金融保险建议公民社会养老保险
国家保障无需转移保险关系
建议公民社会养老保险国家保障无需转移保险关系
对《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险
关系转移接续暂行办法》的若干建议
人力资源和社会保障部：
尊敬的各位领导你们好！
我是北京市中银律师事务所律师董正伟，《农民工参加基本养老保险办法》
和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》正在面向社会征求意见，
这是社会保障制度发展进步的壹点表现，值得肯定。可是社会保障制度是要建立
每个公民的社会保险，不是针对劳动者的“缴费保险制度”，如果社会保险制度
紧紧围绕着“劳动者自己缴费养老”，建立这样的社会保险制度没有意义和必要，
直接让企业把钱发给劳动者进行储蓄进行了。因此，这俩个办法和《社会保险法》
的立法宗旨和《宪法》关于公民基本权利的原则相违背。
法律面前人人平等，每个公民平等获取国家社会保障制度是社会保险制度的
基本法律原则，养老保险作为社会保险的壹部分不能例外！解决社会保险和养老
保险的核心问题是保障每个公民都能够享有国家对公民的社会保障制度，不存在
工农之分、城乡之别、收入差距问题。只要国家把财政对于每个公民的社会保险、
养老保险资金按时足额到账这个问题就解决了，而不是总是围绕着“劳动者缴费
做文章”，公民不缴费就不能享受公共财政的社会保险待遇了吗？公共财政人人
有份凭什么剥夺壹个合法的公民享有公共财政救助的资格？
无论是《社会保险法草案》，仍是《农民工参加基本养老保险办法》和《城
镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（草案），均规定了公民缴纳各
种保险的责任，却忽略了缴费人提前死亡的，这些缴纳的费用如何处理的问题。
这中有的是在法定退休年龄之前死亡，有些是在退休年龄之后几年死亡，而个人
缴纳的养老、医疗等保险金如何处理呢？肯定是作为公民的遗产应当由继承人继
承的。缴纳的保险金也应当计算银行定期存款利息后由继承人按照《继承法》继
承遗产。
人人享有社会保险是宪法赋予公民的基本权利，如果以公民缴费为前提取得
社会保险资格，这无疑于劳动者自己花钱养自己。社会保险资金不足的根源就在
于国家责任缺位，没有按照每个公民落实社会保险资金首先足额到账。
《中华人民共和国宪法》第四十五条中华人民共和国公民在年老、疾病或者
丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民
享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。
很多的城镇劳动者由于工作不稳定和流动等原因没有参保，或者壹些自由职
业者、隐性失业人员没有参保，而现有的社会保险管理系统和社会救助系统又无
法将其纳入其中。实行社会保险个人、单位、国家三方统筹的法律政策，主要是
为了体现责任分担，避免国家统揽社会保险壹些人懒惰不做事的问题。可是，现
有的情况是很多有劳动记录的人由于种种原因没有参加社会保险，而且这种情况
仍将继续。这样的话就形成了相当多的壹些有劳动记录的人由于没有办法缴纳社
会保险，而无法实现国家养老、医疗、疾病等社会保险待遇。换句话说，就算这
些有劳动记录的人没有及时缴纳个人的社会保险部分，但也不能因此剥夺这些人
获取国家和社会企业承担的部分。因此，社会保险、医疗保险等简单的以“劳动
者是否缴纳”社会保险个人统筹部分资金为依据来决定其是否享有社会保险和医
疗保险等待遇是违反法律公平原则的，也是不符合客观事实规定的。
为了避免那些参和了社会劳动，但又由于种种原因没有及时的参和社会保险、
医疗保险等统筹的个人依法享有国家应有的社会保险、医疗保险待遇，笔者认为
应采取俩个措施来实现社会保险全覆盖。
壹种方案是实现社会保险税收化。即对企事业依法征收社会保险税 1%或者由
企业所得税部分划出 5%的税收作出社会保险基金。免去个人和单位缴纳社会保险、
医疗保险统筹不足问题。这样的话有可能造成少量人不参加劳动而不劳而获。可
是社会保险和医疗保险解决的是公民失业、疾病、年老等情况下的救助问题，不
是保证每个公民在成年后就能够不劳而获而生存的。所以社会保险税收化后不会
存在很多“懒汉”的情况。可是，这样没有办法区别不同劳动者工作年限和社会
贡献，而现有社会保险待遇的不同。
所以，这里对于不同劳动者社会保险待遇享有水平划分是个难点。但有壹点
能够肯定的是，劳动者丧失劳动能力后都是平等的社会个体，没有身份等级贵贱
差别。所不同的是能力强的劳动者由于劳动积蓄丰厚而晚年生活待遇优越。但这
种差别待遇不应当体当下社会保险方面。劳动者平等享有国家社会保险待遇这是
社会公平正义的基本要求。如果某个劳动者要想有更加优越的晚年生活条件和待
遇，那只能依靠自身的能力和积蓄，而不是国家社会保险待遇的差别对待。因此，
现有的以劳动者缴纳社会保险多少而配制国家保险待遇资金的做法违反了法律
公平原则。
第二种方案是基于劳动者平等的享有国家社会保险、医疗保险等待遇法律原
则。国家依法确认每个公民的社会保险待遇国家财政分担部分，国家对每个公民
的社会保险资金分配上应当壹律平等，不能因为劳动者是否缴纳社会保险，或者
缴纳社会保险的多寡而配制国家资金不同。否则就是法律面前人人不平等，违反
《宪法》公民享有国家社会保险权益。在确立了国家对每个公民的社会保险资金
份额基础上，剩下的就是企事业单位承担的部分。为了不增加企业负担，企事业
单位能够从企业所得税和工资总额中划出 5%的社会保险税交给国家财政统筹，为
了体现公民法律面前平等，这部分资金劳动者也有权利平等享有。最后，个人统
筹的部分，能够采取更加灵活的方式，不壹定要固定的按月缴纳。而是依法规定，
公民缴纳社会保险、医疗保险的数额和期限不同，而在晚年享有社会保险、医疗
保险的个人部分有所差距。但个人是否缴纳不影响国家和企事业单位部分的社会
保险待遇享有水平。
对于个人统筹部分的更加灵活的缴纳方式和缴纳多少不同而享有不同水平的
社会保险、医疗保险待遇的明显差距，激励每个劳动者积极参和社会保险和医疗
保险。在经济条件好时多缴纳个人统筹部分，在经济条件不好时少交纳或者不缴
纳，这样最终结果是灵活的缴纳方式让每个人都积极参保，而参保时间和缴纳个
人统筹部分资金不同获取社会保险、医疗保险待遇出现明显差距。这样社会保险、
医疗保险资金和覆盖范围不足问题就能够全面解决。
虽然，现有的社会保险保障水平和中国的经济发展水平相适应，采取了社会
保险统筹的办法，国家、单位和劳动者共同参和、共同分担的方式。可是，这不
应当是免除多数公民享有国家社会保险的理由。很多的农民和城镇人员不能稳定
的就业、获取稳定的劳动报酬，或者由于种种原因无法按照现有的社会保险体制
参加社会保险缴费，这本身就是国家公共管理的失职和不到位，怎么能由此在剥
夺公民的社会保险保障待遇呢？至少壹些公民没有参加社会保险缴费事宜、但也
没有在年富力强时向国家申请社会困难救助，这本身就是为国家公共财政减负、
做贡献，国家没有道理再“遗漏”没有及时缴纳社会保险费的公民的其他社会保
险权益。
实际上，壹些地方农民工打工交了保费，返乡时退保，地方政府把国家财政
拨付的社保资金留下了！问题是社会保险资金严重不足，社会保险覆盖人群偏低
根源在哪？
13亿民众扣除约 4亿未成年人由家庭抚养，9亿的城乡居民需要社会保险覆
盖，而目前大约只有 2 亿多人参加了社会保险（这其中仍包括了公务员）。按照
现有的社会保险统筹制度，大量的农民和失业、职业不稳定人员将难以享有社会
保险，社会保险覆盖每个公民的愿望就是谎言！很显然，现有的社会保险统筹体
制存在根源性瑕疵，核心是国家对每个公民的社会保险责任没有到位，以社会保
险统筹参和者决定公民享有社会保险是社会保险本末倒置！要想实现社会保险
覆盖到每个公民最好的办法就是国家对 9亿民众的社会保险资金先到位，哪怕是
每个公民国家每年投入 500 元保险资金，国家每年财政上也要流出 4500 亿资金
作为社会保险资金足额到位。
其实从社会财富的创造过程来说，无论是国家财富积累，仍是个人和企业组
织财富的积蓄、都是来源于劳动者的生产劳动实践，只不过是由于生产资料的占
有关系不同劳动者、企业、国家获取的收入分配存在差别。人们通过生产劳动获
取报酬，然后用于消费，同时留下壹部分积蓄用于养老、医疗、突发重大事件等
应急需要。这就是传统意义上的人类生产生活过程。当下社会的社会保险保障制
度只不过是由国家代替个人把壹部分财富积累起来，为将来养老、医疗等作准备。
因此我们说民众的养老等社会保障问题不外乎俩种情形，壹是每个人自我救助；
二是国家出面建立全体民众社会保障制度，其中又分为国家全部出资和国家、企
业、个人联合出资的方式。
基于之上理由笔者建议：1、《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业
职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》根源不在于如何转移“缴费关系”，
而在于规定国家对每个公民的养老保险资金按时足额到账，根本无须转移养老保
险关系，缴费多少不影响公民享有国家对每个公民的基本养老保险待遇；
2、建立以公民身份证为账户的社会保险基本账户全国联网、国家及时足额
将国家队公民的社会保险（养老保险）国家财政部分足额到账，公民改变居住地
不需要迁移社会保险登记地；
3、公民个人没有按照规定的年数缴纳社会保险个人负担部分的，应当比照
个人全额缴纳个人社会保险资金的退休待遇扣减 25%左右的养老等社会保险待遇；
4、中央财政和地方财政对每个公民的社会保险资金负担比例不低于 50%，单
位不低于 25%，个人不高于 25%。
5、社会保险个人缴纳部分累计不超过 15年。不足 15年的按照个人 15年应
缴比例和实缴比例享有个人部分的社会保险和养老保险待遇。
6、缴费人提前死亡的，或者退休后不久死亡、享受养老保险不足 15年的，
应当按照公民缴费金额按照定期存款利息作为遗产返仍给遗产继承人继承。
之上意见和建议望你们斟酌考虑酌情采纳为盼！不当之处请批评指正。
此致
敬礼
建议人：董正伟
2009年 2月 8日星期日
13366111536。
