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区介亿与治理模式探讨
沈 毅
(南京大学社会学系博士生 南京 210093)
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摘要:房屋产权变革所带来的物业管理模式为未来“社区制”的组织建设提供了新的机遇，然则由此所形
成的社区分化不容忽视。目前，以有无居委会管理与有无物业管理这两个维度相交叉，现有的社区类型主要
可以区分为行政主导型社区、业主自治型社区、混合过渡型社区与边缘自生型社区。这四种社区中所存在的
组织矛盾焦点不尽相同，从而使得当前的社区组织管理也存在着阶段性发展的可能性。
关键词:社区分化;治理模式;业委会;物业公司;居委会
中图分类号: 文献标识码:A 文章编号:l001一8263(2加7)05一0108一05
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一、社区转型对“社区制”建设的意义
社区建设与社区管理作为社会学研究的传统
领域，长期以来也受到学术界高度重视。按照发达
国家的发展经验，社区管理的主体既可以是政府，
也可以是社区，还可以是政府与社区的合作。围绕
这三种取向，学术界提出了政府主导型、社区自治
型、合作混合型三种治理模式，在国外分别以新加
坡、美国与日本为代表，在国内实践中则分别形成
了上海模式、沈阳模式、江汉模式。与之相对应，在
社区管理模式的总体定位方向上，有学者倾向于形
成一种强国家、强社会的政府主导模式〔’1;有学者
主张采取社区自治型模式，政府对社区的干预应以
一种间接和协商的方式为宜〔’〕;还有学者则认为
从现实历史环境出发，应当采取一种混合型的治理
模式，以形成政府资源与社区资源整合、行政机制
与自治机制互动、政府功能与社区功能互补的格
局〔’〕。总体来看，这些探讨本质上都是从国家与
社会的理论框架人手的，其研究框架是着眼于改革
以后社会转型这一大背景的:在改革之前，传统的
社区管理体制是国家整体“单位制”的一部分，改
革后社区建设之根本目标正是要将“单位制”为主
导的社会管理体系转变为“社区制”为主导的社会
管理体系。在此共同点之上，前述所主张的分歧焦
点主要还是出于历史环境的路径依赖，对于“社区
制”制度框架中的区— 街道— 居委会三者关
系(尤其是街居关系)的未来发展有着不同的定
位。
20世纪90年代中后期开始，住房分配的货币
化政策开始实施，社区基本架构的转型也随之开
始，这既对社区管理体制建设提出了新的问题，也
带来了新的机遇。已有研究率先从上海社区发展
经验出发，提出业主委员会、物业公司与居民委员
会构成了三种核心性的社区组织t4]。有学者对业
主委员会的具体生成过程进行了个案研究阁，并
倾向于认为业委会预示着中国市民社会发展的先
声闹。当前组织变迁导致了诸多的社会矛盾与冲
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突，有学者进一步就当前新型社区中业委会与物业
公司之间的矛盾状况进行了深人的探讨川。就未
来新型社区管理与自治的定位而言，有观点认为业
委会的健康发展是推进我国城市社区自治的基础
和前提〔8];也有学者认为业委会的发展并不符合
当前我国国情，其功能完全可以由原有的居委会来
承担，并可以考虑直接建设以居委会— 物业公司
这两种组织为核心的社区管理架构闭。由此来
看，无论是理论研究还是应用研究，都关注到了某
种“社区转型”的社会事实，并且指向于更为基层
的新型社区定位建设。在基本研究范式方面，以上
的研究开始突破了“国家— 社会”的理论框架，
对居委会、业委会与物业公司做了对应于“国
家— 社会— 市场”的范式修正，即将宽泛意义
上的“社会”做了某种程度的限定而划分为“社会”
与“市场”两个部分，但尚缺乏对社区管理中“国
家— 社会— 市场”三者关系的细致梳理。
总体看来，社区转型后的社区管理问题，已成
为非常迫切的现实问题，也引起了政府与学术界的
高度关注，对其进一步的深人探讨具有非常明显的
现实意义。然而，目前对新型社区的多数研究一般
仍停留于静态层面，而较少从一些具体事件中来考
察居委会、业委会与物业公司等组织的互动过程。
更为重要的是，目前的社区管理研究尤其是新型社
区管理研究，缺乏对社区类型的区分定位，由此所
提出的发展思路与具体对策常常过于笼统而难以
适用。因此，本文的重点在于要定位出社区分化后
的类型范畴，在此基础上再运用“国家— 社
会— 市场”的理论范式对不同类型社区的组织
矛盾焦点加以分析，以展现各种类型社区中具体的
矛盾事件及其解决过程，进而提出针对不同类型社
区可以有不尽相同的发展方向。简言之，社区分类
分析构成了横向的讨论基础，“国家— 社会—
市场”的理论范式则构成了纵向深度考察的依据，
这种交叉性研究框架是本文的基本思路，也是最主
要的创新之处。
二、社区分化的类型区分及其根源
从现实情况来看，当前转型过程中的社区类型
并非整齐划一，而有着相当大的差别。尽管业委会
与物业公司两者之间的矛盾冲突时常发生，但两者
作为新型的组织架构在形式上往往同时存在，业委
会作为业主大会的执行机构，并不介人社区管理的
日常事务。由此，从社区管理主体的角度而言，事
实上存在着传统的居委会与新型的物业公司两个
主体，两者也就代表着新旧两种管理模式之间的张
力。以此两个管理主体的有与无相交叉，我们可以
得到四种社区类型:行政主导型社区，混合过渡型
社区，业主自治型社区，边缘自生型社区。所谓行
政主导型社区，即指尚未产生制度变革的传统社
区，其日常管理仍主要由居委会负责，尚不存在业
委会与物业管理公司;混合过渡型社区主要是指对
传统社区逐步改造而开始实施物业管理的新型社
区，也有部分是一些商品房社区，其内部常常存在
着居委会、业委会与物业管理公司的三者协调问
题;业主自治型社区主要是商品房出售后的新型社
区，居委会在日常管理中已经逐步淡出，业主委员
会— 物业公司的关系架构已经成为日常管理的
主体;边缘自生型社区则主要是城市边缘地带诸如
“城中村”之类的新生社区，相当部分是由外来人
口组成，其中显然不存在业委会— 物业公司的管
理架构，居委会的设置常常也是形同虚设，因此往
往成为缺乏有效管理而巫待关注的边缘性社区。
社区分化的类型区分表
\\ 居委会管理有 无
业委会—
物业公司管理
有 混合过渡型 业主自治型
无 行政主导型 边缘自生型
网
资料来源:笔者自制(注:此处居委会管理
的有与无并非指有无居委会设置，而是指其实际
管理的有与无)
就其产生社区分类的根源来看，居委会管理代
表的是国家行政权力，业委会— 物业公司管理架
构代表的是社会自治能力，两者的交错分类本质上
体现了两种权力治理模式之间的张力关系。尽管
从长远来看，国家行政权力的逐步退出与社会自治
能力的逐步接替是必然的，但这样的理想状况常常
是难于达成的，其中存在的一个极为重要的问题是
社区自身是否有能力实现业主自治，即业主大会、
业委会之类的自组织能否生成的问题，这取决于社
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区内部社群性社会资本的高低问题〔’“〕。目前只有
较少数的较高档商品房社区形成了业主自治型社
区，它们原本就没有国家行政权力的直接介人，其
较高的社群性社会资本也有能力自发性地生成业
主大会与业委会，从而基本实现了以业委会— 物
业公司之契约合同关系为核心的日常治理框架。
相当多已经完成产权变革的传统社区仍然停留于
行政主导型社区阶段，这主要是由于其中相当多数
居民已经习惯居委会原有无偿性的日常社区管理
模式，不愿意引人市场性的物业管理模式，由此居
委会目前尚不具备迅速退出的条件。对于大量混
合过渡型社区，已经开始引人物业管理模式，业委
会在形式上也已经建立起来，但由于其内部社群性
社会资本仍旧较低，业主大会常常难以定期召开，
业委会组织也较为软弱，从而有着某种以居委
会— 物业公司关系为组织核心的趋势。最为棘
手的是边缘自生型社区，多数是在城市边缘地带由
外来务工人员自发组成，其中居委会的治理力量尚
未进人，还有一些是由传统社区逐步演化的，原有
的居委会管理逐步边缘化而无力维系。此外，由于
其内部人口构成的收人水平与教育水平均偏低，导
致其整合性的社群性社会资本最低，根本没有自发
自组织的能力，从而导致边缘自生型社区基本处于
权力真空之中。
就以上社区转型之后的社区分类而言，只有行
政主导型社区仍旧是原有的传统社区，广义意义上
的“新型社区”包括了混合过渡型、业主自治型与
边缘自生型这三种类型，而狭义意义上的“新型社
区”仅指业主自治型这一种类型。如果从某种中
间范畴而言，可以将“新型社区”界定为有“业委
会— 物业公司”新型管理模式出现的社区，即主
要包括混合过渡型与业主自治型两种类型。事实
上，正是由于社区转型所导致的多种类型社区的存
在，从而使得社区管理的各类问题比较复杂，然则
已有的社区管理研究一般均没有作此定位区分，由
此也就没有意识到其研究及对策建议的局限性。
本文在做出以上社区分类的基础之上，将进一步运
用“国家— 社会— 市场”三元并置的理论框架
来考察不同社区的组织架构与内在问题。笔者认
为，对此三者的考察不宜过于笼统粗略，而需要关
注到在不同类型社区中，各自组织架构的基点有所
区别，其组织矛盾焦点也就有相当大的差别，不同
类型社区缓解矛盾的化解机制可能也不尽相同。
三、不同类型社区的组织矛盾焦点及治理路径
选择
具体用“国家— 社会— 市场”的三元框架
来分析，行政主导型社区治理主要还是依靠居委会
为代表的“国家”行政力量，其它社会性或市场性
的组织尚未进人。边缘自生型社区则基本是缺乏
有效的组织管理，处于一种无组织管理之“三不
管”的边缘状况。相对来说，混合过渡型社区与业
主自治型社区的组织架构则是多元化的:混合过渡
型社区中的居委会、业委会与物业公司分别代表着
“国家”、“社会”与“市场”力量，从而在社区基层
真正形成了三位一体的组织交错关系;业主自治型
社区的业委会与业主大会基本代表了“社会”力
量，物业公司与开发商则代表了“市场”力量，其中
“国家”力量则通过外在环境的房管局、物价局等
主管部门而并不直接介人。由此，对于行政主导型
社区而言，组织的一元化使得其中尚没有明显的组
织矛盾;对于边缘自生型社区而言，其社区的无序
混乱更多是来自于管理组织的缺乏，其中尚无组织
矛盾可言。比较来看，混合过渡型社区与业主自治
型社区中都至少有两种以上的组织形态，其中所存
在的组织矛盾与冲突也是最为集中的。
如果从矛盾聚焦点来看，无论是在混合过渡型
社区还是在业主自治型社区中，从表面来看，业委
会— 物业公司之间的矛盾冲突是最为集中的，但
其背后的根源可能有着相当大的区别。从既有的
研究来看，在一些混合过渡型社区中，原有物业公
司常常是由居委会聘用，业委会与物业公司之间的
矛盾在深层意义上即为业委会与居委会之间的矛
盾〔川。在一些业主自治型社区中，原有物业公司
一般是开发商聘用或是开发商的下属公司，业委会
与物业公司的矛盾也常常与业主与开发商的矛盾
相重叠，构成了业委会及其所代表的多数业主与开
发商、物业公司之间的严重对立〔‘，〕。与之密切相
连的是，常常会有两个业委会之间的矛盾冲突，一
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个是由业主大会所选举，一个由居委会或开发商所
操控的业委会，从而使得前述的两类矛盾更为明
显。如果抽象到“国家— 社会— 市场”的理论
层面而言，混合过渡型社区的矛盾焦点可能主要存
在于“国家”与“社会”之间，这也正是体制转型过
程中“国家”与“社会”两者间的张力;而对于业主
自治型社区而言，一般并没有经历体制转型的过
程，其矛盾的焦点则主要体现在了“市场”与“社
会”之间。
然而，需要强调的是，目前的多数研究倾向于
突出较为激烈的社区矛盾冲突，对一些社区矛盾的
常规解决过程缺乏深人的了解，即过多强调了个案
性的激烈冲突而忽视了较普遍性的常规矛盾。已
有的一些调查显示，在一些业主自治型社区，物业
公司与业主、业主大会、业委会之间的矛盾并不必
然公开激化为冲突，往往在日常互动中能够得到正
常的解决。其矛盾的核心问题可能还是在于服务
质量与价格水平两者的总体状况。一些服务较好
的物业公司可能已经融人到了社区内部，其工作人
员与不少业主建立了比较良好的关系，因此当出现
矛盾的情况下一般能比较好地协商解决，彼此之间
常常能以情理模式解决利益纠纷。同理，在一些混
合过渡型社区中，居委会及其所聘用的物业公司与
业主之间的矛盾也并不必然激化，居委会成员本身
可能就是长期生活于此的居民，他们与许多居民形
成了邻里、朋友等关系，这种抬头不见低头见的环
境也往往可以使得一些既有的矛盾通过正常沟通
而趋于缓解。笔者以为，以上这些矛盾的常规化处
理可能是更为普遍的，也更具有典型意义，激烈冲
突可能并不构成主流，社区矛盾的常规解决过程可
能已经预示着某种社区组织架构未来发展的可能
性。
总体来看，多种类型社区的共存可能是长期
的，对各自的管理模式探索可能也就要区别对待。
边缘自生型社区的发展任重而道远，可以考虑先强
化落实居委会组织的能力，在此基础上再考虑发展
业委会与物业管理的可能性，即在社会自治能力过
弱的情况下，可能只能先完成向行政主导型社区的
过渡，再逐步往混合过渡型社区过渡。多数行政主
导型社区目前还难以引人物业管理，从长远来看要
积极组织业主大会与业委会，逐步引入物业公司进
行直接的社区日常管理，即从长远意义上居委会还
是要退出日常性的社区管理，从而实现向混合过渡
型社区的发展。对于混合过渡型社区，居委会管理
职能的逐步缩小与物业管理职能的逐步扩张是未
来的发展趋势，关键是要实现居委会职能的转变，
避免直接插手物业管理与招聘物业管理的事宜，即
从行政管理功能向公共服务功能的转变。对于商
品房出售后形成的业主自治型社区，真正形成业委
会与物业管理公司的良性互动关系是极为必要的，
同时进一步规范外部的法制环境建设。以上的四
种社区类型从长远意义上还是要逐步达成“边缘
自生型一行政主导型。混合过渡型一业主自治
型”这样的长远发展目标。但在当前阶段，由于整
体性的社群性社会资本较低，操之过急、一步到位
的完全自治性社区发展尚不可行，需要针对不同类
型社区采取一种渐进式的阶段性发展模式。
进言之，混合过渡型与业主自治型这两种类型
社区代表了当前可行的两类主要发展模式，两者的
交错存在可能是长期性的，这两种类型社区本质上
体现了国家介人的两种模式:混合过渡型社区是直
接性的介人模式，即以居委会行政组织直接深入基
层，从而在基层社区构建居委会、业委会与物业公
司的三元互动模式;业主自治型社区是间接性的介
人模式，即国家重在外在制度环境的建设，从而为
业委会与物业公司、业主与开发商的契约合同关系
的良好运行提供制度保障。事实上，居委会的最终
定位取决于与国家政权建设的发展方向，目前它仍
然构成了最基层的行政末梢。就此意义而言，即使
是业主自治型社区，也不可能完全离开居委会的公
共服务职能，同样需要协调业委会、物业公司与居
委会的三者关系，尤其是居委会与物业公司之间更
多是一种管理服务内容的差异:居委会的公共服务
职能包括宣传法律法规，协助政府开展民事调解、
社会治安、计划生育、外来人口管理等方面;物业公
司日常性的物业管理职能主要包括安全保卫、房屋
维修、卫生保洁、绿化美化及其他一些便民服务。
由此，从厘清管理主体的管理职能与具体事务出
回
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发，最终的长远发展可以逐步消除混合过渡型社区
与业主自治型社区的差别，最终实施一种统一规范
的“国家— 社会— 市场”多元协作的管理模
式，这是构建和谐社区建设的长远目标，但渐进式
的阶段性发展模式必然是长期性的。
注:
〔1〕朱健刚:“城市街区的权力变迁:强国家与强社会
模式— 对一个街区权力结构的分析”，《战略与管理》，
1997年第4期。
(2〕卢汉龙:“从党政管理到社区治理”，我国城市社区
建设模式讨论会，一30。
〔3〕徐勇，陈伟东等:《中国城市社区自治》，武汉出版
社，2002年版，第1一22页。
(4〕李友梅:“基层社区组织的实际生活方式— 对上
海康健社区实地调查的初步认识”，《社会学研究》，2002年
第4期。
〔5〕可参见曾文慧:“社区自治:冲突与回应— 一个
业主委员会的成长历程”，《城市问题》，20()2年第4期;夏
建中:“北京城市新型社区自治组织研究— 简析北京CY
园业主委员会”，《北京社会科学》，2003年第2期。
〔6〕夏建中:“中国公民社会的先声— 以业主委员会
为例”，《文史哲》，2003年第3期。
〔7〕可参见张静:“成长中的公共空间之社会基础—
一个上海社区纠纷案例的分析”，载上海市社会科学界联
合会编:《社会转型与社区发展》，2001;死流:“社区自治中
的利益博弃— 以南京中青园为例”，《社会》，2(X)4年第4
期。
〔8〕刘安:“社区业主委员会的发展与城市社区自治”，
《南京社会科学》，2006年第1期。
(9)陈颐:“论我国城市基层社区管理体制”，《唯实》，
2003年第7期。
〔10〕沈毅:“现代社区整合的内在机制”，《学海》，2006
年第3期。
〔11〕张静:“成长中的公共空间之社会基础— 一个
上海社区纠纷案例的分析”，载上海市社会科学界联合会
编:《社会转型与社区发展》〔C〕，2001。
〔12〕死流:“社区自治中的利益博弈— 以南京中青
园为例”，《社会》2(X)4年第4期，张磊:“业主维权运动:产
生原因及动员机制— 对北京市几个小区个案的考查”，
《社会学研究》，2005年第6期。
〔责任编辑:竹 林〕
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