第九章 行政监督
思考：对权力进行制约和监督的必要性（为什么？）
权力是把双刃剑。政府权力运用得好，可以指挥得法、
令行禁止、造福人民；权力一旦被少数人滥用，超越
了法律的界限，就可能滋生腐败，贻害无穷。为了防
止权力的滥用，需要对权力进行制约和监督，保证把
人民赋予的权力用来为人民谋利益。
建立健全政府权力制约和监督机制（怎样?）
有效制约和监督权力的关键，是建立健全制约和监
督机制。这个机制，一靠民主，二靠法制，二者缺
一不可。具体来说，发挥人民民主对权力的制约和
监督，就要切实保障广大人民的选举权、知情权、
参与权、监督权，使人民能够真正约束掌权者的行
为。
加强法制对权力的制约和监督，就要实现国家政治
生活的制度化、规范化、程序化，使掌权者办事具
有可遵循的统一规范，确保权力按法律行使，
合理运行。
一、行政监督概述
行政监督的概念和特点
是指各类监督主体依法对国家行政机关及其工作人员的行政行为
所实施的监督、督察、督导活动
1.监督主体具有广泛性---政党；权力机关；行政
机关；司法机关；社会组织、社会舆论；人民群
众
2.行政监督的客体具有特殊性----客体是行政机关
及其工作人员的行政行为。行政主体所为的行为
不一定都是行政行为。行政行为是行政主体实施
的，对行政相对人产生直接或间接法律效力的行
为。
3.行政监督内容具有全面性---合法性；合理性。
a.行政行为的合法性（主体是否合格，有无法律
权限，有无滥用职权，程序是否合法，适用法律
是否正确）
b.行政行为的合理性。行政行为具有裁量性。
行政监督的种类
①从监督的主体看，分为国家监督、社会监督、
政党监督
国家监督分为权力机关的监督、行政机关的监
督、司法机关的监督；
社会监督主要指各民主党派、社会团体、社会
舆论和人民群众的监督。
②从监督的时间看，分为事前监督、事中监督、
事后监督
事中监督能不断提高公共行政管理活动的透明
度，使不当的、非法的行政行为曝光，将公共行
政管理活动置于公众的公开监督之下，防止出现
暗箱操作。行政诉讼活动通常是一种事后监督
③从监督的主体与行政系统的关系看，分为内部
监督和外部监督。
内部监督包括政府机关内部的一般监督、国家
行政监察机关的专门监督、国家审计机关的监督；
外部监督包括政党监督、国家权力机关的监督、
国家司法机关的监督、社会团体监督、社会舆论
的监督和人民群众监督。
行政监督的作用
①有利于发展社会主义民主，建设社会主义政治文明；
②有利于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。
我国现行行政监督机制的不足和完善
①政监督主体的整体素质还有待提高；
②行政监督主体多元，监督力量缺乏整合，监督合
力较弱。
③现行的行政监督法律体系还不完备；
④监督主体特别是国家机关的监督，缺乏独立性和
权威性。
①加强普法宣传，培育公民的法律意识，强化全社会的行
政监督意识。
（关注公民的实体权利——权利本位，法律至上；程序权
利——公民形成法律形式化、程 序正当化的意识）
②提高监督人员尤其是专门监督机关监督人员的素质。
（遴选——德才兼备；日常学习）
③要建立健全行政监督法律制度（明确监督主体的权限、
监督范围、监督程序、监督方式和监督手段；建立各行
政监督主体之间的协调机制，对监督主体的义务与责任
作出明确规定）
④要切实采取措施保障行政监督主体依法高效的开展监督
工作。
二、一般监督
一般监督的涵义和种类
（狭义）指上级行政机关根据行政隶属关系对下级行政机关的监
督。
（广义）还包括主管部门对其他同级行政机关的监督等。
①自上而下的监督。可以保持政令畅通，提高行政效率。
②自下而上的监督。
③平行监督。
做好一般监督工作的注意的几个问题
①上级行政机关、主管部门、领导干部在日常工
作中一定要以身作则，做好模范带头作用。
（领导干部选拔任用一定要坚持公开、公平、公
正原则）
②要强化对行政领导的监督
（目前：不敢监督；不愿监督；依附心理）——
提高先找工作人员的民主监督意识
③要对派出机构进行监督④要强化平行机关的监
督。
三、行政监察
行政监察概述
行政监察：是指政府系统内部的专门监察机构对所有国家行政机
关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员所实施的全面性
的监督。目的是为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪
律，促进廉政建设，改善公共行政管理，提高行政效能
行政监察的特点：
①行政监察是一种经常性、日常性的行政监督
②从监察主体上来看，行政监察由专门行使监察职能的机关实施
（国务院的监察部和县级以上的地方各级人民政府监察机关）
③从监察对象上来看，其监察对象是国家行政机关、公务员和国
家行政机关任命的其他人员
我国现行行政监察体制的不足
主要问题：监察职能没有充分发挥——主要原因
—体制
体制上的原因：监察部隶属国务院，地方各级
监察机关实行双重领导，对本级人民政府和上级
监察机关负责并报告工作；
具体制度和程序：行政监察机关作为专门的职
能机关，与政府其他部门一样，都隶属于同级人
民政府，在办案过程中，其他部门可能有意回避，
暗中使绊，另一个面政府可能出面协调，干预办
案；监察人员素质
四、审计监督
审计监督的分类和作用
审计监督：指依法设立的国家审计机关，根据法律规定的权限、
程序和方法，对政府机关等有关单位的财政收支或者财务收支的
真实、合法和效益进行的检查。
审查客体是政府机关等有关单位的财政收支或财务收支
实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督
目的是维护财经秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。
审计监督分类：
①以审计监督的时间为依据，分为事前审计、事中审计和事后审
计。
②以审计监督的地点为依据，分为送请审计和就地审计。
③以审计监督的内容为依据，分为合法性审计、合理性审计和综
合性审计。
④以审计监督有无固定时间为依据，分为定期审计和不定期审计。
审计监督的作用：
①审计监督有助于提高财务行政活动的合法性。
②审计监督有助于提高财务行政活动的合理性，特别是效益问题。
审计监督的原则和程序
审计监督的原则：
①独立性原则
②合法性原则
③公正性原则
审计监督的程序：
①审计通知
（应在审计三日前向被审计单位送去审计通知书）
②审计。内容包括审计检查、审计分析、审计调整
③提交审计报告
④出具审计意见书或作出审计决定
审计监督的职责和权限
职责：财政审计、金融、企业、事业
权限：要求报送资料权、检查权、审计调查取证权、责令保存相
关财物权、公布审计结果权
补充：行政救济监督制度
•宪法把人民的权利（批评建议、申诉、控告、检
举）作为约束国家权力的一种社会力量，对行政
违法或行政不当行为实施纠正并追究行政责任，
以维护人民的合法权益，救济行政弊端的重要法
律手段。称为行政救济监督。分为：
•行政复议监督制度
•行政诉讼监督制度
•行政赔偿救济制度
（一）行政复议救济监督
•行政复议，又称诉愿。是指公民、法人或其他组
织，不服行政机关的处罚或其他处理决定提出申
诉，有关机关根据申诉，依法对原处罚或处理进
行复查并做出决定的一种具体行政行为。
•是行政机关救济监督，也是行政机关内部的自身
监督。
•1、有权受理行政复议的行政机关
•（1）原作出具体行政行为的行政机关
•（2）上一级行政机关
•（3）专门行政机关
•（4）仲裁机构
• 2、行政复议的范围
•凡是可以提起行政诉讼的行政争议案件，都可以申请行
政复议；
•不能提起诉讼的，只要法律规定可以申请复议的，就可
以申请复议。
•大多数行政复议都不是终局性的，即可以申请二次复议
或者行政诉讼。
• 3、行政复议的内容和依据
•对被申请复议的具体行政行为进行审查，重点是程序审
和实体审
•（1）程序审
•审查有争议的具体行政行为的作出是否符合法定程序要
求。
•（2）实体审
•审查行政机关作出具体行政行为所依据的事实是否清楚，
认定是否准确；
•所适用的法律法规是否正确
•行使自由裁量权作出的具体行政行为是否合理恰当，有
无越权、滥用职权等。
（二）行政诉讼救济监督
•行政诉讼，是指法院在双方当事人和其他诉讼参
与人参与下，按照司法程序审理和解决行政争议
的活动。
•本质上是法律监督、制约行政行为的一种司法活
动。
•1、行政诉讼的审查对象
•审查行政机关针对特定事或人所为的只有一次效
力的行政行为。即对具体行政行为合法与否进行
审查。
•国防、外交等国家行为、行政机关对行政机关工
作人员的奖惩、任免等决议；法律规定由行政机
关最终裁决的具体行政行为等，不受行政诉讼审
查。
• 2、主要方式
•（1）对合法的行政行为则维护，判决维持
•（2）对违法的行政行为予以撤销或部分撤销，并判重新
作出具体行政行为
•（3）对不履行或拖延履行的，判限期履行
•（4）行政处罚失公正的，判变更。
•3、诉讼内容
•（1）当事人不服行政机关处罚决定，依法起诉
的案件 。
•一般说来是公民、法人和组织违犯了法律、法规，
实施了违法行为，对社会或他人造成了危害，而
作出的处罚决定。
•行政制裁案件。
•（2）当事人不服行政机关其他处理决定，依法
起诉的案件。
•一般未违反法律、法规，而是在权利或义务问题
上发生争议，而作出的处理决定。
•行政仲裁案件。
（三）行政赔偿救济监督
•行政赔偿责任，是指国家行政机关以及工作人员
在行使职权、执行公务过程中，因为违法或行为
不当而侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益
而造成损害，所应该承担的赔偿责任。
•基本特点
•（1）基于行政行为违法侵权并造成损害的原因
而引起的。
•（2）必须在行政机关工作人员在行使职权和执
行公务的过程中发生。
•（3）主要是一种财产责任，形式为赔偿，如返
还财产、恢复原状或赔偿金钱等 。
某县印刷厂附近的下水道堵塞，造成污水四溢，
臭气熏天。附近1000多户居民深受其害，多次
向有关部门反映，但问题一直得不到解决。某报
记者对此作了专门的采访，并在该报的监督专栏
里对有关部门提出了批评和建议，终于促使有关
部门马上采取措施。在不到一周的时间内解决了
下水道堵塞问题。
（1）请从行政监督的角度看，上述报纸的报导和
批评属于何种监督？
（2）谈谈你对这种监督特点、作用的认识。
1、这是属于社会监督，特别是社会舆论监督。
2、舆论监督作为一种社会监督，各个国家都非常
重视，有的国家将它作为立法、行政、司法之外
的第四种权力。大力开展舆论监督对于发扬社会
主义民主，保护人民群众的利益是大有裨益的。
本案例中通过报纸的呼吁，解决了长期不能解决
的工厂污水排放问题就是一个生动的证明
某年五月一日，在陕西临潼华清池秦始皇兵马俑两个
旅游点停有2500辆车，其中1500辆车属公车私用，从西
安至兵马俑馆往返一趟约100公里，如果每辆耗油10公
升计算，那么这1500辆车一天得耗油15吨，合人民币上
万元，记者将此事报导后，引起市委的重视与群众的批
评。
思考：从监督主体分这是属于什么监督?如果是市委办公
室将此情况通报，并研究处理 方法，这又属于什么监
督?从监督的时间分，又属于什么监督? 行政监督的内容
有哪些？
社会舆论监督；内部监督（一般监督）；事后监督；行政
行为合法性和合理性。
1、公务员李某在政府的网站上发了一条帖子，揭露城区某街道变
成了麻将一条街。有关部门认为这应该内部反映，公开发帖损害
了本县的形象。因此责令李某做出书面深刻检讨。
2、某县在网上通过群众的广泛参与，既省钱又信服地评选出了本
县十大优秀公仆。请运用所学的民主监督、电子政务、网络参与
等理论和知识将这两件事进行比较和分析。
对国家行政机关及其工作人员的行政工作进行监督
是宪法赋予人民的权利，也是公务员法赋予每个公务员
的权利。公务员李某既是公民，也是公务员，因此李某
发帖所揭露的问题，只要情况属实，不是凭空捏造，就
是在利用政府的电子政务的便利，在政府的网站上发帖
子对政府工作进行批评和建议，行使宪法和公务员法赋
予的监督权利。并且这样做能够引起领导和有关部门的
重视，尽早解决问题。某县正是利用电子政务，使得公
民在网上与政府进行互动，表达自己的意见和建议，实
施了网上投票，大大拓宽了公民参政的渠道，降低了参
政成本，提高了公民的参政程度，达到了对政府工作的
监督和鼓励的目的。两者对照，反映出前者对人民利用
电子政务对政府工作进行监督的抵制心态，后者利用电
子政务引导人民对政府工作进行监督积极态度。
