公民治理视域下的四川省基层社会组织建设实践
——以成都市为例
李 睿
（四川省民间组织管理局，四川 成都 610016）
[摘要]公民治理是社会公共管理的重要组成部分，社区建设中的社区社会组织在
公民治理的领域发挥着重要作用。四川省成都市作为全国统筹城乡综合配套改革
试验区之一，摸索建立在党组织领导下，以政府主导为基础，以居民自治为核心，
各种社会组织广泛参与的多元基层治理机制。探寻激发社区居民参与社区建设的
积极性与主动性的新方式，对构建新型和谐社区，解决构建公民治理社会面临的
问题具有积极作用。
[关键词]公民治理；社区建设；社区社会组织
[中图分类号] [文献标识码]A
[作者简介]李睿，公共管理硕士，工作单位：四川省民间组织管理局，从事
社会组织建设与管理研究。
“公民治理”理论产生于 20 世纪 90 年代后期，由美国学者博克斯等学者
提出。该理论特色在于将以往的“官僚中心”行政模式转变为“公民中心”治理
模式，博克斯认为 21 世纪将是公民治理的时代，公民治理的核心机制是公
民参与，具备现代公民意识和健全的公民资格的公民应在公民治理中处于中
心和主体地位[1]。公民治理模式是这样一个模型：公民、代议者和公共服务者
在治理社区的过程中一起加入进来，实现以公民本位的共治模式。其中，公民是
社区的决策者、执行者，他们是社区的主人；公共服务者是促进和实现公民治理
的咨询者、协调者、促进者、辅助者和服务者，而不是传统行政模式下的决策者、
控制者。立法者（代议者）回应社区所有居民的要求。
由此可见，公共服务者是公民治理的一个重要组成部分，而社区社会组织则
作为公共服务者中的新兴力量（未来将成为主导力量）在公民治理的架构下发挥
着重要的作用。埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道——集体行动制度
的演进》一书中指出：“规模较小的公共池塘的资源占有者可能通过自治组织来
有效地治理他们的公共池塘资源。”[2]基于以上因素，笔者选择了“规模较小的公
共池塘”——成都市社区社会组织作为观测点。
一、成都市社区社会组织产生的现实背景
2007 年，成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区获国务院正式批准，成
为继上海浦东新区和天津海滨新区之后又一个国家综合配套改革试验区。成都市
是四川省省会，西南重镇，面积 12390 平方公里，常住人口 万人。共辖 9
个区、10 个县（县级市），其中街道系统共有 285 个街道，下辖 1857 个社区。
在成都市加快城市化和公民治理体制改革的进程中，随着社会各项事业改革的深
入和社会结构关系的不断变化，社区建设与公民治理日益成为人们所关注的焦点。
社区内的社会组织建设作为社区建设与公民治理的题中应有之义，无论在理论层
面还是政策层面，都有诸多问题亟需深入研究。
随着成都市城乡一体化实践的深入，对基层公民治理机制提出了新要求。成
都市各级党委把积极探索、完善基层治理机制作为统筹城乡综合配套改革的一项
紧迫任务来抓，着力强化基层自治功能，扩大基层民主、改善治理结构，构建在
党组织领导下，以政府主导为基础，以居民自治为核心，各种社会组织广泛参与
的多元基层治理机制。成都市的社区服务体系建设始于改革开放，主要是由民政
部门主导推动、其他多个政府部门共同参与的，其主要实施者为街道办、社区居
委会等。2005 年，一项对成都市 12 个社区进行的题为“社区居民对社区服务的
评价”的调查显示：“满意”或“很满意”的居民共占 17％，“一般”为 56％，“不满意”
为 24％，“非常不满意”有 3％[3]。其中存在的问题主要有：社区服务的行政化倾
向与社区自治存在矛盾；资金缺口制约社区服务体系进一步建设；相关法律法规
政策尚未形成体系，需要不断完善；社区服务人员的专业化、职业化亟需改善；
社区居民参与社区服务体系的程度各地很不均衡等。
产生以上问题的主要原因在于，社区服务体系的建设主要依靠政府推动，社
区社会组织尚未得到施展空间。社区服务不能满足居民需求，社区服务成为政府
单方面的作为，居民没有被广泛吸纳进来。而根据 2007 年出台的《“十一五”社
区服务体系发展规划》，成都市将社区服务体系建设作为一项系统工程进行建设，
建设进程可谓才刚刚起步。因此，需要引入民间力量，尤其是社区社会组织的大
力参与。根据十七大提出的健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的
社会治理要求，成都市按照议行分开、政经分离的思路，积极探索和建立以基层
党组织为领导核心，议事会为决策主体，居委会为执行主体，监事会为监督主体，
以社区服务中心为基层公共服务网络，群众团体及其它组织为重要补充的基层社
会治理机制。即“131N”模式：强化一个领导核心（党支部）；健全三个自治组
织（居民委员会、议事会、监事会）；发展一个服务主体（社区服务中心）；培
育 N 个社区社会组织。
二、成都市社区社会组织培育与发展
根据成都市政府 2009 年 38 号文件，成都市未来将以建设大社区为目标，区
级政府派出化、社会化、服务化，试行市政府直接治理的大社区治理模式，实现
市政府治理与大社区自治有效衔接与良性互动。在大社区中大力发展社区社会组
织，实行大社区党组织、社区自治组织、社区社会组织、社区居民的社区合作治
理，并逐步走向公民治理。
（一）制定政策，明确工作目标和措施。成都市民政局结合市政府文件精神，
制定了《成都市加快培育发展社区社会组织的规划纲要》等指导性文件，将培育
发展社区社会组织工作列为民政的重点工作目标，并分解、细化、量化到全市九
区十县。
（二）降低门槛，简化手续。采取“先发展、后规范，先备案、后登记”的
办法，结合成都实际，在不违背《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位
登记管理暂行条例》基本原则的前提下，适当放宽登记条件、简化登记程序。如
成都市锦江区，根据本地经济发展情况和社区建设情况，将社区社会组织筹备、
登记时间减少为 5 天，会员数量由 50 个降低为 30 个，开办资金从 3 万元降低
到 1 万元，并积极为其联系街道办等单位作为业务主管单位，从而将一大批社区
社会组织纳入登记管理范畴。
（三）分类管理，登记备案两手抓。在众多社区社会组织中，规范活动类
组织，壮大公益服务和志愿服务类组织，完善维权类组织，防范利益诉求类组织，
把社区社会组织纳入制度化、规范化发展轨道。对暂不具备登记条件的，由区、
县民政局授权社区服务中心（站）进行备案，发给备案证书，并用正规社会组织
的章程、财务制度、档案制度等进行规范，同时每年进行年检。备案期限为两年，
到期达到登记标准的，做到成熟一个，登记一个；未达到登记标准的，继续备案。
（四）培育典型，建立新型孵化模式。对社区中发挥作用积极、深受居民欢
迎，但缺少活动资金和有效管理的社区社会组织，进行分级评估，加大扶持力度，
引入社区社会组织服务中心“BOT 孵化器模式”。即在各个社区建立“社区社会组
织服务中心”作为孵化器，通过“BOT” 模式即“build－operate－transfer”（建设－
经营－移交），帮助初始起步、松散的、规模较小的社区社会组织，形成规模效
益，提升其在社区中的凝聚力、影响力和带动力。
（五）购买服务，实现政社双赢。成都市将政府购买服务以地方法规的形式写入文件，
在市政府发布的 2010 年政府集中采购目录清单中，将社区公共卫生服务、公共就业服务、
社会保障服务、法律服务、公共文化服务、养老服务等服务外包项目正式纳入成都市集中采
购范畴。由财政列支专项资金，向社区社会组织购买服务。对单项或批量采购金额一次性达
到 50 万元以上的服务类项目，市政府采取公开招标的方式进行。
三、成都市大力建设社区社会组织的重要意义
在成都市的各个社区，社区社会组织在促进基层民主建设、服务社区居民、活跃文体生
活、营造和谐社区等方面发挥着不可替代的作用。
（一）社区社会组织的建设是实现居民自治的重要阶段
居民自治是实现社区公民治理的根本目标取向，而社区社会组织是吸引社区居民融入社
区的重要平台和组织载体。居民参与社区公共事务的广泛程度和有序程度，是衡量社区民主
化水平的“风向标”。由社区居民自主、自发、自愿成立的社区社会组织，本身就是基层民主
政治建设的产物，其存在的根本目的就是为社区居民提供互助、自治的组织方式和参与公共
决策、参与社区发展的渠道，提高居民参与公共决策和社区事务的积极性，进而提高社区民
主化的程度，最终达到最大限度维护和增进公共利益之目的[4]。如成都的彭州市（县级市，
“”地震重灾区）丹景社区在灾后重建的过程中，充分发挥社区社会组织的自治作用，适
时成立了“家园重建促进会”，让基层群众唱主角，政府当“抓手”，形成了全方位、多层次、
大力度的基层社会组织参与管理与服务的格局。
（二）社区社会组织的建设是社会组织承接政府社区服务职能的有益探索
在原有的体制中，社区居委会是政府的“腿”，“上面千条线，下面一根针”，林林总总的
行政职能、名目繁多的检查和任务，让社区居委会不堪重负，无暇从事社区建设和社区服务
[5]。以社区服务中心（站）为核心的社区社会组织通过政府购买服务的形式，将很大一部分
原应由社区居委会承担的或社区居委会无力承担的职能由社区社会组织来承担。前者如发放
低保、办理证照，后者如管理流动人口、无业人员就业、救助困难群众等问题，完全依赖政
府显然是不切实际的。而社区社会组织所具有的民间性、志愿性、群众性、公益性等特点，
使它能够在政府职能的延伸中满足社区群众不同层次的利益需求。
以成都市成华区社区服务站（性质为民办非企业单位）的对外承包试点为例，成华区将
95 个社区服务站的业务对大学生“发包”， 探索建立一种校地、社区、企业等多方参与合作
大学生就业创业合作模式，即“VPE”公益创投。大学生通过志愿服务(Volunteer service)、实
习和顶岗锻炼(Practice)、促进就业创业(Employ－ment) ，实现起步在基层（社区）——提
升在企事业（机关单位）——就业在身边（与见习单位关联的社团或企业），在基层社区通
过 VPE 锻炼的优秀大学生还可直接出任社区服务站的 CEO。此举不仅有效带动了社区建设，
为大学生就业提供了空间，也为社会工作储备了人材，在社区服务工作的“社区孵化”方面迈
出了一大步。
（三）社区社会组织的建设是开展公益服务有效途径
在市场经济条件下，一些企业不愿承担、政府又难以承担的社区服务需求，常常成为困
扰居民的难题，比如为社区中的老年人、青少年、妇女等特殊群体提供的各类公益性服务，
因缺少有效的社会对接机制，现有的资源得不到利用，潜在的资源得不到挖掘，居民对这些
服务的需求得不到满足。而具有公益性、志愿性、非营利性等优势的社区社会组织恰恰是承
接这类无偿或低偿服务项目合适的载体。根据日本冈山市的市民交往中心的发展经验，社区
层面的公益服务的供给，社区社会组织比政府组织更能发挥潜力与优势[6]。它可以把政府发
展社区服务的规划、驻社区单位对社区服务的支持、社区居民的公益心等，转化为成社区公
益行为，满足社区居民多元化需求，优化社区服务。
如成都市锦江区龙舟路社区志愿者协会，在当地街道办解决部分经费、无偿提供活动场
所等一系列优惠措施的大力扶持下，从只有几人的松散小团体发展到拥有 80 多名会员，组
建 5 支志愿者团队，涵盖 8 类服务范围的正规社团，在当地引起了良好的社会反响，《成都
商报》、《华西都市报》等媒体对此进行了专题报道。
（四）社区社会组织的建设有助于满足社区居民多层次、多元化的精神需求
形式多样的社区社会组织是吸引居民陶冶情操、强身健体、自娱自乐的有效载体和平台。
书画协会、腰鼓队等组织通过丰富多彩的活动，不仅丰富了居民的精神文化生活，满足了广
大社区居民的精神与心理需求，同时也为居民的交往和沟通搭建了舞台，倡导健康、文明、
科学的生活方式，创造健康向上、文明和谐的社区文化氛围，有效推动了社区建设。如成都
市的武侯区浆洗街社区，社区服务中心积极协调老年合唱团、太极拳协会、插花协会等组织，
开展多种多样的文体活动，采取支部加协会、协会带群众的方式，通过支部牵头、协会组织、
群众参与，形成了“每季一主题，每月一特色，每周一活动”的良好局面。各组织经常举办健
身、台球、棋牌等多项活动，极大地丰富了居民的文化生活。
（五）社区社会组织的建设有助于维护社区社会稳定
公民治理的实现首先要基于一个稳定且正常运行的社会机制。在社会转型期，各阶层利
益不断重组与分配，各种社会矛盾错综复杂。在社区里，不同的群体有不同的利益。业主、
老年人、妇女、儿童、残疾人、失业人员、外来务工人员、非公经济组织人员都各有不同利
益。一些矛盾不能通过合理、合法的渠道释放，通过讲说政策、法规进行调解，就会逐渐积
累形成社会冲突，引起社会动荡。除了要建立相应的利益平衡政策外，还应建立畅通的利益
诉求纾解管道。社区社会组织就充当了这一角色，它一方面作为为个体提供利益诉求的平台，
通过组织的优势把分散的个人意见和利益诉求以集中、理性的方式向政府及时反馈，另一方
面接受政府委托，深入社会做工作，消解社会矛盾，成为政府与社会之间的“缓冲带”和“润
滑剂”。
以成都市成华区的建设路社区为例，该社区是一个国有企业破产改制后由原企业工人住
宿区形成的一个大型社区。在企业改制期间，企业工人多次集体上访，并采取围堵政府、阻
塞道路等形式反应诉求。2008 年，该社区的工人自发组成维权协会，在社区居委会的监督
下以合法方式反映问题，成功解决了改制问题，消除了当地的不稳定因素。
四、成都市社区社会组织建设存在的问题及原因分析
实践证明，社区社会组织在构建成都市和谐社会方面做出了有益贡献。但从总体上看，
还存在一些问题，制约了其作用的进一步发挥。以管理相对规范的社区社会组织为例，笔者
向成都市内 20 个社区 327 个社区社会组织发放了“发展中存在的问题”调查问卷，共收回有
效问卷 295 份。问卷调查显示，优惠政策缺失、活动经费匮乏等是社区社会组织目前面临的
主要问题。
表 1.成都市社区社会组织发展存在问题调查表
问题选项 票数 比例（％） 位次
活动经费不足，资金匮乏 242 82 1
缺少扶持措施和优惠政策 233 79 2
办公场所和设备不足 215 73 3
当地政府不够重视 192 65 4
缺乏专职工作人员 168 57 5
社会认知度低 106 36 6
其他原因 95 32 7
（一）政策不到位
按照现行法律法规，社区社会组织的法律地位不明确，这是现阶段制约社区社会组织进
一步发展的瓶颈。一是现行法律法规和民政部规范性文件还没有明确社区社会组织的法律地
位，对其基本概念还没有完全明确；二是民政部还没有出台社区社会组织的登记备案的相关
文件通知，缺乏必要的登记管理依据；三是缺少政府在资金扶持、税收优惠、人员社会保障
等方面出台有利于社区社会组织发育成长的配套政策。
（二）自身不规范
目前成都市部分社区社会组织还处于“草根组织”阶段，在组织结构、活动经费、制度建
设等方面还远远滞后。其原因主要有：
1.无专职工作人员。社区社会组织大部分没有专职工作人员，缺少具有社会工作、社会
学、心理学、法学等科学知识和有关政策法规知识的专业技术人员，很多社区社会组织的负
责人都是社区业主、离退休人员兼任的，不能全身心地投入社区社会组织建设，使得社区社
会组织的活动不能正常开展。
2.无经费保障，无固定场所。大多社区社会组织是自发自愿形成的，没有专门的经费来
源，缺乏自我造血功能。其开展工作所必需的设施器材大多是自备或租赁。特别是对于公益
性的社区社会组织，缺乏经费保障，不能保证其工作开展的长久性和连续性。没有固定场所
也是制约活动正常开展的重要因素之一。
3.没有规范的章程（制度）和健全的组织机构。小部分社区社会组织由于自身原因，没
有规范的章程和健全的组织机构，处于自发无序、松散无力、自生自灭的状态。
4.社会对社区社会组织的认知度不高。目前，广大社区居民对社区社会组织认识还不够，
包括部分领导也对社会组织的重要性认识不足，新闻媒体宣传报道重视不够，有的甚至认为
社区社会组织可有可无，造成社区社会组织得不到社会的响应和支持。
（三）发展不平衡
从成都市各地社区社会组织发展情况看，由于区县经济差异及各地领导重视程度不同，
各地社区社会组织建设水平参差不齐，其原因主要是：
1.从普遍发展规律看，经济相对发达的区县，社区社会组织就发展得好些，经济相对落
后的区县，社区社会组织的发展相对滞后。
2. 领导重视社区社会组织工作的地区，社区社会组织发展得就好；登记管理机关和业
务主管单位协调得好的地区，社区社会组织的发展就相对顺利；凡部门重视或政府部门要求
自上而下成立的社区社会组织，就会得到更多优惠政策和扶持措施。
（四）登记不正常
目前成都全市共有 28371 个社区社会组织，但经民政部门注册登记的只有 10154 个，其
中还包含各地的社区服务中心（站）。分析其原因：
1.社区社会组织建设起步较晚。社区社会组织建设始于 2008 年，虽然发展较快，但相
对一些社区社会组织工作开展得较早的地区，仍然有较大的差距。
2.民政部门管理力量严重不足。区、县级社会组织登记管理机关力量薄弱，一人兼任 5-6
项工作，日常登记工作已应接不暇，管理难度可想而知，只登记不管理的现象也就不可避免。
同时，对违法、违规社区社会组织的执法监管难的问题也随之产生。
3.无登记备案的吸引力。由于支持社区社会组织发展的优惠政策不到位，部分社区社会
组织负责人认为到民政部门登记毫无“好处”而不愿登记备案。
五、对成都市社区社会组织发展方向的几点思考
（一）政府要对社区社会组织的培育发展要给予充分的关注
党的十七大首次把社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社
会建设“四位一体”的高度进行了系统论述。当前，政府支持重视与否，仍是社区社会组织参
与社区建设事业发展成败的关键。而社区社会组织作为推动社区可持续发展的主力军，政府
要特别制定一整套方针政策，将社区社会组织的的培育和推广列入发展规划，变政府主导为
扶助社区群众自助，让他们放手发挥凝聚社区各方面力量的独特作用，为社会组织的健康发
展创造良好的外部政策环境。
（二）进一步完善社区社会组织健康发展的优惠政策
发展社区社会组织要遵守公平、公正、公开的原则。将其发展纳入统一的社会事业发展
轨道，在政策设置、管理方法、信息沟通等环节上，做到民办社会事业与国办社会事业完全
一致。
一是改革财税制度，修正财政预算，将扶助承担一部分由政府转介的社会保障与社会福
利功能的社区社会组织作为重要的财政支出项目，也可考虑使用部分福彩资金支持此类组织。
促使其发挥在市场经济条件下政府所不能具备的筹集社会资源，开拓社会项目，满足社会需
要的整合作用，从而使政府的少量资金发挥出数倍于它的效用。
二是政府应该探讨一套科学的评估体系，据以评判社区社会组织的运作状况，根据机构
服务的人数、所能提供的服务的质量与多样性，以及满足居民需要的程度等来制订财政补助
的标准。补贴政策应该避免使那些不进取、效率低的社会组织心安理得地享受财政补贴却不
采取行动改善服务。此外，政府可以将给予社区社会组织的补贴采取减免税收、减免水电费、
房屋租赁补贴等形式，把这些补贴显性化，让社会组织明确自己得到补贴的数额，这样更能
发挥补贴的激励作用。
三是将政府购买服务的方式规范化、制度化。在进一步研究操作性政策的基础上，可考
虑根据居民需要、社区社会组织又可提供的服务，由政府委托社区社会组织承担，实现政府
在社区工作中从微观操作向宏观调控的转变，具体可采取一事一结算、一项目一结算的方式。
为此，政府还需制定一套机构服务绩效的指标体系，以及明确组织监督和公众监督的方式。
（三）加强社区社会组织党组织建设，提高党组织覆盖率
在社区社会组织中建立党的组织，要充分考虑社会组织“灵活、小型、多样”的特点，努
力适应社区社会组织的发展规律，打破常规，对有 3 名以上正式党员的，具备建立条件的，
原则上都要单独建立党支部；正式党员不足 3 名的，可与同一社区的其他社会组织建立联合
党支部。社区居委会也可指定专人作为社会组织党的建设工作联络员，负责社会组织的思想
政治工作、党员的教育、管理和发展工作及党组织的建立工作。
（四）强化管理机构建设，明确工作管理体制
社会组织登记机关力量严重不足和管理手段严重落后是目前制约社区社会组织管理工
作的瓶颈。因此，有必要加强登记机关的建设，以适应社会组织发展和社会经济发展的需要。
尤其是要加强和落实区、县级社会组织管理机构的人员编制和工作经费。同时，可参照广东
社会团体管理模式，对社区社会组织组织的管理体制实行一元化管理，即明确由登记管理机
关负责，取消业务主管单位，以社区（村）居委会作为其业务指导单位。申请成立登记时由
社区（村）居委会审核，在日常管理中加强登记管理机关对社区社会组织的监督管理，制定
具体的管理措施。
（五）引进大型社会组织，共建和谐社区
相对于各类社区社会组织，大型社会组织在资金、人材、管理、项目等方面更具有优势。
从国外社区发展的经验来看，引进大型社会组织参与社区建设，将成为潮流和趋势。以四川
省“四川中艺艺术发展中心”（省级民办非企业单位）为例，该组织的主要业务范围是在社区
推广文化艺术，引进社区特色文化建设项目，打造新型社区文化，目前已在成都市多个社区
开展活动并取得了成功。对于此类组织，政府应积极做好扶持和引导工作，搭建该类组织和
社区沟通交流的平台。
（六）开展多种形式活动，树立先进典型单位
通过宣传栏、讲座、发放宣传材料等手段，同时借助新闻媒体的力量，广泛
宣传社区社会组织在构建宜居城市，促进和谐社会等方面不可或缺的重要作用，
形成社区社会组织建设与和谐四川建设良性互动的新格局。
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raynelee@
来源：《社团管理研究》2010 年第 10 期
