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科技发展研究
第 11期
（总第 450 期）
上海科技发展研究中心 2016 年 8 月 23 日
编者按：作为美国科技管理重要的机构之一，美国国家科学基金会多年来在加快基础研究发
展的实践中形成了一套行之有效且不断创新的运行模式，受到了各国和地区的广泛关注。本
期简报基于上海市软科学研究基地——上海市科技创新与公共管理研究中心的研究成果，重
点对美国国家科学基金会在基础研究的评议与甄别机制、资助机制以及绩效评估机制等方面
的新趋势新特点进行了总结和梳理，并提出了若干启示与建议。供参考。
突破常规思维 重在激发创新
——美国国家科学基金会的科技管理新趋势及启示
美国国家科学基金会（National Science Foundation，以下简称
NSF）作为美国政府资助科学研究最具代表性的机构之一，以其科学
的发展理念、健全的组织结构、日趋完善的管理体制、良好的运行机
制为美国基础研究的发展发挥了重要的作用。近年来，随着美国创新
战略的不断调整，NSF面临着投入越大（预算从成立之初 1950财年
的 450万美元增至 2015财年的 亿美元）、回报期望也越大、压
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力也越大的局面，这迫使其必须在科技管理方面做出新举动、新变革。
深入探讨 NSF 在评议与甄别机制、资助机制以及绩效评估机制等方
面的新趋势，对上海、乃至我国推行科技管理体制与经费管理改革可
提供重要的参考价值。
一、NSF的发展历程
NSF从设想到成立发展经历了一个漫长而曲折的过程，主要分为
以下三个阶段。
（1）第一阶段：成立前的酝酿和争论（1950 年之前）。随着二
战爆发，美国开始意识到国家需要集聚各种资源资助科学技术发展
（之前由私人基金会资助），才能突破困境。1945年，布什建议成立
“国家研究基金会”，但当时布什和基尔戈两派对基金会的决策权（政
府还是科学共同体）与资助形式等问题存在明显分歧。经过五年漫长
的辩论和磨合，最终于 1950年 NSF正式成立，并确定了政府出资、
国家调控、科学共同体自治的管理模式。
（2）第二阶段：成立初期的波折与转型发展（20 世纪 50—80
年代）。NSF成立之初，由于美苏冷战（因此重点资助国防军事研究）
以及 60年代末的经济危机使得美国开始反思科技的“万能论”，促使
NSF积极寻求转型发展与部门重组，从刚成立仅支持基础研究扩展到
支持跨学科、工程教育以及应用研究等领域，此后进入平稳发展阶段。
（3）第三阶段：“黄金时代”（20世纪 90年代至今）。20世纪末，
NSF不仅实现了科学法治，而且经费投入不断增加，进入了高速发展
时代。在制度保障上，1993年美国政府颁布《政府绩效和结果法案》
（GPRA），旨在以立法的形式将目标导向的绩效管理理念引入科技
评价制度，NSF依此对项目评估内容从以往的“投入—产出”模式转
变为“目标—结果”模式，即根据设定的目标任务的完成情况评估绩
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效，科技管理效率显著提升。在经费投入上，随着 21 世纪全球竞争
（尤其是中国、印度等）日益加剧，美国政府不断重视对科学研究的
投入，从 2000至 2015财年的 15年间，NSF的获拨经费从 39亿美元
增长至 亿美元，增长率约为 82%。
总而言之，NSF是科学技术发展到一定历史阶段的必然产物，是
受经济、政治和社会多重因素相互影响、共同推动的结果，也是当时
美国各界从不同立场和角度探讨国家科技发展战略的过程。在更高的
层次而言，NSF开创的政府出资、国家调控、科学共同体自治的科技
管理模式，不仅对促进美国基础研究等方面发挥至关重要的作用，而
且在一定程度上引导了世界科技基础研究前沿的发展趋势。
二、NSF科技管理的新趋势
近年来，NSF主要在项目评议与甄别、项目资助以及绩效评估等
方面不断打破常规的制度建设，全面提升科技管理质量，不断激发科
技创新动力和活力，主要呈现以下几个新趋势。
一是在资助决策上，充分兼顾同行专家与项目官员的共同优势。
一直以来，NSF主要根据同行评议结果来决定项目资助与否。但由于
同行专家知识背景、实践经历不同，对评议标准的理解不同，可能会
影响评议结果的科学性。因此，近年来，NSF开始重视项目官员（同
行评议工作的组织管理者）资助决策制度，作为对同行评议结果的有
效补充，这样不仅可以克服同行评议的弊端，还可增强 NSF 的科学
管理责任，保证资助管理对推进前沿科学的贡献能力。此外，为加强
决策的公正性，NSF采取灵活机动的项目官员流动制，即开始招聘一
定比例的来自其他政府部门和科研机构的流动项目官员（聘期一般为
两年，目前比例超过一半），为 NSF不断引入新观念和新视野，增强
整个基金组织的学术敏感性与创新活力。
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二在专家遴选上，注重保持一定的新人率与广泛性。为克服原有
同行评议格局中知识面有限、思维定势的干扰，近年来 NSF 主要通
过增加同行评审专家数量，同时还特别强调每年均保证一定比例的新
人率，包括大规模地聘请海外专家（包括学术界、产业界和政府机构）
参与评审，不仅可以打破原先小圈子评审的循环，促进不同国别专家
之间的交流，还可更好规避本国评议专家与申请人之间潜在的利益冲
突等问题。2008 年 NSF 共有 万名专家参与评议，其有大约
万人是第一次参加，有 8000多人来自国外，接近总数的 18%。同时，
NSF 还规定每一位基金申请者都可以写明自己与哪些人存在利益冲
突（过去的合作者、学生或老师），评审时就可能被回避，从而提高
评审的公正性。
三是在评议流程上，更加规范合理、灵活多样。如何完善评议
内容和评议方法是规范评议流程，提升评议质量以及决策科学性的关
键。（1）在评议内容上，增加社会影响力标准。NSF每个项目申请不
仅要说明创新性，还需要说明项目结果对社会的影响力，从而提升整
个基金研究活动服务社会的能力。（2）在评议方法上，更加多样灵活。
目前包括函评、会评、函评+会评以及虚拟会评等方式，其中会评方
式由于面对面立体信息的获取互动更有助于获得高质量的评议信息，
越发受到青睐（1998至 2012财年利用率从 40%增长到 63%）。（3）
在申请流程上，尝试取消项目申请截止日期。随着 NSF 每年申请项
目数量的不断增长，NSF地质科学部从 2011年开始尝试取消申请截
止日期，转而随时可以提交申请，从而平缓了申请截止日期导致提交
量急剧攀升的现象，减缓了组织开展评议的工作压力。
四是在绩效评估上，进一步强化结果导向。近年来，NSF 绩效
评估的发展主要突出了几点。（1）预算与绩效相结合。21 世纪初，
NSF开始实施绩效预算制度，强调以绩效信息决定预算决策，实行战
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略规划、预算与绩效一体化运作，从而实现由经费的简单管理向战略
管理的转移。（2）不断改进评估方法。2004 年，NSF 引进“项目评
级工具”（PART），对项目评估的内容框架、标准方法进行不断细化
和完善，不仅强调项目评估结果，还将预算计划和绩效表现联合起来，
从而提高预算决策的科学性。（3）不断扩大外界的评估与监督。近年
来，NSF不仅每年邀请外部专业评估机构对战略目标及经费实施情况
进行考核，还将战略规划、预算与绩效等信息进行网络公开，广泛接
受外界公众的评议和监督，增强预算绩效管理的严肃性与透明度。
五是在发展重点上，坚持资助领域与机制协同优化。为强化美
国在前沿科技领域的全球领先地位，NSF高度重视资助领域及其资助
机制的不断创新、与时俱进。2016年 NSF提出今后发展要面向解决
当代和未来社会可能遇到的重大挑战性问题，旨在促进交叉性基础研
究，包括六大科研前沿领域，分别是驾驭面向 21 世纪科学和工程的
大数据，人—机互动技术，基因组、遗传和生命科学，量子力学，北
极圈研究以及引力波和新天体物理学等领域。此外，NSF还提出了三
大机制创新举措：（1）更加支持会聚1科研。今后，NSF 要加强重视
对科学、工程与生物医学会聚科研的资助，鼓励将不同学科以及多种
工程技术整合为一个有机整体，从而开创出新的科研方向。（2）支持
长周期变革性科研项目。NSF决定效法 NIH设立“共同基金”与“奠
基性基金”，将不带任何附加条件地培育异想天开的、可能带来重大
突破的长周期变革性科研项目。（3）支持中等规模的基础设施项目，
包括支持合作性的虚拟基础设施建设。
三、若干启示与建议
当前，我国正处于深化科技管理体制改革与经费管理改革的关键
1 会聚（convergence）是一个与“交叉学科”、“跨学科”相关但又有区别的概念，它是指来自众多领域的思
想、研究进路和技术手段高度融汇，是解决复杂问题、攻克新兴学科中出现的智识难题的关键策略。
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时期。而 NSF 不断追求提升科技管理质量与效率的新制度新理念，
为我们提供了良好的启示和借鉴。
一是进一步加强政府、科学界在创新治理上的协同。要学习借鉴
NSF政府调控、科学共同体自治的经验，在战略规划制定、科技政策
调整、预算编制设计、科研资助方向等重大决策方面发挥政府宏观引
导作用的同时，要充分发挥科学界专业性与前瞻性的优势，使各类科
学协会、科学组织能够充分参与到从科研计划项目决策、预算执行到
监督评估的全过程，从而进一步强化科学界的话语权与影响力。需要
指出的是，要进一步探索项目官员制度，不断优化同行评议机制的同
时，注重发挥项目官员在政府、科学界之间的桥梁和纽带作用，实现
创新治理的最优化。
二是积极尝试各类非常规的科技管理办法。学习借鉴美国 NSF
不完全依赖同行评议的甄别机制、流动的项目官员机制、提升新评议
人比例以及创新灵活的评议流程等方面的做法，通过尝试一系列非常
规的新举措和有意识的机制建设，例如更加规范科学的评议组织和甄
别决策等，为科研活动提供高质量的管理服务，不断激发科研创造力
和热情。
三是建立完善的创新项目绩效评价机制。NSF将绩效管理的理念
贯穿在科学基金的整个管理实施过程中，包括组织管理、预算编排、
项目评议、科研资助、经费审计与服务意识等方面，取得了良好效果。
建议借鉴上述做法，建立完善的创新项目绩效评价机制，推动科技项
目前期申报审核、中期重大进展和后期成果收益的规范化，将项目的
科研经费投入与市场认可度相挂钩、与成果效益相挂钩，加强对创新
项目的后向管理，全面评估项目收益和影响力。
四是积极引入外部顾问团队。建议有关部门在管理过程中，尤其
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在预算编制、绩效评估、同行评议的项目官员、资助项目评估等方面，
学习 NSF 的做法，引入外部专家或第三方组织机构进行评估或提供
建议，从而提高决策的科学性。同时，在专家的遴选方面，可借鉴
NSF流动项目官员的管理模式，通过扩充专家数量和提高更替率加强
公正性，遏制同行评议专家的学术权威主义倾向，并提高对前沿发展
动向的敏感性。
五是重视以“会聚”科研范式为核心的资助评价机制研究。新
兴的会聚科研范式，是对传统跨学科研究的超越，旨在将传统上泾渭
分明的不同学科以及多种工程技术整合为一个有机整体，力求开创出
新的科研方向和机会，已成为一种热门的前沿创新模式。因此，建议
加强对会聚科研组织模式、项目评审机制以及资助评价机制等方面的
研究和尝试，积极鼓励和支持会聚性科技创新。
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