社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
1994年分税制改革以来， 我国的社会保障制
度建设取得了振奋人心的成绩。 然而，伴随而来的
是社会保障待遇和服务在地区之间差距的不断扩
大， 致使社会保障制度未能发挥其应有的调节地
区间经济发展不平衡的再分配功能。 政府预算的
社会保障经费（即财政性社会保障经费）主要是用
于改善各地区的社会保障服务， 可以反映政府提
供的社会保障公共产品和公共服务的供给程度。
由于我国财政性社会保障经费主要来源于一般税
收， 所以我国财政性社会保障的地区差异主要体
现在社会保障财政支出的差异上。“社会保障财政
支出”是指财政部门所支付的全部社会保障支出，
主要包括抚恤和社会福利救济费、 行政事业单位
离退休经费和社会保障补助支出。 本文将从社会
保障财政负担的地区差异、 社会保障财政人均支
出的地区差异以及社会保障财政支出水平的地区
差异三个方面对我国社会保障财政支出的地区差
异问题进行分析， 在描述其与各地区经济发展水
平和财政能力差异之间关系的基础上， 提出建立
社会保障转移支付制度的政策建议。
一、我国社会保障财政负担的地区差异
我们采用“抚恤和社会福利救济费占财政支
出比重”、“行政事业单位离退休经费占财政支出
比重”、“社会保障补助支出占财政支出比重”和
“社会保障财政支出占财政支出比重” 四项指标，
来反映社会保障财政负担的地区差异问题。 利用
《中国统计年鉴》（2006）的数据，计算得出 2005年
各地区社会保障财政负担差异情况（见表 1）。
我国社会保障财政支出地区差异与
转移支付问题研究 *
柯卉兵
表 1111112005年全国各地区社会保障财政负担的差异情况表
注：1.数据来源：根据《中国统计年鉴》（2006）有关数据整理计算；2.相关计算公式：极差 R=Xmax-Xmin，极值比 I=Xmax/Xmin，其
中 Xmax为最大值，Xmin为最小值；标准差 s= ∑(xi-x)2/n姨 ，其中 xi为 i地区的样本值，x为平均值，n为样本个数；变异系数 V=
标准差（S）/平均值（x），以下相同。
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可以看出， 各地区社会保障财政负担存在很
大的差异， 抚恤和社会福利救济费占财政支出比
重最大值是最小值的 倍， 行政事业单位离退
休经费占财政支出比重最大值是最小值的
倍， 社会保障补助支出占财政支出比重最大值是
最小值的 倍， 财政社会保障支出占财政支出
比重最大值是最小值的 倍。
从变异系数来看， 各地区抚恤和社会福利救
济费支出占财政支出比重的离散程度（）最小；
行政事业单位离退休经费占财政支出比重的离散
程度（）是抚恤和社会福利救济费占财政支出
比重的离散程度（）的两倍之多，说明各地区行
政事业单位离退休经费财政负担差异程度比较严
重； 社会保障补助支出占财政支出比重的离散程
度（）最大，说明各地区社会保障补助支出财政
负担差异问题是三项社会保障财政支出负担中最
严重的。
二、我国社会保障财政人均支出的地区差异
（一）我国人均社会保障财政支出状况的地区
差异
我们采用“人均抚恤和社会福利救济费”、“人
均社会保障补助支出” 和“人均社会保障财政支
出”三项指标，来反映社会保障财政人均支出的地
区差异问题。 利用《中国统计年鉴》（2006）的数据，
计算得出 2005年各地区人均社会保障财政支出
差异情况（见表 2）。
可以看出，从极值比来看，各地区人均社会保
障补助支出的两极分化情况比人均抚恤和社会福
利救济费以及人均社会保障财政支出的两极分化
情况更为严重。 2005年全国人均抚恤和社会福利
救济费平均水平为 元， 最大值是最小值的
倍； 全国人均社会保障补助支出平均水平为
元，最大值是最小值的 倍；全国人均
财政社会保障支出平均水平为 元， 最大值
是最小值的 倍。从变异系数来看，各地区人均
社会保障补助支出的变异系数最大为 ， 明显
高于各地区人均抚恤和社会福利救济费的变异系
数（） 和人均财政社会保障支出的变异系数
（），说明各地人均社会保障补助支出的差距更
大，最需要引起重视。
（二）各地区社会保障财政支出比重与人口比
重的非对称性
从理论上讲， 社会保障财政支出公平性的一
个重要体现就是各地区社会保障财政支出占全国
的比重与当地人口数占全国的比重是大体相当
的， 这样才能体现出各地区社会保障服务财力的
大体一致性。 利用《中国统计年鉴》（2006）的数据，
以各地区人口占全国人口的比重为标准， 考察各
地区社会保障财政支出占全国社会保障财政支出
比重的差距，发现事实并非如此（见表 3）。
可以看出， 各地区社会保障财政支出占全国
的比重与各地区人口占全国的比重表现出很大的
非对称性，北京、天津、山西、内蒙古、辽宁、吉林、
黑龙江、上海、海南、重庆、西藏、陕西、甘肃、青海、
资料来源：根据《中国统计年鉴 2006》有关数据计算整理。
表 222222005年全国各地区人均社会保障财政支出差异情况表
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宁夏、 新疆财政社会保障支出占全国的比重高于
各自人口占全国的比重，其中北京、上海、辽宁特
别突出， 北京以占全国 ％的人口却拥有全国
％的社会保障财政支出， 上海以占全国 ％的
人口却拥有全国 ％的社会保障财政支出， 辽宁
以占全国 ％的人口却拥有全国 ％的社会保
障财政支出；河北、江苏、浙江、安徽、福建、江西、
山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云
南财政社会保障支出占全国的比重低于各自人口
占全国的比重，其中以贵州、广西、河南为特别突
表 333332005年全国各地区人口数与社会保障财政支出占全国比重情况表
注：1.资料来源：根据《中国统计年鉴》（2006）相关数据计算；2.各地区 2005年底人口数不包括现役军人数。
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出，贵州以占全国 ％的人口却仅拥有全国 ％
的社会保障财政支出， 广西以占全国 ％的人口
却仅拥有全国 ％的社会保障财政支出， 河南以
占全国 ％的人口却仅拥有全国 ％的社会保
障财政支出。
三、我国社会保障财政支出水平的地区差异
我们采用“抚恤和社会福利救济费占 GDP比
重”、“行政事业单位离退休经费占 GDP比重”、“社
会保障补助支出占 GDP比重”和“社会保障财政支
出占 GDP比重”四项指标，来反映社会保障财政支
出水平的地区差异问题。 利用《中国统计年鉴》
（2006）的数据，计算得出 2005年各地区社会保障
财政支出水平的差异情况（见表 4）。
可以看出， 各地区社会保障财政支出水平存
在很大的差异， 抚恤和社会福利救济费占 GDP比
重最大值是最小值的 倍， 其中西藏的支出绝
对数很小，但由于其生产总值更小，所以导致其支
出水平很高，而广东的支出绝对数虽然很大，但由
于其生产总值更大，所以导致其支出水平很低；行
政事业单位离退休经费占 GDP比重最大值是最小
值的 倍； 社会保障补助支出占 GDP比重最
大值是最小值的 倍； 财政社会保障支出占
GDP比重最大值是最小值的 倍。
从变异系数来看， 行政事业单位离退休经
费占 GDP比重的离散程度最大， 对财政社会保
障支出占 GDP 比重的省际差异问题起支配作
用， 社会保障补助支出占 GDP 比重的离散程度
次之， 抚恤和社会福利救济费占 GDP 比重的离
散程度最小。
四、社会保障财政支出差异与地区财政能力
一般来讲， 地方政府的社会保障财政支出很
大程度上取决于地方的经济发展水平和财政收
入，人均财政收入高、经济越发达的地区，人均社
会保障财政支出也越多。 我们利用《中国统计年
鉴》（2006）的数据，计算得出各区地的人均地区生
产总值、 人均财政收入和人均财政支出以及人均
抚恤和社会福利救济费、 人均社会保障补助支出
和人均财政社会保障支出的情况（见表 5）。这里的
一个例外是西藏自治区，虽然其 2005年人均财政
收入只有 元，比贵州、甘肃还低，人均 GDP
也只有 9114元，但由于其财政社会保障支出经费
由中央财政直接补贴， 因此人均社会保障财政支
出达到了 元， 远高于同等人均财政收入和
经济发展水平的省份。
为了搞清楚各地区社会保障财政支出与经
济发展水平以及财政能力之间的关系，我们利用
《中国统计年鉴》（2006）的数据，计算得出各地区
人均抚恤和社会福利救济费、人均社会保障补助
支出、 人均社会保障财政支出与各地区人均
GDP、人均财政收入、人均财政支出之间的相关系
数（见表 6）。
可以看出， 各地区人均社会保障财政支出之
表 444442005年全国各地区社会保障财政支出水平差异情况表
数据来源：根据《中国统计年鉴》（2006）有关数据整理计算。
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所以存在如此大的差异， 根本原因在于各地区经
济发展水平和由此导致的财政能力差异。 从相关
系数来看， 各地区人均社会保障财政支出与经济
发展水平、财政能力密切相关，但各自的相关程度
是不一样的： 人均抚恤和社会福利救济费与人均
地区生产总值、人均财政收入显著相关，与人均财
政支出高度相关； 人均社会保障补助支出与人均
地区生产总值、人均财政收入低度相关，与人均财
政支出显著相关； 人均社会保障财政支出与人均
地区生产总值低度相关，与人均财政收入、人均财
政支出显著相关。 显然，要实现区域社会保障公共
服务的均等化，必须通过政府间的转移支付手段，
使各地区拥有基本均等的财政能力。
五、 社会保障公共服务均等化与财政转移支
付制度
21世纪以来， 我国通过实施“西部大开发”、
表 555552005年全国各地区经济发展水平与财力情况表 单位：元 /人
数据来源：根据《中国统计年鉴》（2006）有关数据计算整理。
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数据来源：根据《中国统计年鉴 2006》有关数据计算整理。
“振兴东北等老工业基地”和“中部崛起”，力图促
进各地区经济的协调发展。 但是，缩小区域差距是
一项长期而艰巨的任务， 不可能在短时期内使各
地区差距大幅度减小。 经济发展不平衡的一个直
接后果就是在相同的税收努力程度下地区间财政
能力存在差异， 经济发达的地区可以获得更多的
财政收入， 提供充足的包括社会保障在内的公共
产品和服务。 相反，经济发展落后的地区则财力匮
乏， 会陷入包括社会保障在内的公共产品和服务
供给不足的窘境。 如果因经济发展差距导致地区
财政能力差距， 从而造成的地区间社会保障公共
服务的非均衡长期存在， 有可能在经济社会发展
的落后地区出现“经济发展水平滞后———财政能
力脆弱———社会保障服务欠缺———人力资本发展
缓慢———经济发展水平滞后”的恶性循环。 要想短
时期内在经济发展差距依然巨大的情况下， 使我
国的地区间社会保障公共服务均等化， 只能从政
府的社会保障财政预算投入入手。 因此，完善财政
转移支付制度便成为一种可行的选择。
目前， 我国各地区社会保障公共服务的非均
等化主要是因为各地区财政能力的不平衡， 要实
现地区间社会保障公共服务的均等化， 就必须加
大中央政府在社会保障领域内对地方政府的财政
转移支付力度，即建立社会保障转移支付制度。 而
中央政府和地方政府财政收支的纵向失衡也为该
制度的建立创造了客观条件。 1994年分税制改革
以来，中央拥有一半以上的预算收入，但其支出却
仅仅占全部政府预算支出的三分之一左右， 其社
会保障补助支出更少， 只占全部社会保障补助支
出的十分之一左右（2005年为 ％，2001年则
仅为 ％见图 1）。 中央政府在预算收支上的不
对等导致中央财力不断增强。 因此，中央有能力承
担更多的公共职能， 其中通过转移支付改善各地
社会保障公共服务条件，缩小其差距，是其重要的
表现形式。
图 1 1995年 -2005年我国中央财政收支占
全国财政收支比重情况图（单位：％）
各地区的财政收入指标直接反映了各地方政
府组织收入的能力， 也折射出各地区不同程度的
经济发展水平， 而各地区社会保障财政支出指标
则大致反映了各地区实际可支配的预算内社会保
障财政资金， 也是各地方政府履行社会保障公共
服务职能的反映。 表 7是 1994年分税制财政体制
改革以来， 各地区人均财政收入和人均社会保障
财政支出差距情况的相关测算指标数据， 其中各
地区人均财政收入和人均财政社会保障支出均为
地方本级数。 可以看出，各地区人均财政收入的变
异系数明显高于各地区人均社会保障财政支出的
变异系数， 且各地区人均财政收入的变异系数呈
现出不断上升的趋势， 而各地区人均社会保障财
政支出的变异系数则呈现出逐步下降的趋势，二
表 666662005年全国各地区人均社会保障财政支出与经济发展水平和财政能力之间的相关系数
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者的差距总体上呈现不断扩大趋势。 各地人均社
会保障财政支出相对差距小于人均财政收入差
距， 这是因为各地方政府履行社会保障公共服务
职能大致相同的结果。 而各地方政府较大的人均
财政收入差距与大致相同水平或差异较小的社会
保障财政支出水平的对比， 恰恰是各地方政府财
政能力差距的反映，即一部分地方政府（存在社会
保障收支缺口的地方政府） 必须依靠中央政府的
社会保障转移支付才能满足各地区社会保障开支
需求和提供大致相同的社会保障公共服务。
综上所述， 中国区域经济的非均衡发展直接
决定地方政府财政能力的强弱， 从而引发地区间
社会保障公共产品和服务供给水平的差异， 而中
央政府和地方政府在社会保障领域内财政关系的
纵向失衡会导致地方政府缺乏积极性， 也没有财
力提供充足的社会保障公共产品。 所以，建立中央
政府对地方政府的社会保障转移支付制度， 实质
上是通过财力调节的方式理顺中央政府和地方政
府的财政关系，促进政府间社会保障权责的对等，
增加财政困难地区的财政收入， 从而增强其社会
保障支出能力， 使各地区社会保障制度提供的基
本生活需求保障大致均等。 社会保障转移支付制
度是社会保障制度和财政转移支付制度的结合
物， 理应成为社会保障体系不可或缺的重要组成
部分，它的建立势在必行。
*本文是教育部人文社会科学重点研究基地重大
项目“财政预算与社会保障转移支付制度理论与实证
研究”（项目负责人： 李珍教授； 项目批准号：
05JJD840008）的阶段性成果。
作者单位：武汉大学社会保障研究中心。（湖北
430072）
原载《地方财政研究》（沈阳），～45
表 777771995年 -2005年全国各地区人均财政收入和人均社会保障财政支出变异系数情况表
注：1.数据来源：根据《中国统计年鉴》（1996-2006）各年份数据整理计算；年以前的四川省包含重庆市，1997年以
后设立重庆直辖市， 撤原重庆市， 四川省不包含重庆市；年和 1996年财政社会保障支出即抚恤和社会福利救济费支
出，1997年社会保障财政支出是抚恤和社会福利救济费以及行政事业单位离退休经费的总和，1998年-2005年财政社会保
障支出是抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费以及社会保障补助支出的总和。
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