保障基金投资基础设施
社会保障基金的保值增值，是基金管理的重要组成部分。从发达国家的经验看，将社会保障基金投资于
股市是保值增值的较好途径。我们浙江省嘉兴市目前严格按照国家规定进行管理，结余资金除用于购买
专项分配的国家债券、留有正常周转资金外，均存银行定期存款进行增值保管。本文试图在现有政策即
在保证基金安全的前提下，探索社会保障基金投资基础设施的可行性研究，供领导决策参考。
一、拓宽社保基金投资领域的必要性
（一）社保基金存量有必要拓宽投资领域。根据 2001年度嘉兴市本级社会保障基金决算反映，市本级
五项社会保险基金年初余额为 24428万元，年末余额为 44912万元（其资金分布情况为：经办机构支出
户银行存款 13139万元，财政专户存款 28405万元，暂付款 563万元，债券投资 3888万元）。从年度
社会保险基金存款余额的变化情况看，市本级社会保险基金存款余额已经走出了前几年的下降趋势，并
逐年在增加。
根据浙江省财政厅《2001年度养老、失业基金决算情况》通报反映，嘉兴市本级养老保险基金支撑能
力为 15．1个月，高于全省 9．9个月和全市 13．4个月的水平。从市本级 2001年社会保障基金收支情
况分析，在社会保险扩覆不开展的前提下，如果从 2001年存量资金中留出 15000万元作为 2002年的收
不抵支部分，留出投资国债和定期存款未到期部分 10000万元，还有 20000万元可以用于其他投资。
（二）社保基金增值有必要拓宽投资领域。根据 2001年度嘉兴市本级社会保障基金决算反映，市本级
五项社会保险基金年度利息收入 774万元，年综合利率 2．23％。从目前我国经济形势分析，在积极的
财政政策完全淡出前，银行储蓄存款利率的走势预计在
三、五年内仍将维持现有水平，目前存货款利率差在加大。
（三）政府资金经营需要拓宽投资领域。目前，政府一方面要通过建立投资性公司向商业银行贷款并以
贷款利率支付利息，另一方面则将大量的社会保障基金存入银行，以银行存款利率得到利息。按照现行
存贷款三年期年利率进行测算，存款利率 3．24％、贷款利率 5．76％、差额 2．52％，如按 5亿元社
会保障基金存款进行测算，年基金少收入利息 1250万元。
（四）依法参保意识的提高和行政推动力度的加大有必要拓宽投资领域。近年来，省市人大、政府加大
了对社会保险工作的领导，地方政府、职能部门对社会保险工作的管理，用人单位参加社会保险的法制
意识，劳动者的维权意识和社会的监督力度，参保单位、参保职工、缴费基数三个不到位的状况正在加
强或改善。社会保险参保扩覆工作的开展，从根本上解决目前存在的参保企业不到位的状况，使当年社
会保险基金达到收支平衡并有结余，使存量资金增加。这就有必要考虑社会保障的投资方向和较大限度
增值的问题。
二、拓宽社保基金投资领域的模式选择
笔者认为：社会保障基金投资对中央政府而言，选择适宜的模式入市至关重要。从允许将社会保障基金
投资于股市的国家看，社会保障基金入市的途径为社会保障基金――基金公司――证券市场，即将社会
保障基金投资于基金公司，再通过基金公司投资于股市。而对地方政府而言，将社会保障基金拓宽投资
领域，除按照规定安排好支出所需的资金和购买分配的国债以外，投资于地方政府承担最终兜底责任的
社会公益事业发展项目和基础设施建设项目是切实可行的。一方面，可以增加社会保障基金的增值率；
另一方面，可以加快地方社会事业的发展速度，减缓对银行贷款的依赖程度。投资方向可以确定为：市
本级的高速公路、杭州湾跨海大桥的建设出资部分，高等教育、高中教育的基础性发展项目，以及城市
基础设施的建设。社会保障基金投资模式，在现行政策制度不作调整的前提下，地方政府可以从以下三
种形式中选择：
――委托贷款项目模式。根据商业银行当前的委托贷款制度规定，资金所有者将银行存款指定对象和项
目，由商业银行根据规定手续与贷款方和委托方签订三方合同，并由商业银行办理贷款和结算手续，按
规定收取手续费，但不承担委托贷款资金风险。这种模式的优点是从社保基盘管理本身来说，其资金反
映在银行存款科目中，因而不违反国家现行对社保基金管理的制度，同时有利于基金的增值；缺点是银
行不承担风险，同时要向银行支付手续费。
――直接投资项目模式。这种模式是指在众多社会公益事业和基础设施项目中。选出发展潜力较大且稳
定的项目作为社会保险基金的投资对象，由政府组织对项目的政府责任的论证。对于必须由地方政府承
担最后兜底责任的项目，可以确定为社保基金投资方向，由市财政（社保基金管理中心）办理基金投资
手续。这种模式的优点是在基金增值的同时节约了手续费；缺点是超越了国家现行社保基金投资的范
围。
――投资开放式基金模式。开放式基金是指基金规模不固定，基金单位可随时向投资者出售，也可按投
资者要求买回的运作方式。这种模式的优点是投资收益高于国债和储蓄、低于股票；缺点是投资风险高
于国债和储蓄，同时需支付手续费，而且国家至今末规定可以作为社会保障基金的投资范围。
笔者认为，上述三种模式比较，选择委托银行贷款模式较为合适。在确保社会保障基金安全的前提下增
加了利息收入，同时又不违反社会保障基金管理制度。
三、拓宽社保基金投资领域的可行性分析
选择委托银行贷款方式拓宽社会保障基金投资领域，笔者分析是可行的。
――从政策角度分析具有拓宽投资领域的可能。（1）综观世界各国社会保障基金管理政策，其基金结
余的投资方式除储蓄和购买债券外，还有以下几种：一是投资于国家基础设施和基础产业。将社会保障
基金投资于交通、电力、通讯等社会基础设施和基础产业，其回收期稍长但收益较稳定可靠，既有经济
效益，又能兼顾社会效益。二是投资于股票市场。将社会保障基金投资于国内或国外股票，以获取股息
收益或股票增值。三是投资于不动产及各类贷款，如抵押贷款、商业贷款、住房贷款、个人贷款等。
（2）在我国，根据财政部、劳动和社会保障部《关于印发<社会保险基金财务制度>的通知》规定，
“基金结余除根据财政和劳动保险部门商定的、最高不超过国家规定预留的支付费用外，全部用于购买
国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券”。而在按照规定购买国家发行的特种定向债券和其他
种类的国家债券后，剩余资金则存入银行。
综观上述社会保障基金的投资方式，按照风险和收益由小到大的顺序排列是储蓄、政府债券、基础设
施、公司债券、股票和不动产。总的来看，各国对社会保障基余的投资营运都控制得非常严格。储蓄和
购买政府债券是所有国家都认可的投资方式，而对基础设施、股票、不动产和贷款等风险大的项目，有
的国家是严格禁止的。不过，从一些国家的统计分析来看，社会保障基金投资于股票市场的回报率在各
项投资项目中是最高的，因此，不少国家对社会保障基金投资于股票市场解开禁令。
――从投资对象分析具有拓宽投资领域的空间。“九五”期间，政府对本级范围内通过向商业银行贷款
形式，投入 40多亿元兴建了大量的社会公益事业和城市、交通等基础设施项目。“十五”期间，还投
入巨资兴建文化中心、体育中心、杭州湾跨海大桥等社会公益事业和城市、交通基础设施项目。这些项
目的建设，均将逐步到达还贷期和贷款期，而已经建成项目目前尚未具备还贷能力，需由政府财政给予
支撑，待建项目需要大量的资金投入才能启动，这些因素均给社会保障基金投资渠道的拓宽提供了方
向。
――按投资项目分析具有较好的安全性和较高的投资收益。将社会保障基金投资于政府承担最后兜底职
能的社会公益事业和城市基础设施、交通设施项目，可确保社会保障基金的安全性。同时，可以增加较
多的利息收入，如按照三年期存货款年利率计算，社会保障基金年利率可在目前 2．52％的基础上提高
到 5．58％．如按 3亿元资金量进行测算，年度利息收入可从存款的 756万元提高到委托贷款的 1674
万元。
四、拓宽社保基金投资领域的意见
（一）统一思想、确定投向。由市财政局按照嘉兴市国民经济和社会发展“十一五”规划，会同市发展
计划委员会对文体、教育、交通、建设等部门纳入“十一五”规划的项目进行评估，选择提出社会公益
事业和基础设施投资项目，提交市政府决策。
（二）落实数额、明确责任。由市财政局会同劳动保障局及社会保险经办机构、慈善总会等部门，对存
量社会保障基金银行存款进行分析，在此基础上结合社会保险扩覆工作和社会保障基金收支趋势进行预
测，确定年度社会保险基金银行存款余额计划，提出分年度投资总量。在此基础上，山市财政局出面与
国有商业银行进行衔接，确定委托贷款银行。
（三）建立机构、搞好运作。（1）拟建立社会保障基金管理中心。机构性质拟界定为依照公务员制度
管理的相似科级公益型事业单位；赋予该机构根据社会保障基金管理政策，负责社会保障基金的资金运
作职能；拟定编制 3名，人员来源从财政系统现有人员中调剂及向社会招聘高素质的资金经营人员解
决；社会保障基金管理中心作为市财政局的下属事业单位，对中心实行行政领导和业务管理。（2）基
金管理中心建立后，从整体上完善了对社会保障基金的管理，对整个社会保障基金的各个环节：征
收――地税局、管理――财政局、运作――基金中心、支付――社会保险事业局，使其形成了四者既相
分离又相联系、既相互制约又有机结合的社会保障基金管理机制，符合国际惯例和国家对社会保障基金
的管理趋势。（3）基金管理中心建立后，按照市场经济法则，在市政府及财政部门的宏观指导下经营
社会保障基金，在确保基金安全的前提下运作社会保障基金，以最大限度地使其增值。
