发行地方政府公债的意义及建议 曹利娜 时间：2007年s1期 【来源：管理科学文摘】 公债是国家以还本付息为条件而获取的财政收入，是政府进行财政融资、增加财政收入 的种重要形式。根据我国1994年制定的《预算法》第二十八条:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”在这规定中，首先我们能看到，在我国，公债即政府债券的发行权为中央政府听垄断，地方政府不得发行债券。但是，在经济迅速发展、各地方政府加人建设投入的背景下，我国地方政府的债务普遍存在，且隐蔽性强，如果这此债务民期处于政府的统计和监管之外，将可能诱发国家的债务危机和金融危机。随着我国地方政府的债务风险开始凸现，地方政府债务风险的控制和化解已经到了必须高度重视的地步了而发行地方政府公债，则有利于防范地力政府的债务风险。本文简要的分析了地方政府公债发行的意义和几点具体建议。 一、发行地方政府公债的意义 (一)缓解地方建设资金的不足 1994年分税制以后，地方政府有了自己独立的事权，地方公共事业的发展都已经成了 地方政府自己的事情，地方政府具有融资的内在要求，特别是在我国城市化的进程中，兴建 地方基础设施建设，改善地方的投资环境，离不开大量的建设资金由于我国在二计划经济时 期，把城市基础设施建设和住宅当作非物质生产部门，被排在生产建设之后，长期得不到重视，且受到低水平生产力的困扰，有限的资金几乎都被用到生产建设上，造成了城市建设长 期滞后于国家经济社会发展的局面。虽然改革开放20年来，我国逐步加人了对城市基础设施和居民生活设施的投资，基础设施的状况有所改善，但设施的老化和短缺的矛盾仍然}分突出。目前，从我国各个地方现有的情况来看，依赖于地方政府的预算资金远远不能满足各地区建设的需要。所以，通过发行投向明确的地方政府债券的形式获取资金，可以弥补基础设施建设基金不足的问题 (二)规范现有地方政府的举债行为 应当看到，在存在债务融资需要的情况下，完个禁止地方政府的举债行为，只会导致 地方政府从非正常渠道获得收入，以弥补必要的支出。正如我国目前所显示的一样，虽然地方政府实行的是“平衡预算”，即“以支定收”。但是，由于经济基础薄弱、财务体制改革落后等各种原因，地方政府普遍采取了“多元化融资”的方法，以筹集地方基础设施、公用事业建设资金。其结果是，几乎所有政府部门及政府所属企事业单位，都可以政府名义筹集资金。其中相当部分采取变相发债形式。因此，就中央政府而言，与其让这部分自己无法控制的“制度外收入”膨胀，不如允许地方政府发债让地方政府以规范的债务形式取得资金弥补建设资金的不足，同时加大预算外资金和制度外资金的监督管理力度，取消一些不合理的收费，从而增强自身的调控能力 (三)减少地方政府的债务风险 与中央政府的国债转贷相比，地方政府直接举债的方式对于地方政府举债行为的约束可能更强，并由此会减少债务风险的强度。因为，在此情祝下，作为债务人的地方政府对十债务风险的承担更为直接，还木付息的责任感更强，这种责任感会促使地方政府在项目的立项、可，厂胜论证以及建设中都会更注重效益，从而有益提高债务资金使用效率的提高，避兔债务资金的浪费:另一方面由于地方政府充当了直接债务人的角色，使社会成员，特别是发债地区的公众更易于增强他们对地方政府举债行为的监督力度，从而使地方政府举债外在的约束力增强，有刊于地方政府举债行为的过渡扩张。事实证明，上述论断是符合实际的根据世
界银行的研究，以中央作为金融中介担保人的还贷记录口碑不佳，贷款的分担越来越带有政治色彩，债款的催讨往往马虎了事，最后只得由全国纳税人来承担不良贷款带来的负担。 二、发行地方政府公债的具体建议 (一)发行主体级别 结合国际惯例和中国国情，国内地方政府债券的发行书体应该限定于省、自治区、直 辖市级政府。省级财政部门制定地厅债的发行计划和预算方案，管理债券资金的周转和分 配，掌握还本付息的总体状况;省级以下的各级政府不作为发债主体，其债务资金纳入省级 财政预算进行统一管理。地方公债的发行范围，最初两年应主要选择地方财力比较雄厚的 东部沿海城市进行试点，待取得经验后，再在全国推行。 (二)投资项目要求 地方政府债券筹集的资金用途应是在决定是否授予发行债券权力时着重考虑的问题。如 果允许地方政府靠发行债券维持日常开支.则不利于对其形成增加税收的激励，特别是，这种债券也根本违反了代际公平的原则，还会导致与民争利的问题。同时，参照中央政府发行 债券时要求的“建设公债原则”，地万政府发行公债资助的项目，其重要性和公益性都必须 达到特定的要求。虽然重要性和公益性的实体标准并不好确定，但是在程序上的控制却是可以事前设计的.如权力机关的审批以及监察部门的项目评估，信息披露等。尤其是，与中央 政府发行公债的议会审批程序有所不同的，地方政府发行国债牵扯的不是行政与立法、而是 中央与地方的博弈，所以不大会存在行政机构利用信息不对称造成建设公债原则之恨伪性的 情况。因此中央权力机关和行政机关都可以在这问题上很好的发挥把关的作用，所需要防止出现的是由于审批权导致的寻租空间而造成各地方之间的不均衡，而这又要求必须很好地发挥财政监督机制的作用。 (三)地方政府公债的流通与市场监管 发达、活跃的流通市场是债券发行市场的有利条件之一。要实现地方债有序的流通交易， 就必须建立严格的债券登记结算管理制度。根据现在的制度规范和已有的市场条件，可以将该类债券纳入中央债券统登记结算管理系统，由中央国债登记结算公司管理地方债的流通，可以借助于多种形式的交易方式目前可以商业银行的柜台交易为主，面向个人与机构，发展柜台市场。对资质好、信用等级高的记帐式地方债，应允许其在沪、深证券交易所上市流通，也可以在银行间债券市场进行现券与回购交易对于地方债券的监管问题，需要建、)_对债券资金、预决算的管理制度证管部门和人民银行对其发行和偿付行为的监督制度以及面向社会公众和投资者的债券信息披露制度。 (四)建立健全预算资金管理的责任制度 则政管理的核心是预算编制与执行。通过科学、规范、透明的预算编制程序，编制出便升管理和具有制约机制的预算，才有可能实现预算的规范管理。只有严格的依法执行和加强监督，才能保证预算目标的实现权力开放并不等于放任自流。OECD成员国在开放权力的同时普遍建立健全了报告责任制度这制度的核心是要求预算资金的使用和管理部门如实地报告预算资金的使用情况和效率效果从而使对预算资金的监督成为整个社会共同的责任。我国虽然有政府向人民代表大会报告预算执行情况的制度，但这个制度很不完善。因此，当前要首先作好这些基础工作，特别是报告责任制度的建设。报告责任制度建设的当务之急是以则政资金使用情况的信息披露为导向，改革我国现行的预算会计制度。在借鉴国外政府会计改革经验的基础上，从现行的收付实现制逐步过渡到权责发生制，从财务报表制度过渡到财务报告制度，从而为预算管理报告责任的落实做好技术准备。通过这种方式，中央一级政府就很方便的监控到地方政府的资金运营情况。 综上所述，在我国现在的情况下，地方政府公债的发行已经有定的必要性，但地方政 府公债的发行是否会引发新的债务风险?这是现在所担心的问题。所以地方政府公债的发行
必须慎重，除了要借鉴美国、日本等成熟国家的具体做法外，还必须考虑到我国的国情，要 从我国的实际出发。
