● 改革 之 窗
度存在的问题
。龙江森工集团 佟慧玲 。黑龙江省第三森林调查规划设计院 单 莉
育林基金始建于新中国成立初
期．1954年 3月．林业部经国务院批
准颁发了《育林基金管理办法》，建立
了国有林区的育林基金制度。育林基
金是取之于林 、用之于林 。专用于发展
林业的专项资金。征收育林基金是国
家对林业的一项重要经济扶持政策。
在长期的林业生产建设过程中。林业
部根据实际情况对育林基金的征收使
用范围、提取标准作了一些调整和改
革。育林基金制度经过几次不断的修
改和完善。以适应不同时期林业经济
的发展，但育林基金制度的修改和完
善没有改变原有管理体制的构架．以
适应市场经济的需要。
随着经济体制改革的深入．我国
加入世贸组织。林业从林产品的利用
向生态利用转变。我国林业发展的环
境发生了很大的变化。改革林业经济
体制和育林基金制度以适应林业发展
的需要已成为当前亟待解决的问题。
一
、育林基金制度存在的主要问题
随着林业的发展和林业经济体制
改革的不断深入．育林基金制度存在
的问题愈加突出。主要表现在 ：
1．育林基金名不副实。育林基金的
提取实质是林木培育过程中生产耗费
的补偿。按木材销售额提取的培养成本
即所谓的“育林基金”。把营林成本冠以
“育林基金”显然不符合客观实际，没能
正确描述该项资金的性态，也无法让人
从名称上正确理解它所概括的内涵。会
导致人们把成本理解为基金。
2．育林基金不能足额补偿营林成
本。林业再生产资本得不到保全。林业
企业再生产的顺利进行必须以资本保
全为前提。即经营收入首先要用于补
偿生产过程中的成本、费用。多余部分
才可以确认为收益。这样，以成本、费
用形式回收的资金能够满足林业简单
再生产的需要．收益分配中留归企业
的资金则可用于扩大再生产。从木材
销售收入中提取一定数额的育林基金
作为营林的资金来源。在某种程度上
弥补了营林生产资金的不足。但是没
有足额补偿营林成本。育林基金在营
林生产单位体外循环，育林基金被挤
占、挪用的现象严重．有的地方甚至等
同于事业费．致使“专项资金”不专，育
林基金改变了使用方向．没有发挥其
应有的作用。随着以分类经营为主要
内容的林业经营模式的调整，商品林
经营将走向市场化．由此必然产生按
照资本保全的原则来运营，因此．现有
育林基金制度面临挑战。
3．育林基金制度不能适应林业分
类经营。林业分类经营就是建设比较
完善的以商品林为主的林业产业体系
和以生态林为主的林业生态体系 商
品林以经济效益为主，公益林以生态
效益为主。公益林的投入应由财政渠
道来解决：商品林的投入应通过市场
行为来实现。遵循市场经济规律。在资
本保全原则下实现永续经营。商品林
中征收的育林基金应归林业经济组织
自行支配。实现生产经营目标。保证企
业运营的资本需要。林业主管部门和
财政部门不应将之用作公益林的投入
和其他用途。林业的资金投入应按林
业分类经营的要求。由国家通过基金
形式实现投资。
4．育林基金财务会计核算上存在
的问题。财政部 1994年 11月颁布的
《国有林场与苗圃财务会计制度》中规
定：逐步实现林木生产全过程核算．设
置“林木资产”会计科目核算反映林木
的培育成本：同时，按一定比例从林木
销售收入中提取培育成本．设置负债
类会计科目“育林资金”来核算林木消
耗的成本补偿。现行林木资产核算方
法一方面把林木资产核算作为补偿森
者提高林分质量}H发．制定不同的补
偿标准：森林生态公益林的补偿应不
小于经营者失去获得商品林收益的
机会成本，使经营者的利益得到平
衡：森林生态效益补偿资金与林业T
程投入资金有机结合．增强延续性，
避免在实施范围和标准上重复交叉
(二)建立稳定的森林生态效益资
金来源渠道
一 般有三种来源：财政补助、征
税和向受益者直接收取补偿费。财政
补助受政府财政收入状况的影响。征
税，即建立森林生态效益税，代替生
·24·
态林业生产中的资金积累。可以有效
弥补生态林业生产成本或缺的最终
途径 。其原则是“受益者和排污者支
付”，支付的主体包括：作为一般森林
生态效益受益者按其国民收入一定
比例支付其带来的非直接货币计量
效益；能以货币计量其利用的森林生
态效益的经济效益部门．可按其销售
额的一定比例征收：影响危害森林生
态效益或导致森林生态效益生产成
本升高的部门或单位．按其销售额征
收。由于向水电、旅游等部门征收补
偿费难度大．所以由财政预算直接拨
款，有利于推进森林生态效益补偿机
制的运行。通过森林生态效益税．将
能够形成调节生产者与受益者经济
关系的生态林业日常经营投入机制。
(三)加强公益林管理与监督
研究制定一套能统一森林生态
效益补偿资金、天然林保护丁程、退
耕还林工程等的管理办法。要简便实
用，又能节约管理成本。积极探索市
场机制在监管中的有效作用。
收稿 日期 ：2005—06— 27
责任编辑：关宏锐
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● 改革 之 窗
关于公共财政与林业可持续发展投入保障的
森林是陆地生态系统的主体 ．在
维护生态平衡，提高环境质量以及
保护生物多样性方面发挥着不可替
代的作用 ，是人类赖以生存的重要
基础。以林业为主体的生态环境保
护和建设 ．作为可持续发展战略的
一 个重要方面．关系到巾华民族生
存和发展的长远大计。近年来 ．党中
央 、国务院站在促进我国经济社会
可持续发展的战略高度，对生态环
境保护和建设做出了一系列重大决
策．相继启动实施了天然林保护 、退
耕还林等六大重点林业工程，存 l1
个省将超过全国森林总面积的 30％
o东北林业大学 宋丽平 刘国成
的有林地面积划为生态公益林 ，同
时．制定了相应的生态效益补助资
金政策 ，并逐步将其纳入国家公共
财政预算。可以说 ，林业生态建设的
大多数项 目是为了满足社会公共需
要．是非盈利项 目，其资金来源应归
属公共财政范畴。事实表明，要想从
根本上解决林业跨越式发展所需大
量 、稳定的投入问题 ．必须通过健
全、有效的“公共财政”渠道。
一
、 建立公共财政是解决计划
经济时期财政对林业投入 “缺位”
的关键
1．计划经济时期财政对林业投
入 “缺位”的表现。计划经济时期财
政是按照“生产建设财政”模式运行，
其投资重心是社会主义生产建设，对
一 些公共领域．如公共管理 、公共安
全、公共建设 、公共服务等投入相对
较少 ．甚至对许多公益 、公共项 目没
有投入或投入不足，即存在财政投入
的“缺位”问题。
财政对林业投入的“缺位”应该
说比较多。要加速生态建设步伐，再
造秀美山川 ．实现人与 自然和谐发
展．就必须加快林业生态建设步伐。
回顾建国五十多年来林业发展的历
史．前四十年重取轻予 ．对不能推向
林培育成本的手段．另一方面义保留
了育林基金制度。这种牵强的办法弊
病很多，从理论上也无法解释 为 r解
决双重补偿问题 ，现行会计制度规定
核算时用“红字冲销法”进行处理．使
得育林基金的核算十分闲难和复杂，
也不规范和明了 ．
5．育林基金制度不能适应不同的
经济组织。目前林业管理体制改革不
断深入．所有制形式已呈多元化。现行
的育林基金制度足以国有林场为对象
而制定的，适应面不宽，对不同经济组
织的经济、政策考虑甚少，造成市场行
为不公平的现象。主要表现在 ：同样是
林产品的交易行为，对不l亩1的经济组
织征收育林基金的要求和标准不一．
有的征收，有的不征收．其实质是适应
性和针对性不强
二、育林基金制度改革的思路
随着经济的发展和人们对环境的
重视，生态需求逐渐成为主导需求．
“生态林业”逐渐成为我国林业发展战
略 ．我同林业要走生态林业与产业林
业并_蕈的发展道路．对森林实施“生态
效益一生产效益一社会效益”的经营
模式 生态公益林是一种公共消费品．
只能保护不能采伐．只有投入没有产
．具有外部性。如果生态公益林经营
者得不到应有的补偿 ，就无法维持生
态公益林 的简单冉生产 ．长久下去就
会严重制约公益林事业的发展 ．影响
到林业生态体系的建设和社会林业的
发展．阻碍林业的可持续发展。鉴于上
述育林基金制度存在着的种种缺陷．
应按照“大财政”的改革思路来改革育
林基金制度．以促进林业的可持续发
展。“大财政”的改革思路可归纳如下：
改变现有 育林基 金南林业行业 自提 、
自收 、自行分配 、F{行管理的管理制
度．改变育林基金体外循环方式．由财
政部门牵头，林业主管部门为主．建立
真正的林业基金中心，按“基金”运作 ．
按法律政策规定征收生态效益补偿
费，接受社会捐赠和国家财政投入(包
括育林基金)．行使林业基金的管理，
对林业经营单位按公益林和商品林不
同实行不同政策补贴。林业经营单位
的补贴收入分为生态效益补偿收入和
育林基金补贴，育林基金补贴列入资
本公积．不作收入处理 ，逐渐形成一个
比较完善的林业基金运作模式。
综上所述．为了与国际惯例接轨．
适应我国林业改革与发展 的新形势 ，
现有育林基金制度必须进行改革．采
用“大财政”的改革思路不失为是一种
新的尝试。要真正实现“大财政”改革
思路．需要党和国家对林业的重视，需
要用国际视野来审视现有林业经济体
制．改变传统观念，深化财政和林业经
济改革．同时需要共同地研究和努力
地实践
收稿 日期 ：2005—06—28
责任编辑：王广建
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