举采取两种方式：一是“多数选举制”，
某党选票超过 50%，即由该党占有全部议席；一是比例选举制，按各党所获选票多少分配
议席。议会人数因州而异，大州议员可达 200人，小州或者半州则只有 40多人。有些州
可由法定数量的选民发起倡议，随时解散议会。但是，由于各州公民可以用复决权否决议
会法案，所以从未发生过解散议会的情况。各州议员没有固定工资，只领取出席会议的补
贴。州议会拥有立法权和对州政府的监督权。各州议会的活动程序不尽相同，但都是按照
民主原则来设计和运作的。 以沃州为例：州议会每年开会 6次，每次会期 3周，每周
从周一至周三为议会开会时间。州议会开会主要是审议法案和政府报告。关于立法程序，
沃州法律要求，州政府的立法提案必须在会前 1个月交到每个议员手中。该立法提案应当
载明：一是州政府的立法意图；二是法案文本。如果立法提案要求修改法律，则应当在同
一页纸上分成左右两半，左边是旧法条，右边是新法条，以便于审议法案时进行对照比
较。议会收到政府的立法提案后，即指定专人组成委员会 研究 ，委员会成员一般为 5
人，也可以是 7－10人，成员由议长任命，但必须符合议会中政党的比例。委员会经过研
究意见一致，则提出一个建议报告；如果大家意见不一致，则提出两个报告，分别反映多
数派和少数派的意见。议会要征求全体议员的意见，是否将法案列入议会议事日程；如议
员不同意列入，则将法案退回政府；反之则进入议会审议讨论法案阶段。列入议事日程的
一个星期以后，议员对法案逐条审议和表决，最后对整个法案进行表决。表决通过以后，
以官方公报的形式予以公布。公布后的 40天内，人民可以行使复决权，如果有 1200人签
名提出复决要求，州议会就应当组织人民对法案进行复决投票，否则 40天后该法律就自
动生效。议会的所有讨论必须有记录，包括会议的气氛如笑和鼓掌，均应载入议会议事
录，并予以发表。
瑞士联邦议会的立法程序主要包括以下 内容 ： 提出立法动议。瑞士公民从 1848
到 1990年，公民共向议会提出动议 183件)、利益集团、联邦委员会及其各部、各州、联
邦议会议员和议会委员会、新闻界，均有权提出立法动议。 进行立法咨询。由联邦政
府的专家委员会起草准备法律草案，交由政府向各州、各党派、各 社会 团体咨询，征求
对法案的意见。 联邦委员会审查。经过咨询的法律草案提交联邦委员会审查，通过详
细审查后，联邦委员会向联邦议会提出法案及其审查意见。 议会第一院审议。联邦委
员会可以向议会两院的任何一院提出法案，首先受理法案的议院为第一院。（联邦议会也
可以将法案退回联邦委员会，要求其做进一步审查，并在此基础上提出赞同或者反对该法
案的意见。）第一院的相关委员会讨论审议后，提交院会讨论审议并做出决定。 如果
是在国民院进行审议，其审议法案包括 5种方式：（1）自由讨论：议院任何成员均可参
加自由发言；（2）有组织的讨论：只有委员会和议会党团指定的发言人、议会党团建议
的其他人以及提案人可以发言；（3）限制讨论：提案人、议会党团和委员会的发言人可
以发言讨论；（4）短时讨论：只有发言人、少数修正案的提案人以及法案的提案人可以
发言讨论；（5）书面程序：这是专门为那些无权参加发言讨论者设计的程序，以便他们
能够对法案以书面形式充分发表意见。 国民院审议法案的时间：联邦委员会成员和其
他发言人在一般讨论中的发言时间是 20分钟；议会党团的时间为 15分钟；提案人的发言
时间为 10分钟；其他个人发言时间为 5分钟。 议会使用的语言：议会审议法案的一
切发言要译成法语和德语；议会文件将尽可能使用法语、德语和意大利语；对于宪法条款
和法案的最后表决，必须使用上述三种官方语言。 议会第二院审议。议会第二院以与
第一院相同的程序对该法案进行审议。如果两院审议意见一致，则可将法案交付表决；如
果两院审议意见分歧，则退回第一院重新审议；如此反复，经过两院各三次审议仍不能达
成一致时（瑞士有的学者把法律草案在两院间的来回审议称为“踢皮球”，而这种缺乏效
率的立法程序也是瑞士民主的特色)，由两院有关委员会的共 13人召开调解会议，进行反
复协调，直到两院意见达成一致。 两院对法案分别进行表决。议会两院分别用 电子
表决器进行表决，当时可知表决结果；法案如获两院通过，则进入人民复决阶段。 人
民复决。人民复决分强制性复决和任意性复决两种。强制性复决要求，凡是全部或者部分
修改宪法以及联邦议会通过的与宪法有关的法律，均需付诸公民表决。任意性复决，凡是
联邦议会通过的一般法律或一般决定以及为期 15年以上的国际条约，不必进行强制性复
决，但在法案被议会通过后的 90天内，公民征集到 5万人的签名就可以对该法案进行复
决。
生效。法案经人民复决通过，或非强制性法案经 90天未能提起人民复决，则法案成
为 法律 ，发生法律效力。 换言之，瑞士联邦议会的立法程序主要包括提出动议、咨
询、审查、审议、议会表决、人民复决、公布、生效等一些阶段[04]。根据瑞士宪法和有
关法律的规定，一定数量的公民、利益团体、联邦委员会和联邦各部、各州、一定数量的
议员和议会委员会、新闻媒介等，可以依法提出立法动议，交由专家委员会准备法律草
案；将草案提交给各州、各政党以及有关部门咨询；经认可后，移送联邦委员会审查、修
改；交由议会其中一院的相应委员会讨论、审议，再由该委员会提交议院审定；将法律草
案移交另一院完成同样程序如果两院不能达成一致意见，可在两院间往返审议共三次；仍
不能达成共识时，该法律草案即成为死案。瑞士学者把法律草案在两院间的来回审议称为
“踢皮球”，而这种缺乏效率的立法程序也是瑞士民主的特色)；议会两院分别表决，表
决方式是用 电子 表决器进行，当时可知表决结果；法案如获两院通过，则进入全民复决
阶段。 全民复决分强制性复决和任意性复决两种。宪法修正案和关于公民基本权利的
法案需经强制性的全民复决，而其他法案则是任意性的复决，即在法案被议会通过后的 90
天内，公民征集到 5万人的签名就可以对该法案进行复决。根据瑞士联邦 研究 所林德教
授的统计，从 1848至 1990年，共有 148件宪法修正案提交全民复决，计有 44件遭到否
决，其中州和人民连手否决的 38件，州否决的 5件，人民否决的 1件；同期共有 1506件
法案被议会通过，受到全民复决的有 103件，其中有 45件法案未被否决，有 58件法案遭
复决否决。 四、瑞士立法中的民主 颇有特色的瑞士民主制度尤其是直接民主)，
是瑞士人引为自豪的立法体制的一个重要方面。瑞士直接民主中最具代表性的是“露天议
会”。“露天议会”是由“兰德斯格姆宁德”一词翻译而来的，意思是“广场集会”或者
“露天议会”。露天议会这种民主形式发轫于 13世纪。当时瑞士中部的一个公国把自治
权授予带武器的居民，由他们在广场举行集会，讨论重大 问题 ，以箭射靶的方式进行表
决并做出决定。首次合法的露天议会是 1299年在施维茨举行的，与会者用这种方式批准
加入了 1291年的“永久同盟”。1387年，格拉鲁斯的居民举行露天议会，决定拒绝哈布
斯堡君主的统治，同时制定了自己的宪法。这部宪法规定，每年举行一次露天议会；决定
问题遵循少数服从多数的原则。13世纪以来，许多州曾先后采行过露天议会的民主形式，
但大都相继放弃了。至今，只有瑞士中部和东部的奥布瓦尔登州、尼瓦尔登州、格拉鲁斯
州、内阿彭策尔州和外阿彭策尔州，仍然保留着露天议会这种“直接民主”形式的传统。
露天议会是上述 5个州和半州，于每年 4月最后一周或者 5月第一周的星期日，由全州有
公民权的公民聚集到露天广场，举行公民集会，进行选举和立法等活动。 而瑞士联邦
立法中的民主，主要体现在体制设计、机制运作、民主程序和人民参与等方面。 (一)
民主立法的体制设计 在体制建构上，瑞士联邦立法体制具有突出的民主性，表现为：
1、以民主选举为基础的联邦议会的两院制。上院由各州不分大小一律平等地选出两
名代表作为参议员，各州代表分别代表本州的利益；下院议员按人口比例选出，代表民众
的利益和愿望。用两院制的形式把州和人民的代表统合起来，使之既能反映各方面的要求
和利益，又能在同一个法律制度下运行，统一行使联邦立法权。 2、联邦与州的立法
分权制。在国家权力的纵向层面上，瑞士联邦制的本质在于，各州是组成联邦国家的最重
要的实体，联邦的权力来自州的同意或者授权。联邦与州的合理地、适当地立法分权，可
以更好地发挥作为中央的联邦在对外对内方面的职能，同时也可以通过各州自主的行使其
权力来更有效地保障人民的民主和其他各项权利。
论文联盟 编辑。 3、联邦议会与行政、司法的职权分工，是立法、行
政、司法三种权力分权与制约体制的基本要求。从瑞士国家权力的横向层面来看，此种三
权分立的体制通过对最容易侵害人民权益的公权力（政府权力）的规制，达到保障人民民
主和人权的目的。特别是，得以使人民通过选举或者直接行使立法权来创制 法律 ，再用
法律制约行政和司法权。 4、多党和平共处，共为议会执政党而无反对党的多党联合
执政制。瑞士有大小政党 30多个，只要能依法定程序被选为联邦议会议员，无论是什么
党派背景，均可当选，成为议会中的执政党。在立法体制中，各政党只有席位多寡的不
同，而无执政党与反对党的区分。据介绍，在 1991----1995年的这一届议会中，国民院
有 11个政党获得席位，联邦院有 7个政党入主[05]。立法的成败以表决的结果为归依，
而不取决于党派或 政治 态度；党员议员可以根据自己的意愿投票，不受党的意图的约
束。 5、人民对于立法的直接参与制。人民如此广泛和深入地直接参加立法这种制
度，是瑞士独有的，它充分显示了瑞士民主立法的特征。 (二)民主立法的机制运作
民主的实现是一个动态的过程，包括立法在内的瑞士联邦的重大决策，很少有人民不
参与的时候或者事项。民主立法的主要机制始终按照自下而上的原则运行着，联邦的集中
只能是民主运行所选择的结果，是一种被动的、从属性的政治运作方式的结果。 在立
法过程开始时，人民可以直接提出立法建议或者立法动议或通过他们选出的代表提出法
案；在法案的审议过程中，人民的意见常常可以 影响 立法的 内容 或进程，用联邦参议
员桑托斯女士的话说，即使有一些人扬言要对所讨论的法案如被议会通过)发动一次人民
复决，在多数情况下就足以影响到法案的命运。 人民还可以通过新闻媒介等渠道表达
自己对法案的看法，也可通过有关的议会党团在议会讨论 时代 为发表意见。此外，在法
案被议会通过以后，人民还可以人民复决的方式对法案的命运做出最后的“判决”。即使
是法案已生效成为法律，人民仍可对其中涉及公民权利的那些法律，以向欧洲人权委员会
申诉或者向欧洲人权法院提起诉讼的方式，通过它们的决定或者判决来改变已有的立法。
(三)民主的立法程序 瑞士人对其民主立法程序最自豪的一笔，就是修改宪法时采
行的“双重多数”的程序，即一项宪法修正案必须得到州的多数和人民的多数通过才能生
效。有的瑞士学者指出，立法上的这种程序设计既是为了保障州权力和人民的民主地位，
同时也是为了在两者之间建立一种能够保持国家稳定的制约关系。“双重多数”的民主立
法程序照顾了州和人民这两方面的主权权利，却使许多宪法修正案难以通过。因为大州人
民的多数同意之后，小州经常表示反对，致使一些宪法修正案夭折。例如，尽管瑞士政府
修宪决心很大，也得到了议会多数议员的支持，曾希望于 1998年宪法诞生 150周年时通
过施行，但届时是否能如愿以偿尚难断定。瑞士弗里堡联邦 研究 所所长、瑞士著名宪法
行政法学家、国际宪法研究会主席弗莱纳教授解释说，瑞士人有很强的逆反心理，在欧洲
实行一体化的背景下，联邦政府希望进一步与欧洲靠拢，而瑞士各州则不同，它们希望扩
大自己的外交权，保持独立性，这就增大了新宪法草案被拒绝的可能性。 弗莱纳教授
本人对修改宪法持批评态度。理由是：世界上许多国家都以其宪法 历史 悠久而自豪，如
美国宪法已制定 200余年。美国多是由联邦最高法院通过司法解释来修改宪法的。瑞士的
宪法历史也很长，不应轻易大改。瑞士由人民修改宪法，程序很复杂。这种复杂程序反映
了瑞士政治制度的复杂和特点。有种意见是通过以新的词汇来表达现在宪法的内容，不改
变制度，以使人们一目了然。这只是他们的主观臆想，实际上不可能。新宪法草案不可能
做到通俗易懂，硬要这样做，只能是人力物力的浪费。他说，联邦政府估计到了全面修改
被拒绝的可能，已准备了对策，把修改的内容分为三部分，即：语言、司法、人权和直接
民主。人权、司法部分最容易被接受，而直接民主尚有争议。如果全面修改被人民复决否
定，实现部分修改的可能性倒比较大。
根据瑞士联邦议会两院的 社会 特征，被选出的人却并不是全民意志的反映。首先，
在议会两院里没有外籍人，虽然外籍人不是瑞士公民却占居民人口的 15%；其次，联邦议
会两院只有小部分妇女代表（10%）,两院的代表大多数受过高等 教育 ，整整一半是独立
职业者。只有两种全国性的宗教信仰和三种最主要的语言在联邦议会里有比例代表。据一
项统计，“1971－1975年间，对联邦政治做出最重要决策的不到 300人，其中只有 15%是
立法机构成员；37%是政治利益集团的各种联合会的代表；25%是联邦委员会委员和联邦管
理部门的首席官员；19%是州政治家；其余 4%是专家。[07]”如果在立法机构内部做比
较，那么全民和政治决策小圈子的差别更大。立法机构中不仅外籍人、妇女、年轻人的代
表性很少，而且工人和左翼政治势力的代表也很少。 具体来 分析 ，瑞士的民主立法
体制存在以下弊端： 第一，过于强调民主而忽视效率。民主和效率常常是矛盾的两个
方面：追求民主多需付出效率的代价，而追求效率又不得不牺牲部分或者全部民主。这就
是事物的矛盾性。多数国家在处理民主与效率的矛盾时，根据不同的主体，尽可能地使二
者达到一种平衡。例如，作为代议制机构的议会，其运作追求的主要是民主，而作为执行
机构的政府，其运作追求的则主要是效率。与此同时，它们各自又必须考虑最大限度地兼
顾效率或者民主，根据本国国情，在它们在间找到平衡点。瑞士社会过于强调民主，以至
于使之走向保守，在很大程度上牺牲了 现代 社会 发展 所必需的效率。因为“直接民主
的重要性，远甚于立法的效率。”瑞士人的观点是，独裁体制是最有效率的；实行完全的
民主就不能搞独裁，就必须以效率为代价来获取真正的民主。然而，瑞士的这种比较极端
的民主观念和体制，不仅使国家决策缓慢、迟钝，一项必需的立法从考虑、动议到最后生
效，往往需要几年、十几年甚至几十年的时间，而且容易导致整个社会的保守倾向。瑞士
妇女迟至 1971年才获得男女平等的权利就是明证。 第二，立法体制趋于保守僵化。
瑞士的立法体制是 150多年前建立的，虽几经修改宪法使之努力适应不断变化的情势，但
其基本原则和格局不能更改，因而已难以跟上国际社会发展的步伐。如瑞士公民在几次人
民复决中，都拒绝政府积极推动的参加联合国和欧洲联盟的议案，使瑞士在不断变化的世
界格局面前屡屡处于尴尬地位。为减少以上弊端带来的问题，近年来，瑞士政府一直试图
通过修改现行宪法来整合其包括立法制度在内的政治体制。然而，修宪谈何容易！既有的
民主立法体制在最大限度地保障人民的直接民主的同时，也最有效地掣肘着修宪的整个过
程。瑞士直接民主的传统的保守性，必然会使以修宪来完善其立法制度的多数努力遭到大
打折扣的厄运。
此外，瑞士民主立法实行的“双重多数”制表现出相当保守的趋势：一项新的宪法修
正案虽为人民的多数所接受，但因为多数小州的反对而不能生效。这实际上还是少数人在
州的民主权力下反对多数人民主的成功。人民复决和人民倡议也有 问题 。一些瑞士人认
为，在瑞士表决的 历史 上，人民复决从来都起着保守的作用；人民倡议则不然，它虽无
助于将显然保守或进步的思想转化为 法律 ，却可用以定期地组织 政治 战役。不过，恰
恰是这些政治战役，主要的又是战役中使用的各种手段，损害了公民在直接民主制度下所
享有的政治权利。 第三，联邦与州的分权面临挑战。各州在一些领域希望扩大自己的
权限范围，同时指责联邦政府日益膨胀其权力；联邦政府亦在批评州利用一切机会争权夺
利。其实，双方都有扩大权力的需要和表现。扩权的必然性已随着 社会 的 发展 进步而
显得日趋紧迫，现在的问题不在于对宪法确立的既有权力配置关系能否改变或者变更，而
在于如何变改，如何才能在人民能够接受、代价最小的情况下建立新的权力分割的平衡。
中央多集中一些权力，联邦政府就可以在国际和国内事务中发挥更大、更有效、更主动的
作用，为瑞士人民创造更有利的国际和平环境和发展条件；各州希望取回更多的权力，因
为这些权力本来即属于州所有，要回自己的东西，无疑是天经地义的。旧的权力平衡被打
破，如何才能建构新的立法权力关系，将是瑞士人民和政府在最近与将来面临的重要问
题。 第四，法律体系的不统一，必然导致法制不统一。而这又与一个 经济 高度发
达、人民相当富裕、国家比较稳定的社会状况不相协调，特别是与 现代 法治要求的统一
性相悖。瑞士法制不统一的弊端很多，最突出的问题是： 1、使人民的权利得不到一
致的及时的保障，而同样的犯罪行为，在不同的程序下则可能产生不同的处理结果；
2、一些不可避免的法律冲突和不同的程序规定，增加了人民寻求法律救济的难度；
3、在州与州之间人为地制造司法上的障碍，既妨碍州际间的司法合作与交流，又徒增法
律实施的成本； 4、不利于与国际社会的接轨，国际法规范在各州难以贯彻。 第
五，瑞士人民投票制度的弊端。人民投票是瑞士直接民主的主要形式，它存在的问题除了
难以集中意见、政治运作效率低等以外，人民参投率低，直接民主易为少数人操纵也不容
忽视。在直接民主的人民投票的形式下，人民的主权实际已为少数人攫取。瑞士只有 60%
的公民享有投票权占人口比例约 20%的外国人和 18岁以下的瑞士人无投票权)，从 1945年
以来，每年人民投票的参投率不到 40%，以 50%的过半数票为通过法案的标准，则实际情
况是：100%(全体瑞士人民)×(享有投票权的公民)×(参加投票的公民)×(法案获
得通过的票数)=12%。这就意味着，在一切都假设是公正的程序下，瑞士人民投票的法案
也只是由占人口百分之十二的公民决定的，直接民主的多数在这种程序运作中变成了少
数。如果再把妇女只在 1971年以后才获得投票权的因素考虑进去，那么，瑞士民主投票
的民主性还要大打折扣。瑞士外交部四司司长也不得不承认，必须看到瑞士直接民主的两
面性。他说：这种“直接民主是最坏民主中的最好的民主形式。”[08] 由于征集签名
的人民倡议、人民复决以及动员人民参加投票都需要有人组织、宣传和需要一定的物质保
障，而这些若没有强大的金钱势力作后盾是不行的。于是，金钱对于投票行为不可能不产
生 影响 。据一项 研究 显示，在从 1977--1981年的 41次联邦投票记录中，投赞成票使
法案获得通过的一方，在广告上的花费是另一方的三倍；投反对票使推翻法案获得成功的
广告花费两倍于另一方。1991年，瑞士议会为了获得 5万人的签名，至少支付给组织者
30万瑞士法朗作为活动经费。面对这种现象，宪法学的林德教授给了我们一个颇有障眼法
意味的折中的结论：“在瑞士，我们既不能肯定地说金钱可以买到选票，但也不能证明相
反的情况不存在。”坦率的西格先生则一语中的地指出：“的确，如果表决涉及的厉害关
系很大，政治战役中投入的金额可能十分可观。投票行为胜负的较量，常常是金钱的较
量，其结果通常是钱多者胜。”[09]
一些利益团体也常常利用人民复决的机制达到自己的目的。为了维护某些利益，大的
社团或者政党不仅在法案的咨询阶段而且还在公众讨论阶段发出威胁：若不考虑它们的要
求，就要发起人民复决。为什么有如此效果？“因为瑞士权力机关通常丝毫无意让自己的
议案交与人民投票，从而让它冒被否决的风险，所以力求尽可能做到让那些压力集团满
意。”“瑞士公民 应用 人民倡议和全民公决作为工具，在很多实际 问题 中有最后决定
权。但在实践中，只有势力最大的集团，才能成功地运用必要手段贯彻表决攻势。[10]”
立法过程为利益团体所操纵，所谓的民主立法必然容易给人以徒有其名的印象。 民主
立法是一种行为过程，人们的投票态度和心理也可反映瑞士的人民投票制度的某些弊端。
在瑞士妇女、青年和 社会 最低层的公民中间，对于人民投票普遍存在着弃权主义现象。
人民对于法案的冷漠导致低投票率的现象被称之为“弃权主义”。具体 分析 起来，产生
这种现象的原因：一是部分选民对于 政治 没有兴趣，或者是对政治决定漠不关心；二是
部分选民对于交付表决的法案不甚了了，对于法案难以形成自己明确的看法；三是某些选
民用弃权来表示自己对“伯尔尼政府想干什么就干什么”的抗议；四是在部分选民心目
中，人民投票没有什么效用，因为权力机关通常嘲弄选民表达的愿望而一意孤行。无论怎
么解释，上述现象都可被视为瑞士人自己也不得不承认的“民主制度的合法性危机”！
注释：[01] 【瑞】奥斯瓦尔德·西格著，刘文立译：《瑞士的政治制度》，华中
师范大学出版社 1988年 3月出版，第 29－30页。[02] 1999年的会期安排是：春季会
期，3月 1～19日；特别会期，4月 19～23日；夏季会期，5月 31日～6月 1日；秋季会
期，9月 20日～10月 8日；冬季会期，12月 6～22日。每天开会时间安排是：周一
14∶30～19∶30，周二至周四 8∶00～13∶00，最后一周的会议 8∶00～9∶30。如有紧急
事情需要审议，下午和晚上也可开会。资料来源：王晓民主编《世界各国议会全书》，世
界知识出版社 2001年 1月版。[03] See: Nicholas Schmitt:Federalism:the Swiss
Publishers 1996, -43.
Linder. the Macmillan Press LTD,1994. -43.[04] 又见《世界各国议会全书》提
供的关于瑞士联邦议会立法程序的资料：一切由政府提出的法案，包括修改宪法、联邦
法、联邦法规，议会都必须接受并批准。议员要想对立法施加 影响 ，可以向联邦委员会
提问或是要求解释。当然他们自己也可以直接向联邦委员会提交议案或草案。每院及每一
议员都有立法创议权。议员、各委员会、党团（相同意识形态团体），可以向议会提出私
议案，从而绕开“议会咨询”直接进入立法程序。假定两院中一院要对私议案进行审议，
与之相关的委员会就得拟出一份草案及相应的解释报告。该草案一旦为一个议院所接受，
就会立刻转到另一个议院审议。联邦议会或联邦委员会立法时，先组织一个由联邦委员会
成立的专家委员会草拟一份提案，然后向各利益集团、政党、州征求意见。这一咨询非常
重要，因为利益集团以及可能发生的全民公决将对法案的通过与否产生巨大影响。经过仔
细审议，政府相关部门也向联邦委员会提交一份相应的报告。接下来还要征询其他各部门
的意见。最后，修改草案被联邦委员会通过，送至议会等待最终批准。联邦议会主席决定
先由哪个议院来审议草案。议会中的相关委员会审查草案并将之归档，这是表决前必不可
少的一项工作。如果草案在两院都分别得到了多数议员的赞同，就将成为联邦法。如果草
案在某一院未能得多数票，两院就要商议出一套折衷方案。接着两院再分别从头审议折衷
方案，再进行表决。如果三次表决都无结果，两院就要派出人数相同的代表团进行最后讨
论。如果还是不能通过，这项草案就只好被搁置。每一部联邦法都有可能采取全民公决。
只要在 90天里征集到 5万个选民签名或 8个州提出要求，就可以要求举行全民公决。一
旦获得通过，草案就自动上升为 法律 。资料来源：王晓民主编《世界各国议会全书》，
世界知识出版社 2001年 1月版。
[05] 在 1999年 10月 24日大选中，国民院席位分配如下： 社会 民主党（法语区称社会
党）获 51席，人民党（法语区称中间民主联盟）获 44席，自由民主党（法语区称激进民
主党）获 43席，基督教民主人民党（法语区称基督教民主党）获 35席，绿党获 9席，自
由党获 6席，劳工党获 3席，福音派人民党获 3席，联盟党获 2席，独立者联盟获 1席，
民主党 1席，其他党 3席。联邦院于 1999年 11月 28日选出全部议员，其中自由民主党
18席，基督教民主人民党 15席，人民党 7席，社会民主党 6席。资料来源：王晓民主编
《世界各国议会全书》，世界知识出版社 2001年 1月版。2003年 10月 20日，四年一度
的瑞士议会选举揭晓，极右的瑞士人民党获得 55个席位，比上届选举增加了 11个席位，
跃居国民议院第一大党，而上届议会选举中的左翼社会民主党则获得 54个席位，退居第
二位。另外两个传统的右翼政党——自由民主党和基督教民主党共获得 63个席位，比上
届减少了 15个席位。值得注意的是，瑞士人民党在法瑞地区长期以来没有什么建树，但
在本届选举中却为该党赢得了国民议院新增加的 11个席位中的 7个席位。瑞士人民党获
胜，甚至得到其他国家极右党派的支持，法国极右分子勒庞亲自“恭贺”。 中国 日报网
站，2003年 10月 31日。[06] 参见【瑞】奥斯瓦尔德·西格著，刘文立译《瑞士的 政治
制度》，华中师范大学出版社 1988年 3月出版。[07] 【瑞】勒内·勒维著，王步涛、钱
秀文译：《瑞士的社会结构》，中国大百科全书出版社 1990年 7月出版，第 77页。[08]
1997年作者就民主和法治 问题 访问瑞士时，在联邦外交部座谈过程中四司司长发表的观
点。[09] 【瑞】奥斯瓦尔德·西格著，刘文立译：《瑞士的政治制度》，华中师范大学出
版社 1988年 3月出版。[10] 【瑞】勒内·勒维著，王步涛、钱秀文译：《瑞士的社会结
构》，中国大百科全书出版社 1990年 7月出版，第 76页。
