第四章
社会保障的管理职能
2010年11月5日
08劳动与社会保障、行政管理
社会保障学
主要内容
社会保障的行政管理
社会保障的基金管理
社会保障的财务管理
社会保障的信息化管理
社会保障管理体制
信息化建设与管理体制案例：宝鸡市、宁波市
国外的社会保障管理体制介绍
什么是社会保障的管理？
社会保障活动过程
缴费型：
政策制定—实施—收费—形成基金—给付—实现保障功能－闲置资金运营
非缴费型：
政策制定—实施—基金（财政预算、社会募集）—给付—实现保障功能
社会保障管理是指为了社会保障制度的实施，国家和政府配备专业人员，设立专门机构，对社会保障事业进行决策、计划、监督、调节以及对社会保障基金的筹措、运营管理和促进保障金给付等活动的管理过程。主要包括行政管理、基金管理、财务管理、信息化管理等方面。
社会保障管理内容之间的关系
社会保障管理体制
行政管理
基金管理
财务管理
社会保障管理
传统管理机制
信息化管理
第一节 社会保障的行政管理
什么是社会保障的行政管理？
社会保障的行政管理是指对社会保障政策制定、立法及其实施的相关事务进行组织、安排及落实的一项管理活动。
它是社会保障管理的重要组成部分。
一、社会保障行政管理的基本内容
(一)政策法制管理
具体包括以下两个方面：
第一，制定政策和立法。政府根据相关规定制定政策和立法。这些法规和政策对社会保障的实施对象、资金来源及其征集方法、支付待遇及其支付办法以及社会保障基金的管理方法等方面作出了明确的规定。
第二，实施与落实。一般由主要的社会保障管理机构给予落实。
(二)具体事务管理
具体事务管理内容主要包括对社会保障基金和社会保障实施对象的管理等，这项工作由社会保障的具体事务实施机构来承担。
社会保障的具体事务管理主要包括：
(1)保障费用的征缴。
(2)待遇给付。
(3)基金管理。
(4)办理保障关系变更手续。
(5)其他相关服务。
二、社会保障的行政管理模式
有五种模式：
(一)政府直接管理模式：集中统一管理，分权管理。
(二)政府与公法机构共同管理模式：政府负责立法与政策；基金会、协会等负责具体事务。
(三)政府与工会共同管理模式：政府负责立法与政策；工会负责具体事务。
(四)政府与所属单位共同管理模式
(五) 政府与商业机构共同管理模式
三、社会保障的管理成本
（一）社会保障管理成本的概念
社会保障管理成本是社会保障管理机构对社会保障事业进行管理所需要的管理费用。
（二）社会保障管理成本的内容
具体应包括四个方面：
第一，构建社会保障管理组织机构成本。
第二，社会保障管理组织运行成本。
第三，监督与激励成本。
第四，其他管理成本。
（三）降低社会保障管理成本的方法
1．保证社会保障管理主体的多元化
2．改革社会保障主管系统
3．优化社会保障制度设计
四、社会保障费用的征收方式
社会保障费用的征收方式一般可分为税收方式和保险方式两种。
缴费型制度可以采取保险方式也可以采取税收方式。如养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险项目中，有些国家实行保险方式，有些国家则实行税收方式。
非缴费型制度一般实行税收方式，如社会救助、社会福利等项目。
税收方式的优点在于社会保障的资金来源容易得到保障，这是因为征税相对来说具有更强的法律约束力；它的弊端在于容易造成国家财政负担过重，这是由社会保障支付水平提高所造成的。
保险方式的优点在于一般不会造成国家财政负担的增加，这是因为支付标准往往根据缴纳水平来决定；它的缺点在于容易形成社会保障基金短缺的情况，这是因为在法律约束力上，保险费的征收不如征税，征收保险费相对比较困难。
五、社会保障的水平管理
社会保障水平的管理就是通过组织管理把握社会保障水平的度。
什么是社会保障水平？有狭义、广义概念之分。
广义概念是指社会在一定时期内向社会成员所提供的社会保障范围和社会保障基金的量的总称。
社会保障范围通常用社会保障项目的多少来反映，社会保障项目越多，社会保障范围就越广，社会保障水平就愈高。
社会保障基金的量是指社会能够集中到的用于各种保障项目给付的资金的规模，社会保障基金规模越大，则用于给付的能力增强，给付的额度就越大，社会保障水平就越高。
宏观概念（主流概念）
社会保障水平是社会在一定时期内社会保障支出的规模。或者
社会在一定时期内社会保障支出占经济总量的比值。通常用占GDP，占财政收入（支出）来表示，即：
某一统计范围内的社会保障支出规模
某一统计范围内的GDP
×
100％
某一统计范围内的社会保障支出规模
某一统计范围内的财政收入（或者支出）规模
×
100％
狭义概念（微观概念）
社会保障水平是指社会在一定时期内向每个社会成员所提供的社会保障支出金额。
社会保障的总体人均水平（人均社会保障支出、城镇人均社会保障支出、农村人均社会保障支出等等）
从单个社会保障项目考察（人均养老保险金、人均医疗保险金等）
概念范围：国家、地区、人群
社会保障水平的影响因素：
（一）经济发展程度
（二）人口结构
（三）政治体制
（四）价值观念
第二节 社会保障的基金管理
一、社会保障基金的含义和风险特征
（一）基本涵义
社会保障基金是指为了保障社会成员在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本生活需要，在国家立法的强制规定下，通过向社会成员及其所属单位征收社会保障费用或由国家财政直接拨款而形成的一种基金。
社会保障基金管理的基本内容主要包括以下四个方面，即基金筹集、基金运行、基金支付和基金监管。
根据基金的用途来分，社会保障基金可以分为社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金和社会优抚基金。社会保险基金可分为养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金；社会救济基金、社会福利基金和社会优抚基金也可以分为若干个子基金。根据基金的调剂范围来分，社会保障基金可以分为社会统筹基金和个人账户基金。
社会保障基金是实现社会保障目标的经济基础，它同样具有强制性（社会保险基金）、互助性、保值性和增值性等特征。
(二)社会保障基金的风险特征
建立社会保障制度的目的之一就是帮助社会成员应付各种经济风险，社会保障基金是实现这个目的的经济基础。但是，由于社会保障基金具有长期性和规模大等特征，因此，其本身面临着以下一些风险：
1．通货膨胀风险
2．投资运行风险
3．偿付能力不足风险
二、社会保障基金的筹集方式
社会保障基金的来源主要是国家财政拨款、单位缴费与个人缴费。社会保障基金的筹集模式主要有以下五种：
1．单位全部缴纳
2．政府财政全额拨款
3．个人全部缴纳
4．单位与个人共同缴纳
5．国家、单位与个人三方共同负担
三、社会保障基金的投资运行
(一)社会保障基金的投资运行原则
任何基金的投资运行都应该遵循安全性、收益性和流动性的原则，但由于社会保障的性质和目标，决定了社会保障基金投资运行原则的顺序应该是安全性、收益性和流动性。具体来说，在保证社会保障基金投资运行安全的基础上，提高其收益性，最后才满足其流动性的要求。
1．安全性原则
2．收益性原则
3．流动性原则
(二)社会保障基金的运作方式
许多国家或地区在决定社会保障基金的投资运作方式时，都遵循多样化原则，其目的是在避免高风险的同时，能够取得较高的收益。但是，各种投资工具所占的比例在各国之间差异很大，这与该国或地区社会保障的基本理念、资本市场的完善程度以及社会保障基金的监管体制有着密切关系；社会保障基金的运作方式主要有以下五种：
1．购买国债
2．银行储蓄
3．购买企业债券
4．购买股票
5．直接投资
四、社会保障基金的管理模式
(一)社会保障基金的财务方式
1．现收现付制
现收现付制(Pay—as—you—go)是支付所必要的费用，在当时通过从现役劳动者那里征收保险费来解决的一种方式。与完全积累制相比，现收现付制具有以下优点和缺点：
主要优点：
第一，容易保证国民的生活水平。
第二，容易应仍通货膨胀与利率所带来的风险。
第三，再分配功能强，具有代际间收人再分配的功能。
主要缺点：
第一，难以应付人口老龄化的挑战。
第二，容易使国家财政负担加重。
2．完全积累制
完全积累制(Funding Scheme)又称基金制，是将来支付所必要的费用通过征收保险费预先进行积累的一种方式。与现收现付制相比，完全积累制具有以下优点和缺点：
主要优点：
第一，容易应付人口老龄化所带来的风险。
第二，具有激励机制。
第三，促进资本市场与国民经济的发展。
第四，不容易增加国家财政负担。
主要缺点：
第一，容易受通货膨胀和利率的影响。
第二，不容易保障国民生活而无法实现社会保障目标。
第三，容易受到资本市场因素的影响。
第四，社会互济性差。
3.部分积累制
部分积累制是现收现付制与完全积累制相互结合的一种方式。它既具有部分现收现付制的成分，也具有一定的积累制成分。目前，许多发达国家和发展中国家都采用这种方式。这种方式在一定程度上具有现收现付制和完全积累制两者的优点，但又在一定程度上能够克服两者的缺点。
但是，从理论上来讲，这种方式很难发挥两者的优点，同样也很难克服两者的缺点。究竟采取哪一种方式，将取决于这个国家或者地区的具体情况。
(二)社会保障基金的管理模式
根据给付方式和缴费方式的不同，社会保障基金管理模式又可以分为给付确定制(Defined Benefit，简称DB)和缴费确定制(Defined Contribution，简称DC)。
1．给付确定制（ DB ）
这种模式是根据社会平均工资水平和生活水准等因素预先确定社会保障支付水平，然后再确定社会保障的缴费(税)水平。在给付确定制下，社会保障基金的筹集模式往往采用现收现付制。
与缴费确定制相比，给付确定制具有以下四个特征：
第一是容易保障国民的基本生活。
第二是政府承担最终责任。
第三是容易增加国家财政负担。
第四是容易享受社会和经济发展所带来的成果。
2．缴费确定制（ DC ）
这种模式是预先确定缴费水平，然后再根据社会保障基金积累和投资收益情况确定其给付水平。缴费确定制一般与完全积累制和部分积累制相联系。
与给付确定制相比，缴费确定制具有以下四个特征：
第一是不容易增加国家财政负担。
第二是不容易保障国民的基本生活。
第三是透明度高。
第四是支付水平与基金积累多少有关。
3．给付确定制与缴费确定制的选择
这两种模式各有优点和弊端，因此，从理论上来说，很难判断哪一种模式更好。至于选择哪一种模式，应完全根据每个国家或地区当时的社会经济情况来决定。在给付确定制下，具有容易保证国民生活水平的优点，而这种优点正好是缴费确定制的缺点；缴费确定制的优点在于不容易增加国家财政负担，而这个优点又正好是给付确定制的缺点。
第三节 社会保障的财务管理
（自学内容）完成下列作业：
什么是社会保障财务管理？
简述社会保障财务管理的主要内容和方法。
第四节 社会保障的信息化管理
（自学内容）完成下列作业：
什么是社会保障信息化管理？
社会保障信息化管理的主要内容有哪些？
什么是金保工程？
什么是社会保障卡？
第五节 社会保障管理体制
一、社会保障管理体制的含义和内容
(一)基本含义
社会保障管理体制是指社会保障管理机构的设置以及各管理机构的职责划分，具体包括上级社会保障管理机构与下级社会保障管理机构之间、社会保障管理机构与其相关部门之间、投保单位与受保人之间在职责和权限、权利和义务等方面的有关规定及其制度。
(二)基本内容
第一，统一决策管理与分工实施管理。（职能）
第二，中央集中管理与地方分级管理。（实施）
第三，社会化管理与专业化管理。（效率）
二、建立和完善社会保障管理体制应遵循的基本原则
在建立和完善社会保障管理体制时，必须遵循以下几个基本原则：
第一，法制化原则。
第二，社会化原则。
第三，一体化原则。
第四，规范化原则。
三、社会保障管理机构的设置
一般来说，社会保障管理体制中应该设置以下四个层次的管理机构：
第一是决策机构。
第二是具体业务实施机构。
第三是基金运行机构。
第四是监督机构。
四、我国社会保障管理体制
（一）现状
1、从宏观的层面看：
社会保险 人力资源和社会保障部、卫生部
社会福利 民政部
社会救济 民政部
社会优抚 民政部
实行相对集中的社会保障管理体制。
其中社会保险管理体制曾经历过五个不同的发展阶段：
1）工会管理（1951－1969年）
2）企业自管（1969－20世纪80年代）
3）多部门管理（20世纪80年代末－1998年）
4）劳动和社会保障部（1998年－）
5）人力资源与社会保障部（年-）
人力资源保障部
劳动科学保障研究院
社会保险事业管理中心
人事教育司
规划财务司
劳动工资司
培训就业司
社会保险基金监督司
农村社会保险司
失业保险司
社会福利
办公厅
法制司
养老保险司
医疗保险司
中国社会保障管理体制组织框架
民政部
社会救助
社会优抚
卫生部
农村合作医疗保障
目前中国社会保障管理体制在中央一级是以政府行政管理为主的组织系统。
国务院
体改办
国家
计委
审计署
专题办
人保部
财政部
保监会
银监会
证监会
宏观司
社会保障专题
社会保险审计
社会司
规划财务司
养老保险司
基金监督司
法制司
农村社保司
社会保险事业管理中心
社会保险研究所
商业银行托管管理
资本市场及基金管理公司
再保险公司
中国人寿保险公司
国债金融司
社会保障司
会计司
中国社会保障管理体制组织框架
人力资源和社会保障部：负责养老、医疗、失业等各业务司制定方案、制度、政策，审核、批复省、自治区、直辖市上报的有关方案和请示。
社会保险事务管理中心：管理社会保险经办机构的基金收支、财务会计、统计、社会化服务和宣传等；
社会保险基金监督司：主管基金监督、审计、投诉处理和补充养老保险基金承办机构的资格确认;
法规司：负责立法和执法监督；
规划财务司：主管基金管理财务、会计制度制定，社会保障事业发展规划；
农村社会保险司：主管农村社会保险事务的清理、整顿和行政管理。
财政部设立了社会保障司，主管社会保险基金收支两条线、财政专户管理，中央和地方财政预算中用于社会保险支付的审核、拨付；会计司主管社会保险基金管理财务、会计制度的编制和颁布；国债金融司主管社会保险基金定向发行国债和政府彩票。
国家计委设立了社会司，主管社会保险事业和发展保险基金进行年审并受理重大投诉。
2、从制度层面看：
（1）养老方面：
基本养老保险——人力资源和社会保障部门、社会保险经办机构
机关事业单位养老保险——人力资源和保障部门
企业年金——企业管理部门、商业保险机构、社会保险机构
农村社会养老保险——人力资源和社会保障部门、民政部门
“三无”、“五保”供养——民政部部门
（2）医疗方面：
基本医疗——人力资源和社会保障部门
事业单位医疗保险——人力资源和社会保障部门
农村合作医疗——卫生部门（也有联合商业保险机构）
医疗救助——民政部门、卫生部门
3、从地区管理方面看：
（1）省级：
人力资源和社会保障厅
民政厅
卫生厅
财政厅
（2）县市级：
人力资源和社会保障局（劳动保障局）
社会保险局（公司、中心）
民政局
计生局
财政局
（二）中国社会保障管理体制的主要问题
1、职责不清
2、缺乏规范性和统一性
3、业务管理能力不到位
4、缺少社会参与和监督机制
5、管理效率低下
6、行政资源浪费
（三）改革的目标和内容
其改革的基本方向应该是“五个统一”：
统一立法
统一政策
统一基金管理
统一机构
统一监管
复习思考题
1．社会保障管理体制有哪几种模式？
2．如何降低社会保障管理的成本？
3．我国社会保障体制存在哪些问题？改革的方向是什么？
案例
信息化建设：陕西宝鸡市太白县
管理体制：宁波市养老保险管理体制
国外管理体制
2010-11-1宁波市养老保险经办能力建设.doc
市级经办机构：
宁波市养老保险管理中心
街道、乡镇
15个县（市）、区级经办机构
社区、村
负责制订基本政策、业务指导监督、计算机支持。
前台直接面对服务需求人员：
负责参保人员参保登记、待遇享受、关系转移接续等业务环节所需材料的收集和上报等。
相关后台信息的处理：
负责参保人员的参保资格、基本信息、缴费信息等审核，录入有关信息等。
负责本辖区业务经办，
对下两级社保服务机构以业务管理、指导、监督为主，实现经办工作延伸。
宁波市养老保险经办机构设置及职能
地(市)级：宁波市养老保险管理中心
县(区)级：江北区社会劳动保险事业管理所
办公室
人事教育科
财务（审计）科
退休管理科
业务一科
登记申报科
业务二科
工伤生育科
稽查科
计算机室
办公室
业务一科
业务二科
统征申报科
街道(乡镇)：江北区庄桥街道社会保障与救助服务站
社会保险1
社区（村）：上邵村政务室
劳动及就业保障
社会保险2
管理和业务
上管理与业务、下业务
上管理、下业务
业务范围
独立
相对独立
配合
科室设置
隶属
上配合、下隶属
支持
与地方政府关系
指导
上直属、下指导
直属
管理层级
“块状管理”
“条块结合”
“垂直管理”
维度\类型
基层社会保障保险经办机构管理模式
国外社会保障管理体制
由于每个国家在建立和发展社会保障管理体制的过程中，都会受到各种因素的影响，因此，采用的社会保障管理体制模式也就各不相同。主要存在以下四种模式：
第一是统一集中管理模式。
第二是统一与分散相结合模式。
第三是自治管理模式。
第四是市场运行模式。
典型国家的社会保障管理体制比较
在美国，社会保障署是最重要的社会保障管理机构，隶属于联邦人力资源部，1994年美国国会通过了“社会保障机构独立”的议案，从此，社会保障署独立管理主要社会保障事务。
美国的社会保障管理体制
总秘书处主任
社会保障署
署长
财务主任 行政主任
计划处主任
日常事务副署长
地区局
中央运
行处
联络处
管理事务副署长
系统副署长
计划副署长
政策外事副署长
评估处
预算与人事处
综合计划处
系统运行处
系统要求处
系统综合处
信息系统处
精算处
法规处
退休与遗属保障处
辅助收入保障处
伤残处
申诉处
政府事务处
政策处
美国社会保障机构内部结构
美国的基金管理、运营是由社会保障信托基金机构负责，其信托理事会负责监督。如联邦老年和病残保险信托基金、联邦残疾保险信托基金。
美国社会保障管理体制的主要特点：
（1）行政管理机构独立操作；
（2）社会保障基金运营与行政管理分离；
（3）充分利用市场融资手段提高社会保障基金的支付能力。
英国社会保障管理体制
早期的社会保障制度完全由政府一个部门集中管理，以后分为若干部门管理。从中央到地方，社会保障工作人员队伍十分庞大，60％服务于公共部门的人员从事社会保障范围的工作，包括行政人员、社会工作者、医生护士和心理医生、各种专家顾问等。近年由于职业年金和个人储蓄的发展，协助官方福利机构工作的民间自愿团体组织迅速发展起来。但是社会保障管理还是以政府为主
英国社会保障部是政府对社会保障事务的主管部门。内设三个部门，即法律事务部、财务管理局和政策规划局，在社会保障部设立了6个相对独立的执行机构，各司其政。
英国社会保障部组织结构
法律事务局
社会保障部
财务管理局
政策规划局
战争优抚机构
儿童权益保护机构
安置机构
信息服务机构
基金收缴机构
待遇发放机构
其公共管理体制特点是：
（1）政府积极介入社会保障事务，并承担主要管理职责；
（2）社会保障立法内容全面，执法司法制度健全；
（3）社会保障管理机构日趋臃肿，存在社会保障事业官僚化的趋势；
（4）在社会保障制度改革中，国家正在将一些社会保障事务交由民间自治组织机构管理；
（5）公共社会保障的行政管理与基金运营尚未分离。
新加坡中央公积金局是一个具有本国特色的社会保障管理机构。它是在政府劳工部一般监督下的半官方机构。实行董事会领导下的总经理负责制。董事会主席和总经理由劳工部任命，任期三年，董事10人，有政府代表3人，雇主代表2人，专家4人。董事会有决策权，下设财金委员会和规划决策委员会。中央公积金局内设6个部门，即会员服务部、人事部、电脑部、雇主服务部、行政部、内部审计部，全局700个工作人员。
新加坡社会保障管理体制
国家劳工局
中央公积金局
个人帐户
普通基金75％ 保健基金15％ 特别基金10％
新加坡社会保障管理体制
会员服务部
人事部
电脑部
雇主服务部
行政部
内部审计部
其管理体制的特点：
（1）采用政府集权与现代公司结构相结合的手段介入社会保障事务，承担全面管理职责；
（2）社会保障立法内容全面，执法司法制度健全和严明；
（3）社会保障管理机构规范、高效、廉洁，深得公民的信任；
（4）公共社会保障的行政管理与基金运营尚未分离。
