河北经贸大学学报2013年3月 第34卷第2期J’oumal of Hebei UniversiηI of Economics and Business ·申国经济热点问题研究缩小养老金缺口:改革养老保险双轨体制吴旭东周凤珍口(1.东北财经大学财税学院，辽宁大连116025;2.安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠233030)摘要:日渐扩大的养老金缺口问题，是未来我国政府不得不面对的难题。目前公务员养老待遇水平远远离于企业职工等及其他职业群体，使得企业职工等群体的养老金水平一直面临追高的压力，使得养老金缺口问题的严峻程度不断加剧。改革公务员养老制度，使之与企业养老保险制度接轨，逐渐消除养老制度碎片化，才能有助于平稳有效地化解养老金缺口风险。关键词:养老金缺口;公务员养老;企业养老保险;财政负担中图分类号:文献标识码:A文章编号:1∞7-2101 (2013 )02-ω45-05 中国已逐渐步入老龄化社会，为了应对养老金水平向上提升，这必将使得养老金水平与经济社会账户日渐入不敷出、缺口越来越大的收支风险，人力的承受力难以协调，从而对养老保险收支缺口产生资源和社会保障部近来提出推迟退体年龄的应对策巨大的推力。略，推行弹性退休制以减轻未来社会养老保险的负一、公务员与企业社会养老保险待遇水担，由此引发了社会各界的广泛关注和热议。有人提平的差距出，退休年龄和养老制度谁的问题更大?根据我国的人口结构可以预测到，在未来相当长的一段时期内从20世纪90年代以来，经过了多次修改和完养老保险金缺口将持续存在，并可能会呈现扩大趋善，现行公务员养老保险制度已明显比企业职工养势。据世界银行公布的报告，如按照目前制度及模老金丰厚许多，致使分属于两种不同养老保险体系式，2001-2075年，中国养老保险的收支缺口将高中的企业与机关同类人员，养老金待遇水平相去甚达万亿元[口。但影响中国养老金缺口大小的因远，而且差距还会不断拉大。素，除了客观的人口结构之外，还有企业职工和国家(一)替代率和基数的差别公务员养老双轨运行体制。"根据中国杜科院发布的20世纪90年代以前，公务员和企业职工的养<<2011中国养老金发展报告)，在中国养老金总支出老待遇基本没有差别。比如，1990年某市的机关月中，企业基本养老保险基金支出占%，事业单人均养老金145元，企业149元，两者相差无几。位和机关单位基本养老保险基金支出占%。根1993年以后，公务员进行工资改革，公务员的养老金据人社部数据，2010年，全国事业单位和机关单位的替代率一下子从750;毛上升到92%，2∞6年公务员工参保退体人数占所有参保离退休人员总数的资再次改革，退休公务员的养老待遇也做了进一步7;740;毛。;毛人数占比与%的养老金支出占的调整，再次提高了他们的待遇水平。"从养老金替代比，形成了鲜明对比"[:勾。企业职工和国家公务员之率上看，普通职工和公务员差别确实很大。……实际间极为悬殊的养老待遇水平，使普通职工对养老保上普通城镇职工的养老金替代率只有30%左右，而险双轨制产生了不满情绪。为了社会的和谐稳定，只公务员、事业单位工作人员养老金替代率高达能不断提高企业职工的养老待遇。这样，过高的公务80%。一些专家表示，若算上各种名目的补贴，部分机员养老水平就像一个引擎，拉着企业职工的养老金关、事业单位职工的退体金替代率可以达到90%以收稿日期:2012-08-21作者简介:吴旭东(1954斗，男，辽宁开原人，东北财经大学财税学院教授，博士生导师，研究方向为财政与税收理论:周凤珍(1968斗，女，江苏~州人，安徽财经大学财政与公共管理学院讲师，东北财经大学财税学院博士研究生，研究方向为财政学、社会保障学、劳动经济学。.45.
河北经贸大学学报(双月刊)2013年第2期上"同。除了替代率相差悬殊之外，计数的基础相差休后一直拒绝领取养老金，抵触养老保险待遇的不更大。公务员养老金的计算基数是其退休前一个月公。由于这种不公平感觉在社会中日益弥漫扩散，中的工资，而企业的基数则是当地社会平均工资。而且央只能不断提高企业退休人员的基本养老金待遇水各地的一般情况是公务员平均工资远高于企业职工平，以尽量缩小差距。所以近几年几乎每年中央都下平均工资。比如根据某市社保局最新公布的2011年发文件以1013毛的幅度普调企业职工养老金，而各地城镇非私营单位在岗职工平均工资数据显示，住宿方又相互竞争调整的幅度，因此，一般实际的增幅会和餐饮业是15117元/人年，公共管理和社会组织高于10%，比如某市2012年的上调幅度为14%[匀。是34930元/人年间，后者是前者的2倍还多。这样一来，公务员的养老待遇随着在职人员工资的(二)缴费义务和调整依据的差别增长而增长，企业的养老金水平则一直追逐着公务机关单位工作人员的养老保险金完全来自各级员的养老待遇水平也不断上涨，而公务员的工资本财政，公务员个人不用缴费，而且当在岗公务员工资来就高于社会平均工资，追赶的空间越大社保养老调整时，退休公务员养老金也随之调整，即退休金眼基金的缺口越大，最终机关退休工资与企业养老金着原单位在职人员工资的上涨而同步提高;对于企缺口二者的合力作用必将使得财政不堪重负。业职工而言，他们的养老金调整方式与公务员的养老所以，由于社会公平的要求把公务员的养老金金调整因素和机制大不同，企业退休职工养老金调整水平与企业养老金水平联系在一起，只要差别显著，和在职企业职工的工资没有关系，和退休前企业的经二者就会永远联动下去。这种联动关系把政府推人营效益也没有关系，是按社会经济发展(如社会平均了二难选择，要么保持这种养老金的过大差距，但会工资、物价水平等等)的系数来调整养老金水平的。引起社会不稳定;要么缩小差距，由于养老金的刚性另外，从缴费义务和待遇享受资格条件看，机关特点，很难降低公务员的待遇水平，只能提升企业职事业单位职工不用缴费，养老金全部来自财政拨款;工的养老金水平。而企业职工本人每月要缴其劳动收入的8%，而且(二)从养老金收入角度分析要累积缴费15年以上才有按月领取养老金的资格。1.养老金水平与在岗劳动力的工资水平失调以上几个主要参数的作用效果累积起来之后，在公务员养老金的带动下，企业养老金一路追退休待遇总水平的差距当然要以倍数计了。"据全国高，导致社会养老金水平脱离社会的承受能力，养老人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料显金水平与在职劳动力的工资水平出现了不协调。比示，由于机关事业单位和企业实行不同的退休养老如，2012年某市市区月最低工资标准为750元闷，月制度，待遇计发办法和调整机制不同，资金渠道不养老金水平达元肉，高于许多行业的平均工同，待遇差距问题越来越突出，到2006年底，全国平资。而在职劳动力的工资除了本人的生活需要开支均水平机关事业单位退休人员高出企业2倍多啊，之外，还有许多支付项目，比如瞻养老人、抚育儿女、目前个别地方这种差距甚至达到3倍，随着公务员缴纳社会保险费、住房公积金等，而退休者的养老金津补贴改革的到位，待遇差距还将进一步扩大。主要供自己生活所用，这样看来难怪会出现"啃老族"了;由于养老金水平不断提高，在职劳动力缴纳的养二、养老金缺口不断扩大的制度性机理老保险费数额也随着不断攀升，比如，某市的《社保(一)从养老金支出角度分析缴费的标准》就规定灵活就业者的养老保险个体缴从养老金发放政策来看，这些年企业养老水平费标准，最低档为344元/月，还有医疗保险从"2012事实上一直是被公务员养老制度牵引上升的，这是年6月1日起每人每月112元降低为103元"同。假公民要求社会公平的结果。机关与企业养老金水平设→个只拿最低标准工资的灵活就业人员，在缴完的巨大差距，使得企业具有高级技术职称的退休人本人的社会保险之后，所剩还有多少呢，而且由于工员赶不上机关事业单位普通工人的退休金，对于这作不稳定，50岁以后就业难度就更大了。种不公平的现象，社会反应越来越强烈，不利于社会2.养老缴费额过高催生参保者逃费或弃保行为稳定。近年来企业退体老人集体上访、到市政府门前众所周知，只有收支平衡的制度才具有可持续静坐等群体性事件不断增多，多是表达与现行养老性。受公务员养老水平影响的其他群体养老金水平，制度相关的不满情绪，甚至有原国有企业领导人退尤其是与公务员紧密相邻的企业职工的养老水平快.46.
中国经济热点问题吴旭东，周凤珍缩小养老金缺口:改革养老保险双轨体制速拔高，支出急速增加，那么必然要求收入也相应增加，于是主管部门核定的缴费额就逐年递增。过高的缴费额对于广大中下收人水平的职工阶层而言，是不小的经济负担。所以，尽管当地社保部门对灵活就业人员都会列出多档参保缴费标准，但缴费者一般只会选择最低档，或者干脆不缴，放弃参保。还有许多农民工主动提出放弃参保，主要还是因为当下收企业和其他群体养老金水平入水平实在力不能及。因此，从理论上说，社会养老金水平应与在岗劳动力的工资水平保持一定的协调公务员养老待遇水平关系，才可能存在合理性和可持续性，二者之间的内圈2养老金缺口与相关制度的关系在联系如图1所示。根据前文的分析，目前的公务员养老制度与企睛盯E工>1保险缴费勘|业养老金缺口之间的逻辑链条关系可以总结如下:l工资水平nL一一一一」大}公务员:由于社会公平和稳定是政府必须首要考虑的因素，| 养老金水平1<:::::::::: i养老金;公务员养老待遇水平太高必会推高企业和其他群体图1社会养老金水平应由在岗劳动力的工资水平决定等全社会的养老金水平;在现行缴费水平下，全社会如前所述，根据职工和企业的养老保险缴费能的养老金水平提高当然会加大养老金账户缺口，养力来推算养老金水平才是科学的，依据与公务员养老金账户缺口加大又推高财政负担，或迫使企业与老金的差距确定的职工养老金水平，会脱离经济社职工的缴费额增加，从而使得企业的生产能力和职会的承受能力，所以出现了相当部分的较低收入者工的即期收入降低，最后导致消费和生产萎缩;如此的工资水平与养老金水平倒挂不相协调的现象。"有恶性循环下去，又反过来影响缴费，再使养老金缺口的人甚至希望早点退休。因为一线工人大多体力消扩大。比如，这几年养老金水平连续以年10%以上耗大，在职时收入水平偏低且不是很稳定，退体后则的幅度递增，缴费水平很难同步跟进，缺口要么财政可以获得稳定的养老金收入。近几年国家一直在提补，要么提高缴费额。高企业职工养老金水平，对一些收入不高的职工而在制度中各变量如此环环相扣，相互影响，导致言，早点正式退休，收入还能高一些。"[町本来符合我国社会养老国情的"广覆盖、低水平"原目前社会养老金是现收现付制度，即工作的人则，被公务员高高在上的独立于社会平均水平的养瞻养退休的人，如果工作的人没有能力缴费，而养老老制度搅乱了。因此，要想解决当前养老金困境，控金支出又日益增加，那么，养老金缺口迟早会加大。制养老金缺口，必须釜底抽薪，整合全社会养老制如果通过提高职工缴费标准来平衡，过高的缴费额度，逐步将公务员与企业职工，以及其他社会群体的不仅给职工本人带来沉重的经济负担，影响其生活养老制度"并轨化解碎片化管理的社会养老制度，质量，企业也因此而增加了生产成本，影响企业的用缩小各群体社会养老待遇差距。工行为和制度遵从意愿。许多企业采取消极甚至抵三、改革建议制的态度，除了尽可能少用工人外，还想办法尽可能逃避缴费义务，比如瞒报职工人数，低报缴费工资总(一)借鉴国外全体国民纳入统一而多元的养老额等。如果靠财政增加转移支付弥补，财政有被养老制度体系制度绑架的风险。可见无论哪种弥补方式都难以长1.统一而多元的基本养老制度体系期持续下去。必须进行制度改革，通过体系并轨才能在澳大利亚、加拿大、美国、英国、丹麦、荷兰、日遏制引领社会养老金强劲增长的源头，从而有效控本等国家中网，全体国民养老保险都在统一的多层制缺口扩大的速度和规模。次制度体系中。第二→层次主要对退休者提供基本生(三)养老金缺口与养老制度的逻辑关系总结活保障;第二层次是工作单位建立的补充保险，由商养老制度中相关变量的关系，可以用图2表示业公司进行运作，国家只提供税收减让和管理规范;如下。第三层次是个人储蓄'性的养老保险，部分国家也给.47.
河北经贸大学学报(双月刊)2013年第2期予利率优惠。在上述国家中，作为本国国民的一个组险方案。目前我国已建立起全国统一的职工基本养成部分，公务员自然成为第一层次养老保险的保障老保险制度的基本框架，并得到了各方面的认可。因对象，在基本保险层次内实行与其他职业群体相同此，公务员养老保险制度改革，也应坚持统账结合的的制度。但从第二层次看，公务员的雇主是政府，政制度模式，只需把公务员并人职工基本养老保险制府有责任再为公务员建立补充性质的养老保险制度，也遵循权利与义务相一致的原则，建立公务员养度，以使公务员养老保险政策既有其他职业群体保老保险个人账户，使公务员的缴费与养老待遇直接持协调，又区别于其他职业群体。挂钩，理顺养老金给付机制。在统一的城镇职工基本2.社会养老的待遇水平差距不显著养老保险制度的基础上，再依据公务员的职业特点，从掌握的有关资料看，大部分国家公务员的工建立与经济社会相造应的多支柱的养老保险体系。资水平与私人企业同类人员保持着基本平衡，而退也就是除了和现行企业职工同样的基本社会统筹和休待遇则略高于上述人员。以确定待遇水平的基本指个人账户养老金外，可以再建立一定的公务员补充标一一养老金替代率来看，根据美国《工业化国家的养老保险，即职业年金;或者为了鼓励廉政勤政，还可社会保障政策》一文的统计，美、英、加等阴多个国家国以在保险功能的基础上，辅以激励和奖励性质的"公民的平均替代率水平为50%-60%，而按上述国家公职金"闷，这一项对于出现违纪行为，给社会带来重大务员退休金计算公式测算，正常退休公务员的替代率损失的机关工作人员可以取消，也是对怠政和腐败水平一般在6肌-80%之间。这样看来，这些国家的公行为的一种惩罚措施。这样，一方面公务员养老制度务员与其他职业群体，在岗时工资水平相差无几，计能和企业养老保险有效衔接，使整个社会养老保险算退休金时基数和替代率都具有可比性。那么，可以制度保持协调，另一方面又照顾了行业的特殊性。明确地计算出来，公务员退体金比其他职业群体的3.改革意义养老金至多高出20%左右，绝不会以倍数计。公务员养老制度和企业养老保险统一以后，会(二)公务员养老制度改革方向与方案框架有效缓解养老金缺口拉大的趋势，元疑具有釜底抽1.改革目标薪之效。养老金的计算基数→致，这就会大大缩小企目前，我国公务员退休制度存在的主要问题是，业职工等群体与公务员阶层之间过分悬殊的养老待单一的资金来源渠道和与其他职业群体相比过高的遇水平，从而消除全社会养老金水平强劲上升的压待遇水平。公务员的退休费用全部由财政负担，个人力，也是为我国平稳度过未来社会养老难关做好制不用缴纳任何费用，资金来源渠道比较单一，且待遇度上的准备。水平过高，导致财政负担沉重，不利于公务员退休制一般建立社会保险的初衷之一是实现社会互度的健康发展。因此，机关公务员养老保险制度改革济，缩小收入分配差距，促进全社会的和谐公平。我的主要目标，要借鉴国际上通行的做法，尽快建立个国机关单位独立养老体系下的优厚养老金待遇，从人缴费制度，缴费情况与个人退休待遇挂钩，不仅可制度上阻断了与社会其他弱势群体之间的"互济"通以更好地实现权利和义务、公平与效率的统一，有利道，社会互济只能在企业职工社会养老体系中进行，于缓解财政过大的压力，还能够进一步理顺分配关前文已分析他们的收入水平普遍低于机关单位，这系，合理确定机关事业单位职工的退休待遇水平，使样，我国社会养老保险在全社会的互济功能就被严之与生产力发展水平、财政承受能力和企业职工目重弱化了。只有先从制度上打通，才有可能真正实现标替代率保持协调。制度的初衷目标。公务员养老保险制度改革，既要体现其自身特另外，从全社会劳动力的优化配置的角度看，现点，又要尽量与企业统账结合的制度模式相衔接，坚行政策严重阻隔了人力资源在企业和公务员之间的持社会统筹与个人账户相结合的原则，实行个人缴合理配置。养老保险制度的不统一、不衔接，加大劳费制度并逐步降低替代率，通过改革公务员养老保动力的转岗成本，必然遏制统一劳动力市场的形成。险制度，促进社会公平、和谐、稳定和发展。比如，因为公务员不缴费，未建立个人账户，如果想2.方案框架从机关到企业单位就业，但考虑到缴费年数比一开消除公务员的现行退休养老制度与其他从业人始就进入企业的同龄人少，因此退体后其养老金会员的较大差异，当然没有理由保留其独立的养老保低于企业同龄员工，再与留在机关的原同事相比，养.48.
中国经济热点问题吴旭东，周凤珍缩小养老金缺口:改革养老保险双轨体制 -13.β 老金差距会更大，所以只能放弃流动。这也是一旦进2012-06-13. 入公务员队伍，很少愿意离开的→个重要原因。当[2J罗娟.养老金缺口大吗?缺在哪?[NJ工人日报，2012-06-19.然，如果劳动力从企业向机关流动，劳动力个人及其[3J蚌埠市人力资源和社会保障局.关于发布2011年度全市单位所缴纳的保险费也无法转移和携带。因此，改革城镇非私营单位在岗职工平均工资的通知[EBI的''OL].htt扣p: 现行的公务员养老保险制度，建立统一的社会养老//础肝o' 顺畅流动和合理配置的前提条件，就像一开始把职[4J常红，张海燕机关事业单位退休待遇高企业2倍四部工的养老责任从单位剥离出来，建立统一的社会养门将提交改革方案[EB/:// 老制度，以促进全社会劳动力流动一样，是市场经济,2oo8-12-22. 体制的客观要求。通过公务员养老制度改革，可以使[5J蚌埠市人力资源和社会保障局养老中心.我市2012年企业退休人员养老金已调整发放到位[EB/OL].h即://www.不同性质单位间的人员流动能够通畅，至少消除了 ,2012-一些制度性障碍，从而促进全社会人才资源的最优03-30. 配置。而且，改革之后，当前棘手的事业单位改革也[6J蚌埠市人力资源和社会保障局.关于调整我市最低工资及能够顺利进行下去。失业保险金等标准的通知[EB/://www础bbhrss.总之，解决我国养老保险金缺口问题，首先要从 发现和解决养老保险制度本身存在的问题人手，然[7J蚌埠市人力资源和社会保障局.社保缴费的标准[EB/OL].后再考虑延迟退休等方面的办法，现阶段养老制度 双轨制比退休年龄的问题更大。所以，延迟退休的话jsp?id:1938 ,2012-01-13. 题在过去几年中此起彼伏，每次均遭到社会的激烈[8]白天亮.人社部:我国实际退休年龄53岁左右近期不会反对，原因是没有理清楚当前问题的本与末。此前中调整[EB/OL] . 国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文接受新[9]易正春.国外公务员退休养老制度及其对我国的借鉴[JJ.京报关于弹倒垦休话题的访谈时，也主张对目前的养行政与法，2∞4，(1):57-59.老保险制度进行大幅度改革，以应对未来社会的养老[ IOJ陈建辉.公务员养老保险制度改革研究[J].福州大学学金危机，否则只会形成私人部门和公共部门的冲突问。报(哲学社会科学版)，2∞8，(2): 59-62. 因此，解决未来社会养老保险缺口，减轻财政负担问[11 J孙雅娜，安曼.中国养老保险最优缴费率研究一一基于行题，宜把公务员养老制度改革作为第一个切人点，然业收入差异的分析[J].社会科学辖刊，2010，(2): 115. 后，其他的改革才有可能一步步顺利展开和实施。[I2J杨华云.专家解读:退休年龄和养老制度谁的问题更大?[EB/OL ]. , 参考文献:2012-06-16. [ 1 J美华报.中国养老制度改革须突破碎片化困境[EBIOLJ.责任编辑、校对:武玲玲Narrowing the Pension Gap: Refonn the Double Endowment Insurance System 112 Wu Xudong, Zhou Fengzhen (1. School of Finance and Taxation, Dongbei University of Finance and Economics, Dalian 116025, China; 2. School of Finance and Puhlic Management, Anh山Universityof Finance and Economics, Bengbu 233030, China) Abstract:: Chinese govemment will have to face the pension gap widening problems. Cun喧nÙYthe pension level of civil servant for the aged is much higher than workers of enterprises and other professional group, this makes the enterprise worker groups’ pension level has been facing high tension, and makes the pension gap incre咀singseverely. Civil田rvan恼endowmentsystem must be refonned to integrate with the enterprises’ pension insurance system, to gradually eliminate endowment system fragmentalt on, and help to resolve the pension gap risk smoothly and effectively. Key words: endowment insurance gap; civil servants endowment; enterprise endowment insurance; financial burden .49 .
