以药品零差率为切入点探索县级
公立医院综合改革的有效模式
2011 年是国家确定的医改近期三年五项重点工作的完
成之年。三年即将期满之际，全民医保、基层医疗服务体系
等改革都取得了明显的进展，但社会关注度极高的公立医院
改革尚没有取得实质性突破。今年以来，国家提出要以县级
公立医院作为突破口，加快推进公立医院改革试点。浙江省
积极响应，深入调查研究，抓紧启动以药品零差率为标志的
改革试点，努力探索县级公立医院综合改革的有效模式。
一、实行药品零差率的必要性
公立医院改革是深化医改的重点和难点，以县级公立医
院为突破口推进公立医院改革，是国家在统筹考虑各方面因
素后作出的重大决策，对此，各方意见高度一致。从哪里着
手推进改革，改革的抓手在哪里？这是我们在研究县级公立
医院改革时碰到的第一个问题，也是至关重要的问题。带着
这个问题，我和有关部门负责同志先后十多次到市、县（市、
区）调研，召开县级公立医院改革研讨会，还赴贵州、陕西
等地考察学习。经过反复的调研和商讨，我们认为，推进县
级公立医院综合改革，就是要以药品零差率为抓手。
公立医院改革的主要目标，是要改变“以药养医”机制，
建立维护公益性的运行机制。而“以药养医”机制赖以生存的
温床，就是长期以来实行的药品加成政策。在政府财力尚不
是十分充足的计划经济体制下，药品加成政策不失为一个办
法，也取得了积极成效，但在市场经济体制下，这一政策直
接扭曲了医疗行为，加重了群众负担。当前，公立医院的收
入主要由三部分组成：一是财政补助。2010 年浙江省医疗机
构总收入 亿元，其中财政补助 亿元，占医疗机
构总收入的 %，多数医院的财政投入不够支付离退休人
员费用。二是服务收费。目前，医疗劳务价格普遍偏低，浙
江省大部分医疗服务项目的价格只占医疗成本的 40%左右，
医疗服务收不抵支的情况十分突出。2010 年全省医疗机构医
疗收入 亿元，占总收入的 %；医疗支出
亿元，收支亏损达到 亿元，医疗收费价格严重扭曲。
三是药品加成收入。2010 年全省医疗机构药品收入
亿元，占总收入的 %；药品成本支出 亿元，收
支结余为 亿元。由此可见，医疗机构主要靠药品差价
即“以药养医”机制维持生存和发展。这一机制直接扭曲了医
院的用药行为，在一定程度上造成“大处方”、滥用抗生素等
突出问题，加重了群众的就医负担，也无益于民族的健康素
质。
尤为严重的是，“以药养医”已经演化成了“以药腐医”。药
品回扣问题腐蚀了医疗队伍，严重损害了医疗卫生行业形象。
今年，浙江省开展了医药回扣专项治理，前期查办了几起医
药回扣案件，虽然只涉及少数药品，医药回扣问题只露出了
冰山一角，但触目惊心。专项治理行动可以刹一刹医药回扣
这股歪风，但要从根本上解决医药回扣问题，必须从体制机
制上加以解决。有人认为，药品零差率以后虽然“以药养医”
机制不存在了，在医院的层面没有了多开药的冲动，但是医
生照样可以拿回扣，照样有多开药的冲动，因此零差率无法
阻止药品回扣。这种担心确实有一定道理，但必须看到，在
“以药养医”机制下，医院和医生的利益是一致的，医院会容
忍、默许、甚至鼓励医生多开药；破除“以药养医”机制后，
特别是医保支付方式的改革，迫使医院主动加强管理和监督，
限制医生乱开药行为。因此可以相信，实行药品零差率政策，
加上对商业贿赂行为的打击力度不断加大，药品回扣问题应
该会逐步得到解决。
调研中也有人提出，在当前公立医院主要依赖药品利润
生存和发展的情况下，立即取消药品加成，各方面的阻力太
大，能不能逐步降低药品差率，不要一下子全砍掉。我们认
为，降低药品差价和取消药品差价有本质的区别，会有完全
不同的政策效果。如果保留药品差价，只降低加成率，其结
果可能适得其反，医院对开药的冲动可能会更强烈，希望通
过开更多的药来弥补差价降低带来的“损失”，从而加剧滥开
药、开大处方问题。只有彻底取消药品加成，才能真正破除
“以药养医”机制，转变医院运行模式，真正体现公立医院的
公益性。在调研中有位医院院长反映，过去药品加成超过
60%的时候，医院一年的药品差价是一千万左右；后来加成
降到 30%多，药品差价还是一千万左右；最后加成降到
15%，医院每年从药品上赚取的钱还是一千万左右。这个例
子也告诉我们，只有零差率改革，才能真正促动公立医院的
运行机制。
二、实行药品零差率的可行性
这几年，浙江公立医院改革一直在探索中前行。针对药
品加成政策暴露出来的问题，浙江一些地区已经在自发地探
索取消药品加成。海岛县嵊泗从今年 1 月开始在县人民医院
全面实行药品零差率销售，取得了积极成效，与去年同期相
比，今年 1 月—6 月该院门诊均次费用下降 %，其中均
次药费下降 %；住院均次费用下降 %，其中均次药费
下降 %；门诊人次增加 %；出院人次增加 20.%。磐
安县、遂昌县也各自选择了县级公立医院进行药品零差率实
践。这些地区的先行先试，为推进县级公立医院改革积累了
经验，增添了信心。
所有药品实行零差率销售，医院失去了主要的收入来源。
对此各方难免疑虑重重，财政担心投入大幅增长，医院担心
生存与发展。为了改革的顺利推进，也为了试点医院的长远
发展，医院实行药品零差率后，必须找到一条新的收支平衡
途径。我们提出的方案是，医院药品差价损失主要通过提高
医疗服务价格加以补偿。也就是说，试点县（市、区）的医
院实行药品零差率销售后，在改革医保支付方式、加大财政
保障、医疗机构内部加强管理等综合措施下，调整手术费、
治疗费、护理费、诊查费（或增设药事服务费）、床位费等
服务性收费求得收支大体平衡。为评估实行药品零差率后如
何调整县级公立医院医疗服务性收费，以及实施后对医保支
付和个人就医负担的影响，需要选择有代表性的样本医院及
试点区域进行测算。测算结果表明，主要通过提高医疗服务
价格补偿医院药品差价损失是可行的。以海宁市和遂昌县为
例，具体测算情况如下：
1.海宁市。海宁市现有县级公立医院 6 家，2010 年医药
总收入 57454 万元，其中医疗收入 28442 万元，药品收入
29012 万元。药品差价为 5708 万元，其中西药差价 4776 万
元，中药差价 932 万元。剔除中药因素后（中药未实行顺加
作价政策），药品综合差价率为 %。
实行药品零差率后，按照增减基本平衡原则，需要通过
调整医疗服务性收费弥补药品差价 4776 万元（假定中药实
行原政策）。海宁市根据实际情况提出以下调价方案：
项 目
2010 年 收
入（万元）
提高幅度
增加收入
（万元）
手术费 3444 10% 344
治疗费 6030 15% 905
护理费
538 从平均 元/床日
调到 30 元/床日
1108
门诊诊查费
196 从平均 元 /人次
调到 4 元/人次
517
住院诊查费
154 从平均 元 /床日
调到 10 元/床日
395
床位费
1580 从平均 元 /床
日调到 40 元/床日
615
药事服务费 5 元/人次（新增） 891
合计 11942
以上 7 项医疗收费
整 体 提 价 率 为
%
4775
按照上述方案，增加的医疗收入 4775 万元与减少的药
品收入基本持平，医院整体收入保持不变。但由于增加的医
疗费用按甲类药标准报销，而减少的药品费用包含甲类药
（100%）、乙类药（90%）、丙类药（0%）三个不同层次的
报销标准，因此医保支付必然有所增加。根据海宁市的测算，
以 2010 年数据为依据，新农合支出增加 190 万元，医保支
出增加 万元；以今年实行门诊统筹后的数据为依据，
上半年医保支付增加 万元，提高 5%左右。与此相对，
按静态测算，实行零差率后群众整体就医负担略有下降。
2.遂昌县。遂昌县现有县级公立医院两家，2010 年医药
总收入为 16453 万元，其中医疗收入 8163 万元，药品收入
8656 万元。药品差价为 1400 万元（不含中药饮片），药品加
成率在 16%左右。
遂昌县按照门诊、住院分区弥补的原则，设计了医疗
收费调整方案。以 2010 年门诊量为口径，将门诊诊查费从
元提高至 4 元，增设药事服务费 10 元，可增加收入 577
万元，与原门诊药品利润 572 万元基本持平。以 2010 年住
院量为口径，提高手术费 30%、治疗费 10%、护理费 50%、
床位费 30%、诊查费从每住院人日 3 元提高至 8 元、增设住
院药事服务费每住院人日 10 元，可增加收入 836 万元，与
原住院药品利润 828 万元基本持平。
根据上述方案，按现行医保政策测算，医保负担每年增
加 万元；按门诊统筹测算，由于门诊医疗费用全部由医
保承担，医保支出每年增加 万元，提高比例也是 5%左
右。同样，群众就医负担整体上将略有下降。
上述两个测算，都是在假定完全通过提高服务价格补偿
医院损失的前提下得出的。实际上，实行综合改革后，药品
的滥用和浪费现象会得到明显抑制。（2009 年，浙江省药品
支出总量 286 亿元，占全国的 1/10，2010 年更是增长到了
332 亿元，而浙江省总人口只占全国的 1/22，通过合理用药
来减少全省的药品支出存在较大的空间）。加上每年药品招
标价格总量都压缩 10%左右，医院的药品支出会进一步下降，
群众的药品负担逐年减轻。此外，通过改革医保支付方式、
强化医院内部管理、降低医院运行成本、加大财政投入力度
等配套措施，医疗服务提价幅度也可以明显下降。因此有理
由相信，在县级公立医院实行药品零差率不但是必要的，而
且是可行的。
三、浙江省县级公立医院综合改革的主要措施
浙江省于 8 月 30 日召开县级公立医院综合改革工作会
议，出台试点工作指导意见，正式启动以药品零差率为标志
的改革试点工作。全省 29 个试点县（市、区）将根据省里
的指导意见，于年内完成试点方案的制订并开始实施。浙江
省县级公立医院综合改革的目标是，破除 “以药养医”机制，
建立维护公益性的运行机制，增强医院活力，提高服务能力，
有效缓解“看病难、看病贵”问题。围绕这个目标，省里的试
点工作指导意见提出了一系列的政策措施。
（一）破除“以药养医”机制，除中药饮片外的所有药品
实行零差率销售。试点县级公立医院所有药品按实际进价销
售，取消药品加成，这是整个综合改革的基础和核心，必须
不折不扣地执行。为规范用药，要求试点县（市、区）建立
完善基本药物制度，根据当地实际情况制订县域总控药品目
录，并合理确定各类药品目录的比例，严格控制药品收入在
业务总收入中的占比。为了扶持中医药发展，允许重要饮片
暂不实行零差率。
（二）调整价格政策，完善医疗服务收费结构。医院实
行药品零差率销售后，按照医药费用“总量控制、结构调整”
的原则，可以参考上一年医疗机构药品差价以及药品实际招
标价格下降幅度，调整手术费、治疗费、护理费、诊查费
（或增设药事服务费）、床位费等。医疗服务价格调整政策
性强，对患者负担影响也比较敏感，省级物价部门要对试点
县（市、区）的调价工作加强指导。医疗服务价格调整要与
医保、卫生、财政政策同步调整，医疗服务价格调整总量不
得增加患者实际医药费用负担。
（三）发挥医疗保险政策调节作用，引导病人合理就医。
实行药品零差率、调整的服务价格后，基本医疗保险和新农
合政策应同步作出调整，提高保障水平。要适当扩大参保人
员在基层医疗机构与二三级医院、本县（市、区）医疗机构
与外地医院之间的就诊报销比例差距，引导病人合理就诊，
力争绝大部分住院病人在县级医院和乡镇卫生院解决。及时
推进基本医疗保险结算制度改革，实行总额控制下的多种结
算方式，包括总额预付、按病种付费、按服务单元付费或按
人头付费等方式，切实发挥医院对于控制成本、降低费用尤
其是抑制过度用药的积极性，严格控制费用增长。
（四）强化医院内部管理，严格控制医疗费用。完善医
院内部运行机制既是公立医院改革的重要内容，也是确保药
品零差率政策顺利实施的重要环节。要探索创新医院管理机
制，完善医疗服务标准和质量评价体系，规范管理制度和流
程。试点县（市、区）要突出医疗费用的控制管理，严格控
制县级公立医院医药费用总量、业务总收入增长幅度，以及
患者门诊和住院均次费用等项指标，建立相关费用控制指标
考核体系和公示制度。进一步加强医疗行为管理，通过实施
单病种质量控制、临床路径和处方点评等管理措施，引导医
务人员坚持合理检查、合理治疗、合理用药。降低过多的用
药和检查治疗，坚决查处开大处方、滥用药物、过度检查、
商业贿赂等行为。
（五）加大财政保障力度，体现政府职责和公立医院的
公益性。合理安排政府对公立医院的投入，有条件的地区进
一步加大投入力度。财政对公立医院的投入主要用于医院符
合条件的基本建设和设备购置、扶持重点学科发展、事业单
位养老保险单位缴费补助、政策性亏损补贴和承担的公共卫
生任务补助等方面。
此外，为了切实降低医药费用，省里将在药品招标环节
进一步强化价格控制，努力降低药品采购价格。当前药品价
格虚高，尤其是流通环节的不合理加价，是群众“看病贵”的
重要原因，也是药品回扣问题的重要催化剂。压缩药品流通
环节的虚高价格，省级层面在招标环节使不上劲，但我们要
努力将招标环节压缩价格的压力传递到流通环节，切实降低
药品价格。着眼于改革目标，试点县级公立医院还要在提升
服务能力、改善医疗服务、发挥基层医疗网络龙头作用、深
化运行机制改革等方面积极探索，力求有较大改善。
四、积极应对改革过程中可能出现的新情况新问题
县级公立医院综合改革尤其是药品零差率政策涉及面
广，事关各方利益格局的调整，实施过程中难免出现这样那
样的问题，需要密切关注，及时研究解决。根据各方面的反
映，试点过程中需要重点关注的问题主要有以下几个方面：
一是对基层医疗机构的影响。县级公立医院实行药品零
差率后，基层医疗机构原有的基本药物零差率优势不复存在，
加上基层医疗机构技术水平、药品品种都不如县级医院，对
患者的吸引力势必减弱，一直倡导的“小病在基层医疗机构”
的就医秩序和模式也会受到影响。浙江是全国最早开展县乡
医疗资源统筹配置改革的省份，要在如何更好地发挥县级医
院的龙头作用，加快推进县乡医疗资源统筹配置改革，提升
基层医疗机构技术水平方面下更大的功夫。
二是对民营医疗机构的冲击。药品差价是各级各类医院
主要的收入来源，县级公立医院实行药品零差率后，公立医
院的吸引力会更大，势必影响民营医院的日常运行和生存发
展，同时也不利于引导新的社会资本投入医疗卫生事业。鼓
励和引导社会资本举办医疗机构，是深化医改的重要内容。
因此，要结合贯彻落实国家关于鼓励和引导社会资本举办医
疗机构的有关文件，认真研究解决县级公立医院药品零差率
对民营医院的影响问题，保障民营医疗机构的健康发展。
三是控制医药费用问题。实行药品零差率后，切断了医
院使用药品的积极性，破除了“以药养医”机制。但医生在药
品促销流通环节上的利益并没有剥离，仍会出现开大处方、
拿回扣等现象；医院仍然存在通过提高医疗服务收费弥补药
品差价损失的内在动力，局部医药总费用可能会不降反升。
嵊泗县人民医院在实施药品零差率的最初几个月，就碰到了
医药总费用不降反升的局面。而这一点恰恰是影响群众是否
拥护改革的关键因素。因此，必须进一步完善相关制度，切
实加强对医疗机构和医务人员的教育、管理，严格执行各项
控费措施。
四是医务人员积极性问题。医务人员是改革的主力军，
要引导医务人员把本职工作与改革任务紧密结合起来，发挥
他们的主观能动性，依靠他们推进各项改革工作。实行以药
品零差率为标志的综合改革，对医务人员的收入分配方式将
会有较大调整。要关心医务人员的切身利益，尊重医务人员
的劳动，努力改善他们的工作条件，逐步提高他们的生活待
遇，通过医院综合改革，激发他们的工作热情，吸引更多的
医务人员到县级医院工作。
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