管理学家 管理观察我国政府审计问责制及其实现机制初探 ——以金融审计为例吴 航／浙江万里学院【摘 要】政府审计作为政府问责机制的重要组成部分，主要通过审计的手段来达到问责的目的，是现代政治中政府责任监督的一种制度安排。目前我国政府审计问责还处于起步阶段，建立健全政府审计问责制，对于实施审计问责，强化政府责任意识，防范和化解金融风险, 维护我国的金融安全、稳定以, 推进建立安全高效稳健的金融运行机制,从而促进社会主义民主政治建设和社会经济的健康发展具有重要的现实意义。【关键词】审计；金融一、审计问责制的产生和发展院各部门、地方人民政府及其各部门；国有的金融机构；国有政府审计问责制是问责制的一种, 是国家以政府审计监督为基企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业；国家事业组础建立的规则化的问责工作体系，是对于政府审计结果中涉及的织；其他应当接受审计的部门和单位，以及上述部门和单位的有个人或组织使用公共资源的流向、使用效率和使用效果的一种社关人员。以金融审计为例，我国的金融审计主要包括中央银行预会交待和责任追究体系，它涵盖了审计机关的直接问责与其他机算收支审计和国有金融企业资产负债损益审计。随着金融体制改构借助审计结论所进行的间接问责，换句话说就是将“问”进革的深入和WTO后金融市场的变化，我国国有金融企业逐步走向行“制度化”来保证“权责落实”的一种机制，这是政治文股份制，或者私有化，或者由外资机构参股、控股。对金融企明进步的标志。政府审计的独立性、审计手段的专业性、以及业的审计将会像国有企业一样逐步由社会中介组织承担，它们的审计信息的客观公正性，必将使政府审计成为政府问责机制中最资产、负债、损益的合法性、真实性和效益性应由市场去评具有效性的监督因素。国家审计署前审计长李金华指出判，国家审计机关应该逐步退出这些审计领域，重点对中央银, 关注责任是政府审计本质的客观要求, 也是政府审计发展的必然趋势。行、证监会、保监会等监管部门的财政财务收支的真实、合法和效益性情况进行审计，并通过延伸审计和专项审计，将金融企2006 年第1 号审计公告发布：审计走向“问责”。审计署公布的业纳入国家审计范围。而我国目前国家审计的大部分精力放在金2004 年中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果时，通过审计有213 人受到处分，76人被依法逮捕、起诉融企业的资产、负债、损益的合法性、真实性和效益性上，影或判刑。根据金融审计查出的问题，中国华融资产管理公司、响了政府审计的效率。中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司、中国信达资产（二）权责不明影响政府审计问责的效能。审计法规定, 被管理公司4家金融资产管理公司共对审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规, 构成犯罪191名责任人给予开除、降职、警告、罚款等处分。审计发现的各类违法犯罪案件线索的, 依法追究刑事责任。但那些被审计出严重问题的部门负责人,40起也已移交有关部门立案查处。这体现了审计问责力度在不断加应该承担什么责任呢？人们所关注的对涉嫌问题官员的处理迟迟没大。随着社会主义民主与法治不断向前推进，审计工作的监督职有下文，很大程度是由于问责体制中的权责不清，主要表现在职能得到了越来越充分的体现。位分类制度不完善、不科学, 行政官员的权力和责任不对等, 尤其是责任主体不明确, 责任归属不清晰。行政官员具体应该承担什么2008年9月3日温家宝主持召开国务院常务会议时指出，2008年上半年，有关地区、部门和单位对审计查出的问题高度重视，认责任, 是领导责任、直接责任、间接责任、还是其他责任没有严真整改，及时、主动纠正存在问题，并着眼治本，加强建章立制工格划分，严重影响了政府审计问责制的效能。作，中央预算执行和管理情况有了较大改善。会议强调，审计监督（三）体制不顺影响政府审计问责制的威慑力。政府绩效审是《宪法》和《审计法》赋予审计机关的重要职责，是规范政府运计问责范围可以大致确定为以下几个方面：(1)效能低下，执行不作，提高资金使用效益的重要机制保障。力，包括无正当理由未完成工作任务以及不履行或者未认真履行2010年3月5日国务院总理温家宝在第十一届全国人民代表大会第三次会议的《政府工作报职责的；(2)责任意识淡薄，包括拖延、推诿、瞒报、迟报重告》中指出：“强化行政问责，对失职渎职、不作为和乱作为的，要大突发事件等；(3)违反法定程序，盲目决策，包括随意安排使严肃追究责任”；“充分发挥监察、审计部门的作用，加强对行政权用财政资金或造成国有资产浪费或资产流失的，以及重大建设项力运行的监督。”因此，在经济转型时，政府职能转变不到位，对微目发生严重质量问题等；(4)不依法行政或治政不严、监督不力，观经济干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱，审计问责显得更包括机关效率低下、服务质量差、工作态度生硬等；(5)在商务为必要。活动中损害政府形象或造成重大经济损失的，包括在招商引资活动中不讲诚信，在政府采购中不进行招标等；(6)贪污、挪用公二、我国政府审计问责制存在的问题款；(7)行贿、受贿；(8)纵容或者包庇下属违法、违纪行为。我国的政府审计问责制度经过几年的发展，取得了很大的进但在具体审计问责实践中，我国审计问责大多局限在贪污、挪用步，但也存在许多问题，特别是入世后，我国的金融风险、金公款、行贿受贿、渎职等违法层面,让官员产生一种错觉，认为融体制和金融立法都发生了巨大的变化，与此相联系，我国金融只要不触犯法律就没有问题。究其原因，是我国的政府审计体制审计的对象和范围、审计的法律法规、审计目标和任务都会受到选择了隶属于国务院的行政型审计模式。在这种体制下, 政府审计不同程度的冲击，如不及时关注解决，将影响政府审计问责制度机关作为政府的一个部门, 没有司法职能和司法权力, 也没有审计结的健康发展。果的行政处分和刑事处罚权，意味着不能对审出的任何重大问题（一）审计重点不够明确影响政府审计的效率。依据《宪进行处理，现有的《中华人民共和国审计法》也没有做出具体的、法》和《审计法》规定，国家审计的部门和单位包括：国务 001
管理观察 GUANLIGUANCHA可操作性的审计后续问责方法。审计的后续问责制度的缺失，影政策的执行过程（包括金融企业落实国家货币政策的情况）及效响了政府审计问责制的威慑力，导致了资金闲置、私设“小金果进行审计，以延伸审计和业务品种的专题审计的方式，把中资库”、乱收费、挪用资金等屡审屡犯的“老大难”问题的频繁商业银行和外资商业银行都纳入审计范围，这种模式简单地讲，发生，严重扰乱了国家经济秩序。就是对金融监管当局的再监管，通过评价金融监管成本的效益（四）技术力量薄弱影响政府审计问责制的有效运行。以金性，确保金融审计目标的实现。融审计为例，加入WTO后，给我国的金融业带来非常大的冲（三）实行国家审计公告制度，充分发挥社会和媒体的监督击，也给金融审计提出了更高的要求。首先，我国的金融监管作用。审计公告制度是国外的普遍做法。从根本上说，国家审法律基础必须重新构造，增加了金融审计监督的难度。其次，计的真正委托人是人民，国家审计机关要向人民负责，并将审计我国的金融体制必定发生重大变化，由此会带来金融审计对象的结果通过报纸、电台、电视等新闻媒体或召开新闻发布会、发多元化和审计业务的复杂化。三是我国金融风险的诱发性因素增表公报等形式向社会公布。事实已经证明，这种监督方式是极受多，金融风险发生的现实可能性进一步凸现，金融审计防范和化社会公众欢迎并得到好评的。及时向公众通报，实现审计问责的解金融风险的任务更加艰巨。但在现阶段，金融审计监督队伍的公开、透明，形成全社会和舆论的监督，审计问责才能切实落技术力量还很薄弱，突出表现在：一是审计观念落后。金融审到实处，经济责任审计的监督作用才能有效发挥计停留在单一的、具体事项合规、合法性的审计，对金融系统（四）完善审计问责机制，实现审计问责制度化、程序管理结构、内部控制状况、金融产品风险等，很少作出较为全化。除了政治性问责由人大常委会提起，司法性问责由检察机关面客观的评价，提出针对性、操作性较强的改进建议，难以达启动，涉及法律问题，进入司法程序外。行政性问责可以引入到对政府金融管理部门行为的“经济性”、“效率性”和“效申辩机制，由当事人在人代会、相关的政府间协调机构、或行果性”的审计目的。二是审计队伍力量不足，主要表现为高素政复议机构中进行申辩，最终将所谓集体决策的问题落实到主要质专业人才缺乏，特别是资本市场发展产生的新的金融领域有经责任人身上，解决经济责任边界不清的问题，这样就可以在程序验的专业人才的严重缺乏。三是审计技术滞后。在金融行业计算上让审计部门和被审计部门处于一个平等的位置，实现从行政性机化的程度已经很高，各种业务流程和循环都是由计算机操作完审计转变为程序性审计。更为重要的是，这种调查听证过程，成的情况下，审计还停留在对计算机资料的转换、分析、核对是一个集中发现问题症结的过程，最后根据行政复议的结果建立的层面上，显然不能适应金融行业技术发展的变化，影响政府审审计问题整改报告机制以及激活相关司法程序填补追惩缺位的空白。计问责制的有效运行。人大可以启动特定问题调查程序，组成专门的临时委员会对某一重三、 我国政府审计问责制度的对策建议大事件或具体政府官员进行调查。同时，人大还可以把上述权力与国家审计署原审计长李金华说：“审计的目的就是要发现问对官员的罢免权相结合，组织人事部门建立干部廉政档案，使人大题，发现问题的目的就是要整改、纠正这些问题，审出问题不对“一府两院”的监督呈更加“刚性”的趋势，即实现政府自觉接处理问题等于没有审。”国家审计机关不仅要对政府及其公共部受人大监督和人大在监督中努力发挥主动性的良好互动基础。门履行其职责的规范性及使用公共资源的流向、效率、效果进行检查和评价，将审计结果向社会公告，而且对于政府的失责要追【参考文献】[1]冯均科.以问责政府为导向的国家审计制度研究[J].审计研究,2005,6：13-究责任。我国政府职能的转变，也必然要求政府审计职能创新，18.问责已经成为政府审计的基本职能。建立健全我国的审计问责制[2]张庆龙.走向良治的政府审计宪政建构研究[J].中央财经大学学报,2008,3：度对于实施审计问责，促使政府相关部门认真履行其职责，避免87-91.违规违法和对经济资源的有效利用具有重要的意义。如何防范和[3]孙长山.我国审计问责制的产生与发展[J].合作经济与科技,2009,3：89-化解金融风险，依据国家的法律法规对金融行业进行审计监督，90.保证我国市场经济健康发展，成为当前开放金融市场条件下金融[4]张苏彤，张怡.防范金融风险的审计思考[J].风险防范，2004,6:52-54.审计的重要目标。[5]王会金，王素梅.建立健全政府审计问责机制研究[J].财经科学,2009,1:119-（一）强化国家审计的法律地位，确保政府审计问责制度得124.以有效实施。从国家审计的发展趋势而言,审计体制变革是大势所[6]汤小莉“.后审计风暴时代”国家审计问责制度研究[J].西安财经学院学报,趋，但在尚不具备彻底变革条件时,进行局部优化是现实的选择。2009,1:48-52.可以尝试实行政府预公开审计结果分类报告审批制度,审计经费单独[7]张灵芝.论政府审计问责制[J].审计与经济研究,2005,3：13-15.列入国家预算,审计长由人大任免,保证审计机关在组织上、经济上[8]冯均科.国家审计问责主体的剖析[J].现代审计与经济,2008,6：10-11.和人事上的相对独立性，从而强化国家审计的法律地位，最大限[9]李揽月，刘静.审计期待“问责风暴”[D].安徽日报,，B01版.度的发挥政府审计问责制度的作用。[10]郝颖钰，李惠．审计问责是建设责任政府的助推器[J]．中国审计，（二）注重审计技术和方法，确保金融审计目标的实现。2006,16:37-39．审计的整体效力依赖于审计目标的实现，首先，要引进一批知识[11]金融审计课题组(审计署驻南京特派员办事处)论我国国家金融审计的重新水平高、工作能力强、实际经验丰富的专业人才，建立一支技定位[J].审计研究2004,1：68-72.术过硬的审计员队伍，这是实现审计目标的基础。其次，要有[12]宋夏云.国家审计目标及实现机制研究[M].上海财经大学出版社2008,12.与审计对象相适应的审计技术和方法。以金融审计为例，金融审[13]徐荣华，何小宝.试析宁波地方政府问责制的审计监督[J].三江论坛2008,计的目标有两条，第一，保证中央银行等监管机构财政财务收支12:32-35.真实、完整、合法，第二，评价这些部门使用财政资金履行国[14]冯均科.问责政府导向下我国国家审计制度改革的基本思路[J].审计研究,家金融政策职能的效益性，也就是监管成本问题。监管成本的形2005,6.成是否最大限度地保证了中央银行两大监管目标的实现，即维护[15]侯晓靖.我国审计问责制度的设计及其实现途径[J].会计之友,2008,12:60-金融体系的安全公平和维护公众存款利益。监管成本效益的评价61.必须涉及到金融企业。按照这个金融审计的目标，我国金融审计[16]王娟.谈审计问责制[J].财会研究2005,1:61-62.的模式应该是以中央银行和其他金融监管机构的财政财务收支审计[17]刘洪波，崔颖.论金融审计目标的重新定位[J].审计月刊2008,7:14-15.为重点，通过对中央银行等的资产负债损益形成过程、金融货币 002
