重庆科技学院学报（社会科学版） 2009 年第 1 期
Journal of Chongqing University of Science and Technology(Social Sciences Edition) 2009
一、社会保障整合的研究现状
在社会保障整合的研究方面，最有代表性的有三位专家：
一是中国社科院社会政策研究中心秘书长、研究员唐钧，他提
出建立“基础-整合”式社会保障制度。 其中“基础”的含义是要
降低门槛，将尽可能多的人纳入社会保障体系；“整合”的含义
是同一笔资金可以通过在人的不同的生命阶段作合理的安
排，从而满足教育、住房、医疗、养老等社会保障需求 [1]；二是清
华大学公共管理学院的杨燕绥教授， 她认为整合发展社会保
障，不是指在目前社会保障体制的基础上扩大覆盖范围，也不
仅指将政府管理功能向某一部门的合并， 而是在更高层次上
全面认识社会保障的概念，即一项综合性、系统性的社会工程
[2]；还有一位是中国社科院社会学研究所所长、社会保障问题
专家景天魁，他主张建立基础整合社会保障体系，即以最低生
活保障为底线，整合多元福利；以卫生保健为基础，整合多层
次需求；以服务保障为基础，整合资金、设施、机构、制度等多
方面的保障；以就业为基础，整合多种资源；以社区为基础，整
合政府和市场的力量；以制度创新为基础，整合城乡统筹的社
会保障[3]。
事实上，中国的社会保障由各个保障项目组成，如社会保
险，社会福利，社会救济，社会优抚等，离开了各个项目，整个
社会保障体系亦不复存在。 社会保障项目的整合必将有利于
社会保障整体功能的发挥。 本文将从整合社会保障项目的角
度来研究社会保障的整合。
二 社会保障项目整合的理论依据
整合一个典型的管理学概念，是整理协调的意思，强调系
统、联系和发展的观点。 整合最简单的涵义可以理解为将分散
在各个部门或掌握在个人手上的资源、权利等，按新的要求重
新进行归类、分配，形成系统工程，确保原有的资源、权利等得
到更有效的使用，以增加附加值；其精髓就是将分散的要素组
合在一起，最后形成一个有效率的整体。 整合社会保障项目，
不是指在目前社会保障体制的基础上扩大覆盖范围， 也不仅
指将政府管理功能向某一部门合并， 而是各个子项目的协调
与渗透，各个保障项目不再孤立，将各个社会保障项目结合起
来，使之成为一个新的有机整体，从而使社会保障系统各要素
发挥最大的效益，整体功能大于各部分独立时的功能之和。 社
会保障项目的整合理论基础有两点：
其一， 不同人在其生命的不同时期对保障项目的需求不
同。 虽然社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚这些不同的
社会保障项目有不同的功能、不同的服务对象，但是，所有社
会保障项目最终都是为了满足社会公众的共同需求。 每一个
人无论是对社会保险、 社会福利还是社会救济都有需求，只
是不同的人在不同的时期对各种项目需求的侧重点不同罢
了。 正是由于不同社会保障项目最终会在同一需求者身上体
现，虽然其需求量不一样，但每个人对不同保障项目都会有
需求，这就为我们整合社会保障项目提供了契机 ，也明确了
我们进行社会保障项目整合的目的，即通过整合社会保障项
目更好地满足不同人在其生命的不同时期对不同保障项目
的需求。
其二，社会保障项目服务对象属同一主体。 社会保障项目
的子项目如养老保险、失业保险、医疗保险等服务对象属同一
主体，即实施范围都是国有企业、城镇集体企业、外商投资企
业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。 不同的是失业保
险、医疗保险的实施范围是所有失业单位及其职工，而养老保
险仅是实行企业化管理的事业单位及其职工。 另外，失业保
险、医疗保险的实施范围都包括民办企业及其职工 、社会团
体及其专职人员，不同之处是医疗保险的实施范围是国家机
关及其工作人员，而失业保险是国家机关及其工勤人员。 工
伤保险的范围是各类企业，有雇工的个体工商户 ，也在上述
范围之内。 社会保险保障的对象是上述单位的全体劳动者。
因此，对同一个劳动者来说，往往是几种保险都能惠及到 [4]。
因此， 我们应该在更高层次上全面认识社会保障的概念，它
是一项综合性系统性的社会工程，它的各个子项目不应该完
全独立。
三 社会保障项目整合的现实性分析
（一）整合是顺应时代要求的举措
目前我国社会保障项目都是独立改革，或重建或新建，没
有统一的布署，各个项目都各自建立独立的基金，没有形成统
一的社会保障基金； 对社会保障各项目和基金的管理上政出
多门，没有一个统一、法定和权威的组织管理机构，这都大大
减低了社会保障制度的效率。 建立一个完善的社会保障系统
是每一个中国人的期盼，然而我国财力还有限，现阶段让每个
社会保障项目整合研究
陆亚男，宁国玉
摘要：从研究社会保障项目整合的角度，探讨如何改善我国现有的社会保障体系，完善我国社会保障事业，推进和谐社
会构建。
关键词：社会保障项目；整合；路径
中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1673-1999（2009）01-0073-02
作者简介：陆亚男（1984-），女，湖南衡阳人，西北大学（陕西西安 710069）公共管理学院 2006 级硕士研究生，从事社会
保障研究；宁国玉（1984-），女，山西榆次人，西北大学公共管理学院 2006 级硕士研究生，从事社会保障研究。
收稿日期：2008-05-23
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人都享受全面的社会保障只能是一个美好的愿望；另外，重新
确立一种与原有制度决裂的全新制度所造成的颠覆成本和后
果是政府无法承受的。 所以，将现有的社会保障资源整合，是
在现实可能的基础顺应时代需要的一项举措。 同时，党和国家
领导人对社会保障的重视以及构建和谐社会的提出， 为我们
整合社会保障项目提供了契机。 目前，社会保障部与人事部合
并成人力资源与社会保障部，更为梳理社会保障内部关系，整
合社会保障项目提供了良机。
（二）不利因素
首先，中央政府与地方政府的社会保障职责混乱，中央政
府与地方政府在社会保障方面关系混乱。 在管理事务方面，中
央政府似乎一直统一管理全国的社会保障事务， 但地方政府
只要改革， 又可以与中央的指示不相一致。 具体项目负责方
面，中央政府与地方政府之间存在着“错位”现象，尤其表现在
中央政府的“缺位”和“越位”以及地方政府的“缺位”上。 比如，
发展全国统一的公共基础养老保险应该是由中央政府主要负
责社会保障产品项目， 然而中央的职责承当却一直没有完全
到位，处于“半缺位”或“缺位”状态，相反，对于本应该由地方
政府主要负责的城市最低生活保障和公共卫生保健以及医疗
保障等项目，中央却额外承担了大量的财政投入和组织投入，
造成了“越位”。 在社会保障财政投入方面，无论是中央政府，
还是地方政府， 均没有实现社会保障事权与财权有效统一的
原则要求，致使中央财政负担相对越来越重，而地方财政却处
于缺位或尚未完全到位的状态。 在社会保障管理、实施和监督
机制建设方面， 中央政府与地方政府间同样存在着职责划分
不清的现象，缺乏相互间的积极配合及有效协作，甚至出现互
相推卸责任的不良局面 [5]。
其次，主管社会保障项目的部门缺乏统一性。 中国现行的
社会保障体系是依据社会保障项目建立的， 而保障项目则依
据保障对象和保障范围分别由相关政府部门提出政策并予以
执行，由此造成了我国社会保障体系部门分割的现状，导致我
国社会保障政策体系的先天不足。 例如，保障下岗职工的基本
生活直接涉及到失业保险、社会救助、社区福利服务等不同的
社会保障项目和制度， 而这些项目和制度分属劳动部和民政
部管理。 尽管各部门从自己主管的保障项目出发，都制定了帮
助下岗职工的政策，而且效果都不错。 但从整体和综合的角度
观察，这些政策有的因叠加而部分失效，有的因覆盖不到而出
现了政策死角，并未基本解决下岗职工生活保障的实际问题。
最后，社会保障项目业务管理存在问题。 现实中各个保险
项目独立运作，给缴费单位和个人带来麻烦，且导致许多机构
重复建设；社会保障专业化人才和资金投入不足，改革的各项
工作往往无法更好地贯彻实施， 社会保险经办机构的岗位设
置、上岗资格以及培训缺乏系统规范的措施；大部分城市的社
会保障管理信息系统尚未建立，社会保障业务管理能力不强。
四 社会保障项目整合的路径
（一）明确中央政府与地方政府职责范围
对于全国统一的公共基本养老保险、军人社会保障、重大
疫情和自然灾害的社会救助等具有全国性公共产品特征的保
障项目或部分，应由中央政府主要负责；而对于具有较强的地
方性公共产品特征的项目或部分，如城市居民最低生活保障，
差别性职业年金和社会福利等，应由地方政府主要负责；中央
政府主要承担宏观方面社会保障统一管理和监控职责， 协调
不同地区不同部门的利益关系和要求， 地方政府主要负担社
会保障的具体组织实施及地方性行政管理等微观的责任，以
不断降低社会保障制度运行成本，提高制度运行的经济效益；
同时，中央财政要坚决摒弃非固定化的、带有随意性的中央财
政投入机制， 地方财政要由现在的不承担责任或少承担责任
发展到其财权、事权及社会保障责任的统一。
（二）加强部门之间的协调
成立一个半社会性质的社会保障安全委员会， 专门负责
协调各个部门的关系和利益， 使社会保障职能管理和财务管
理相对分开运作。 在社会保障机构的设置上，应当坚持部门分
工协作的原则；在社会保险方面，除了养老保险、失业保险和
工伤保险及其补充保险继续由劳动保障部门继续决策和操作
外，可以考虑把医疗保险，生育保险、护理保险及其补充保险
这些与卫生管理工作密切关联的工作统统交给卫生部门去操
作；在社会福利方面，可以考虑把国有企业职工和各类企业的
职业福利交给劳动保障部门去操作。 这样的分工，一方面考虑
的是相关工作在具体操作中与哪个部门关联度最大， 另一方
面考虑的是相关业务的传统分工 [6]。
（三）改善社会保障项目的业务管理流程
社会保险方面，设立社会保险综合服务处，把原先相互独
立的各个险种的服务系统合并成一个；社会保险费集中，统一
征缴，社会保险费做到“三费合一”或“五费合一”；社会保险费
集中统一征缴后，各险种的保险费可按比例分帐。 社会保险费
集中统一征缴， 能够使各险种的社会保险费征缴工作相互促
进、相互监督、实现社会保险“多赢”；社会保障各项目的基金
可以利用弹性帐户进行整合。 弹性账户是覆盖受益人在各种
环境下进行各类项目缴费与待遇支付的帐户。 把所有社会保
障项目帐户分为基础部分和补充部分， 基础部分用于减低门
槛，使人人都加入社会保障中来，是人们遇到常见的社会经济
风险时保住其生活水平的底线；而补充部分则以“个人帐户”
的方式运营，这部分可以打通其与资产建设的通道，形成综合
性个人帐户，可以用于购买住房、职业培训、子女教育乃至特
殊情况下的医疗费用。 综合性个人帐户能更灵活地满足不同
人对社会保障的不同需求且由于打通了其与资产建设的通
道，基金的保值增值能力强；另外，还可以建立社会保障管理
信息系统，从而实现社会保障管理数据共享。
参考文献：
[1]唐钧.建立“基础 -整合”式社会保障制度[J].燎望新闻周刊，
2006(2).
[2] 杨燕绥.小康社会与社会保障：构建整合发展的中国社会保
障体系[J].中国社会保障，2003(3).
[3] 景天魁 .建立基础整合社会保障体系[EB/OL].大公网讯 ，
2003-05-15.
[4] 景衍斌，朱华 .社会保险资源整合初探 [J].山东劳动保障 ，
2003(9).
[5] 黄书亭，周宗顺.中央政府与地方政府在社会保障中的职责
划分[J].经济体制改革，2004(3).
[6] 常宗虎 .中国社会保障制度的总体思考[J].中国民政，2002
(11).
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