外资并购国有企业的税收问题及对策
一、外资并购国有企业的税收政策和税收法规方面存在的问题
(一)关于外资并购的税收政策问题
1、外资并购政策不平衡导致税收的不公平。根据有关外资并购法律法规的规定,外国投资者通过
收购企业的产权、股权、资产、债权或增资扩股等方式并购国有企业、设立外商投资企业的,只要外
国投资者在并购后所设的外商投资企业中的出资比例不低于 25%,即可享受外商投资企业的待遇,而按
我国现行的税收法律规定,外商投资企业可享受包括优惠税率、减免税、再投资退税在内的众多税收
优惠。这意味着国有企业通过并购嫁接外资后能享受到一系列税收优惠政策。这种政策实际上导致了
内资企业无法公平地参与并购活动。
除了在内外资并购方面反映税收政策的差别外,在外资并购的不同形式之间也存在差别。根据
2002 年证监会、财政部和国家经贸委联合发布的《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问
题的通知》,上市公司国有股和法人股向外商转让后,上市公司仍然执行原有政策,不享受外商投资企业
待遇。这就是说,向外资转让国有股和法人股的公司,不论转让后外资在公司中的股份有多少,只能按内
资企业待遇纳税,税负上要远高于外商投资企业。这样规定,也许在政策层面上有特定考虑,但是从税收
角度来说,显而易见是不公平的。
再进一步分析,再投资退税的税收优惠政策对不同的外资并购方式来说也存在差别。按现行税法
规定,外商投资企业中的外国投资者,将其获利投资于该企业、增加注册资本、经营期不少于五年的,可
退还再投资部分已纳所得税的 40%。又规定,外商投资企业中的外国投资者用所获利润投资其他外商
投资企业,也可享受再投资退税 40%的待遇。但是,根据国家税务总局 2002 年 7 月 17 日发布的《关于
外国投资者再投资退还企业所得税有关问题的通知》,外国投资者用所获利润直接用于投资举办其他
外商投资企业享受再投资退税 40%的规定,必须是直接用于再投资新办其他外商投资企业,且其再投资
构成新企业的注册资本,或者是直接用于再投资增加已存在外商投资企业的注册资本。无论是“再投资
于该企业,增加注册资本”还是“直接用于再投资增加已存在外商投资企业的注册资本”,实际上都属于“增
资扩股并购”,可享受再投资退税优惠,但是,“外国投资者将从外商投资企业取得的利润,再投资购买其
他投资者在已存在企业的股权,未增加该企业的注册资本和经营资金,不得享受再投资退税的优惠”。由
此可见,外资通过股权收购或资产收购方式将在华投资获利用于在中国境内再投资不享受有关退税的
优惠。
2、税收政策滞后于外资并购政策,造成两者之间的不协调。2002 年 3 月,我国发布了新的《外商
投资产业指导目录》,新《目录》把外商投资项目分成鼓励、限制、禁止和允许四大类,但是在税收政
策上,却没有相互呼应。按我国现行的《外商投资企业和外国企业所得税税法》规定,给予外商投资企
业的税收优惠是按区域或地理位置划分,而非按产业规定。这种按地理位置划分的税收优惠政策本身
体现的产业政策导向存在滞后性和不科学性,不能为外资并购活动提供很好的鼓励和刺激作用。
(二)关于外资并购的税务处理问题
并购是一项复杂的经济活动,特别是外资并购国有企业,既涉及外资背景,又涉及国有企业的特殊
背景,相对而言,我国目前关于外资并购的税务规定显得过于偏重原则性,对并购中可能出现的许多具
体问题没有考虑,因此,在操作中难免会留下一些漏洞。
1、应税并购和免税并购同时并存,容易诱导企业进行避税型并购,既造成国家税收利益的损失,又
扭曲企业的并购行为取向。
并购理论中的纳税同效应观点认为,企业通过并购可以使避税得到很好的利用,即使是为了其他目
的而进行的并购,人们也会采用高速交易方式以在遵守税法的前提下尽可能地获取税收利益。我国税
收规定中应税交易和免税交易并存,给企业利用并购活动避税留下了空子。免税并购对被并购公司股
东来说,可以获得递延纳税的好处,即并购交易所得要递延到被并购公司股东将取得的股票转让时才实
现;对于并购公司来说,则可利用被并购方的税收特点,进行亏损结转等。所以,各国对于免税并购在并购
动机、持续经营、支付手段等方面都有严格规定,而我国在这方面的规定几乎是空白。
此外,对在外资背景下并购活动的复杂化所引起的相应税收问题,我国税收法规也没有做出明确规
定。如,在免税合并中,对是否禁止使用二级子公司没有规定:存续公司必须直接由外国投资者自己拥有
还是允许由外国投资者的二级子公司拥有?对此如果不做限定的话,投资者就可能将被合并企业或执行
并购的子公司的股票配置到任何层次的子公司中,经过复杂的资本运作获得利益。
2、税务处理的规定不够明确和严谨,不利于规范外资对国有企业的并购活动。
(1)对应税交易的规定不明确。特别是对以实物资产交换股权,要求被并购企业按公允价值转让处
置全部资产,计算资产的转让所得,依法缴纳所得税。这一规定,从表面上看是合理的,但是在实践中存在
两个问题:
第一,以实物资产交换股权。被并购企业收到的是股权而不是货币所得,虽然收到的股权也可按公
允价值计算出资产的转让所得,但企业的实际纳税能力并未增加,此时的所得实际上是资产评估的增值,
无法纳入应纳税所得中计算征税,所以,被并购企业的纳税义务只能递延到被并购企业股东将股票转让、
取得转让溢价时实现。这时,从税务上把以交换股权为主要特征的企业合并和企业整体资产转让定为
应税交易,没有实际意义。所以,在其后的条款中,又同时规定并购支付额中非股权支付额不高于所支付
股权票面价值的 20%时,可不确定资产转让所得。这样,在条款的表述上又容易含糊不清,对并购活动产
生误导。
第二,这一规定没有考虑国有企业并购重组的特点。对于国有企业来说,由于其所有权虚化,所以,当
国有企业的全部资产和负债以合并或整体资产转让方式转移给并购企业后,原有企业不复存在,此时股
权实际上归国家或政府持有。在这种情况下,即使是存在资产转让所得,纳税主体是谁却不明确。显然,
作为终极所有者的国家或政府或政府授权的资产管理公司,是不可能作为该笔资产转让所得的纳税人
的。
(2)应税并购的收益确认时间规定不明确。一些较大规模的并购涉及巨额资金,多数不可能一次全
部付清,需采取分期支付。从我国现行规定来看,这是允许的,最长可延至一年内付清。但是,对转让资产
或股权的企业来说,如何确定其应税收益的时间却没有明确规定。根据《企业所得税暂行条列》,纳税
人应纳所得税额的计算,以权责发生制为原则,但同时又规定以分期付款方式销售商品的,可以按合同
约定的购买人应付价款的日期确定销售收入的实现。那么对资产转让业务是否也是这样呢?
3、税务处理的规定未能与并购会计核算方法很好衔接,不利于推动外资对国有企业的并购活动,不
利于加快国有企业重组的步伐。
按国际惯例,企业并购的会计核算方法主要有购买法和股权联合法。我国的会计准则规定企业合
并采用购买法进行核算。但由于税务处理上允许应税交易和免税交易并存,当并购企业以 80%的股权
支付并购金额时,可不确认或暂不计算确认资产转让所得,并购企业以原账面净值为基础确定并购成本。
这样的规定给并购企业的会计处理带来困难:被并购企业投入的资产按公允价值或评估价值折合股金,
反映股东权益,但却按账面净值记账,其公允价值超过原账面价值的增值部分该如何处理?
(三)关于外资并购国有企业中的税收管理问题在外资并购国有企业的实践中,由于利益的驱动,加
之我国现行企业并购的程序不规范,约束机制还未健全,出现了一些企业借并购之机,通过各种手段损
害国家税收利益的现象。
1、采取“金蝉脱壳”方式进行资产重组,转移欠税。外资并购国有企业时主要选择效益好的企业或
者企业中的优质资产。而一些地方政府和企业为了迎合这种要求,把优质资产剥离出去进行并购重组,
而把劣质资产、债务、欠税留在原企业。剥离后的企业根本不具备清缴欠税的能力,只能长期拖欠。
2、对被并购企业的资金清偿管理程序不规范。从法定程序来说,企业进行资产重组后,其资金清偿
应按“税、贷、货、利”的程序进行。在我国关于利用外资改组国有企业的法规和规章中,规定了资产清
查、债权债务清理的要求和程序,但没有关于欠税的清理要求。因此,在实践中,往往是贷款或其他债务
优先,税款反而没有着落。而且税务部门往往不参与并购过程,因此很难从正常渠道获得企业并购的全
部信息,只能被动地等待清偿。而一旦并购结束,原企业注销,对其法律约束力随之失去,国家税款也就付
之东流。
3、借并购之机,多报资产损失,侵蚀所得税税基。有的国有企业在并购资产清理中,利用多报财产
损失、坏账和呆账的做法,以达到甩“包袱”的目的;而有的则是把资产重估的增值直接增加资本公积,没
有按规定冲销历史包袱,结果侵蚀了企业所得税税基,造成国家税款的流失。
二、外资并购国有企业对我国税制结构提出的挑战
随着外资并购国有企业的白热化,我国现行税制中一些深层次的结构性问题也凸显出来。
1、内外两套所得税制并存,造成资本因国籍、投资方式或投资规模的不同而享受不同的税收待遇,
企业间税负不平,不利于外资并购活动的正常开展。按我国现行税制,内、外资企业适用不同的所得税,
对外资的优惠在短期内可以在一定程度上起到吸引外资的作用,但从长期看,可能会损害市场功能的正
常发挥,阻碍国内资本的健康成长。
2、对证券交易的征税制度不完善。目前,外资在我国的并购活动很主要的一个内容是对上市公司
的并购,这必然会涉及到股票的转让问题。我国目前对股票交易是按交易额征收千分之二的印花税,就
税率本身而言并不高,但对于大规模的企业并购,就可能导致巨额的税收负担,增加企业并购的成本。对
于股票转让所得的征税,从性质上说属于资本利得的征税范围,而现行税制是视为投资所得并入企业的
营业利润一并计算征收的。这是因为我国在制定内、外资两个企业所得税时,产权市场尚未建立,企业
的产权交易和资产交易处于停滞状态。所以,对资本利得或损失的税务处理基本上未作特别规定。随
着现代企业制度的建立,国有企业资产重组、企业并购活动的发展,企业产权交易日益频繁,对资本利得
的征税问题也日益突出。就企业并购活动而言,其资产转让或股权(股票)转让的所得基本上是属于资本
利得的范畴。西方国家通常要把资本利得分为长期资本利得和短期资本利得,对长期资本利得给予税
收优惠照顾,以示对投资和投机的政策区别,并规定企业取得的当期资本交易中的净损失只能冲减其从
该项资本交易中取得的收益,而不得冲抵企业的其他正常营业利润。西方国家的这一规定对企业并购
来说,其意义在于能更有效地对战略投资者的并购行为给予鼓励,特别是对上市公司的并购来说尤其如
此,而这一点我国现行税制还未充分考虑。
三、完善税收制度,促进外资并购
1、统一内外资企业所得税。引进外资或利用外资来重组国有企业,目的是为了加快我国经济市场
化的进程,但如果因此而忽视了内资在我国经济发展中的作用,就得不偿失了。所以,有必要重新审视我
国利用外资的政策。经过多年的改革和发展,我国的市场环境已有了很大改善,当初利用外资的很多条
件因素已发生了很大变化。在这种情况下,重新调整我国的利用外资政策,取消外资的“超国民待遇”是
必要的也是可行的。在税收优惠政策的制订上,原则上应根据产业政策的导向,而不是资本的国籍身份。
2、适时改革商品劳务税制。逐步扩大增值税的征税范围,相应缩小乃至取消营业税,同时逐步实施
增值税从生产型向消费型的转化,以刺激更多的外资进入国有企业。
3、完善对股票转让或交易的征税制度。对企业因并购而发生的股票转让免予征收股票交易的印
花税。同时开征资本利得税,或在企业所得税中对资本利得作特别规定,在税收立法中根据鼓励投资,防
止投机的原则,对战略投资者的资产或股权转让所得给予照顾。在这方面可参照西方国家做法,对公司
转让非控股股份或转让持股时间在一年以上的其他公司的股份而获得的收益给予免征所得税的优惠,
并允许资本转让损失在资本利得范围内进行冲抵和结转。
4、调整和完善现有的并购税务处理的法规,使之适应并购业务发展的需要。要对跨国并购活动中
可能出现的交易问题进行深入研究,借鉴国外经验,在税收法规中尽量细化,防止出现漏洞。同时完善我
国会计准则中有关合并会计的核算方法,允许并购企业根据企业并购活动的不同特征选择使用股权结
合法,以支持或推动外资并购。
5、规范并购程序,加强税收管理。要在有关法规中对被并购企业欠税的清缴问题作出
明确规定,对欠税未清缴的企业的并购重组活动,并购审查主管部门应予以否决。地方政府
对国有企业的出售、转让等并购重组的方案和信息应及时通报税务部门,借鉴“离境清税”
的方法由税务部门开出“并购清税书”。同时,加强税收征管力度,控制欠税现象的发生,以防
患于未然。
