【4】传统行政区行政与区域公共治理
以上我们讲的都是关于纵向政府间关系的内容，下面我们开始讲横向的政府间关系。
要理解横向政府间关系，我们必须理解一组概念，就是传统行政区行政和区域公共治理。
传统行政区行政是指各地方政府基于行政区划的刚性边界，以行政命令的方式，对本
地区公共事务进行的垄断管理，具有相当程度的封闭性和机械性。传统行政区行政模式下，
地方政府之间横向沟通非常少，各自为政。在政绩考核的关键指标（如 GDP）上，地方政
府相互之间还存在着恶性竞争，产生了地区封锁、产业同构、地区大战层出不穷的局面。
基于短期利益和局部利益的地方政府行为往往忽视可持续发展。
地区封锁是指政府部门滥用行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，
目的是阻止外地产品乃至资本进入本地市场，以保护本地企业的发展。地区封锁阻碍了国
内统一大市场的形成。
产业同构是指在地区产业结构变动过程中不断出现和增强的区域间结构的高度相似趋
势，短期内能使地区快速发展，但这种产业结构相似性的增强使得资源配置效率低，区域
内竞争激烈，影响合作，产业结构趋同造成资源浪费和生产能力闲置，严重阻碍着经济发
展。
随着全球化、信息化，特别是区域经济一体化等复杂社会生态所引发的行政区划内大
量社会公共问题的日益“外溢化”和“区域化”，传统行政区行政的治理模式已越来越陷
入“治理失灵”的困境，甚至陷入区域公共问题的“霍布斯丛林”局面。
“霍布斯丛林”是托马斯·霍布斯设想的自然状态，没有什么东西是“我的和你的”，人
们间没有分界，没有法律，没有惯例。在这种想象的状态下，人与一切其他人为敌，每个
人的生活都是“贫穷、孤独、肮脏、残忍和短命的”。
实质上，霍布斯丛林反映的是一种集体合作行动无法实现的恶性循环状态。各个地方
政府从自身利益出发，对区域公共事务和公共问题采取漠视和不作为的态度，都寄希望让
别的地区去治理，而自己选择搭便车，不付出治理成本，却坐享治理绩效。
区域公共问题的日益突出呼唤一种新的治理模式出现，区域公共治理应运而生。区域
公共治理和传统行政区行政是截然不同的两种治理模式。区域公共治理以区域发展、区域
环境治理等跨域公共事务为导向，不再简单地以行政区划界线为边界对公共事务进行强制
分割，强调各个地方政府对跨域公共事务进行合作治理。区域公共治理的主体也呈现出多
元化特征，不再仅仅依靠政府对公共事务进行垄断性管理，还包括市场组织和社会组织等
其他主体的共同参与。区域公共治理不仅仅依靠科层制的行政命令，还依靠市场机制的契
约、社会机制的自组织等进行多中心治理。
当前我国区域经济合作以及区域一体化发展迅速，长三角、珠三角等区域是典型代表。
各个行政区域的资源禀赋和产业定位不尽相同，这就为地方政府间的交流与合作提供
了可能。中央出于发展战略，会推动地方政府间的交流与合作；地方也会基于共同问题的
解决和经济社会等发展问题而展开积极的交流与合作。交流与合作具体形式多种多样，主
要有：签订协议、意向书；成立协会；举办论坛或召开会议（包括联席会议、协调会、座
谈会等）；组建联合体、协作区、经济圈、建立都市联盟（多城市联合）、城市圈；采取
联合行动；参观访问或者考察学习；互设办事或联络机构等。
下面我们来看一下区域合作的典型例子。2016年 3月 1日，长江中游城市群四省会城
市签署《南昌行动》。
确立四省会城市合作新目标：争当长江中游城市群城市合作的典范；共同打通长江中
游城市群水、陆、空交通大通道，提高客流、物流通行效率；四省会城市公共服务一体化
水平有明显提高；四省会城市产业集群配套率显著提高。提出在重点领域深化一体化发展：
交通设施互联互通方面，要在航道航运和港口、陆地交通、航空、物流和管道等领域，统
筹推进重大交通基础设施建设，加快四市综合交通规划编制、全国性综合交通枢纽建设，
增强一体化发展的支撑能力；公共服务共建共享方面，要围绕教育科技、医疗医保、人力
资源、创新社会治理等加强公共服务交流合作，建立健全资源要素优化配置、共建共享、
流转顺畅、协作管理的社会公共事务管理机制，提升基本公共服务均等化水平；产业发展
协同互补方面，要发挥比较优势，强化分工协作，联合开展科技创新，加快产业转型升级，
重点打造战略性新兴产业集群，建立跨区域的产业技术创新战略联盟，打造一批有较强竞
争力的优势产业基地，构建具有区域特色的现代产业体系。四省会城市旅游部门还共同签
署了旅游合作协议，提出了一系列合作新举措，加快推进长江中游城市群旅游发展，全力
打造中国旅游经济新支撑带。
虽然在实践中取得了积极进展，但是，从传统行政区行政向区域公共治理的转变却不
是一朝一夕能够完成的，这是一个非常复杂的、缓慢的演进过程，本质上是一个制度变迁
过程，要打破既有行政制度安排、重塑区域治理格局。区域公共治理模式的形成，不是对
治理结构和制度框架的局部调整或者改变，而是整个治理结构和制度框架的全面变革，是
区域发展中行政管理架构和经济社会秩序的战略性变化，涉及到价值观念系统、行政管理
系统、经济系统、社会系统的全面调整，同时也避免面临着诸多利益博弈和矛盾。
