南 开 经 济 研 究
NANKAI ECoNoMIC STUDIES
2008年 第 2期
No．2 2OO8
论过渡性制度安排术
周 冰 黄卫华 商 晨
摘 要：过渡性制度安排是指内在不稳定的、具有尝试性和特定演化方向的制度安排，
具体可以分为搜寻型、目标型、阶段型和策略型 4种类型。从原计划经济体制向市场经济体
制转型是政府主导下的公共选择，因此转型研究应当围绕着政府的决策行为，即改革的策略
选择这一主线来展开。过渡性制度安排是作为降低改革成本、减小阻力的一种风险控制机制
被决策者所采用的。转型在本质上是由利益驱动下的权利结构调整过程，改革决策者的有限
理性和风险控制策略是过渡性制度安排产生的主观原因，转型过程中权利结构的非均衡则
是更深层次的客观原 因。只有以效率为导向的生产型改革才能推动过渡性制度安排向着建
立和完善现代市场经济体制的方向持续不断地演进。
关键词 ：过渡性制度安排；权利结构调整；改革策略；改革风险；新制度知识的来
源；生产性改革
我们根据原社会主义计划经济向现代市场经济的转型过程中经济体制的宪法性
秩序转变方式的不同，把以中俄为代表的两类不同的转型方式划分为平滑式转型和突
变式转型。从制度变迁的角度来看，平滑式体制转型的基本特征是一系列过渡性制度
安排的相继替代 (周冰，2001)，因此，对过渡性制度安排进行全面系统的研究就是创
建基于中国实践的转型经济学理论的一个关键。本文的目的是在对过渡性制度安排进
行系统分析的基础上探讨中国的平滑式转型推进的机制。
本文的研究按照什么是过渡性制度安排?为什么会出现过渡性制度安排?过渡
性制度安排在体制转型中发挥什么作用的思路展开，分为三个部分：第一部分首先界
定了过渡性制度安排的概念和它的各种类型，第二部分在分析改革决策博弈的基础上
探讨过渡性制度安排产生的原因，第三部分从新制度知识信息来源的角度揭示过渡性
制度安排在转型中的作用，进而通过分析它与改革决策的关系来探讨它的演化方向。
一
、 过渡性制度安排：体制转型中制度变迁的一般形态
(一 )体制转型的三个基本假定
假定 I：转型是一个长期的历史过程。
通过现实观察可以发现，不论转型国家采取了或采取过什么样的改革策略，激进
的还是渐进的，改革最终都变成了一种旷日持久的运动，这就是说，体制转型本身是一
$周 冰，南开大学经济研究所 (邮编：300071)，E．mail，zbwl@nankai．edu．cn。黄卫华，南开大学高教研究所。商
晨，浙江财经学院经贸学院 (邮编：310018)。本文是教育部人文社会科学研究博士点基金项目 (项目批准号：
03JB790040)和浙江省哲学社会科学规划课题重点课题 (编号：Z04LJ02)的主要研究成果。
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2O08
个长期的历史过程。这是因为，即使旧体制可以在较短的时间里被迅速打破 ，但是新体
制的建立却需要一个逐步形成和完善的渐进过程，因此需要较长的时间。由此提出的
问题是 ：转型中的制度变迁必然不是在一次大规模的变动中就能完成的，而是一个系
列性的多次变动的持续或间断的历史过程，因此需要考察这一系列前后相继的制度的
性质以及它们之间的关系，也就是需要按照时间序列的前后相继来考察变化着的制度
之间的联系，因为这是转型过程向前发展并得以最终完成的核心问题。
假定 Ⅱ：转型过程是政府主导下的公共选择。
转型的起点是传统的社会主义计划经济体制，原计划经济体制是一个高度集权的
体制模式，因此，转型只能并且必须由政府发动的改革来启动。当然，这并不意味着转
型过程 自始至终都是在政府的控制下进行的，其中不仅有政府发动的自上而下的改
革，也有民间自发推动的自下而上的改革，甚至可能还会出现社会动乱和宪法性秩序
的崩溃。即便如此，它也是由政府的决策行为所引致的各种不同后果 ，这是由于政府行
为不当或者决策失误，丧失了控制能力，从而出现混乱乃至政权更替。转型和一切社会
历史的演化过程一样具有强烈的历史依赖性质， 政府在起点上的改革策略选择在相
当大的程度上规定了转型的可能的路径取向，而且在后续的发展中政府的策略始终是
一 个至关重要的变量，因此，转型研究的主线应当是政府 (主要是中央政府 )的改革
决策行为，应当始终牢牢把握住改革策略的选择问题来展开。
假定Ⅲ：转型过程存在着总和不确定性 (热若尔 ·罗兰，2002，第 25页 )。
原计划经济国家转型的目标都是建立现代市场经济体制 ，但是 ，转型国家政府事
先的改革预期只是大致的和模糊的，其具体目标是在转型的过程中动态调整和不断变
化着的。在原社会主义计划经济体制下，政府发动改革是为了要提高经济效率和加快
经济发展 ，但决不是要搞市场经济，也就是并没有预期到改革会导致体制转型。所以，
所有原计划经济国家初期的改革都是局部的和有限的，只是由于改革的逐步推进和持
续深化，或者由于局部改革的停顿和失败引起社会矛盾的激化，改革的目标才最终转
向了建立市场经济体制。因此，转型问题研究的实质是不确定条件下包括目标选择在
内的改革决策问题。由于改革是利益关系也即权利结构的重大调整，充满了各种利益
之间的矛盾和较量，具有很高的不确定性，因此也可以换一个角度说 ，转型是研究政府
对改革中利益冲突的协调和风险控制问题。
体制转型与改革决策面临的不确定性联系在一起，转型的不确定性有两种不同的
来源：其一，由于知识不完备和信息不充分造成不确定性，而不确定条件造成了改革推
出的新制度安排的过渡性；其二，由于制度的不稳定和过渡性带来的不确定性。在正常
的社会经济发展中，不确定性主要来 自第一个方面，但是在转型经济中，第二个方面的
不确定性对人们的行为发挥着重要的影响。因为，制度的不稳定或不确定性会通过改
① 历史对制度变迁和体制变革的影响有两种情况：一种是所谓的路径依赖，即后续的变化继续沿着原来的路径发展；
另一种则是针对先前的路径发生的转向和改变，即所谓对“历史的反动”，这是由于执政者的变更和社会的逆反心理
造成的。但是两种情况都是历史的产物，因此我们说社会演化是对历史依赖的，而不是路径依赖。
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变参与人的预期而影响其行为，因此，转型过程及其绩效会随时间线索而发生变化，所
以从时间序列的角度来考察转型中的制度变迁是理解转型绩效的关键。 转型的方式、
路径、绩效及其不确定性很大程度上是由转型过程本身内生的。
(二 )过渡性制度安排：概念界定
所谓过渡性制度安排，是与正式制度相对应的一类特殊的制度安排。从改革决策
者或者说制度供给者的角度来看，它是试验性、尝试性 、暂时性的制度安排；在客观
上，即从事后观察的角度来看，它是不稳定的、短期的、并且朝着改革前进方向演化着
的制度安排。总的来看，不稳定性、短期性、同时兼容了新旧两种制度的性质因而具有
演化的方向性是过渡性制度安排的3个主要特征。
尽管过渡性制度安排是不稳定和非均衡的，因此不可持续，往往是短期的，但它仍
然是一种真正的制度，是制度安排的一种特殊类型。我们定义制度，是在一定范围或
社会群体中人们共同承认并且普遍遵守的社会关系规范和行为规则。这个定义清楚
地表述了制度的三个本质特征，即强制性、公共性、持续性。其中前两个是一项社会安
排成为制度的必要条件，后一个则是充分条件。任何一项社会性的安排 ，如果没有强
制性就不成其为制度 ，禁则和罚则是任何一项制度都必须包括的内容，否则制度就不
能得到普遍的遵守，也就不能作为制度发挥约束和规范人们行为的作用。强制性的作
用在于，不论其中的每个成员是否完全愿意，制度都会对他产生约束力。因此制度具
有普遍性，或者说公共性。如果群体中有个别或少数人的行为违犯了规则，并不意味
着制度就失效了。只要规则在观念上还被人们共同接受，大多数人还普遍遵守，该项
规则就仍然是现实的有效制度。但是，承认和遵守是两码事，可能会出现观念和行为
不一致的情况。这使得制度具有某种程度的不稳定性。如果这种状态进一步发展，较
多的人不遵守规则，该制度就成了非均衡和不稳定的，制度就遭到了破坏。
过渡性制度安排具备一切制度的必要条件 ，即强制性和公共性 ，虽然在稳定性上
有欠缺，但仍是一种真正的制度。但是由于它的暂时性和不稳定性，而不是正式制度，
是向正式制度演化过程中的过渡性制度。在短期性和暂时性上，过渡性制度安排和临
时性制度安排相似，但是二者还是有区别。过渡性制度安排的短期性是由于它 自身的
非均衡性质，即它在经过一个活动周期后不会重复性地回到起点状态，因为它的不稳
定性来源于制度安排自身；而临时性制度安排的不稳定，并不是其自身的性质，而是来
源于外部的制度环境。因为临时性制度安排所针对的特殊情势是社会经济的非正常状
态，随着形势和环境的正常化，那种特殊情势消失而使该种制度安排不可持续。但是，
这两个概念也存在着重叠和交叉。事实上，过渡性制度安排有时在事前就是以临时
制度安排的形式推出的，它不同于真正的临时性制度安排的主要之处是它的试验和尝
① 樊纲和许成钢提出区分平行推进与循序渐进两种改革策略并加以比较 (樊纲、许成钢，2005)，是很有启发性的，
但是．这需要以决策者具有完全信息，清楚地了解各个领域需要进行的改革及其相互问的全部关系为前提。然而，
转型最本质的特征恰恰在于其不确定性，决策者的信息不充分，因此改革决策的问题只能是按照时问序列逐次呈现
在人们面前的。
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试性质，即从决策者主观预期角度来看的试验性。
总之，过渡性制度安排是在一个体制结构中的一种或一些非均衡的制度安排 ，或
者是在体制结构中各个制度安排之间出现的不协调状态。从改革的角度来看 ，这有两
种基本的状态：一是制度创新不足，即通常所说的改革力度不足，不到位；二是新制度
无效，这是由于某项制度的改革单独突进，但是其他方面的制度安排和改革不配套，不
协调，因而不能有效地实施，使其作用打了折扣。
(三 )过渡性制度安排的类型
以最高 (政治 )决策者对改革策略的选择行为为线索，按照事前的主观预期和事
后结果的确定性程度，可以把过渡性制度安排分成以下 4种类型：
(1)搜索型过渡性制度安排。当一个社会决定要进行改革的时候，改革决策者对
于自己的目的当然是清楚的，这一目的是由最高 (政治 )决策者进行改革的动机所决
定的。但是由于受制度知识和信息的约束对于改革发展的方向、所需要的具体制度安
排即改革的直接目标可能是不确定的， 因此采取摸索前进的方式以图寻找出适合需
要的新制度安排，尝试性地推出过渡性制度安排，即所谓 “摸着石头过河”。这种过渡
性制度安排事前的主观预期和事后的实际结果都是不确定的。
(2)目标型过渡性制度安排。如果最高 (政治 )决策者不仅有明确的改革目的
和动机，而且对于改革所要达到的具体目标也已经确定，这时，影响决策的因素首先是
改革面临的阻力 ，如果决策者认为阻力很小，或者虽有一定阻力但是不足为惧，他所采
取的改革措施可能就不是试验性的过渡性制度安排，而是作为正式制度推出的。但是
由于有限理性不能预见到以后发展的实际结果，不论是主观预期的失误，还是事后情
况的变化，使得这项制度安排在事实上成了为新制度进行辅垫的过渡性制度安排。这
种目标型过渡性制度安排事前的目标虽然明确，但是事后结果不确定 ，是主观预期与
实际结果不一致的产物。 ．
(3)阶段型过渡性制度安排。如果最高 (政治)决策者认为必须进行的改革面
临着很大的阻力，那么他为了控制改革风险，减小阻力，可能采取化难为易的办法，将
所要进行的改革项目分解成若干个子项目分阶段实施，每一个阶段推出的制度安排都
只是作为改革一个步骤的过渡性制度安排。这类过渡性制度安排在决策的主观预期和
实际结果两个方面都是过渡性的。
(4)策略型过渡性制度安排。如果阻力大到使改革无法推进，甚至可能会威胁到
最高 (政治 )决策者的统治地位的程度 ，决心坚持进行改革的决策者可能就会采取一
种以退为进的迂迥策略来缓和矛盾 ，这时推出的就是一种策略型过渡性制度。虽然
(3)类和 (4)类都是为减小改革阻力采取的一种策略，但是二者还是有区别：在
(3)类的情况下，各个阶段型过渡性制度安排之间存在着前后相继的连续性；而在(4)
① 改革的目的与改革的目标是不同的。改革的目的是为了促进经济发展、提高人们的物质文化生活水平，这是长期的
根本的；改革的目标例如建立市场经济体制是为了实现这一目的的手段，是一定时期的任务要求。那种牺牲经济发
展而改革，为了改革而改革的做法，是把改革本身当成了目的，混淆了改革的根本目的和具体目标。
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类策略型过渡性制度安排的情况下，改革从制度演化的方向上来看可能会呈现出后退
的现象。
比较 4种类型的过渡性制度安排，它们的不确定性程度是依次递减的，相应的最
高 (政治)决策者对于改革过程的控制程度则是依次递增的。改革决策中的不确定性
首先是因为信息不充分，其次来自利益冲突，因此，研究过渡性制度安排的实质是要解
决不确定条件下的制度选择问题，或者说，是改革主体在信息不充分条件下的决策问
题。这主要包括两个方面：一方面是决策主体在制度选择中的信息搜寻问题；另一方面
是改革决策者对利益冲突的协调和风险控制问题。
二、改革决策博弈与过渡性制度安排产生的原因
(一 )等级地位下的利益博弈
体制转型实质是一种由利益驱动的社会权利结构的调整，改革决策作为一种公共
选择，是由各个利益主体共同参与的社会博弈过程。传统的计划经济体制既是改革的
对象，又是转型的初始条件。原有的利益结构历史地构成了转型中社会主体利益博弈
的逻辑起点，决定着社会博弈展开的格局和特点。
传统的计划经济体制是一个囊括全社会的巨大等级组织。等级组织的一个基本特
征是，内部关系是以纵向的上下等级关系为主导，其成员身份法定不平等，均具有特定
的等级，上下级之间是管理和被管理的关系。国家对企业实行 “对口”管理，每个企业
都有一个直接归属的上级 “主管政府”，企业根据其主管政府的级别高低和自身规模
的大小分别具有相应的行政级别，并依此决定其社会经济地位的高低。企业之间横向
的经济联系和交换关系是由纵向行政隶属关系决定的，企业问的交换并不是完全意义
上的真正的商品交换，而是一种 “奉命交换”，是在纵向行政指令支配下的实物调配
和价值结算，商品货币关系只具有形式上的意义。
等级地位和上下隶属关系在起点上决定了转型中社会主体之间利益博弈的基本
格局，这就是参与博弈对局的双方处在一种不平等的地位上，其中具有优势地位的社
会主体 (政府或上级单位 )在制度选择中的作用要明显大于相对劣势的另一方 (一
般社会主体或下级单位 )。具体来说 ，这种博弈中的优势体现在以下两方面：首先，占
优势的一方可以改变另一方的策略集合，将一些他不满意的策略从对方的策略集合中
抹去，这样，通常条件下对方的一些策略根本不会进入博弈过程；其次，在博弈过程
中，无论占优势的一方是先出招还是后出招，他的策略都将是博弈中的均衡策略，也就
是说 ，当他一旦出招，对方就不可能改变他的策略，而只能根据他的策略对 自己的策略
进行调整以实现利益的最大化。
① 对这个问题不应当做绝对化的理解。我们说占优势一方的策略一定能够成为博弈中的均衡策略，对方不能改变他
的选择。是对短期而言，在这个较短的时期内博弈均衡也就是过渡性制度安排的建立；但在长期中，劣势一方还
是能够影响优势一方的策略选择的，这就是过渡性制度安排的进一步变迁。比如国有企业内部一系列的产权改革
以及人民公社体制的建立等，其中政府的策略都形成了均衡，从而在一定时期内形成了过渡性制度安排，但在更
长的时期中，政府的策略也都由于对方的策略而发生了改变。
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改革中的制度变迁存在着 自上而下和自下而上两种可能的情况：前者由中央提出
改革方案，基层单位有两种可能的选择，或者接受，或者抵制；后者由基层单位 自发地
进行制度创新，中央也存在两种可能的行为选择，要么同意、支持，要么否定。所有的
主体都根据自己的利益最大化原则做出选择。
当博弈是自上而下进行，即政府先出招而其他社会主体后出招时，对于政府的策
略，如果符合其他社会主体的利益而被他们接受，政府的策略当然会成为均衡的策略。
即使政府的策略会损害到其他社会主体的利益而遭到他们的抵制时，只要这种抵制还
不能威胁国家政权的统治，在一定时期内政府的策略仍然会成为博弈的均衡策略。其
他社会主体的选择并非不能对政府的策略选择产生影响，但要使政府改变策略往往需
要更长的时间，至少在政府改变策略之前，博弈的均衡是存在的，从而也就有过渡性制
度安排在发挥作用。
当博弈是自下而上进行，即其他社会主体先出招而政府后出招时，对于其他社会
主体的策略，如果符合政府的利益而被政府接受，那么其他社会主体的策略当然会进
入均衡。但是如果其他社会主体的策略可能会损害政府的利益，那么他们的策略即使
在短期都不可能成为均衡的策略 ，而必须根据政府的策略选择对 自己的策略做出修
改。以中国农民进行的家庭联产承包制改革为例，在 20世纪 70年代末xg4,平主政之
后，当时农民自发的承包符合了国家 “以经济建设为中心”的目标取向，所以不但得到
了政府的认可而且被大力推广，从而成为改革中的一项基本的制度安排。但在 50年代
和60年代，同样是农民自发的三次土地承包的制度创新，却都因为违反了国家 “以阶
级斗争为纲”的目标取向而夭折， 没能成为博弈的均衡策略，推动体制改革和转型。
总之，在这种行为主体地位完全不平等的博弈格局中，无论是 自上而下还是自下
而上的博弈，最高 (政治 )决策者的态度都会直接成为博弈的均衡策略选择，而其他
社会主体就必须根据最高 (政治 )决策者的策略来调整自己的策略。⑧
三、经济体制转型中的权利结构调整
在社会博弈过程中，国家和其他一切具有理性的社会主体，都会通过选择优化行
为策略努力扩大自己的利益 ，但这种策略的选择都是有界线的，他们只能在被允许的
界线以内行动，界线以内的空间就是他们的权利。赋予行动界限和权利范围的则是制
① 对均衡的理解不应绝对，不存在完全静止和稳定的均衡，也就不存在能够永远不变的制度安排。过渡性制度安排本
身就是比较容易进一步变迁的制度安排，其均衡能够维持的时间也比较短，但在发生进一步变迁之前，均衡还是存
在的。
② 在 1956年，农民出于对高级社的强烈不满，在温州地区出现了承包制，短短两个月，温州地区有 17万农户实行
“包产到户”。 《人民日报》 (1957年 10月 13日)对此的评论是 “竭力想摆脱社会主义的轨道，重新再走过去的
回头路。”在 1959年农村大刮 “浮夸风”、 “瞎指挥风”、 “命令主义风”，农民深受其害，农民重新举起 “包产
到户”旗帜，但这次恰巧遇上 “反右倾运动”， “包产到户”被认为是 “极端落后、倒退、反动的做法” (《人民
日报》1959年 11月 2日)。1962年，人民公社的恶果全面爆发，农民生活极端困难，农村出现第三次 “包产到
户”浪潮，毛泽东认为 “包产到户”最根本的问题是究竟要搞资本主义还是搞社会主义。
③ 那种因为农村土地承包是由农民自发创造的就认为中国的改革特点是自下而上的观点是值得商榷的。
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度。我们选择一种政治学中的权利定义，即将权利视作由制度给定的 “社会成员实现
利益分配的资格” (王浦劬，1995，第 104．109页)。整个社会的权利是在不同行为主
体之间进行分割的，所形成的结构就是权利结构。
计划经济体制的权利结构是一个纵向统摄的上大下小的倒金字塔式结构，权利高
度集中于纵向结构的顶端，而市场经济体制盼权利结构是一个扁平的网状结构，各个
社会主体的权利大多是相互独立，彼此之间不形成统属关系，权利相对分散和平等。因
此，从计划经济向市场经济体制转型中权利结构的调整，概括起来，就是权利结构由纵
向的集中统一向着多元化、分散化、独立化 、扁平化的方向变化。主要有两个方面：一
个方面是在等级组织的纵向关系中，上级向下级放权让利，这包括国家权利的适当收
缩，从某些领域中退出，中央向地方分权，个人从单位中 “解放”或释放出来，获得自
主择业和选择的自由；另一个方面，是在横向关系中各个社会主体之间的权利重新配
置，包括原来计划体制的基层单位改造重塑为市场经济的微观主体，民营经济和外资
等新经济主体的出现和发展，等等。
考察第一个方面的权利结构变化首先需要回答的问题是，在利益博弈过程中，处
于优势地位的一方为什么会主动让出自己的部分权利呢?具体说，在改革启动时期国
家为什么要实行向下 “放权让利”的策略?国家在什么条件下才会让出自己的部分
权利?国家在权利结构中退让有没有一个限度，如果有的话，这个限度又是什么呢?
权利是社会的行为主体获取利益的制度依据。在通常情况下，社会主体权利增加，
所分配的利益绝对量也是增加的，也就是说，权利能带来正的利益。但是也存在相反的
情况，当参与分配的利益是由各方合作共同生产时，分配份额的变化会对利益总量产
生影响。在一定的情况下，某一主体的权利增加，所分配的利益绝对量反而是下降的；
特别是当一方的利益要依赖于另一方的生产行为才能实现时，他的权利过大，也就是
参与分配的比重过高，对利益的直接生产者造成损害，就会导致利益绝对量的下降。这
就是说，权利可能带来负的利益。对此，我们用一个简单的模型具体分析。
假定 是待分配的利益总量，而 是博弈中处于优势地位的行为主体 (政府 )所
获得的利益，Q是优势行为主体 (政府 )在利益分配中的份额 (0<Q<1)，以此表示经
济主体间的权利结构。当分配份额会影响待分配利益总量时， 就是一个关于Q的函
数，则L=f(Q， (Q))。
假定 与Q之间的函数关系为：
K=aQ+ n为实数，b>0 (1)
同时假定利益与权利结构、利益总量之间的关系为：
L=Q-K (2)
由式 (1)和式 (2)可得：L=日-Q +b-Q
等式两边对Q求导，得： =2aQ+b
d
当Q=一 时， OL
= 。
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当Q>一— 时，一I[／／-i<0 ，也就是说，权利增加将带来经济主体利益的减少。
2a OQ
k ) r
当Q<一— 时， >0 ，也就是说，权利增加将带来经济主体利益的增加。
2a OQ
因此，在利益相互依存的各方中，任何一方的权利扩张都存在一个极限，一旦超出
了这个最佳值，就会出现权利和利益的反向运动。例如，美国供给学派的理论基础 “拉
弗曲线”，就指出国家的税率存在一个最大值，当税率高于这个极值时，随着税率的增
加，税收反会减少，而税率就是政府参与社会财富分配的权利。计划经济体制的_个基
本特征和主要弊端就是国家集中过多，也就是国家权利过大，参与利益分配的比重处
于拉弗曲线的右边，在这种情况下，国家放弃部分权利，使自己在社会财富分配中的比
重适当下降，不仅有利于全社会财富的增加，也有利于自身利益的扩大。
考察转型中权利结构调整的第二个方面，即在横向关系中各种社会主体之间权利
的重新配置。中国平滑式体制转型的实践中，最重要的结构变化是在原计划经济体制
外的非公有制经济包括民营经济和外资企业的出现和迅速崛起，公有制经济内部国有
经济与集体经济的地位发生了重大变化，各种经济成份的关系在持续不断地进行
调整。
为简化分析，可以把转型中利益博弈的参与者抽象成 3类行为主体：政府和两种
性质不同的企业，即国有企业与民营企业。这个三方博弈存在着 3种不同的情况：一种
是国有企业和民营企业共同与政府进行博弈；另一种是政府和国有企业联手与民营
企业进行博弈；第三种是政府和民营企业联手与国有企业进行博弈。其中第一种情
况，是一种上下等级地位基础上的博弈，包含在上述权利结构调整的第一个方面里。后
两种情况的共同特点是，其中一类企业和政府联手与另一类企业进行博弈，所以关键
的问题是政府如何选择，究竟支持谁。理性的政府是从自己的利益目标出发，对两类企
业满足政府 目标的作用进行评价 ，然后做出选择。两类企业实现政府目标的作用体现
在它们推动 GDP增长、实现上缴财政的利税增长和实现就业的人数上，这种作用的大
小最终依赖于企业的经济效率，因此，政府的选择取决于两类企业之间的效率竞争。
转型中的政府具有矛盾的双重身份和目标，因此在两类企业的博弈中表现出互相
矛盾的行为选择：一方面作为改革的发动者，为了推动市场体制和竞争环境的形成，需
要通过不对称的管理对非公有制经济实行优惠政策加以扶植，因为非公有制经济几乎
是从零起步，在起点上根本无法与国有企业进行平等竞争 ，如果没有国家政策的扶植
是难以生存和发展起来的。另一方面政府作为所有者，把国有企业看作自己的 “亲儿
子”，而把民营企业当成 “野孩子”，在市场准人、金融支持 、行政管制和市场监管、
进出口政策和社会舆论等等方面保护和偏袒国有企业，而对民营企业加以限制和歧
视。由于在体制转型发展的不同阶段，每一类企业与体制环境的适应程度各不相同，不
仅各类企业的效率水平不同，而且同一类企业在转型不同阶段的效率水平也会呈现出
明显的差异；而政府也就不断地在两类企业之间重新选择，来回摇摆 ，因此平滑式转型
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过程中社会主体之间权利格局的变动过程并非简单的直线式，而是错综复杂。
四、权利结构非均衡：过渡性制度安排产生的原因
转型是一个社会的权利结构不断调整和变化的过程，从原有权利结构的基础出
发 ，社会各方展开利益博弈，当各方的策略暂时达到一个均衡结果时就形成一种新的
权利结构，这种新的权利结构就规定了一种新的制度安排。但是转型中的新制度安排
往往是不稳定的，很容易发生进一步的变迁，转型也就表现为一系列过渡性制度安排
不断被替代的过程。社会主体的博弈策略均衡不稳定，原因基本上可以分为两类：一类
是双方的妥协策略造成的均衡不稳定；另一类是由于有限理性下预期的不确定 (或不
准确 )造成的博弈均衡不稳定。前者是由客观条件限制或外部原因造成的，后者是由
决策者的主观原因造成的。
先来考察作为妥协策略的过渡性制度安排。在体制改革中社会主体的博弈，有两
种情况可能促使行为主体采取妥协策略：首先 ，当改革决策者的理想策略由于受到客
观经济或社会条件的限制而难以实施，为了推动改革，他只能退而求其次，选择一
种过渡性的策略。这可以看作是决策者自己对 自己的 “妥协”。其次，决策者的理想
策略有时会因为对其他行为主体的利益触动过太而遭到强烈抵制，这时作为目标的
理想策略难以成为博弈的均衡策略，为了推进改革，决策者只能选择较为温和的策
略来使对方同意。这可以看作是决策者同博弈对手达成的 “妥协”。其实，在体制转
型的社会博弈过程中，不仅政府作为改革决策者可能采取妥协策略，而且参与制度
选择的所有行为主体，在社会博弈中都有可能会做出妥协的策略选择。尤其是处于劣
势地位的行为主体 ，在大多数情况下 ，他们只能被动地接受其他主体 (主要是政
府 )做出的安排，也就是不得不对自己的期望 目标进行妥协。作为妥协策略而实施的
过渡性制度安排 ，并不是一个各方都满意的结果 ，而是在暂时没有其他策略可供选
择的情况下才被迫做出的安排 ，因此这时的权利均衡是很脆弱的，只要条件成熟，
社会博弈的各方 (至少其中有一方)就会用更好的策略取而代之，所以这种制度安
排内在包含着不稳定的因素。
再来考察由于不确定性而产生的过渡性制度安排。由于有限理性改革决策者和一
切行为主体一样，一般不可能完全准确地预期未来变化中的一切可能的情况，而当
一 项改革措施付诸实施之后出现了始料不及的意外情况 ，决策者就会做出进一步改
变或者重新调整的决定，从而使此前推出的改革措施变成一项过渡性制度安排。例
如，20世纪 80年代初期，国有企业扩大自主权后，企业有了利润留成和发放奖金的
权力，结果出现了工资『生收入侵蚀企业利润和消费基金膨胀的现象；1994年进行分税
制改革后，出现了基层政府财政困难并且持续恶化的局面。这些都是没有预计到的新
情况，也是推动这一领域的改革继续深化的重要原因，而同一领域进一步的改革就
使上一次的改革措施变成了过渡性制度安排。
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人的有限理性和环境的复杂性使不确定性成为人类社会活动的一个固有特征，
特别是体制转型更具有总和不确定性，因而改革决策的预期也就更难做得很准确。首
先，在局部改革过程中，即使一个单项改革也会引起一系列连锁反应，而其系列影
响是无法准确计算的。其次，不同领域的改革零敲碎打地分别进行会造成整个经济体
制的不协调，这既包括新的改革措施与原有体制之间的不协调，也包括不同领域之
间的改革措施相互之间不协调，从而引起各种制度安排之间相互摩擦 ，其结果就会
与原先的预期差距较大。再次，由于各个领域的改革不同步，当某一领域的一项改革
在实行过程中，其他领域的其他改革引起了制度环境的变化，从而使其难于继续实
行，或者实行的效果打了折扣。这些都是体制改革过程不可避免的不协调成本。行为
主体的有限理性在改革决策中突出地表现为制度知识的不足，决策主体的选择行为
要受其制度知识的约束，随着改革的逐步深入和实践经验的积累，其制度知识会不
断增进，从而导致思想认识发生变化，相应地在行动上也就会做出新的选择。
综合以上两种情况，可以总结过渡性制度安排产生的原因：决策者的有限理性和
风险控制策略是其产生的主观原因，改革过程中的社会权利结构非均衡则是更深层
次的客观原因。因为每一个经济主体都有 自己的保留利益，即在进入关于权利调整的
社会博弈之前原有的权利，保留利益构成行为主体改革博弈中进行选择的机会成
本 ，对于改革决策者来说，就是改革需要克服的阻力。在转型过程中，每个行为主体
一 方而希望扩大和获得新的利益，但是由于未来预期收益具有很强的不确定性，又
不愿意或者不敢轻易放弃原有的保留利益，因此常常处于一种矛盾犹豫的状态，因
此就会随着改革的形势变化改变自己的态度。与此同时，在转型过程中由于权利结构
的不断变化，导致行为主体的谈判能力也在不断变化，因此现有的利益均衡很快就
会被打破，在没有形成一个稳定均衡的权利格局之前，各种改革措施一般就会是一
种过渡性的制度安排。因此，改革中的权利结构非均衡是过渡性制度安排产生的主要
原因。
五、过渡性制度安排的作用与演化方向
(一 )过渡性制度安排的信息发现作用与制度创新的知识来源
制度是社会的共有知识，制度变迁就是新的社会共有知识引入的过程，是在未
来不确定和信息不充分的条件下，寻找并且确立新的社会共有知识的过程。 过渡性
制度安排在体制转型中的主要作用是，由于将一项大的改革化整为零分成若干阶段
分别进行 ，因此在每一个阶段实行的都是非均衡的过渡性制度安排 ，它可以通过实
践效果及时提供该项改革是否应当终止或者逆转的决策信息，从而可以避免因为不
可逆转的失误造成重大损失，因此有效地防止和降低了改革风险。
① 科勒德克谈到成功的改革必须满足的四个条件之一是“必须有为新制度提供理论基础所必要的知识准备”(科勒德
克，2000，第 7页)。
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根据新的制度知识来源和变迁过程风险的大小，我们把制度变迁方式划分成 4
种类型：
(1)理论构建型或者说设计发明型制度变迁。这是指在某种理论学说指导下进
行的社会变革。例如，社会主义革命和社会主义制度的建立，是在马克思主义理论指
导下进行的，并且在长期的实践过程中一直努力试图要实现这种理论的设想。在向市
场经济体制转型过程中，许多具体的改革措施和制度安排是在社会主义市场经济理
论和改革理论的指导下设计和实施的。
(2)学习借鉴型或者说引进移植型制度变迁。这在相对落后特别是实行赶超战
略的发展中国家中非常普遍。转型国家确立了向市场经济体制转型的目标后 ，西方发
达国家的现代市场经济制度就成了学习借鉴的对象 ，很多具体的制度安排就被照搬
过来。例如，波兰团结工会的经济学家、副总理兼财政部长巴尔采罗维奇，在美国哈
佛大学经济学教授萨克斯协助下主持制订的经济改革纲领，又称 “巴尔采罗维奇计
划”，主张打破原有的经济体制，建立 “接近于高度发达国家的市场经济体制” 制
度变迁中的学习借鉴还包括从历史先例中进行借鉴。俄罗斯和东欧转型中实行的休克
疗法，大爆炸式的改革方案就直接来源于 20世纪 70年代世界银行帮助委内瑞拉控
制通货膨胀的成功经验，其中同样也包含了对第二次世界大战后德国艾哈德和日本
货币改革历史经验的吸取和借鉴。
(3)实践探索型 I：试验推广型制度变迁。它既包括根据理论设计方案进行试
点，也包括学习和引进国外制度时先进行试点然后再推广。虽然从最初的信息来源上
它似乎可以看成是上述 (1)、(2)两种制度变迁方式的变种，但却有着实质的区别。
因为，决策者是根据试点过程及其实际效果来做出判断，决定是否推广，就是说，
试点实践反馈的信息是最终决定是否进行这项改革的关键。正是基于这一点，我们把
它定义为实践探索型的制度变迁。
(4)实践探索型II：经验总结型或者说搜索发现型制度变迁。这种类型与第(3)种
类型的区别是 ，这种制度安排既不是理论的创造 ，也不是外来的新奇事物，而是已
经存在于民间某个基层单位的实际做法和成功经验，并不是全新的事物，因此它的
本质特征在于搜索和发现。即或者从本国本地的民间和基层单位发现总结出有效的成
功经验加以推广，从而使某一地方或单位的特殊做法成为一种普遍的规定 ；或者使已
经存在着的某种非正式制度上升成为官方认可的正式制度。作为中国农村改革成功的
典型案例，家庭联产承包责任制就是这种经验总结型的制度变迁。而对新的制度知识
的搜寻和发现，在生产资料价格双轨制的改革中就得到了非常充分的体现。
比较上述 4种类型的制度变迁，它们对改革决策者理性倚重的程度和其中所包
含的风险都是依次递减的。第一种类型因为完全依赖着理性设计，是真正史无前例的
创造，没有任何现成的经验可资借鉴，实际操做中可用的信息最少，因而是最不确
① 张颖：
http：／／
《中东欧国家经济转轨的若干理论与实践问题》第一册，中国社会科学院东欧中亚研究所 1997年重点项目
on／projects34／OO2．html。
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定和风险程度最高的；第二种类型因为有国外和历史的经验可以参照，决策的有用信
息要比第一种多，所以不确定的程度低于第一种，但是由于仍然存在着一个移植来
的制度安排是否能服本地 “水土”的问题，因而还是有一定的风险；第三种类型的信
息来源与第一种或第二种是相同的，但是由于存在着可观察的试验结果这样一个信
息反馈机制，因此可以有效地控制改革风险；第四种类型由于提供了新制度运行的全
部信息，所以是确定性程度最高和基本上没有风险的制度变迁，而且由于没有制度
设计环节，因此对改革决策者的理性程度的要求相对较低，所以是改革成本最低的
一 种制度变迁。
比较中国与突变式转型的国家例如前苏联和俄罗斯，一个非常重要但却又被以
前的研究忽略了的区别是，前者的制度变迁主要是采取第四种和第三种方式，第一
种和第二种方式很少，其中第二种方式是随着对外开放的扩大才逐渐增多起来，而
第(1)种方式的重要程度始终处在最末位，也就是说，4种制度变迁方式的重要程度正
好是一个 (4)、 (3)、 (2)、 (1)的倒序排列。反观突变式转型的苏俄和波兰等
国家正好相反 ，主要采取的是第一和第二种制度变迁方式，几乎没有利用过第三和
第四种方式，也就是这些国家 4种制度变迁方式的重要程度是按照 (1)、 (2)、
(3)、 (4)的顺序排列的。
(二 )过渡性制度安排的作用：改革的风险控制机制
采取什么样的改革策略取决于转型国家最高 (政治 )决策者的思维方式，包括
整个国家的领导集团所具有的政治文化和决策文化。从中国改革所依据的主要信息来
源可以看出，最高 (政治 )决策者是以现实主义的务实态度指导改革决策，因而才
能够实现平滑式的成功转型。这种现实主义的改革决策思维是一种辩证唯物主义的思
维，包含着似乎对立而又不可分割的两个方面：一方面以坚定的态度不失时机地积极
推进改革；另一方面以又务实灵活和审慎的态度并不急于求成，而是注重改革风险的
控制和务求取得实效。所谓 “摸着石头过河”，就是这种注重实效和控制风险的改革
策略的形象说法。中国在 20世纪 90年代初期正式提出要正确处理改革、发展和稳定
三者的关系，以后又进一步提出 “稳定压倒一切”的政策口号，这都反映了改革决
策者进行风险控制的行为取向。 显然，这与前苏联领导人改革决策中理想主义的浪
漫态度迥然不同。
这种现实主义思维方式指导下的改革决策一般是按照成本最小化原则做出的。但
是，影响改革决策的并不是改革的总成本而是即期成本。因为从决策的角度来看改革
的总成本是不可预期的，最高 (政治 )决策者进行改革决策时考虑的并不是改革的
社会成本，而是他个人 (或者统治集团 )的成本，这也就是决策者进行改革时需要
面对的阻力。作为理性的最高 (政治 )决策者从个人利益最大化 目标出发就会按照阻
力最小化的方式进行决策， 而这在事实上也就是按照即期社会成本最小化原则进行
① 我们认为，最高 (政治)决策者对待改革风险的态度是改革策略选择中的决定性因素，从而也是导致中俄为代表的
两种不同转型方式的主要原因 (周冰、靳涛，2005)。
② 苗壮提出，改革“战略选择的原则是阻力最小化”(苗壮，1992)。
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决策。这里需要提醒注意的是 ，根据阻力一成本最小化原则进行决策，并不意味着就
一 定是按照先易后难的顺序，而是按照压力原则来确定改革的优先顺序。每一个时期
社会经济压力最大的领域和环节 ，也就是经济和社会矛盾最突出和最尖锐的领域或
环节，在这样的领域或环节首先进行改革，易于形成社会的共识，意识形态和观念
上的分歧与既得利益的阻碍都相对容易克服，从而改革的阻力和成本都相对地降低
了。按照压力原则进行改革决策，意味着不同领域的改革并不是逐一展开并且持续深
入，而是在各个领域问循环推进，相互交错， 因为当某一领域压力最大的环节改革
之后，该领域的矛盾也就会变得相对缓和，而此时其他领域的矛盾又会突显出来成
为压力最大的紧迫问题亟待解决，渐进式改革就是这样在各个领域之间循环推进，
逐步深化。
整个体制改革化整为零，分领域、分阶段地逐步进行，每个领域和每阶段的改革
结果必然就是一种过渡性制度安排。过渡性制度安排作为降低改革成本、减小改革阻
力、控制改革风险的机制，使整个体制改革达到了平滑转型的目的。
(三 )生产型改革：过渡性制度安排向市场经济演进的条件
过渡性制度安排由于它自身的非均衡、不稳定和具有演化方向的性质，因此改革
一 旦启动就不可能停顿下来，它既不可能在转型过程的某一个中间状态长期停滞，
也不可能逆转退回到原来的体制状态 ，它必然要继续向前演化，因此对于改革中出
现的各种问题和矛盾只能通过深化改革的方法来解决。但是，过渡性制度安排演化的
方向并不是唯一和决定性的，而是具有一定的不确定性 ，改革决策者的主观选择发
挥着重要的作用，直接影响着过渡性制度安排演化的方向，当然 ，他的决策并不是
随心所欲而是社会博弈的结果。
过渡性制度安排的演化能否朝着改革的预期目标一一现代市场经济体制的方向
持续发展 ，关键在于每一次改革推出的制度安排是否具有生产效应，也就是实行生
产性的改革，而不是分配性的改革。改革是社会权利结构的调整，任何一项改革都会
在或大或小的程度上影响人们的利益，改变收入分配、财产分配和机会获得的条件，
因此都具有分配效应，但是只有能够促进效率提高和经济增长的改革才具有生产效
应，因此 ，我们以是不是有利于效率的提高和经济增长为标准把改革划分成生产性
改革和分配性改革。凡是能够促进效率提高、从而有利于经济增长的改革，定义为生
产l生改革，否则就是分配性改革。一切改革都会对社会的公平和效率同时产生影响，
但是只有生产性改革才会对效率发生正的影响，分配性改革只会对效率发生负的影
响。从社会伦理角度出发，单纯以社会公平和公正为诉求的改革，是分配性改革，不
可能推动体制转型的持续；只有生产l生改革才能创造出转型持续推进的动力，实现建
立起完善的现代市场经济体制的改革 目标，但是它需要满足以下 3个条件：
第一，速效。即在改革实行当期就能产生一个增大了的经济剩余，可称为即期剩
余。在转型过程中，社会一般行为主体面对未来极大的不确定性，决策视野倾向于短
期化，对现期收益的评价高于远期收益，在这种情况下，能够使人们有现期收益的
① 20世纪80年代中期，吴敬琏和厉以宁分别提出价格改革先行和所有制 (企业)改革先行的主张进行了争论，引起
中国经济学家围绕着经济体制改革的主线和突破口的战略选择问题展开了一场大讨论。
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改革就会受到拥护 ，如果一项改革预期未来会有收益 ，但在现期带来损失 ，那是不
太可能得到多数人赞同的。速效的改革能够迅速把社会经济利益的 “蛋糕”做大，一
方面可以从增大了的即期剩余中拿出一部分补偿既得利益者的损失，从而有利于缓
和利益关系调整中的矛盾，减小改革的阻力；另一方面，即期获得的改革 “红利”能
够成为激发各个社会主体继续推动改革深化的动力。
第二，向生产者倾斜。即改革措施有利于生产者在社会权利结构和利益分配中
的份额扩大。这里所谓的生产者是指经济剩余的创造者，是潜在的边际生产力最大的
行为主体。对生产者的激励有利于获得即期剩余，从而才能达到改革实现速效的目
的。人们通常认为，执行资源配置和创新功能的企业家是市场经济中的生产者，但是
计划经济体制中的社会生产职能是被分解开来，由计划部门、主管政府和企业等多个
行为主体共同承担的。因此，在体制转型的各个阶段潜在的边际生产力最大的行为主
体也不是一成不变的。在改革启动时期短缺经济的背景下，企业生产线上操作工人的
努力就可以促进经济增长，这时的一线工人就是社会的生产者。事实上，在中国经济
体制转型和发展的不同阶段，农民、工人、企业管理者、地方政府和民营企业，都曾是
潜在边际产出率最高的行为主体，对经济增长做出过最大的贡献。
第三，留有接口和后向可加。这是指当改革在对利益存量进行重新分配时，各方
利益矛盾比较尖锐，无法达成一致的情况下，可以先暂时搁置分歧 ，只对其中可以
达成一致的部分进行改革；或者在存量利益的分割中先留下一块作为调解各方利益矛
盾的一个缓冲 (周冰、郑志，2001)。因为改革中参与利益博弈的各方，不仅存在着
各 自的私人利益和相互矛盾，同时也存在着彼此一致的共同利益，在改革决策中，
着眼于未来的增长，求同存异，留有余地，而不是企图一劳永逸地一次性地彻底解
决，有利于减小阻力推进改革，也有利于实现改革与发展和稳定的统一。随着时间的
推移，增量部分的增长就会逐渐甚至很快超过原有的存量 ，一方面增大了的共同利
益会为解决遗留的分歧创造出新的条件；另一方面由于增长的利益扩大使得原有利益
的重要性下降，也会使先前难以解决的分歧变得容易解决。通过这种方式就能够把分
配性改革转化成生产f生改革，改革中留下的接口则会成为后续改革深化的一种动力。
至此，我们提出了改革决策的两个原则：即按照成本最小化也即是压力原则进行改革
决策和进行生产性改革，二者是什么关系呢?如果一味简单被动地按照压力原则进
行决策安排改革的顺序，有可能会掉人路径锁定的改革陷阱。因为如果迫于公众压力
而首先进行分配性改革，而不是生产性改革 ，由于利益刚性首先进行的分配性改革
会增大人们的保留利益，从而增大以后改革的成本，造成改革路径的锁定。因此，改
革决策中生产性改革的原则高于压力原则，而进行这种选择需要最高 (政治 )决策
者的智慧和胆识 ，这似乎是一种艺术，而不完全是科学，处在科学与艺术之间，因
此具有一定的不确定性。
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Discussion on Transitional Institutional Arrangement
Zhou Bing Huang W eihua Shang Chen
(Nankai Institute of Economics，Nankai University，300071，China；Higher Education
institute，Nankai Uniuersity,300071，China；The Economic and International Tradeschool，
Zhejiang Umve~ity of Finance and Economics，Hangzhou，300028，China)
Abstract：Tran sitional institutional arrangements refers to institutional arrangement with ell—
dogenous unstablility，experimentality，and specific evolving orientation．It can be classified as
the following four types：the searching type，the goal type，the stagger type and the strategic
type．Thetransitionfrom theplan economytothemarket economyisthepublic choicedomi nated
by the government．So the research should be for their problem centered on the government’S
decision，that is，the choice of reform strategy choice．Transitional institutional arran gements
are chosen as a risk aversion mechanism of reforln cost an d resistance reducfion．Transition is an
adjustment course of property rights structure．Reform decision makers’bounded rationality and
risk control strategyisthe subjective cause，andthe objecfive causeisthe disequilibrium ofprop—
erty rights structure in the tran sition course．It is the production promotion reform ，which is effi—
ciency orientation，that Can impel the transitional institutional arrangement evolving toward the
modern market economy system．
Keywords：Transitional Institutional Arrangement；Property Rights Adjustment；Reform Strat—
egy Reform Risk；Knowledge Base of New Institutional Arrangement；Prod uction—promotion
Reforln
JEL Classification：N55 Q15 Q18
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