FRIENDS OF ACCOUNTING
表 1 主要年份农用化肥、农膜、柴油和农药使用量统计（1990—2008年）
2009年《中国统计年鉴》
指标 单位 1990 年 1995 年 2000 年 2002 年 2003 年 2007 年 2008 年
一、化肥施用量（折纯量) 万吨 2 3 4 4 4 5 5
二、农用塑料薄膜使用量 吨 481 982 915 487 1 335 446 1 530 756 1 591 670 1 937 000 2 007 000
三、农用柴油使用量 万吨 1 1 1 1 2 1
四、农药使用量 万吨
农用机械总动力 亿瓦 2 3 5 5 6 7 8
“低碳经济”已成为当下最热门
的话题之一，但每提及“低碳”这一概
念，人们往往更多地想到工业，想到
城市，事实上，联合国粮农组织新近
指出，耕地释放出大量的温室气体，
超过全球人为温室气体排放总量的
30%，相当于 150 亿吨的二氧化碳；
同时，生态的农业系统，即低碳农业
模式可以抵销掉 80%因农业导致的
全球温室气体排放量；减免工业化肥
的生产每年可为世界节省 1%的石油
能源，而禁止化肥的使用还能降低
30%的农业排放。由以上可知，在发
展低碳经济方面，农业潜力巨大、大
有作为。
一、低碳农业发展需要财税政策的
引导
根据公共产品和外部性理论，生态
环境、资源能源、低碳经济等具有公
共性和外部性，使得低碳农业带有很
强的公益性和外部性特色。外部性使
得私人资本不愿积极主动地介入该
领域，而且，在低碳农业发展模式下，
生产方式以及经济运行模式不同于
传统农业发展模式，都会发生变化，
这些变化对政府职能及投资方向有
着重要的影响，也就决定了低碳农业
比传统农业更需要政府宏观经济政
策的引导、扶持，从而使农业生产的
私人成本与收益能接近相应的社会
成本与收益。
根据公共财政理论，财税政策是
重要的宏观经济政策之一，具有引
导、调节经济运行的功能。财政税收
的特征和职能决定了财税政策在扶
持低碳农业方面有不可替代的作用。
另外，资金匮乏一直是农业发展方面
的瓶颈，财政在扶持农村经济发展方
面很大程度上有所欠缺，而低碳农业
经济尚在起步阶段，加上农业的弱质
性和风险性，决定了财税政策在扶持
低碳农业方面有不可替代的作用。把
更多的资金配置到低碳产业上是财
政义不容辞的职责，因此发挥财税政
策在农业资金方面的扶持、示范与引
导作用，把资金合理配置到低碳农业
上，实现农业产业的更新换代和升级
调整，促进农村经济发展，最终形成
带动农民增收、农业增效的可持续发
展模式。
二、发展低碳农业存在的问题
我国是世界上最大的发展中农业
大国，当前发展低碳农业存在的主要问
题是：
（一）农业生产污染日趋严重
农业生产污染具体表现：一是农用
肥料、农膜、农药等使用量不断增加且
不合理使用（如表 1）。化肥中氮、磷、钾
肥主要生产原料为天然气、煤炭、重油、
磷矿石、氯化钾矿粉等，其生产过程中
也要用到大量煤、气、油，化肥大量使用
直接导致农业生产的高碳化和高污染
化。而农膜、农药的大量使用不仅会对
土壤和水体造成危害，且在分解过程中
会释放大量的温室气体。二是农用机械
的迅速发展（如表 1）。随着农业生产的
规模化、科技化发展，农业机械使用越
来越普及，在减轻农民体力劳动的同
时，也导致石油燃料使用量的提升。三
是畜禽的高碳养殖。畜禽粪尿未经处理
的污水直接排放，严重威胁农村环境和
水体质量。
（二）乡镇企业污染严重
随着乡镇企业的发展，农村工业化
的污染也越来越重。目前我国多数乡
镇企业，实际上是以低技术含量的粗
放经营为特征，以牺牲环境为代价
的。主要由于多数乡镇企业资金、技
术力量薄弱，设备较落后，产品技术
层次不高，环境保护意识淡薄，受资
金力量、基础条件及管理水平的限
制，不愿意建设或购买环保设施。有
【摘 要】文章在阐述低碳农业发展需要财税政策引导的基础上，针对我国财政涉农投入的问题，提出了低碳农业发展的财政投入政策。
【关键词】低碳农业； 财政投入； 政策选择
广西财经学院 韦宁卫
促进低碳农业发展与财税政策扶持研究
财政与税务
89
会 计 之 友 2011 年 第 10 期 上
FRIENDS OF ACCOUNTING
的乡镇企业属于高污染型企业，但是
当地有关部门出于发展经济的考虑
依然允许其项目上马，给农村环境带
来危害。
（三）农村生活能源消费结构单一且
效率低
目前我国农村的能源消耗主要用
的是柴、草、秸秆、煤，其他可再生清洁
能源（如沼气）则很少。更严重的是，由
于农村居民大都采用传统的非省柴灶，
导致能源使用效率低下，造成能源的浪
费和温室气体的大量排放。
三、财政在发展低碳农业所面临的
主要问题
（一）财政低碳农业投资偏弱
在我国农业经济发展中，财政投入
是农业经济发展的主要动力之一，在
推进农业环保发展上财政支农存在
严重不足，没有发挥宏观调节的导向
性作用。据 2009 年《中国农村统计年
鉴》统计，在农村固定资产投资中，用
于环保、水利、公共设施管理的投资
额为 1 亿元，仅占农村固定资
产投资总额的 %。政府对农村环
保的投入不足，致使农业生态保护型
公共产品建设进程缓慢，农业环境污
染得不到有效治理，难以促进农业低
碳环境的健康发展。
从发达国家发展循环经济的经
验来看，环保投入占到 GDP 的 2％
~3％左右，才能对环境起到较好的保
护作用。世界银行业曾建议中国，要
加大对污染控制的投资，最好在 GDP
的 2％以上。据 《中国环境保护
2003—2008》白皮书的统计数据，
2003—2008 年，我国环境污染治理
投入达到了 9 亿元人民币，占
到同期 GDP 的1％。2009 年这一比
例上升到了 ％，这其中包括了企
业投资、民间投资以及其他方面的资
金，真正的财政投资不到 GDP 的
1％。从这些数据来看，我国投入到
环保和污染治理方面的财政投入不
够充足。财政投资的不足必然会影响
到我国低碳农业的发展。
（二）财政支农结构错位
财政支农结构不合理突出体现在
以下几方面：一是农业科研技术投入明
显偏低。二是低碳农业基本建设投资严
重不足，并通过内部传导机制，影响到
农业生产的稳定发展。三是财政对低碳
农业发展项目支持少且缺乏足够的资金
投入保障。在财政对农业的支出中，用于
促进低碳农业、有机农业发展的项目没
有专门立项。四是政府的财政农业支出
用于人员供养及行政开支部分过多，据
统计大体维持在 70％左右，而用于农
业建设和科技投入的支出比重较低。
（三）财政支农补贴对低碳农业发
展的导向性不强
财政支农补贴一直是世界各国保
护农业发展最常用、最有效的手段。财
政对农业补贴在我国主要有农民的粮
食直补、农资综合补贴、良种补贴和农
机具购置补贴等，但是对于无公害农产
品、有机农产品及对土地资源节约、保
护、节水灌溉等生态方面的建设没有针
对性的补贴，因此，农民对低碳农业生
态项目没有积极性，导致低碳农业发展
缓慢。
（四）未能充分发挥税收的杠杆调
节作用
税收在为国家筹集财政收入的同
时，也起到了调节生产、消费和资源配
置的作用，国家应该充分利用税收来支
持低碳农业发展。目前税收对低碳农业
发展的支持少，如对投资开发荒山荒地
育林、固沙植被采取免税政策，对挤占
耕地课以耕地占用税，这些措施已发挥
了相应的保护农业生态的作用，但是保
护力度较小。如目前耕地占用税仅是在
占用耕地从事其他非农业建设时一次
性课征，以后不再征收，而且耕地占用
税的税额较低，根本起不到对耕地的保
护作用。
四、财政支持低碳农业发展的政策
选择
（一）加大公共财政对农业尤其是
低碳农业的投入总量
农业是基础性产业，具有准公益
性，同时，低碳农业与其他产业相比
又具有明显的弱势，这使得私人资本
不愿介入此领域，需要政府加强支持
和保护。我国已进入工业化发展的中
期，政府在构建公共财政框架体系
时，应当体现低碳农业的优先位置，
要随着经济的发展和国家财力的增
强，不断加大财政支农力度尤其是低
碳农业的投入，确保财政低碳农业支
出的增长速度超过财政其他支农的
增长速度。同时要强调依法治农，通
过不断完善立法和严格执法，确保财
政低碳农业投入优先增长、稳定增长
的政策充分落实到位。除了直接投入
外，要重视发挥财政扶持低碳农业资
金的引导功能，灵活运用贴息、担保、
政策优惠等方式，吸引信贷资金、民
资等资本投入低碳农业，以拓宽低碳
农业投资渠道。
（二）增加财政在农业和农村基础设
施中的投入，夯实低碳农业基础
长期以来形成的掠夺式粗放高碳
农业经营模式使生态环境恶化、自然
资源短缺，影响农业可持续发展。政府
应加强对低碳农业基础设施的建设，
建立有效的农业防灾、救灾体系，提
高低碳农业的综合生产能力，增强农
业发展的后劲和活力，实现农业与农
村经济的可持续发展。一是加强以水
利为重点的农业基础设施建设，加快
大江、大河治理及大型灌溉水利设施
的更新和配套工程建设；二是加快植
树造林步伐，加强水土流失治理，实
施天然林防护计划；三是加大对农村
环境污染治理的力度，防止新的污染
源产生。
在制度建设和具体操作上，一是
国家财政要通过转移支付或专项拨款
等形式，增强对农村基础设施建设的
投入。另外，在继续落实已有的扶持农
村基础设施建设政策的同时，制定和
实施新的扶持低碳农业政策。如对农
民采用节水滴灌技术、秸秆的循环利
用等进行补助。二是对农村基础设施
建设项目实行“一竿子插到底”的政
策，尽量将建设项目延伸到农田、农
财政与税务
90
FRIENDS OF ACCOUNTING
户，尽量不要求地方政府配套，以免造
成新的欠账和村级债务。三是构建支
持农村基础设施发展的长效机制。如
在预算内经常性固定资产和国债资金
中增加安排小型农田水利基础设施建
设项目；在土地出让金用于农业土地
开发部分和新增建设用地有偿使用费
中，安排一定资金用于小型农田水利
建设；通过立法，把国家的重大支农政
策制度化、规范化，如通过立法规定，
把财政预算新增部分的一定比例投入
到农村基础设施建设方面。
（三）完善财政对农业支出项目结构
在财政支农项目中，应单独明确
列示用于低碳农业发展的项目，同时
我国财政对农业的支出应该逐渐减
少对支援农村生产支出和农林水利
气象等部门事业费的支出，加大农业
基础设施和生态工程建设，比如加大
对节水灌溉、旱作农业、人畜饮水、乡
村道路、农村水电、农村沼气等农村
中小型设施建设的支持；另外加快退
耕还林、风沙源治理、水资源持续利
用规划、植树造林、有机农业等重大
低碳工程建设。注重对农业科技的研
究、引进和推广的投入，大力加强农
业科技研究中对以其无污染、安全、
优质、营养而日益显示强大生命力的
有机农产品的投入。
（四）加大财政资金对低碳农业科
研技术的支持力度，增加农业科技含
量，提高农业竞争力，转变农业增长
方式
科技的创新与推广是低碳农业发
展得以实现和延续的根本。低碳农业与
传统农业相比，具有较强的技术性，而
低碳农业技术具有外部效应和风险
性，使得企业没有投入的积极性，决定
了政府是低碳农业技术的供给主体。
据测算政府对农业科技每增加 1 元投
入，可使农牧业产值增加 元，减
少农牧户 元投入，因此财政必须
提高对农业的核心技术和研发水平的
投入，不断提高农产品的技术含量和
附加值，全面加快低碳农业发展。财政
对低碳农业科研技术的扶持具体体
现：一是加大投入基础研究与基础性
工作，为农业科技发展奠定良好基础，
特别要加大投入农业、林业、水利、气
象等部门的长期定位观测、基础资料
收集和基地建设等方面的工作。二是
突出应用研究，重点支持先进加工、种
植、养殖、畜牧、节水灌溉、动植物防
疫、检验检测、农产品质量安全、仓储
物流等农业应用技术的投入，解决严
重制约农业持续发展的关键性、战略
性技术难题。三是要加速开发研究，努
力加快对基因工程、光合作用机理、杂
交优势机理、生物固氮、信息技术、遥
感技术、核技术、生物技术等农业高新
技术的投入，加大支持力度，形成一批
农业高技术企业和企业集团。
（五）完善税收政策对低碳农业发展
的支持
充分发挥税收的杠杆作用，加快我
国低碳农业的发展，可以建立一系列
对低碳农业发展的税收支持政策。
如：对于投资于低碳农业发展获得的
收益实行免税或减税政策，以吸引资
金投入到生态农业的发展中；对从事
天然的无污染的种植业、养殖业的有
机农产品生产的企业可以给予免征
或减征企业所得税的政策；同时，对
于再投资于相关的有机农产品等生
态农业发展的资金可以给予再投资
退税的优惠。
（六）进一步完善财政补贴，发挥财
政补贴的替代效应
首先，低碳农业的发展需要企业进
行技术研发，生产低碳产品，当然更需
要农村消费者购买低碳农用产品，这
就需要发挥财政补贴的替代作用。从
供给的角度看，通过财政的直接补贴
或间接补贴，如企业亏损补贴、财政贴
息、税收补贴等，调动企业从事新技术
和环保产品供给的积极性；从需求的
角度看，主要通过加大低碳农副产品
价格补贴、低碳农业生产资料的价格
补贴，引导农民购买、使用新技术，促
进低碳生产资料的推广。其次，建立农
业保险的保费补贴。对符合国家农业
生态发展，鼓励农民种植、养殖的有机
农产品给予投保农户保费补贴；对于
风险大、效益差、政府引导的有机农产
品和生态工程建设项目的农业保险，
财政保费补贴的比例要高些，以体现
国家政策导向作用，达到促进低碳农
业发展的目的。再次，鼓励地方或农户
成立互助保险合作组织，建立低碳农
业保险专项风险基金，通过减免营业
税、所得税等优惠办法，扶持其发展。
最后，重视农业生态补贴，逐步扩大退
耕范围，加大对退耕还林、还草、还水
等投入，改善生态环境。
（七）安排低碳农业预算支出项目，
增强财政扶持低碳农业建设的稳定性
安排预算支出是实现财政所承
担的资源配置职能的重要途径。通过
将促进经济低碳化发展的财政支出
纳入财政预算支出范畴，适时安排低
碳农业预算支出项目，进而有利于政
府将占有的社会经济资源配置到低
碳农业发展中最为需要的领域。此
外，在条件成熟的情况下，通过立法
的形式确立每年低碳农业预算支出
的规模和速度，使得财政支持低碳
农业发展时有法可依，同时也有利于
财政支持低碳农业的可持续性和稳
定性。●
【参考文献】
［1］赵文晋，李都峰，王宪恩.低碳农业
的发展思路［J］. 环境保护，2010
（12）：38- 39.
［2］赵和楠，王亚丽，李乐.财政政策扶
持低碳农村建设的路径选择［J］.中
国财政，2010（15）：64- 65.
［3］杨悦象，熊林海，熊运福.低碳农业
发展存在的问题及对策［J］.现代农
业科技，2010（7）：382.
［4］朱四海.低碳经济发展模式与中国
的选择［J］.发展研究，2009（5）.
［5］周淑景.法国农业公共支持的变化
趋向及其启示［J］.农业经济问题，
2009（12）.
财政与税务
91
