村镇银行的外生性问题与化解策略探讨
王海燕，方首军
（华南农业大学经济管理学院， 广东 广州 510642）
摘 要：以农村金融增量改革和村镇银行加速设立为研究背景，首次探讨了村镇银行的外生性问题及其化解策略。 认为村镇
银行的外生性问题的原因在于设立主体的外生性、初始资金的外生性和经营理念的外生性 3 个方面，由此可能引发的主要问题是
吸储困难导致资金来源不足、社会认同程度低导致经营困难、村镇银行呈单点分布阻碍了规模效应的发挥、受制于当地政府容易
丧失发展的自主性等。 从转变经营理念、增强宣传力度、提升服务水平、找准市场定位、融入村社文化等角度提出了化解外生性问
题的策略建议。
关键词：农村金融； 村镇银行； 外生性问题
中图分类号：F34 文献标识码：A 文章编号：1004-874X（2011）12-0204-04
A study on the county banks’ exogenous problem and the measures
WANG Hai-yan, FANG Shou-jun
（College of Economics and Management, South China Agricultural University, Guangzhou 510642，China）
Abstract： Under the background of the rural finance incremental reform and the accelerated setup of county banks, the paper found
it the exogenous problem of village banks that lead to the difficulties of the county banks. According to the author, exogenous problem
were embodied in three aspects, the exogeneity of majority shareholders, the exogeneity of initial funds, and the exogeneity of operation
principle. So no enough funds sources, high credit risks and cost due to the un-scale economy and controled by local government were the
difficulties that county bank confront. On that basis, some tactics had been put forward from multi-angle, such as changing managing idea,
enhancing publicizing dynamics, advancing service level, capturing market position, blending into village culture and so forth.
Key words： rural finance； county banks； exogenous problem
为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金
融供给不足、竞争不充分等问题，中国银行业监督管理委
员会（下称“银监会”）在 2006年降低了农村地区银行业金
融机构的准入门槛， 随后以村镇银行为主体的新型农村
金融机构如雨后春笋般涌现。 村镇银行是指经银监会依
据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融
机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要
为当地农民、 农业和农村经济发展提供金融服务的银行
业金融机构。 从本质上，发起设立村镇银行是政策上通过
机构准入门槛的降低，从而增加金融供给的一番好意，区
别于过去农村金融存量改革的是， 此番改革属于农村金
融的增量改革。
根据银监局规划，从 2009 年至 2011 年年底，全国需
完成 1 027家村镇银行的发起设立，截至 2010年末，完成
了 349 家，而根据《中国银监会关于加快发展新型农村金
融机构有关事宜的通知》（银监发[2010]27号），2011 年要完成
678 家村镇银行的设立。 随着村镇银行设立的加速，有关
村镇银行的研究越来越多， 且绝大部分研究都集中在村
镇银行发展现状、成效、问题及解决对策方面，其中重点
揭示的问题主要有市场定位偏离政策初衷、 资金来源不
足、股权设置不当、信贷风险较高、政策支持不力、存贷比
过高等。 例如，王修华等 [1]在分析村镇银行基本情况和实
践效果的基础上， 重点探讨村镇银行进一步发展所面临
的发起机构主体过于单一、发起机构条件过于苛刻、基础
系统和支持政策不完备等一系列制度约束，然后提出拓宽
市场准入的深度与广度、加大差异化政策的扶持力度等优
化措施。 但是，村镇银行外生性问题尚未引起研究者们的
足够重视，而且关于村镇银行外生性及化解机制的研究几
乎空白。
本文提出村镇银行的外生性问题，在描述外生性问题
的特征基础上分析“外生性”问题的内在原因，并试图提出
若干建议，以缓释村镇银行已经产生的“外生性问题”或者
尽可能避免日后在村镇银行建设过程中的“外生性”问题，
逐步融入村社文化，从而克服其外生性所带来的各种不利
影响。 本文选择村镇银行外生性的研究视角，着眼于村镇
银行的设立缘由、自身特征和农村金融的复杂性，力求能
够促使村镇银行与农村金融相融共生，更好地为三农发展
提供金融服务。作为从外部自上而下强行嵌入农村地区的
金融供给主体之一，村镇银行能否顺利适应农村地区的金
融运营方式，实现机构可持续运营和增加农村信贷供给的
双重目标呢？ 近五年的实践经验表明，村镇银行作为新生
金融机构，与当初政策设计的初衷还相差甚远，迫切需要
克服外生性所带来的各种不利影响。因此对村镇银行外生
性问题的研究，不仅是填补理论空白，提出化解外生性问
题的具体策略，更加对村镇银行的可持续发展、矫正村镇
银行的市场定位具有重要意义。
1 村镇银行的外生性问题及其原因分析
与农民资金互助社等内生于农村经济、由农民自发形
收稿日期：2011-04-26
作者简介： 王海燕 （1975-）， 女， 在读博士生，E-mail:wonder.
why@
广东农业科学 2011 年第 12 期
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成的组织相比，村镇银行具有明显的外生性。 村镇银行的
外生性特点及其原因主要体现在以下两个重要的方面。
政府的行政主导致使村镇银行缺乏市场环境下的自
然孕育过程
政策主导性决定了村镇银行从出身开始就是一种外
部“强制性嵌入”，它没有一个内部孕育的过程，因此无从
“内生”。在政策导引下，地方政府往往充当了重要角色，一
方面积极联系外部投资者， 另一方面积极完成指标任务，
并不惜开出“空头支票”，允诺“财政性存款”支持银行业务
的指标任务，看得出来，地方政府是村镇银行设立的“积极
方”，同时，在此过程中，建设村镇银行作为政府的一项“绿
色招商引资”项目进行推动，因此，出现盲目追求“大资本”
而很少衡量其内在可行性。除此之外，政策层出台了“东西
部挂钩政策”，即在东部发达地区发起设立村镇银行，必须
同时在中西部挂钩相应数量的村镇银行，换句话说，一家
银行要在东部设立村镇银行， 至少要设立两家村镇银行，
这必然在一定程度上打击中小银行设立村镇银行的热情，
因为需要投入更多的资源和精力。 原因在于，在东西部挂
钩的情况下，那些实力雄厚的银行为了抢占更多的东部地
区设立村镇银行，必然需要同时占用更多的中西部地区的
村镇银行设立指标，从而可能挤占中西部地区的中小银行
在中西部设立村镇银行的机会， 造成金融资源分配的不
均；其次，强制性准入挂钩使得中小银行在发起设立村镇
银行时缺乏科学规划，不利于统一管理，影响到村镇银行
日后的发展。 在准入挂钩政策下，中小银行失去了对村镇
银行发起设立地点的选择权， 只是被动的完成监管要求，
从而难以形成统一的整体规划和科学布局。 此外，由于各
地银监局对村镇银行的具体要求不尽相同，使得中小银行
难以通过标准化、规范化的模式发起设立村镇银行，也就
难以对设立后的村镇银行进行统一管理，影响到所设立村
镇银行的经营效果。 因此， 政策主导下的设立村镇银行
方式，埋下了村镇银行天然的外生特性。
“外来”主发起银行的意愿决定了村镇银行的外生性
《村镇银行管理暂行规定》（银监发[2007]5 号）明确要
求：“村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机
构”。“最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银
行股本总额的 20%， 单个自然人股东及关联方持股比例
不得超过村镇银行股本总额的 10%， 单一非银行金融机
构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得
超过村镇银行股本总额的 10%”。 这使得作为主发起人的
银行在村镇银行的设立和管理中处于绝对的主导地位。
从村镇银行本身而言，“外来”主发起银行主导模式导致了
村镇银行的外生性，具体体现在以下几方面。
设立主体的外生性 村镇银行的控股股东不是农
户，也不是代表农户利益的相关组织，而是以盈利为目的
的商业性组织，所以村镇银行很难做到真心实意地为三农
服务。 即使股东中可能有一部分股东能够代表农户或社
区利益诉求，但由于话语权微弱，他们丝毫不能左右信贷
资金的运用去向。 村镇银行的组建，不是农民迫于贷款难
而自行进行资金融通的产物，而是由凌驾于社区之上的外
部力量自上而下强行安排的结果。村镇银行出现的真正动
力并非源自农民群众的资金需求，正如赵冬青等 [2]的研究
指出，村镇银行的铺开实际上是跨区经营、占据市场、享受
政策优惠、 提高自身社会形象等多重利益驱动的结果，这
在大多数主发起银行是地方性城商行或农商行得到充分
印证，其战略性意图就是为了实现“走出去”。尤其以《中国
银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》
下发之后，大大地鼓励了一部分中小城市商业银行和部分
农村商业银行“走出去”的热情，该《通知》还提到了“发起
设立 30 家以上村镇银行可申请组建村镇银行控股公司”
的刺激性条件，一段时间内城商行的热情空前高涨，满足
了快速扩张的愿望，最终导致的结果是多数原本属于地方
性金融机构纷纷开始部署跨区域经营战略，甚至开始“不
顾一切”抢认指标的热潮。例如，目前发起设立村镇银行较
踊跃的有包商银行、东莞银行、九江银行等城商行，以及江
阴农商行、马鞍山农商行、广州农商行等。 据了解，这些银
行已在多个地区设立村镇银行，包商银行、广州农商行等
在全国各地“谈牌照”，并预计 1~2 年内设立 30 家村镇银
行 （政策上鼓励设立 30家村镇银行允许设立村镇银行控
股集团的安排）。在此情况下，不排除一部分中小银行将村
镇银行等同于分支机构来设立和管理，导致村镇银行的业
务定位与主发起行的分支机构的业务定位趋同，甚至于将
村镇银行作为开拓当地市场的平台，从而使设立村镇银行
的政策初衷落空。 村镇银行演变为分支机构。 在设立分支
机构与发起设立村镇银行挂钩的情况下，一些中小银行设
立村镇银行的目的显然并不是为了村镇银行本身，而是为
了满足设立异地分支机构的监管要求。 也就是说，村镇银
行只是附带产物。
初始资金的外生性 村镇银行设立初期，由于吸储
困难等原因，初期营运资金主要来源于股东出资，用于机
构建设等刚性支出和初期放贷， 此即初始资金的外生性。
村镇银行实属股份制社区银行，这些资金参与运作的动机
在于获利。 跨行业吸引外来资金支农固然是好事，但是当
这些资金被趋利性的控股股东掌控后就演变为资本。众所
周知，逐利是资本的本性。当银行资本、产业资本和民间资
本纷纷被冠以“支农”的名义来获利时，资金外生性的正向
效用产生机制就会被扭曲。其可能的直接后果是村镇银行
的发展现实偏离政策初衷。
经营理念的外生性 涉农信贷具有贷款额度小、贷
款频率高、信贷风险大、信息不对称和交易成本高等特点。
而村镇银行设立主体，尤其是控股股东，多是不具备农村
地区信贷开展经验的城市商业银行或者是主业已经脱离
农村的农村商业银行、农村合作银行。 而且新设村镇银行
的高管多是从主要发起机构调派，虽然外派人员的选择以
个人籍贯为首要原则，但他们大都离开故乡多年，且家乡
已无任何社会关系，对筹建工作帮助不大。因此，由这样的
机构和高管来组建村镇银行，必然会遵循商业化的经营思
路开展，在农村信贷经验不足的情况下难以顺利契合农村
地区的信贷发展方式。 据王修华等[1]对 2010年 4月底 172
家村镇银行的研究，由城市商业银行、农村商业银行和农
205
村合作银行发起设立的共 130家，占 %；不仅如此，很
多村镇银行实质上成了大股东的专业化分支机构， 是对
大银行制度的复制，内生性犹显不足。
2 村镇银行外生性问题的不利影响
村镇银行设立初期，公信力、影响力尚未形成，农户对
其还很陌生，再加上 20世纪 90年代农村合作基金会给农
民群众造成的负面影响使得农民“一朝被蛇咬，十年怕井
绳”。 现如今，在农民看来，村镇银行从天而降，很容易孳生
怀疑和猜测。 而与客户建立稳定持久的信任关系却是经营
资金、管理信贷最基本、最关键的因素之一，如果缺乏农民
群众的信任，那么村镇银行就难以开展涉农业务，从而致
使村镇银行、或破产倒闭、或避开涉农信贷、或偏爱工商信
贷。 具体地讲，村镇银行的外生性可能会导致如下不利影
响，直接威胁着机构的可持续运营。
吸储困难，导致资金来源不足
首先，村镇银行成立时间短，公信力和社会认同程度
较低，加上群众对村镇银行及相关政策不太了解，有些农
民可能认为村镇银行是城市大老板在农村私自开设的银
行，可能会将存款卷跑，因此公众宁愿选择农信社或者邮
政储蓄银行， 也不敢将自己的辛苦钱冒险存入村镇银行。
以一家农商行在中部地区发起设立的两家村镇银行为例，
开业的前 3个月：HB村镇银行各项存款余额 6 405万元，
储蓄存款仅 1 133万元， 占 %； 其余均为对公存款；
HC 村镇银行各项存款余额 4 754万元， 储蓄存款仅 697
万元，占 %，其余均为对公存款。 其次，大部分村镇银
行尚未以直联方式接入中国人民银行的大小额支付结算
系统，机构内部资金周转所需的同业拆借等手段难以发挥
效用，如果再遇到吸储困难，对于村镇银行而言，可谓雪上
加霜，阻碍信贷规模的扩大，进一步弱化了规模效应，增加
了交易成本。
缺少公众的心理认同， 导致信贷业务在风险管理方
面的难度加大
村镇银行的经营理念大多来自于其主发起单位的商
业化经营模式，因此村镇银行高调的市场定位难以契合农
户低调的心理需求， 导致双方难以形成共同的价值立场。
与村社范围内的资金互助社和农民银行等形式的 “草根”
金融机构相比，农户仅仅是村镇银行的客户，村镇银行实
质上是一个盈利性机构而已； 而不是像草根金融机构那
样农民就是组织的主人，机构确确实实地为农民提供一个
金融服务平台，通过团结互助、调剂余缺来真正帮助他们
致富。 所以，农民与村镇银行的关系就更为独立，农民作
为客户不能产生归属感。 在这两种机构中，农户还贷的心
理存在天壤之别。 更有甚者，有些受教育程度低的农户甚
至还会误以为从村镇银行贷款就像获取政府补贴一样不
用偿还。 这些都在一定程度上增加了涉农信贷风险。
外生性使得跨区域设立的村镇银行呈单点分布，短
期内难以联成网络，阻碍了规模效应的发挥
例如，中部地区的河南省，一开始就规划了每个县一
个村镇银行指标，各家法人机构相互独立，属于单点分布，
尽管有些地方村镇银行同属一个主发起行， 分布相对集
中，但是目前所有新设村镇银行都是单点分布，单点村镇
银行资源配备成本较高，因为它集决策、管理、营销、服务
于一身，但仅此单点而已，因此村镇银行在科技、人才、系
统、网点、产品上没有成本规模优势。这不仅使得各单点村
镇银行在当地农村金融市场各主体间的竞争中处于劣势，
也给各村镇银行在经营管理经验交流上造成困难。
外生性使得村镇银行在本土的发展容易受到当地政
府的操控和牵制，从而制约其发展的独立自主性
村镇银行从选址、开业，到后续的持续运营，当地政府
的态度和支持力度都是一个至关重要的因素。 对于一个初
来乍到、人生地不熟的新机构而言，首要的难点或许就是行
政公关，争取当地政府在土地、税收、监管等多方面的扶持。
尽管村镇银行在其主发起人的支持下， 在国家相关政策明
文规定的基础上，相对其他草根金融机构而言，行政公关堪
称比较优势。 尽管如此， 还是要适度把握好政府介入的程
度，政府的过度介入，对村镇银行的后续发展并非一定就是
好事。 据了解，一些农村商业银行在设立村镇银行过程中，
将能否获得政府的支持作为重要的因素来考虑， 甚至作为
谈判桌上的经验之谈， 都从一开始就积极与县政府沟通和
协商，在开业庆典上与政府签署了战略合作协议，甚至已成
功向政府争取一部分财政存款；同时，在土地、税收方面也
正在寻求政府的支持；此外，积极维护与银监、人行等监管
部门的良好关系，为村镇银行经营创造良好环境。 但同时，
村镇银行开设过程也反映出一些不足之处：部分地方政府
缺乏支持诚意， 对合作协议中存放财政存款的承诺兑现不
积极，因此要理性对待政府的支持，不能过多地依赖政府。
因为村镇银行的长远发展还得靠提升其市场竞争能力，政
府或许能解决一时的难题，但解决不了长期的发展问题，政
府可以动用的行政资源很多， 但对于市场力量发挥作用的
地方，政府无能为力。 如果在村镇银行后续的发展中，稍微
离开政府就举步维艰， 那么村镇银行就必然会失去发展的
自主性，进而沦为政府的附庸。
3 村镇银行外生性问题的化解策略探讨
外生性特征给村镇银行的开设和发展带来了诸多阻
碍因素，使得其发展初期困难重重。村镇银行属于新事物，
要让农民群众了解并接受它需要一个漫长的过程。为扭转
村镇银行的弃农化、厌农化倾向，以及与政策目标相悖离
的局面，促使其稳固地扎根基层、真心实意地服务“三农”，
重要的一步是通过软实力的培育来化解村镇银行的外生
性问题，使其逐渐形成本土化的经营思路，实现可持续发
展。
转变经营理念，创新信贷产品
村镇银行的定位不同于大型商业银行，而是采取股份
制形式设立的小型社区银行。 城市的大中型商业银行，其
信贷具有担保抵押资产充足、规模大、频率低、成本低、利
润高、风险小的特点，其根本目标在于利润最大化；但农村
金融涉农信贷却呈现贷款额度小、贷款频率高、信贷风险
大、 信息不对称和交易成本高等迥异于城市信贷的特点。
206
因此，在县域设立村镇银行，必须彻底打破主发起单位在
城市发展商业信贷经营思路的路径依赖，需要因地制宜地
探索适合当地发展的经营思路和业务模式。 另外，村镇银
行也应该放低传统上高调的姿态，深入基层，扎根基层，通
过类似于“村镇银行—贷款服务中心（信贷员）—金融服务
站（村）—农民贷款小组”四级市场网络的模式将业务延伸
到群众中间，赢得老百姓的支持。在开发信贷产品上，要在
充分调研的基础上，结合农村信贷需求特点和产业分布结
构特征，设计具有单次额度小、季节性强、分期还本付息、
利随本清、农户贷款可获得性高、产业资本需求旺盛等特
点的信贷产品。
整合各种资源，增强宣传力度
首先，要借助基层政府的行政资源和公信力，来提高
公众对村镇银行的认可程度。 例如，可以通过县（市）乡等
地方电视台或者广播等媒体来宣传村镇银行服务 “三农”
的理念、涉农信贷产品和服务；通过县（市）有关行政部门
举行的村官会议的平台来进行宣传， 在政府的协助下，通
过村官的渠道让村镇银行的这个新事物进入老百姓的视
野。其次，要精选当地合伙股东，借助当地实力较强的股东
的影响力， 营销当地特色支柱产业的信贷和理财产品，以
此作为突破口，沿产业链上下游逐步覆盖。再次，不可忽视
村、乡（或镇）级农民合作性组织的重要作用，例如农民专
业合作经济组织、农村资金互助社等，通过与这些组织的
合作，借其作为中介，不仅能够通过资金批发等形式降低
交易成本，还能更容易地赢得老百姓的信任。 最后，还有
一大社会力量可以利用，即当地高校的支农社团。 可利用
寒暑假期给高校支农学子提供实习的机会，为其提供实践
证明和部分生活补贴，然后安排他们组队进村庄、进社区
宣传调研。 可见，要尽快培植、提升村镇银行的品牌认知
度，就必须整合多方可用资源，否则仅靠村镇银行那少许
的员工希望渺茫。
加强员工培训，提升服务水平
村镇银行起步期，一般是从主要发起股东单位派驻高
层管理人员，其余人员均从当地招聘，其实这就是本土化
措施之一。然而，对珠江村镇银行的考察结果显示，除了董
事长、行长、副行长和部门负责人之外，其他员工都缺乏金
融从业经验和对农村信贷业务特征的了解，员工整体从业
经验不足，业务技能、专业知识和风险防控能力亟待提高，
这种局面严重制约了村镇银行的业务发展。 这无疑是大
多数村镇银行员工业务素养低下的一个缩影。 普通员工
与客户直接接触，其综合素质的高低直接代表整个银行的
形象。可见，通过对一线员工的培训教育，提升其业务技能
和服务意识，也是融洽客户关系的重要方式之一。“金杯银
杯不如老百姓的口碑”， 这句俗语道出了客户关系管理中
每个细节的重要性。 尤其对信贷员和客户经理，贷款客户
的贷前调查、贷时审批、贷后跟踪等都是由其负责，应该给
他们分派一定的理财任务，各自进入其分管社区村落调查
信贷客户、宣传理财产品，提供“送货上门”的金融服务，变
传统被动的服务为主动的上门服务。 只有让员工真正理
解村镇银行的定位，才能逐渐培植出扎根基层、深入民心
的品牌知名度。
做好市场细分，找准角色定位
李景波等 [3]认为，一些地方的村镇银行在发展过程中
缺乏市场定位理性，盲目追求利润最大化，出现了贷款非
农化、集中化和短期化倾向。这样一来，村镇银行就无异于
当地的农信社、农业银行、邮政储蓄银行等商业性银行业
金融机构，逐渐产生经营的同质化。按照政策初衷，本该作
为农村金融市场补充者的村镇银行，现在定位成了农村金
融市场的竞争者。任常青[4]认为，这种角色定位的偏差直接
影响着村镇银行的可持续发展；而且在信用社基本解决农
村储蓄难、邮储银行基本解决农村汇款难的基础上，村镇
银行应该更多地在为农村提供信贷服务，解决农村贷款难
问题上扮演重要角色。 淮滨珠江村镇银行针对细分市场，
实施产品定制，先后推出了信用联保贷款、粮食收储环节
和深加工环节特色贷款、船舶抵押贷款、木材加工贷款和
公务员小额信用贷款等业务品种；潢川珠江村镇银行鉴于
当地土地证与房产证分离，且大部分房产没有办理房产证
等情况，在粮食收储、养殖加工、花木种植、建筑承包等行
业推进企业信用联保贷款，也取得了积极成效。可见，找准
市场定位，是村镇银行占领市场、开拓业务、扎根当地、实
现可持续发展的关键环节。
融入村社文化，赢得公众信任
首先，村镇银行高管要对中国的村社文化有一定的领
悟，并将这种认知渗透到企业文化的血液之中。依据费孝通
的研究，中国传统社会的人际关系形成了以血缘关系和地
缘关系为基础的差序格局。 因而不难理解，国人在交往时，
对“外人”会采取一种排斥、不信任、不合作的态度；而对圈
内自己人则往往会相互信任、合作互惠，共享一定的社会资
本。 其次，村镇银行应该挖掘现有条件，力求发挥农村社会
资本的效用。例如，招聘当地员工，可以侧重看其家族背景、
当地的社会关系资源等条件，然后以此为突破口开展业务；
同时也应避免所招员工的家庭所在地过于集中，如果村镇
银行在县城，那么每个乡镇招 1~2名员工最好。 这样，就可
以以这些员工为突破口，以点带面地开拓市场。通过这些人
际关系，有助于逐渐将村镇银行嵌入农村社区，从根本上培
植村镇银行的公信力。 最后，要从细节上赢得公众的信任。
例如，员工不要轻易对客户下承诺，如果有承诺必须及时兑
现；客户经理对老客户进行定期拜访，传达公司的人文关
怀；逢年过节给老客户发放小礼品，赢得客户的口碑；对信
用等级较高的老客户，给予再次贷款利率优惠待遇等。这些
事情虽然细微、繁琐，但是如果能够坚持做到，其带来的收
益将会是无可估量的，因为这些都有利于积累村镇银行的
软实力，赢得公众的心理认同。
参考文献：
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