第 47卷 第 5期
2007年 9月
吉林大学社会科学学报
Jilin University Journal Social Sciences Edition
Vo1．47 No．5
Sep．，2007
口国有经济理论与实践
财政转型下的公共投资结构分析
邵 学峰
(吉林大学 中国国有经济研究中心，吉林 长春 130012)
[摘 要]作为经济发展的解释变量和内生要素，财政转型的目标模式在于促进帕累托效率优化和
社会福利水平提高。通过 SPSS对我国 1978年至2005年的数据进行分析发现，财政转型虽然改变
了 (或者试图改变)不同社会主体的激励方式，但是却没有从根本上触动相互之间的利益关系，
公共投资支出存在着结构不均衡的态势，表现为 “硬性支出”膨胀、“软性支出”短缺。对传统财
政的路径依赖构成 了我国公共投资支出结构不均衡的制度性根源。
[关键词]财政转型；公共投资；结构不均衡
[中图分类号]F812．45 [文献标识码]A [文章编号]0257-2834(2007)05-0046-08
[收稿 日期]2007—03—09
[基金项 目]教育部人文社会科学重点研究基地重大项 目 (06JJD790016)，吉林大学985工程 (二
期)“东北亚研究与东北振兴”创新基地项目 (2004)
[作者简介]邵学峰 (1971一)，男，山东招远人，教育部人文社会科学重点研究基地——吉林大
学中国国有经济研究中心研究员，副教授 ，经济学博士。
一
、 引言及文献回顾
财政转型既然内生于经济发展Hj3，其制度变迁必然显现为一个动态连续的发展过程，主要
目标不仅在于实现帕累托效率优化，还要保证在提高效率的基础上促进社会稳定和分配公平。已
有研究更多地关注于财政政策调整过程中的量的度量，而忽略了财政转型对经济的质的贡献。用
来衡量财政调整的质的标准主要体现在三个方面：一是未来经济发展和社会资产获得所必需的支
持增长支出得到维护和保护；二是确保贫困和弱势群体的基本生活收入的财政支出得到充分的保
证；三是财政风险要进一步缩小，或者至少可以承受。 在笔者看来，转型财政政策如果可以作
为经济发展的解释变量，对其质的度量的关键在于以财政政策促进社会福利的提高。公共投资的
规模和结构在满足社会需求、提高社会福利等方面具有直接的作用，财政作为公共投资和公共产
品供给的重要组成部分发挥着重要作用。改革开放以来，中国经济的快速发展令世人瞩目，而相
伴而行的制度变迁也走过了其他任何国家所不曾经历的过程。其中，财政政策的发展与演变不仅
体现了作为经济转型国家的基本特色，还履行了政府主导的投资拉动、优化分配及促进社会稳定
等重大职能作用。财政转型正在不断深化。但是，长期以来，受赶超型经济增长方式等因素制
约，财政政策忽视或者淡化了对经济增长所依赖的一般性公共产品的支撑和提供，导致了这些领
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域公共投资的结构不均衡，对部分经济发展内生要素 (如教育、科研)的资金供给不足。这些
公共投资不足必然带来负面影响，表现为与此相对应的公共产品长期 “发育不良”，增加经济发
展的复杂程度和财政转型的困难。公共性投资支出对经济增长具有明显的拉动作用，瓦格纳法则
以及罗斯托等人的经济发展阶段论都认为，经济增长会导致对公共产品支出规模的增量需求不断
扩大。财政为弥补市场失效而提供的公共服务，对于任何市场经济的正常运转都是必不可
少的。 一
转型财政的一个重要特征在于其改变了不同利益主体的激励方式，其目标也力求满足福利经
济学的两个基本定理，即在优化帕累托效率和以制度建构改变资源禀赋方面确立了目标模式，但
是不同程度的财政失衡构成了对经济转型的挑战。
具体研究中国财政转型下的公共投资可以看出，财政制度变迁虽然改变了 (或者说试图改
变)不同产权主体的激励方式，但是却没有从根本上触动相互之间的利益关系。中国自改革开
放以来，财政模式不断调整的目标在于更好地为经济发展和社会建设服务。总体上看，公共投资
支出结构是以政府主导型投资的经济建设支出和行政管理支出为主，而以提供公共服务产品为主
的公共投资管理体制相对滞后，导致经济在快速发展的同时社会问题日益显现，并成为下一步经
济和社会改革发展的障碍。_4 具体表现为：其一，财政供给范围仍旧没有跳出 “生产建设财政”
的逻辑思维，公共投资和公共产品供给不足，仍旧存在着对生产建设的过度热衷。用于一般竞争
性行业的投资仍占财政支出的比重很大，而对公共产品和服务的资金投入明显不足，成为财政支
出最薄弱环节，这主要表现在对基础设施、科技教育、社会保障的投入不够。前者是种了 “市
场经济的田”——财政 “越位”；后者是荒了 “财政自己的地”——财政 “缺位”。 5 政府存在
着强烈的经济增长偏好，通过扩大基建投资带动投资增长从而实现经济增长的目标是普遍的政策
选择，越是人均 GDP水平较低的地区，这种偏好越为明显。 政府政绩冲动和企业的盲目利润冲
动，在若干领域的需求过于旺盛，导致经济过热，其后果导致需求结构的不合理。张晏、傅勇通
过构造财政分权和地方政府竞争的指标，利用 1994--2004年的省际面板数据实证研究了分权和
竞争对地方政府财政支出结构的影响，并利用 1986--2004年的面板数据检验财政支出结构的跨
时差异和跨区差异，发现中国式分权为推动中国经济增长上做出贡献的同时，在支出结构上也造
就了 “重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的扭曲成本；并且，这种偏向在整体上并没
有随着分税制改革以来的一系列重要政策的实施而得以缓解，同时，东中西部地区的政府支出结
构和竞争方式存在差异。l 在产生大量无效供给的前提下，公共投资和公共产品的有效供给不
足，社会需求得不到应有满足，是制约中国经济增长的一个重要原因。_8 其二，财政转型中忽视
了对制度成本的关注，成本一收益比重偏高，x效率问题较为严重。市场经济体制下，公共投资
支出主要是维持公共产品特性比较明显的国家正常运行的行政事业支出和社会公益性支出，但是
需要关注公共投资的成本一收益分析，如果财政供养人口日益膨胀，将导致行政费用增长过快，
加重财政支出负担。数据表明，1978--1995年国家财政收入增加了5．1倍，而财政支出中行政
费用增加了17．8倍，几乎是每四年翻一番⋯⋯在大约 3万亿的政府财政收入中有 2／3用于政府
自身的开支”。l9 曹荣庆通过引入财政支出结构偏离系数进行分析后认为，中国财政支出存在着
结构性偏离，经济建设支出、行政管理支出具有比较高的正偏离度，而社会保障支出存在着供给
与需求的极端负向偏离的失衡状态，而公共环境、文化教育以及公共秩序等方面则表现出某种无
序状态。[m
作为经济发展的解释变量和内生要素，公共财政转型的目标模式在于提高社会福利和优化资
源配置。虽然从近些年来的实践看，公共投资性支出的规模提高较快，但是对财政改革中的制度
构建、支出结构优化以及支出的质的量度没有引起足够的关注。在经济转型阶段，支出构成需要
逐渐从直接供应大部分产品和服务、以国有和中央计划为主要媒介干预市场转向更加具有选择性
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的供应方式或者仅针对公共产品和服务的财政支持方式，同时保证分配公正。 改革开放初期，
公共投资呈现出义务教育投入不足、公共卫生改革不到位、医疗费用高，以及各地经济发展以环
境恶化为代价等。_1 现代财政理论研究的意义在于如何通过必要的政府调节手段弥补市场失灵，
以实现马斯格雷夫总结归纳的资源配置、收入分配以及社会稳定等三大职能。发展需要关注长远
利益和现实利益的均衡，一味关注经济增长，忽视与之相关联的、特别是财政转型中的制度构
建、结构优化乃至支出质量的提高等一系列因素，必然阻碍社会福祉的提高和增长，甚至引发严
重的社会经济问题。
二、模型和数据
1．模 型及 变量说 明
对公共投资性支出的研究，理论上通常都是从对纯公共产品最优供给的分析人手，进而研究
投资资本的规模、结构以及均衡状态。对于纯公共产品而言，其最优供给条件是 MB =MC 。
虽然通过对公共产品供给规模和成本之间的对比，确立了理想状态下公共投资的最优假设前提，
但是，仍旧需要对公共投资支出的分布情况进行考察，以分析其结构性基本特征。一般而言，按
照财政功能分类，能够更加直观地反映出公共投资支出结构的基本特征。政府公共投资所显现的
支出职能，其本质在于政府参与市场经济行为、弥补市场失灵、提供有效的公共产品供给，其根
本目的在于提高全社会的资源配置水平。因此，财政性公共投资支出可以看作是社会经济发展的
解释变量之一，它与其他变量共同发挥作用。与计划经济条件下的 “国家财政”和市场经济条
件下的 “公共财政”相比较，经济转型期间的财政职能具有特殊性，客观而言有别于其他财政
模式。在 “国家财政”框架下，政府直接掌握和控制了社会经济生活几乎所有方面，财政作为
国家计划配置社会资源的手段，主要表现为国家满足自身职能的分配工具 ；而在市场经济条件下
的 “公共财政”，其作用范围主要存在于市场失灵的领域，在提供社会公共产品、纠正市场外部
性、弥补市场不完全等方面发挥特有的作用，其基本出发点在于满足公共服务需求，提供公共产
品均衡供给产量 。然而，转型期间的财政模式受传统经济的约束，既存在着对传统财政模式
程度不同的路径依赖，也没有完全凸显市场经济条件下 “公共财政”的精髓和内涵，用于经济
建设的投资支出比重居高不下，受制度欠缺 (或执行效率偏低)等因素制约，具有明显的 “预
算软约束”特征，甚至在资金投向上挤占了用于基本公共支出的规模。这种情况带来的结果，
必然使公共投资支出中用于基础性公共产品的资金规模短缺，进一步导致公共投资支出结构的不
均衡。
设因变量为Y，存在着k个与因变量相关的自变量 ， ， ，⋯， ，描述因变量Y如何依赖
于自变量 ， ， ，⋯， 和误差项 。本文将代表经济增长的国内生产总值 (GDP)作为被解
释变量①，在公共投资支出的主要组成部分中，存在着与被解释变量相关的几个方面内容，我们
把它们分别作为自变量，从而建立回归模型：
E y =8o+8 cCExp+82 p+83 EduE p+84 cExp+85 elExp+8
上式表明，在公共投资支出结构中，经济建设支出 ( CExp)、行政性支出 ( 肪 )、文教
类支出 ( 胁 )、研发类支出 ( cExp)② 和福利救济类支出 (X'WelExp)等几个方面对被解释
① 在我国统计数据中，1980年以后的国民总收入 (国民生产总值)与国内生产总值的差额表现为国外净要素收入，而本
文选取自19"／8年以来的有关数据进行分析，考虑到在时问上具有连贯性，故选取国内生产总值作为被解释变量。
② 这里选取的教育类支出和研发类支出并不存在多重共线性。理由在于我们选择教育类支出的样本数据过程中，重点关
注财政对一般性教育类的支出，而试图区分它与政府财政用于高等院校、科研院所的研发类支出。
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变量E(y)构成线性关系。在财政性公共投资支出中，对国内生产总值 (GDP)构成影响的因
素还有很多，我们把它归结到误差项 中，反映了除自变量 ， ， ，，⋯， 之外的随机因素对
E(y)的影响。
2．数据来源和研究框架
为了确保各种数据的可比性和研究的延续性，数据主要从各类官方统计年鉴中获取。对于不
能直接获得的数据，参考了相关研究成果和年鉴中的指标构成，根据经验事实进行必要的修正，
使其可以客观反映真实情况。通过选择既有一定可比性、又有一定完整性的数据进行合并和对
比，以反映公共投资支出的结构性特征。本文选取的数据均来自于 1978年至2005年的 《中国统
计年鉴》和 《中国财政年鉴》。其中，1979、1981--1984、1986--1988年 GDP数据来 自于
<<2oo4年中国统计年鉴》；1979、1981--1984、1986--1988年各类公共支出相关数据均取自各年
度的年鉴以及政府部门网站。
传统意义上的财政支出可分为形成资本的公共投资和不会形成资本的消费性公共支出，而内
生经济增长理论以全新视角拓展了财政性公共投资领域，更加关注劳动力素质提高和技术进步对
未来产出的影响，并将它们视为广义资本的组成部分，认为任何可以带来产出的开支都可以被视
为投资。因此，内生经济增长理论将在传统经济增长理论中被视为外生的劳动增长率和技术进步
率内生化，从而导人包含人力资本在内的广义资本，并提出通过人力资本的作用避免物质资本边
际生产力递减现象的出现。根据他们的分析，公共投资主要包括三个部分，即用于形成物质资本
的投资、用于提高劳动力素质即形成人力资本的投资、用于促进技术进步的投资。本文在该理论
和已有文献的基础上，分析财政性公共投资的结构性因素对经济增长的促进作用。除以上所含的
三个主要部分，我们还引入了另外的两个解释变量，即公共投资用于福利救济类的投资和用于行
政管理类的支出，试图补充和进一步说明转型期内的财政性公共投资支出的结构性特征。表 1对
统计量数据进行了描述。其中，我们用经济建设支出 (CCExp)描述财政用于形成物质资本的
投资、用文教类支出 (EduExp)描述财政用于提高劳动力素质即形成人力资本的公共投资、用
研发类支出 (TecExp)描述财政用于促进技术进步的公共投资、用福利救济类支出 (WelExp)
描述财政用于提高社会福利、保健以及社会救济等方面的公共投资、用行政性支出 (GAExp)
描述政府的行政性拨款以及消耗性支出，被解释变量用国内生产总值 (GDP)表示。通过 SPsS
13对所掌握的数据进行分析。
表1 Descriptive Statistics
图 l 自变量趋势
自从我国强调运用经济手段调节宏观经济以来，财政支出政策一直是我国政府调节经济的主
要工具之一。就我国财政支出的基本情况看，在这一时间跨度内，受经济体制改革的影响，财政
支出增长率基本上是一条波折上升的曲线，其中以 1995年为拐点，在此之后，财政支出增长的
弹性系数 和边际倾向才呈现逐渐增长o[1218,3-85从这一点看，1996年之后的数据，可以更加客观
地反映财政转型中的公共投资支出情况；同时，本文在分析公共投资结构性特征的时候，更加突
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出的是按照支出功能进行分析。其理由在于这样做可以客观地揭示国家在经济发展中执行了那些
职能和倾向于那些职能，显示出财政在提供公共投资和供给公共产品过程中所反映出来的供求关
系。图 1显示通过对相关数据的比对，各变量随着时间具有不断增长的变动趋势。
三、实证结果与讨论
1．分析与检验
公共投资支出结构中的几个组成部分比较客观地反映了政府职能对经济的促进作用，与经济
发展具有紧密的关联作用。表2显示了所选取公共投资支出各部分与被解释变量 (GDP)的相
关系数。在财政转型过程中，作为政府职能的代理人，财政同时发挥了经济管理和社会管理的双
重作用，提供了不同规模和服务方式的公共产品。由于调整后的判定系数 (0．995)比较接近于
1，可认为拟合优度较高，被解释变量可以被模型解释的部分较多，未能被解释的部分较少，表
明在转型期内政府公共投资各项支出增长可以比较好的解释经济增长的内生性。
表2 Model Summary(b)
a Predictors：(Constant)，WelExp，TecExp，CCExp，EduExp，GAExp
b Dependent Variable：GDP
表 3显示了回归方程的显著性检验结果。在表中可见显著性概率 (Sig．)小于5％，所以拒
绝原假设，即认为在回归系数不为零的前提下，回归方程是有意义的。同时，F值也显示了同样
的结果。在此前提下，可以对相关的系数进行合理推断。
表3 ANOVA(b)
a Predictors：(Constant)，WelExp，TecExp，CCExp，EduExp，GAExp
b Dependent Variable：GDP
从表4中可见，对影响因变量E(Y)的公共投资支出项目中，所列出的几个部分大多数对被
解释变量都具有比较强的解释。在5％水平下，公共投资中文教类支出 (EduExp)和研发类支
出 (TecExp)对国内生产总值的解释作用显著；在 10％水平下，财政行政性支出 (GAExp)
对被解释变量具有负向作用，经济建设支出 (CCExp)对被解释变量则具有正向作用值；在财
政支出结构的现有数据中，福利救济类支出 (WelExp)对因变量的解释作用不显著 (0．185)。
2．对分析结果的讨论
我们对改革开放初期 (1978年)至2005年期间的公共投资支出主要项 目对被解释变量
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表4 Coefficients(a)
a Depen dentVariable：GDP
注：¨， 分别表示在5％、10％水平上的显著性。
(GDP)的关联性进行了分析。在财政转型期间，公共投资性支出对经济具有比较强的关联度
和促进作用，图2显示所选取的变量线性假设关系成立。财政所要关注的是通过政府的公共投资
支出，以加强公共产品的有效资金供给，进一步调整传统财政中的公共投资，以提高政府公共投
资对经济增长的促进作用，降低具有市场竞争特征的公共产品供给规模，优化财政资源的配置效
率。但是，数据显示，在财政转型初期，存在着公共投资结构性不均衡的态势，主要表现为
“硬性支出”比重仍1日居高不下，如经济建设性支出在近十五年来 (1989--2005)虽然有所下
降，由1989年的17．75％下降到2005年的11．91％，但是比重仍1日偏高；再如财政预算内行政支
出由1989年的9．27％上升到2005年的 14．25％。相比较而言，作为经济发展过程中具有较强正
外部性的 “软性支出”(如教育、科研费以及保障类支出)则落后于经济发展，甚至在这些支出
内部也存在着结构性不均衡甚至 “缺位”的客观事实。
第一，为了促进经济发展，公共投资中
用于经济建设的支出部分虽然发挥了很大作
用，但是也存在着支出规模过大、居高不下、
效率偏低、预算软化等客观事实。在传统生
产建设财政中，国家财政大包大揽，承担了
国民经济中的巨量 “越位”性支出，导致了
社会资源配置的低效率。虽然在转型期内，
用于经济建设的公共投资仍1日是经济发展的
动力，是促进经济增长的主要因素，它在促
进需求、改善供给等方面都发挥了重要作用，
但是，公共投资中用于经济建设投资和投资
方向需要合理确定，公共投资性产品的适度
提供、效益提高和预算硬化等问题值得关注。
图 2 Normal P P Plot of Regression Standardized Residual
第二，文教类公共投资对经济发展起着较为重要的推动作用，然而，目前这一类公共投资仍
1日严重不足，具有结构性不均衡的状态。表现在：一是文教类公共投资支出规模还有待进一步提
高；二是文教类公共投资支出结构尚需完善；三是文教类资金使用方向、利用质量还需要进一步
监控和管理。虽然从静态角度看，文教类公共投资属于非生产性范畴，但是从动态看，该类公共
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投资一方面可以不断提高劳动者、劳动工具以及劳动对象的内涵素质和结合方式，更好地促进生
产力发展水平的提高；另一方面，国家教育文化整体水平的提高，能够更好地促进社会稳定和谐
发展，更好地实现社会公平和共同富裕。财政性文教类公共投资供应规模和质量的不断提高，正
在成为所有国家的共识。
第三，与文教性公共投资支出相类似，研发类公共投资支出的比重也同样偏低。财政转型期
内，公共投资用于科学研究与开发的支出，不仅可以有效促进国家基础科学的研究，还可以对其
他市场主体的研发性投人起到引导和示范的作用。政府公共投资中用于科研的支出对经济的溢出
作用显著，在影响经济的诸多政府投资行为中也必然发挥越来越重要的作用。然而，在财政转型
期问，由于体制和制度等诸多方面的原因，研发性公共投资支出规模偏低、支出结构短缺的情况
还比较严重。甚至在非政府部门研发规模尚待提高的情况下，公共投资用于研发类支出的资金短
缺对社会经济发展长远规划构成隐忧。
第四，行政性公共投资支出作为政府公共投资的必要组成部分，所提供的公共产品保证了社
会基本需求；但是，其规模也具有不断膨胀的态势。不可否认，随着经济社会的不断变化，政府
管理所涉及的广度和深度也发生变化，客观上也对行政管理性开支提出了需求。但是，更重要的
在于提高行政类经费支出的使用效率。马克思在谈到共产主义第一阶段的社会产品分配时曾指
出，和生产没有直接关系的一般性管理费用 “和现代社会比起来，这一部分将会立即显著地缩
减，并将随着新社会的发展而日益减少。”¨ 3_加在财政转型期，行政类支出受发展中国家 “预算
软约束”等的制约，构成了对财政转型的制约。
第五，受数据所限，福利救济类公共投资支出在本文的分析中没有反映对解释变量的影响和
关联度。但是，不可否认，社会福利、保健乃至社会救济类的支出在包括我国在内大多数发展水
平处于中游的国家仍旧是大多缺失、亟待改善的内容和方面。公共投资的基本目标在于提供满足
社会需要的公共产品，而福利救济类支出不足和短缺会成为在财政转型时期制约经济发展的制度
性根源。
四、结论及建议
对传统财政的路径依赖构成了公共投资支出结构不均衡的制度I生根源。我国公共财政转型虽
然取得了瞩目成就，但是，转型过程对传统财政体制的粘腻必然增加经济改革的成本和代价。财
政转型期间，公共投资既要兼顾原有体制框架下的支出需求，又要满足市场经济条件下的公共产
品需求，与市场经济条件下的公共财政相比较，支出结构更趋复杂，存在着在全社会立体的、多
角度的不均衡供给。这种多维度非均衡不仅是承袭原有财政体制的后果，还为财政转型的时间成
本买了单，进一步放大了公共投资结构性、地域性甚至不同分配群落的多元化不均衡分布，无法
完全实现财政对纳税人的诸如社会保障、教育卫生等方面的基本需求。 如果将转型引致的其他
社会因素考虑进来的话，情况会变得更加复杂。同时，由于市场经济条件下公共投资多元化供给
的激励机制和保障机制尚未建立，在一段时期内，公共投资的资金来源无法实现社会化发展，从
而陷入公共产品需求增量加大和公共投资供给单一的两难困境。
财政转型需要加快发展步伐，使政府管理和服务机制尽快适应市场经济要求，这是解决公共
投资支出结构不均衡的处方。启示一：虽然解决公共投资支出结构不均衡的问题不可能一蹴而
就，但是可以通过具有 “结构性特色”的方式予以实现。关系到基本需要的公共投资，在供给
数量上力求通过调动社会力量满足公共产品的供给条件和供给数量，降低对公共投资支出的需求
压力；通过适度的财政分权改善公共产品区域供给的不均衡状态，赋予地方规范而有限的立法权
也许是合理的选择；无论在任何国家和任何年代，财政职能都把对分配的调节放在重要地位，诸
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如社会保障、公共教育以及税制改革等机制的不断完善无疑会对公共投资支出结构不均衡起到促
进作用。’启示二：固然，制度构建是重要的，但是并不是说规则的数量越多就越是完善的，制度
运行机制同样不可忽视。由于有限理性、机会主义等的存在，制度的构建注定是不完全的。中国
财政转型要关注的是财政制度的执行效率，而硬化预算约束在客观上必将增加 “不完全合约
‘有约束力’的可信性”。[15124-26
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[责任编辑：赵东奎]
An Analysis of Public Investment Structure in Financial Transformation
SHAO Xue-feng
(Centerfor China Public Sector Economy Research，filin University，Changchun 130012，China)
Abstract：As the explanatory variable and endogenous factor of economical development，the goal pattern
of financial transformation is to improve the optimization of Pareto efficiency and to enhance the level of
social welfare．Through SPSS analysis of China’S data from 1978 to 2005，we found that although the fi-
nancial transformation has changed(or attempted to change)the bestir way of the different social main
bodies，it has not changed the mutually beneficial relations fundamentally．Public investment expenditure
exhibits the characteristics of constitutive non-equipoise，the continuous expansion of rigid expenditure
and the sho~age of soft spending．Th e traditional financial path dependence is the systematic root of the
non-equipoise of our public investment expenditure structure．
Keywords：financi~ transform ation；public investment；non-equipoise of structure
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