中国财政分权的特征与改革取向
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中国财政分权的特征与改革取向
谷!成
内容提要!与传统财政分权理论相比!中国 (自上而下)的财政分权强调中央政府对
资源的掌握和在宏观调控中的主导作用"地方政府则在很大程度上作为中央政府的代
理人出现!其提供公共服务的成本和收益之间缺乏必要的联系"解决自下而上的地方
居民需求!以及与自上而下行政权力约束矛盾的有效途径!是使自下而上建立的地方
政府能力与自上而下的分权策略协调一致!包括完善转移支付体系及尽量体现地方公
共服务成本与收益之间的联系"
作!者!谷!成!东北财经大学财政税务学院副教授
一" 引 言
近年来#财政分权引起了世界各国的广泛关注(发达国家对其政府间财政结构加以改
进#以期更符合 )后福利国家*的现状(转轨国家则忙于建立新的地方和政府间财政体
制(许多发展中国家也希望通过各种形式的财政分权摆脱或改变无效的政府,宏观经济的
不稳定以及不够理想的经济增长 %)A:KB>KeBAJJB>9<;:6#%++$&(
%+,$年中国开始了市场取向的经济体制改革#财政分权是由计划经济向市场经济转
型的一项重要内容(尽管从广义上讲#中国的财政分权与世界其他地方的财政分权存在一
些共性#都是指中央政府将财政控制转移给地方政府 %林毅夫#刘志强#"###&(但是#
无论从分权的初始动力,法律环境和制度框架还是从分权的表现形式及后果上看#中国的
财政分权都与传统的财政分权理论存在着较大的差异(在这种情况下#采用传统的财政分
权理论很难对中国的财政分权做出准确的评价(因此#在分析中国的财政分权时#不能完
全以传统的财政分权理论为标准(本文将对中国的财政分权与传统的财政分权理论进行考
政治经济学评论 !""#卷!第!辑 !总第$%辑"
!**!!
察和比照#在归纳中国财政分权主要特征的基础上#探索进一步完善中国财政体制的改革
方向(
二" 传统财政分权理论的基本框架
财政分权理论产生于"#世纪/#年代#欧美学者也经常采用 )中央’’’地方 %或政府
间&财政关系*和 )财政联邦主义*等表述方式(蒂布特 %OA?\<;6#%+/0&的经典文章
假定#作为公共产品和服务的消费者#居民可以自由流动#具有相同偏好和收入水平的居
民会自动聚集到某一地方政府周围(居民的流动性导致了地方政府竞争#一旦政府不能满
足其要求#居民就通过 )用脚投票*的方式迁移到自己满意的地区(施蒂格勒 %(6ANJ?:#
%+/,&从两个方面阐述了地方政府存在的必要性!一是与中央政府相比#地方政府更接近
自己的公众#因而更加了解本地居民对公共产品的偏好+二是一国国内不同的人有权对不
同种类和不同数量的公共服务进行投票表决#也就是说#不同地区的居民应有权选择自己
需要的公共产品的种类和数量(很明显#地方政府的存在是为了实现资源配置的有效性(
马斯格雷夫 %I;DN:BQ?#%+/+&从财政的职能出发分析了在公共产品的供给效率和分配
公正性的实现方面#中央政府和地方政府之间进行必要的分权是可行的(他认为#宏观经
济稳定与收入再分配职能应由中央政府承担#因为地方政府缺乏对宏观经济加以控制所需
的财力#此外经济主体所具有的流动性也束缚了地方政府进行收入再分配的努力(相对
而言#资源配置政策则应根据各地居民的偏好体现出差别#地方政府在这一方面比中
央政府更具优势#有利于实现经济效率的提高和社会福利水平的改进(奥茨 %ZB6?D#
%+,"&提出了分散化提供公共产品具有相对优势的 )分权定理*!对于某种公共产品而
言#如果其消费涉及全部地域的所有人口的子集#并且该公共产品的单位供给成本对
于中央政府和地方政府来说都是相同的#那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量
提供给其各自的选民要比中央政府向全体选民提供的任何特定的并且一致的产出量有
效得多(
上述观点和论据构成了传统财政分权理论的基本框架#后来的学者对财政分权问题的
讨论基本上都是以此为基础展开并加以完善的(图%描述了构成财政分权的关键要素#这
些要素可以分为三个层次(第一个层次是法律和制度环境(尽管这些要素处于政府间财政
体系之外#却对财政分权的有效性产生重要的影响(该层次包括政府的结构和决定地方政
府负责程度的各个要素#如选举机制,信息的可获得程度,人口的可流动性以及财政收入
和支出的运行模式等(第二个层次即政府间财政关系的组成部分#包括支出任务和收入划
分,转移支付体系以及地方政府举债的法律和规定等(第三个层次包括地方政府能力的强
化,社会民主进程的推进,信息发布与公众监督等要素#用于支持财政分权(理想的状态
是#财政分权在所有要素都具备的条件下进行!行政和地区结构通过法律和制度框架予以
明确+存在使地方政府对其居民负责的保障机制+政府间财政体系对各次级政府的责任范
围,资金来源,转移支付的目标及分配模式等的界定清楚+存在基于地方财政能力和金融
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市场完善程度建立的地方债务法规+各级政府拥有与上述条件相匹配的适当的能力水平+
具备信息收集和监督体系#社会的民主程度能够使地方居民的偏好得以有效地反映并促使
地方政府履行职责(可见#传统财政分权理论的得出是以既定条件为前提的(因此#在将
传统的财政分权理论应用于理顺中国的政府间财政关系之前#有必要对中国财政分权的构
成要素加以考察(
图&!财政分权的构成要素
三" 中国财政分权的特征
!一"中国的财政分权并不是完全意义上的 ’分权(
按照地方政府决策的独立程度#财政分权可以分为三种类型!分散化,授权和权力下
放(分散化意味着中央政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门(在这
种形式下#地方行政单位 %或中央部门的分支&承担提供公共产品和服务的责任#但人员
仍受中央的管理和控制+或者地方行政单位对政策执行和项目实施承担责任#但这些单位
仍处于中央部门的技术监督之下(这种类型的分权更多地表现为中央对以下各级政府的行
政约束(
授权指的是这样一种情况!中央政府将一些政策决定权授予地方政府#地方政府作为
中央政府的代理人#代表其执行某些职能(中央以下各级政府 %不是作为中央政府的分
支&被赋予提供某些服务的责任#但或多或少地受到中央政府的监督#中央政府通常采用
政治经济学评论 !""#卷!第!辑 !总第$%辑"
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财政转移支付的形式为这些服务提供部分或全部资金(
权力下放是最充分的分权形式#地方政府在公共决策,财政筹资和管理等方面具有充
分的权力’’’地方政府不仅掌握着执行的权力#而且有决定做什么的权力(在权力下放的
情况下#独立建立的中央以下各级政府被赋予了提供一系列公共服务的责任和通过征收税
费为这些服务筹资的权力(这些政府在选择提供服务的种类和水平方面具有很大的自主
性(当然#中央政府也可以对其提供一些财政支持(
传统财政分权理论所指的财政分权#实际上指的是权力下放(相比之下#中国政府行
政具有明显的垂直集权特征’’’地方主要领导由上级政府任命#上级政府对下级政府官员
具有几乎绝对的权威#通常采用一些可度量的指标考核下级政府官员 %姚洋#杨雷#
"##.&(地方政府提供的公共服务不是由地方居民的效用和对公共产品的需求程度决定的#
而是与上级政府的考核及晋升指标相关(此外#地方居民不具有 )用脚投票*所需要的较
为充分的流动性#对地方决策所能产生的影响也十分有限(由此而导致的结果是#下级政
府只重视上级政府的行政命令#而忽视本地民众的要求(这说明#中国的地方政府实际上
是对上级政府而不是对选民负责#因此中国的财政分权仍属分散化或授权的范畴#而不是
真正意义上的分权(此外#作为许多公共服务的提供者#地方政府并不具有关键的决策
权’’’尽管中央政府将许多活动的管理权授予下级政府#却很少下放决策权和对收入的控
制(在中国的财政分权体制中#地方税的税基,税率决定权掌握在中央政府手中#这也是
分散化或授权而不是分权的最主要表现(政府行政垂直集权与极为有限的地方税收自主权
导致了事权的层层下放以及预算外收入和非预算收入膨胀等结果 %谷成#"##/&(
!二"中国的财政分权是 ’自上而下(的
从目标和动力上看#传统理论中的财政分权是 )需求驱动*%自下而上&的(自下而
上的财政分权一般强调政治价值 %例如#从地方政府的负责任程度和居民参与的角度完善
管理&以及用资源配置效率衡量的社会福利水平的提高 %如Z6B6?D#%+,"的分权定理&(
分权不仅可以通过更好地使用地方信息更为有效和公平地提供公共服务#还将有助于地方
居民的更多参与和民主的推进#从而增加对政府的支持#提高政治的稳定程度(这些优势
改善了公共资源的筹集#减小了中央的财政压力#总体上使地方政府在公共产品和服务的
提供方面更加负责(值得注意的是#尽管自下而上的分权具有提高居民参与程度#增强地
方政府责任感#以及改善公共服务有效性等优点#但不可能总是与中央政府选择实施的支
出模式相一致#尤其是在一个地理上具有多样性的国家里#这一点更加难以实现(中央与
地方政府职责的冲突是难以避免的#即使各级政府都尽最大努力使其居民受益(
相比之下#自上而下 %供给驱动&分权的原因则有可能是中央政府希望使其能够更为
容易地向下转嫁赤字 %至少减轻由赤字引起的政治压力&+或者通过将权力委托或授权给
地方政府#以达到更有效率的配置目标’’’中央政府的目标是提高整个国家的福利水平(
按照这种方法#地方政府在很大程度上被视为中央政府的代理人#合理的分析框架应当是
代理理论 %)A:K#%++.&(从有效实现中央政府目标的角度看#这种模式也存在着一定的
缺陷!一方面#地方政府通常被过度控制#因为它们必须遵守许多不易把握的规则#这些
规则之间有时还会相互冲突#从而难以有效地实现自身的目标(另一方面#中央对地方政
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府行为的监督能力可能十分有限#最终导致地方政府根本得不到有效的监控(
在讨论财政分权问题时分析角度的选择是非常重要的(因为在具体环境下考察财政分
权的首要问题是确定评价财政分权的标准’’’合理的财政分权是更好地达到中央政府的目
标 %或者提高整个国家的福利&#还是把地方政府从中央指令中解脱出来 %即最大限度地
提高地方福利&(中国以往的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制#经济和社会发
展的要求表现为财政支出的不断增长和扩张(但在计划经济体制下#经济增长方式的粗放
型特征决定了国家投资所创造出来的效益和财政收入相对萎缩#财政收入的增长难以满足
日益扩大的财政支出需求(随着财政收支缺口的日益扩大#国家在履行社会契约所赋予的
责任和职能方面越来越吃力#这也迫使国家对既有的经济体制做出自我调整(因此#财政
上的压力是中国经济体制改革的直接原因#而选择财政体制改革作为经济体制改革的突破
口是中国财政主导型经济体制的内在要求(可见#从中国近年来政府间财政关系改革的目
的上看#分权中强调更多的是发挥中央政府的宏观调控作用和保证中央政府取得足够的财
政资源#这在%++&年的分税制改革中体现得尤为明显(换言之#中国的财政分权是 )自
上而下*的(因而#采用传统的财政分权理论作为评定的标准难以对中国的财政分权做出
准确的评价(实际上#评价自上而下的财政分权的主要标准应当是分权对既定的国家政策
目标起到多大作用#这显然有别于传统财政分权理论中自下而上的分权(
!三"中国的财政分权缺乏宪法和法律保障
传统的财政分权理论要求以宪法和其他法律的形式明确政府间财政关系(如上所述#
作为财政分权的要素#法律框架虽然处于政府间财政体系之外#却对财政分权的有效性产
生重要的影响(一般情况下#应通过立法对地方财政的自主程度和中央以下各级政府的行
政管理相对于中央政府的独立性加以规定(明确划分各级政府的支出责任和收入来源有利
于改善资源的分配效率,促进各地方政府间的财政均等化以及提高地方政府对其辖区内居
民的负责程度(
但是在中国#有效的财政分权所需法律框架中的关键要素仍然缺失#中央,省,市
%地区&,县,乡镇等各级次政府的地位和作用#中央与地方各级政府之间责任的划分等重
要问题尚未从法律上予以确定(从实践上看#中国有关政府间财政关系的调整基本上都是
根据中央的 )决定*和 )通知*等向下传达并加以执行的#缺乏必要的法律规范(前已述
及#在中国自上而下的财政分权体系中#地方政府在很大程度上发挥着中央政府代理人的
作用(在法律约束缺失的情况下#中央政府 %委托人&可以单方面改变地方政府收入和支
出责任以及政府间财政制度安排#以克服信息不对称和委托人与代理人之间存在的目标不
一致等代理问题(同时#地方政府也经常会面临使它们的行为违背自身意愿的各种激励(
换言之#由于中国分权化财政体制的主导者是中央政府#在缺乏法律约束的前提下#它随
时有可能根据自己的利益调整既有方案(由此而导致的结果是#财政分权的规则经常会因
地点的改变而改变#因时间的不同而不同(事实表明#上述情况在中国的财政分权中并不
鲜见!中央政府自上而下的事权推诿#%++&年分税制改革后中央财政对所得税分享的从
无到有#对证券交易印花税分享比例的由少到多#以及缺乏可预见性的转移支付体系都是
很好的例证(
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!四"中国的财政分权中地方公共服务的成本和收益之间缺乏必要的联系
传统的财政分权理论认为#地方财政活动的成本与收益对等#是保证财政分权下资源
有效配置的一个基本原则(按照该原则#地方政府提供的公共产品和公共服务所带来的收
益应当被本地居民所享有#与之相对应#为此而付出的成本也应当由辖区内居民承担(这
样#地方财政活动的收益与成本都被纳入到地方财政单位的考虑范围之内而统一于同一个
政府经济实体#从而实现完全的内部化(地方财政活动中的这种效益与成本的内部化#有
利于促使资源得到有效配置#原因在于这种情况下的资源配置决策所依据的信息是全面而
准确的#不存在失真现象(
按照成本与收益对等的原则#使用者收费对于地方政府来说是一种理想的收入来源#
因而被广泛地用于为卫生服务,公用事业,文化景点等筹集资金(但是#作为一种为公共
产品和服务筹资的收入来源#使用者收费局限于具有排他性的服务(对于地方政府有义务
提供的很多产品和服务 %如贫困救济,基础教育,治安等&而言#使用者收费是不合适
的#这就要求地方政府更多地以一般税收的形式使其提供的公共产品和服务的成本内部
化(然而#从公平和效率等原则上看#地方政府可以采用的税收形式是十分有限的(按照
马斯格雷夫 %I;DN:BQ?#%+$.&的观点#属于地方政府的税收应当是对完全不流动的要
素所课征的#并在经济循环中处于稳定税收(从税种上看#对不动产课征的财产税最符合
这一原则#是地方政府征税的适当手段(此外#受益税也可由地方政府与其他各级政府
分享(
相比之下#在中国的地方税收体系中#房产税,城市房地产税,城镇土地使用税等对
不流动资产的课税在地方财政支出中仅占"‘ %中国统计年鉴#"##,&(同时#上述对不
动产课征的财产税无论收入规模还是税率都不是按照从地方支出需要中减去非财产税收入
的模式确定的(此外#作为公共基础设施和社会服务的受益者#非经营用房产的个人所有
者不需承担财产税负(这些因素都隔断了地方公共服务的成本与收益之间的联系(由于地
方税收难以体现地方公共产品和服务成本与收益之间的联系#中国的财政制度安排产生了
通过非正式机制为地方政府筹资的激励效应#而非正式收入由于缺乏透明度而对政府公共
产品和服务的提供产生了不理想的效果 %谷成#"##,&(
!五"除资源配置外&中国地方政府还在稳定经济和收入分配等方面发挥重要作用
传统财政理论认为#资源配置政策应根据各地方居民偏好的不同而有所差别+而收入
的再分配与稳定宏观经济的政策则主要由中央政府承担(如上所述#地方公共产品的提供
是围绕资源配置的效率目标进行的#而中央政府则应以社会公平为目标#在收入分配中扮
演基本角色(由于个人可以在地区间自由流动#因而对于再分配程度较大的地区而言#会
导致穷人的众多移入和富人的大量迁出#从而导致整个地区的贫困化#最终造成地方政府
的再分配措施难以为继(相比之下#中央政府则不存在这种局限(同时#地区间也在收
入,偏好和效用水平等方面存在着一定的差异#需要采取适当的再分配措施#以避免贫富
不均和差距过大的状况(这同样需要发挥中央政府的作用(此外#由于宏观经济运行的调
控是全社会性的#因而经济稳定职能也应由中央政府负责执行(
在中国的财政分权中#财政压力使中央政府采取了 )将赤字下放*%也就是将支出责
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任转移给中央以下各级政府&的手段控制赤字(然而#将赤字转嫁给地方政府有可能增加
而不是减少宏观经济压力’’’因为对于转轨经济而言#软预算约束对于政府和企业而言是
共同的(# 面对预算压力#中央以下各级政府可以采用累积欠款,扩大预算外收入来源或
减少公共服务提供等方法予以应对#直至从中央政府那里得到更多的资金(它们会要求地
方企业为公共支出筹资#尤其是当企业能够较为容易地取得银行信贷的情况下更是如此(
因此采用将支出责任转移给地方政府的方法降低中央政府赤字可能并未使财政缺口真正减
少而只是使其转变为相对不明显的形式(尽管中央以下各级政府本身不能印制钞票#不会
因此而造成严重的宏观经济问题#但大量的地方政府赤字会通过从中央银行,地方所有的
银行或地方政府为地方企业贷款等这样或那样的方法得以减少#使宏观经济状况以不明显
的方式恶化#进而对宏观经济稳定构成潜在的威胁(
此外#地方政府还承担着一些具有再分配性质的社会责任(例如#社会保险由省及以
下各级政府负责(在许多地方#医疗,养老,失业和城市低保只能统筹到县区一级(由较
低级次的政府承担社会保险职能可能会由于收入有限而降低抵御风险的能力(保险依据的
是大数原理#参保的人数越多#保险的支付能力就越稳定#分散化和小型化的保险体制面
临着较大的支付风险(同时#由较低级次的政府承担社会保险职能也阻碍了地区间的人口
流动(尽管中央政府在社会保险方面的某些规定为跨地区的人口流动创造了一定条件#比
如可将已交保险带走等#但在实际执行中却缺乏可操作性(由于为数众多的企业只是缴纳
一定人数的社会保险而并不将保险落实到人#因此当单个职工调走时#并不能将企业缴纳
的保险费随之带走(再者#由较低级次的政府承担社会保险职能还加剧了地区间差距的扩
大(社会保险的规模直接同地方政府的财政相关#当每个地方政府都具有相对独立的财政
利益的时候#财政状况好的地方必然不愿意和财政状况差的地方统筹社会保险资金#从而
导致好的地方更好#差的地方更差(
四" 中国财政分权的改革取向
按照传统理论#财政分权的构成要素只有在作为整体的制度环境下出现才会使分权产
生理想的效果(我们不能从某一具体的环境中拿出一种制度安排#并将其植根于另一环境
的外部土壤中#而期望得到同样的结果(改善政府间财政关系的政策建议要想被接受并成
功地加以实施#首先应当理解并把握现有政府间财政体制的形成原因及其发生转变的能
力(因为对于某一国家而言#改革方案是否可行在很大程度上取决于具体的制度环境及其
成因(换言之#好的政策建议必须量体裁衣(因此#在财政分权问题上#相对于一般性的
理论和规律而言#样本国家的具体情况’’’政治体制,经济背景以及历史传统等更为
重要(
# 中国的财政分权除包括中央政府财权向地方政府的转移外#还包括政府财权向国有企业的下放和财权在政府
部门内部由财政部门向非财政部门的转移过程(
政治经济学评论 !""#卷!第!辑 !总第$%辑"
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传统的财政分权理论植根于发达的市场经济#并为之服务(然而#与传统的财政分权
理论相比#中国的政府间财政关系存在着很大的差异(从根本上说#中国的财政分权是
)自上而下*的#这与传统理论中 )自下而上*的财政分权有着本质区别(后者强调的是
地方居民对地方决策的参与,更为负责的地方政府以及地方公共产品和服务的有效提供+
而中国的财政分权强调的则是中央政府对资源的掌握和在宏观调控中的主导作用(在 )自
下而上*的财政分权模式中#自治的地方政府的目标有别于中央政府#地方政府选择实施
的财政支出模式在多数情况下也与中央政府不同(因此#按照传统财政分权理论设计的政
府间财政体制显然难以实现中国自上而下的财政分权目标(中国的财政分权本身隐含着自
下而上的地方居民需求与自上而下的行政权力约束之间的矛盾’’’中央政府对某一政策目
标越重视#给予地方政府的自主权就越小(笔者认为#解决这一矛盾的理想方案#应当是
使自下而上建立的地方政府能力与自上而下的分权策略协调一致(如上所述#分权的政治
方面#即更好地反映地方偏好是实现其效率优势的关键(但从地方政府政策选择由地方需
求决定这一角度看#这些政策很难反映中央政府偏好#因为在多数情况下#地方居民的需
求可能不是中央政府的需求(因此#有效的分权政策首先必须明确中央政府的目标#然后
依此建立能够取得理想结果的激励机制(具体而言#中国的财政分权应当从以下几个方面
加以完善(
在转移支付方面#完善以公式为基础的转移支付体系#使之产生正确的激励机制和理
想的经济效应(在中国自上而下的分权框架下#地方政府在很大程度上被视为中央政府的
代理人而不是独立的行为人#其财政收入也必然会更多地依赖中央政府的转移支付#因为
转移支付有利于使地方政府按照中央政府建立的标准提供公共产品和服务(可见#转移支
付的合理设计对于有效地实现财政分权策略而言非常重要(除了影响地方政府的决策使之
与中央政府的意愿保持一致外#转移支付还需矫正纵向不平衡 %赋予地方政府的支出责任
和分配给或与之分享的收入之间存在的缺口&#减轻富有和贫困省份之间的横向不平衡以
实现地区间支出的均等化#以及促进中央以下各级政府的税收努力程度(笔者认为#改进
中国转移支付体系的策略应当是进一步完善以公式为基础的分配标准#逐步取消旧体制遗
留下来的协商体制#并在政治上可行的情况下#促进均等化(理想的政府间转移支付形式
应当在数量上具有可预见性#且不会因受益人的行为而发生改变(以协商为基础的资金分
配方式由于缺乏透明度而难以产生正确的激励效应#不利于通过硬预算约束对地方政府的
支出加以限制(相比之下#以公式为基础的转移支付体系有利于使中央政府从提高地方政
府对其支持的压力下解脱出来#并使地方政府的预算具有更大的确定性#因为地方官员清
楚中央政府的资金支持力度将按照已知的公式变化#而不是根据通过协商决定的政策(可
见#建立以公式为基础的体系的关键因素是为地方政府提供具有可预见性和稳定性的分配
机制(同时#转移支付的分配公式应当建立在对地方财政能力和支出需要进行可行和可接
受的测量基础上#资金的拨付应以绩效为条件(此外#转移支付体系的完善需要掌握大量
的数据和信息#因为充分的数据和信息一方面是资金分配公式建立的基础#另一方面也是
中央对地方政府财政绩效进行监督的前提(而提高资金使用的监督能力是构成有条件拨款
体系的重要内容#否则所谓的 )条件*也就失去了意义(
中国财政分权的特征与改革取向
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在地方政府的自身收入方面#应当尽量体现地方公共服务的成本与收益之间的联系(
地方政府筹资的受益方法表明#在可能的情况下#公共服务应由那些从中受益的人支付成
本(换言之#地方财政的第一原则是!)在可能的情况下#收费*%)A:K#E\?J#[BJJA95#
%++/&(从受益的角度看#应对那些可以明确界定的受益人收费(只有当定价合理 %大致
等于边际成本&时#数量和类型合适的服务才会提供给特定的人群’’’即愿意为之付费的
人(在需求增加的情况下#合理的定价可以帮助地方官员对辖区内的稀缺资源做出合理的
判断(相反#实际成本 %和相关的使用者收费&增加过多而需求的数量减少则是公共服务
成本超过收益的明显信号(在无法采用使用者收费的情况下#公共服务应通过对从公共服
务中受益的地方居民征税的方法筹资(从这个意义上讲#)地方税*是地方政府具有一定
控制权的税收’’’例如#地方政府可以确定税基或决定税率#并取得收入(理想的模式是
中央以下各级政府应当拥有相对稳定的收入来源#其税收负担不易转移至该地区范围以
外#即不存在 )税收出口*(从理论上看#作为一种区域内受益税#财产税符合不同级次
政府应提供使其辖区范围内居民受益的服务并因此而课税的经济学原理 %谷成#"##0&(
一方面#通过财产税收入提供地方公共产品#地方政府在基础设施和公共服务上的投资被
资本化入不动产价值#财产税实际上是将政府行为带来的不动产增值部分以税收的形式取
得+另一方面#由于财产税税基具有不可移动性#因而很少出现区域间的税收竞争问题(
因此#在中国未来的改革中#应当尽快对财产税加以完善#发挥财产税在地方财政中的优
势(但是#由于管理水平落后以及财产记录信息缺失等原因#建立以市场价值为基础的财
产税尚需时日#短期内财产税难以成为地方政府的主要收入来源(在有效的地方税收十分
有限的情况下#可以考虑采用中央和地方政府分别征收个人所得税的方式#使个人所得税
由中央和地方政府分享(出于再分配和稳定等原因#传统的财政分权理论将个人所得税划
归中央税#以防止具有较高流动性的个人通过在邻近的地区工作而避税(但是#由于户
籍,住房以及社会保障归属等原因#中国的人口流动性相对较小#因而随地点而不同的地
方所得税的潜在效应被削弱了(此外#设置全国统一的税基#由中央政府按照地方确定的
税率代征个人所得税也有利于在管理上节约税收成本(
毫无疑问#上述措施应以中央和地方政府收入和支出权责明确并以宪法和法律的保障
为前提(实践表明#在缺乏宪法和法律约束的情况下#中央政府可以单方面改变地方政府
收入和支出责任以及政府间财政制度安排#最终导致事权的层层下放和基层财政的举步维
艰(此外#作为政府间制度安排中最为重要的部分#财政体制的变化不但反映#有时还会
引致政府体制的变化(由于所有的政府体制归根结底都是政治问题#因此对于财政体制问
题的讨论也无法完全脱离政治框架而进行(除中央和基层政府外#级次过多的中间层政府
和与之相对应的财政层级不仅给政府间收入和支出责任的划分增加了难度#也影响了信息
传递的速度#并使其在传递过程中容易受到主观因素的干扰而导致失真(优化政府层级结
构并使之扁平化有利于缩短地方居民与政府决策部门的距离#提高自上而下财政分权的有
效性(最后#完善选举机制,放松人口的流动性限制,提高地方政府能力,促进社会民主
进程,健全信息体系以使地方居民的需求得到最大限度的满足并保证中央政府对分权进程
加以监督和评价等#都将有助于中国财政分权目标的实现(显然#上述分权要素的就位与
政治经济学评论 !""#卷!第!辑 !总第$%辑"
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改良将是中国财政分权的长期举措(
五" 结 论
传统财政分权理论的结论是以既定的前提条件为基础的(中国的财政分权状况显然不
完全具备这些条件#甚至与之存在遥远的距离(但传统的财政分权理论并未说明当这些条
件得不到满足时会产生怎样的结果(此外#中国的政府间财政体制具有区别于西方发达国
家财政分权的特征#因此不能完全以传统的财政分权理论为标准(从目标和动力上看#中
国自上而下的财政分权强调更多的是发挥中央政府的宏观调控作用和保证中央政府取得足
够的财政资源(在这种情况下#中央政府不可能赋予地方政府过多的税收自主权#而是希
望通过转移支付实现财政分权目标(因此#设计出能够产生正确激励机制和理想经济效应
的转移支付体系尤为重要(在此基础上#对于地方政府的自身收入#应当尽量反映地方公
共服务的成本与收益之间的联系#以实现资源的有效配置(此外#完善选举机制,提高信
息的可获得程度,促进人口的可流动性,强化地方政府的能力,加快社会的民主进程等措
施都将在长期内推动中国财政分权目标的实现(
参考文献
0%1PA95B:KI1)A:KB>K2:B>9<ADeBAJJB>9<;:6#%++$#D)>-&9(#-#,’%&9)E&’)1,),(#6
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0"1林毅夫#刘志强!中国的财政分权与经济增长!北京大学学报#"###%&&
:J?DI1OA?\<;6#%+/0#)W7;:?65?<:S<HJ<9BJ?M7?>KA6;:?D*#F10%,&917
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中国财政分权的特征与改革取向
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